Ocena ustavnosti Zakona br. 08/L-196 o platama u javnom sektoru

Presuda

br. predmeta KO79/23

podnosiocu: Ombudsman

Preuzimanje:

Përmbledhje Vendimi tekst

Priština, 23. januara 2024. godine

Ref.br.: AGJ 2316/24

PRESUDA

slučaju br. KO79/23

Podnosilac

Ombudsman

Ocena ustavnosti Zakona br. 08/L-196 o platama u javnom sektoru

USTAVNI SUD REPUBLIKE KOSOVO

u sastavu:

Gresa Caka-Nimani, predsednica

Bajram Ljatifi, zamenik predsednika

Selvete Gërxhaliu-Krasniqi, sudija

Safet Hoxha, sudija

Radomir Laban, sudija

Remzije Istrefi-Peci, sudija

Nexhmi Rexhepi, sudija, i

Enver Peci, sudija

Podnosilac zahteva

Zahtev je podnela Institucija Ombudsmana Republike Kosovo (u daljem tekstu: Ombudsman).

Osporeni zakon

Ombudsman delimično osporava ustavnost Zakona br. 08/L-196 o platama u javnom sektoru (u daljem tekstu: Zakon o platama ili Osporeni zakon).

Predmetna stvar

Predmetna stvar zahteva je ocena ustavnosti osporenog zakona, sa navodima da pojedine njegove odredbe i prilozi nisu u saglasnosti sa: (i) “načelom podele vlasti, kontrole i balansa među njima i očuvanja nezavisnosti nezavisnih ustavnih institucija”, zagarantovanog članom 4. [Oblik vladanja i podela vlasti]; (ii) “vladavinom prava” zagarantovanom članom 7. [Vrednosti]; (iii) “jednakošću pred zakonom” zagarantovanom članom 3. i članom 24. [Jednakost pred zakonom] i (iii) “zaštitom imovine” zagarantovanom članom 46. [Zaštita imovine] Ustava Republike Kosovo (u daljem tekstu: Ustav) i članom 1. (Zaštita imovine) Protokola br. 1 Evropske Konvencije o ljudskim pravima (u daljem tekstu: EKLJP).

Ombudsman posebno osporava ustavnost sledećih odredaba osporenog zakona: (i) stav 3. člana 2. (Delokrug primene); podstavove 1.3 i 1.4 člana 4. (Načela sistema plata); podstav 6.1 člana 6. (Osnovna plata); stav 1. člana 9. (Utvrđivanje vrednosti koeficijenta); stavove 2, 3. i 4. člana 41. (Prelazni dodatak); stavove 4. i 5. člana 26. (Dodatak za posebne uslove rada); stavove 1, 2. i 3. člana 42. (Utvrđivanje ekvivalentnosti), kao i (ii) priloga: br. 2 (Sudski sistem); br. 3 (Tužilački sistem); br. 4 (Kosovske bezbednosne snage); br. 7 (Kazneno-popravna služba Kosova); br. 8 (Javni službenik univerzitetskog i preduniverzitetskog obrazovanja); br. 9 (Javni službenik zdravstvenog sistema); br. 10.3 (Skupština Kosova); br. 10.5 (Nezavisne ustavne institucije); br. 10.6 (Ministar, nezavisne agencije, agencije i regulatori, izvršne agencije i agencije javne službe); 10.7 (Opštine); 14.1. (Nacionalna kancelarija revizije) i 14.2. (Interna revizija).

Pravni osnov

Zahtev je zasnovan na podstavu (1) stava 2. člana 113. [Jurisdikcija i ovlašćene strane] Ustava i stavu 2. člana 116. [Pravni efekat odluka] Ustava, članovima 22. (Procesuiranje podnesaka), 29. (Tačnost podneska) i 30. (Rok) Zakona br. 03/L-121 o Ustavnom sudu Republike Kosovo (u daljem tekstu: Zakon); kao i na pravilu 25. (Podnošenje zahteva i odgovora) Poslovnika o radu Ustavnog suda Republike Kosovo br. 01/2023 (u daljem tekstu: Poslovnik).

Dana 7. jula 2023. godine, Poslovnik o radu Ustavnog suda Republike Kosovo br. 01/2023 je objavljen u Službenom listu Republike Kosovo i stupio na snagu 15 (petnaest) dana nakon njegovog objavljivanja. Shodno tome, prilikom razmatranja zahteva, Ustavni sud Republike Kosovo (u daljem tekstu: Sud) se poziva na odredbe gore navedenog Poslovnika, kojim je ukinut Poslovnik o radu Suda br. 01/2018. S tim u vezi, shodno pravilu 78. (Prelazne odredbe) Poslovnika o radu br. 01/2023, izuzetno će pojedine odredbe Poslovnika o radu br. 01/2018, nastaviti da se primenjuju na predmete koji su registrovani u Sudu pre njegovog stavljanja van snage, samo ukoliko su i u meri u kojoj su povoljnije za strane.

Postupak pred Sudom

Dana 7. aprila 2023. godine, Ombudsman je podneo zahtev Sudu.

Dana 13. aprila 2023. godine, predsednica Suda je odlukom [GJR. KO79/23] imenovala sudiju Safeta Hoxhu za sudiju izvestioca i odlukom [KSH. KO79/23] članove Veća za razmatranje u sastavu sudija: Selvete Gërxhaliu-Krasniqi (predsedavajuća), Radomir Laban i Nexhmi Rexhepi (članovi).

Dana 14. aprila 2023. godine, Ombudsman je obavešten o registraciji zahteva. Istog dana su o zahtevu obavešteni (i) predsednica Republike Kosovo; (ii) premijer Republike Kosovo; kao i (iii) predsednik Skupštine Kosova, sa pozivom da dostave Sudu svoje eventualne komentare ili komentare poslanika Skupštine do 2. maja 2023. godine. Takođe, o zahtevu je obavešten i sekretar Skupštine Republike Kosovo, od koga je traženo da dostavi Sudu sva relevantna dokumenta za osporeni zakon.

Dana 14. aprila 2023. godine, o registraciji zahteva je obavešteno i Ministarstvo unutrašnjih poslova (u daljem tekstu: MUP), pružajući im mogućnost da dostave eventualne komentare do 2. maja 2023. godine.

Dana 28. aprila 2023. godine, sekretar Skupštine Republike Kosovo je dostavio Sudu sledeće dokumente: 1. Nacrt zakona br. 08/L-196 o platama u javnom sektoru, procesuiran od strane Vlade u Skupštinu dana 24. novembra 2022. godine; 2. zapisnik sa sastanka Funkcionalne komisije za javnu upravu, lokalnu samoupravu, medije i regionalni razvoj o prvom razmatranju Nacrta zakona br. 08/L-196 o platama u javnom sektoru, od 2. decembra 2022. godine; 3. izveštaj Funkcionalne komisije za javnu upravu, lokalnu samoupravu, medije i regionalni razvoj o načelnom razmatranju Nacrta zakona br. 08/L-196 o platama u javnom sektoru od 2. decembra 2022. godine; 4. odluku [br. 08-V-447] Skupštine od 9. decembra 2022. godine o načelnom usvajanju Nacrta zakona br. 08/L-196 o platama u javnom sektoru; 5. zapisnik sa plenarne sednice Skupštine od 9. decembra 2022. godine; 6. zahtev 40 poslanika za vanrednu sednicu Skupštine za drugo razmatranje Nacrta zakona br. 08/L-196 o platama u javnom sektoru od 15. decembra 2022. godine; 7. odluku [br. 08-V-450] Skupštine od 15. decembra 2022. godine o odstupanju od odredbi Poslovnika o razmatranju Nacrta zakona br. 08/L-196 o platama u javnom sektoru; 8. transkript sa sastanka Funkcionalne komisije, drugog razmatranja Nacrta zakona br. 08/L-196 o platama u javnom sektoru od 20. decembra 2022. godine; 9. zapisnike sa sastanaka Funkcionalne komisije za javnu upravu, lokalnu samoupravu, medije i regionalni razvoj o drugom razmatranju Nacrta zakona br. 08/L-196 o platama u javnom sektoru od 19. i 21. decembra 2022. godine; 10. izveštaj Funkcionalne komisije za javnu upravu, lokalnu samoupravu, medije i regionalni razvoj o drugom razmatranju Nacrta zakona br. 08/L-196 o platama u javnom sektoru, zajedno sa izveštajima stalnih komisija od 21. decembra 2022. godine, 11. odluku [br. 08-V-455] Skupštine od 22. decembra 2022. godine o usvajanju Nacrta zakona br. 08/L-196 o platama u javnom sektoru; 12. zapisnik sa plenarne sednice Skupštine od 22. decembra 2022. godine; 13. deo transkripta plenarne sednice za drugo razmatranje Nacrta zakona br. 08/L-196 o platama u javnom sektoru od 22. decembra 2022. godine; i 14. Zakon br. 08/L-196 o platama u javnom sektoru od 22. decembra 2022. godine, poslat na objavljivanje 4. januara 2023. godine.

Dana 2. maja 2023. godine, poslanici Parlamentarne grupe Partia Demokratike e Kosovës (u daljem tekstu: PDK), dostavili su Sudu komentare u vezi sa zahtevom Ombudsmana za ocenu ustavnosti osporenog zakona.

Dana 2. maja 2023. godine, MUP je u ime Vlade Republike Kosovo dostavio Sudu komentare u vezi sa zahtevom Ombudsmana za ocenu ustavnosti osporenog zakona.

Dana 18. maja 2023. godine, Sud je obavestio (i) predsednicu Republike Kosovo; (ii) predsednika Skupštine; (iii) premijera; (iv) Ombudsmana; i (v) MUP o prijemu komentara (i) Parlamentarne grupe PDK, i (ii) MUP-a, pružajući im mogućnost da dostave eventualne komentare do 2. juna 2023. godine.

Dana 8. avgusta 2023. godine, stručni saradnici osnovnih sudova Republike Kosovo, koje je zastupao Besnik Berisha, tražili su dodatni rok za dostavljanje komentara u vezi sa osporenim zakonom.

Dana 17. avgusta 2023. godine, glavni finansijski službenici centralnog i lokalnog nivoa, koje je zastupao Qazim Krasniqi, dostavili su svoje komentare u vezi sa osporenim zakonom.

Dana 28. septembra 2023. godine, Sud je, kao što je to bilo zatraženo i u zahtevu KO219/19, gde je ocenjena ustavnost Zakona br. 06/L-111 o platama u Javnom sektoru, i u vezi sa trenutnim zahtevom KO79/23, podnetom od strane Ombudsmana, tražio dodatnu dokumentaciju, odnosno platne liste od Ministarstva finansija, rada i transfera (u daljem tekstu: Ministarstvo finansija) u vezi sa osporenim zakonom. Istog dana, Sud je usvojio zahtev stručnih saradnika za dostavljanje komentara.

Dana 6. oktobra 2023. godine, Ministarstvo finansija je na osnovu podstava 1.5 stava 1. člana 4. Aneksa 1 Uredbe (VRK) br. 14/2023 o područjima administrativne odgovornosti Kancelarije premijera i ministarstava, obavestilo Sud da je MUP odgovoran za obezbeđivanje informacija i traženih dokumenata (platnih lista).

Dana 13. oktobra 2023. godine, Sud je tražio od MUP-a dodatnu dokumentaciju (platne liste) na osnovu gore navedenog objašnjenja, a na osnovu odgovora Ministarstva Finansija.

Dana 31. oktobra 2023. godine, MUP je dostavio Sudu traženu dokumentaciju u vezi sa osporenim zakonom.

Dana 2. i 7. novembra 2023. godine, stručni saradnici osnovnih sudova i tužilaštva su preko Besnika Berishe dostavili svoje komentare u vezi sa osporenim zakonom.

Dana 26. decembra 2023. godine, Sud je, jednoglasno, odlučio da proglasi zahtev prihvatljivim i da, jednoglasno, utvrdi: (i) da stav 2. člana 2. (Delokrug primene) i stav 2. člana 45. (Prestanak važenja) u vezi sa stavom 2. člana 24. (Dodatak za uslove na tržištu rada), stavom 5. člana 25. (Dodatak za radnu uspešnost), stavom 4. člana 28. (Dodatak za obim posla) i stavovima 2. i 3. člana 42. (Utvrđivanje ekvivalentnosti) osporenog zakona, nisu u saglasnosti sa stavom 1. člana 4. [Oblik vladanja i podela vlasti] i stavom 1. člana 7. [Vrednosti] Ustava; (ii) da stav 6. člana 6. (Osnovna plata) osporenog zakona, nije u saglasnosti sa stavovima 1. i 2. člana 46. [Zaštita imovine] Ustava u vezi sa članom 1. (Zaštita imovine) Protokola br. 1 Evropske konvencije o ljudskim pravima; (iii) da stav 2. člana 41. (Prelazni dodatak) osporenog zakona, nije u saglasnosti sa stavovima 1. i 2. člana 46. [Zaštita imovine] Ustava u vezi sa članom 1. (Zaštita imovine) Protokola br. 1 Evropske konvencije o ljudskim pravima i stavom 1. člana 4. [Oblik vladanja i podela vlasti] i stavom 1. člana 7. [Vrednosti] Ustava; (iv) da stav 3. člana 41. (Prelazni dodatak) osporenog zakona, nije u saglasnosti sa stavovima 1. i 2. člana 46. [Zaštita imovine] Ustava u vezi sa članom 1 (Zaštita imovine) Protokola br. 1 Evropske konvencije o ljudskim pravima i stavom 1. člana 24. [Jednakost pred zakonom] Ustava u vezi sa članom 14. (Zabrana diskriminacije) Evropske konvencije o ljudskim pravima; (v) da stav 4. člana 41. (Prelazni dodatak) osporenog zakona, nije u saglasnosti sa stavom 1. člana 24. [Jednakost pred zakonom] Ustava u vezi sa članom 1. (Opšta zabrana diskriminacije) Protokola br. 12 Evropske konvencije o ljudskim pravima; (vi) da se stavovi 2, 3. i 4. člana 41. (Prelazni dodatak) i stav 2. člana 45. (Prestanak važenja) osporenog zakona proglašavaju nevažećim po stupanju na snagu presude; (vii) da u skladu sa stavom 1. člana 116. [Pravni efekat odluka] Ustava naloži Skupštini Republike Kosovo da u roku od šest (6) meseci od dana stupanja na snagu presude preduzme potrebne radnje za izmene i dopune stava 2. člana 2. (Delokrug primene) i stava 6. člana 6. (Osnovna plata) osporenog zakona u skladu sa Ustavom i ovom presudom; (viii) da se do izmena i dopuna stava 2. člana 2. (Delokrug primene) osporenog zakona, stav 3. člana 2. (Delokrug primene), stav 2. člana 22. (Dodaci), stav 5. člana 24. (Dodatak za uslove na tržištu rada), stav 8. člana 25. (Dodatak za radnu uspešnost), stav 7. člana 28. (Dodatak za obim posla) i stav 4. člana 42. (Utvrđivanje ekvivalentnosti), primenjuju u saglasnosti sa Ustavom i ovom presudom; i (ix) da presuda stupa na snagu 1. februara 2024. godine.

Pregled činjenica

Kratak pregled činjenica presude Suda u slučaju KO219/19 u vezi sa razmatranjem i ukidanjem Zakona br. 06/L-111 o platama u javnom sektoru

Dana 2. februara 2019. godine, Skupština je prosledila na drugo čitanje Nacrt zakona br. 06/L-111 o platama. Istog dana, Skupština je odlukom br. 06-V-310 usvojila Zakon br. 06/L-111 o platama u javnom sektoru. Dana 12. februara 2019. godine, Zakon br. 06/L-111 o platama u javnom sektoru je dostavljen predsedniku Republike Kosovo radi proglašavanja ukazom i objavljivanja u Službenom listu. Dana 1. marta 2019. godine, Zakon br. 06/L-111 o platama u javnom sektoru je objavljen u Službenom listu.

Dana 5. decembra 2019. godine, Ombudsman je osporio ustavnost Zakona br. 06/L-111 o platama u javnom sektoru pred Sudom, sa navodima da je isti u suprotnosti sa Ustavom. Tačnije, predmetna stvar datog zahteva bila je ocena ustavnosti osporenog zakona, koji, prema navodu Ombudsmanu, nije bio u saglasnosti sa stavom 2. člana 3. [Jednakost pred zakonom t], članom 4. [Oblik vladanja i podela vlasti], stavom 1. člana 7. [Vrednosti], članom 10. [Ekonomija], članom 21. [Opšta načela], stavom 1. člana 22. [Direktna primena međunarodnih sporazuma i instrumenata], članom 23. [Ljudsko dostojanstvo], članom 24. [Jednakost pred zakonom], članom 46. [Zaštita imovine], članom 55. [Ograničenje prava i osnovnih sloboda], stavovima 3. i 7. člana 58. [Odgovornosti države], stavom 2. člana 102. [Opšta načela sudskog sistema], stavom 1. člana 109. [Državno tužilaštvo], članom 119. [Osnovna načela], stavovima 1. i 2. člana 142. [Nezavisne agencije], članom 130. [Uprava civilnog vazduhoplovstva] Ustava i članom 1. Protokola br. 1 (Zaštita imovine) Evropske konvencije o ljudskim pravima (u daljem tekstu: EKLJP); kao i stavom 2. člana 23. Univerzalne deklaracije o ljudskim pravima (u daljem tekstu: UDLJP).

Dana 30. juna 2020. godine, Sud je, (i) utvrdio da Zakon br. 06/L-111 o platama u javnom sektoru, u celini, nije u saglasnosti sa članom 4. [Oblik vladanja i podela vlasti]; 7. [Vrednosti]; 102. [Opšta načela sudskog sistema]; 103. [Organizacija i jurisdikcija sudova]; 108. [Sudski savet Kosova]; 109. [Državno tužilaštvo]; 110. [Tužilački savet Kosova], 115. [Organizacija Ustavnog suda] i članovima 132. [Uloga i nadležnosti Ombudsmana]; 136. [Stalni revizor Kosova]; 139. [Centralna izborna komisija]; i 141. [Nezavisna komisija za medije] Poglavlja XII [Nezavisne agencije] Ustava; i (ii) da proglasi isti nevažećim u celini.

Pregled činjenica u vezi sa postupkom izrade, razmatranja i usvajanja osporenog zakona

Izrada

MUP je 2020. godine pristupio izradi Nacrta zakona br. 08/L-196 o platama u javnom sektoru.

Dana 18. novembra 2022. godine, Odeljenje za pravo Evropske unije (EU) iz Kabineta premijera je poslalo Pravnom odeljenju MUP-a svoju procenu u vezi sa saglasnošću Nacrta zakona o platama sa pravnim tekovinama EU-a.

Dana 21. novembra 2022. godine, Odeljenje za budžet Ministarstva finansija je uputilo Pravnom odeljenju MUP-a svoju procenu u vezi sa uticajem na budžet Nacrta zakona o platama.

Usvajanje u Vladi

Dana 22. novembra 2022. godine, MUP je prosledio na usvajanje Nacrt zakona o platama Vladi Republike Kosovo.

Dana 23. novembra 2022. godine, Vlada je usvojila Nacrt zakona o platama.

Postupak u Skupštini

Dana 24. novembra 2022. godine, Vlada je preko MUP-a prosledila Skupštini Nacrt zakona o platama na razmatranje i usvajanje.

Istog dana, predsednik Skupštine je prosledio Nacrt zakona o platama svim poslanicima Skupštine.

Dana 2. decembra 2022. godine, Funkcionalna komisija za javnu administraciju, lokalnu samoupravu, medije i regionalni razvoj je razmotrila Nacrt zakona o platama i jednoglasno ga usvojila u načelu, iznoseći predlog Skupštini da isti usvoji u načelu.

Prvo čitanje

Dana 9. decembra 2022. godine, Skupština je odlukom [br. 08-V-447], sa šezdeset i osam (68) glasova za, nijednim (0) glasom protiv i nijednim (0) uzdržanim glasom, nakon prvog čitanja, u načelu usvojila Nacrt zakona o platama. Istog dana, Skupština je zadužila stalne komisije da razmotre Nacrt zakona o platama i da joj dostave izveštaj sa preporukama.

Dana 15. decembra 2022. godine, četrdeset (40) poslanika Skupštine je tražilo od predsedništva Skupštine sazivanje vanredne sednice za drugo razmatranje Nacrta zakona o platama.

Istog dana, na osnovu člana 123. (Odstupanje od proceduralnih rokova) Poslovnika [br. 08-V-349] od 28. jula 2022. godine, Skupština je odlukom [br. 08-V-450] odlučila da se razmatranje Nacrta zakona o platama izvrši po ubrzanom postupku, uz odstupanje od redovnih proceduralnih rokova. U ovom slučaju, Skupština je tražila od stalnih komisija da do 21. decembra 2022. godine konačno dostave Skupštini izveštaj sa preporukama o Nacrtu zakona o platama.

Dana 20. decembra 2022. godine, Funkcionalna komisija za javnu administraciju, lokalnu samoupravu, medije i regionalni razvoj je po drugi put razmotrila Nacrt zakona o platama.

Dana 21. decembra 2022. godine, Funkcionalna komisija za javnu administraciju, lokalnu samoupravu, medije i regionalni razvoj je nakon drugog razmatranja sastavila izveštaj sa preporukama o Nacrtu zakona o platama i isti podnela Skupštini na drugo razmatranje.

Drugo čitanje, usvajanje, proglašavanje ukazom i stupanje na snagu

Dana 22. decembra 2022. godine, Skupština je nakon drugog razmatranja, odlukom [br. 08-V-455], usvojila osporeni zakon sa šezdeset i tri (63) glasa za, nijednim (0) glasom protiv i jednim (1) uzdržanim glasom.

Dana 4. januara 2022. godine, Skupština je prosledila osporeni zakon predsednici na proglašavanje ukazom i objavljivanje u Službenom listu.

Dana 4. januara 2022. godine, predsednica je proglasila ukazom i dostavila osporeni zakon na objavljivanje u Službenom listu.

Dana 5. januara 2023. godine, osporeni zakon je objavljen u Službenom listu Republike Kosovo. Član 46. [Stupanje na snagu] osporenog zakona propisuje: “Ovaj zakon stupa na snagu jedan (1) mesec nakon objavljivanja u Službenom listu Republike Kosovo”.

Dana 5. februara 2023. godine, osporeni zakon je stupio na snagu.

Navodi Ombudsmana

Ombudsman navodi da u pojedinim njegovim delovima osporeni zakon nije u saglasnosti sa (i) “načelom podele vlasti, kontrole i balansa među njima i očuvanja nezavisnosti nezavisnih ustavnih institucija”, zagarantovanim članom 4. [Oblik vladanja i podela vlasti]; (ii) “vladavinom prava”, zagarantovanom članom 7. [Vrednosti]; (iii) “jednakošću pred zakonom”, zagarantovanom članom 3. i članom 24. [Jednakost pred zakonom]; i (iv) “zaštitom imovine” zagarantovanom članom 46. [Zaštita imovine] Ustava i članom 1. (Zaštita imovine) Protokola br. 1 EKLJP-a.

Navodi u vezi sa “podelom vlasti, kontrolom i balansom među njima i očuvanjem nezavisnosti nezavisnih ustavnih institucija”

U pogledu načela podele vlasti, kontrole i balansa među njima i očuvanja nezavisnosti nezavisnih ustavnih institucija, Ombudsman ovu tvrdnju iznosi na više nivoa.

Prvo, Ombudsman ističe da u kontekstu prava na donošenje podzakonskih akata, osporeni zakon predstavlja iskorak u odnosu na zakon koji je ukinut presudom KO219/19, jer je nizom odredbi predviđao donošenje podzakonskih akata i od strane drugih organa, osim Vlade i Skupštine, kao što je precizirano u stavu 3. člana 8, stavu 2. člana 22, stavu 5. člana 24, stavu 8. člana 25, stavu 3. člana 27, stavu 7. člana 28, stavu 8. člana 36, stavu 4. člana 37. i stavu 4. člana 42. osporenog zakona.

Ombudsman takođe ističe da bi donošenje podzakonskih akata samo od strane Vlade uticalo na organizacionu, funkcionalnu i budžetsku nezavisnost institucija kojima je Ustavom zagarantovana nezavisnost od Vlade, a takođe bi se uplitalo u mehanizam kontrole i balansiranja, koji je garant demokratskog funkcionisanja države.

Međutim, Ombudsman i dalje ocenjuje da osporeni zakon ograničava pravo na donošenje podzakonskih akata od strane nezavisnih ustavnih institucija u dva oblika:

- Prvo, odredbama stava 3. člana 2. (Delokrug primene) osporenog zakona, kojim je utvrđeno: “Za službenike u Predsedništvu Republike Kosovo, Ustavnom sudu Republike Kosovo, pravosudnom sistemu, Skupštini Republike Kosovo i nezavisnim ustavnim institucijama, ovaj zakon se primenjuje u meri u kojoj ne narušava njihova Ustavom zagarantovana funkcionalna i organizaciona nezavisnost”. Ombudsman skreće pažnju na formulaciju “funkcionalna i organizaciona nezavisnost”, napominjući da je ova formulacija manjkava, jer je Ustavni sud ne samo u presudi KO219/19, već i u nizu presuda, u kojima je razmatrao pitanje nezavisnosti nezavisnih institucija, naglasio da nezavisne institucije uživaju “funkcionalnu, organizacionu i budžetsku nezavisnost” (vidi presude Suda u slučaju KO73/16, podnosilac Ombudsman, ocena ustavnosti Administrativnog cirkulara br. 01/2016 donetog 21. januara 2016. godine od strane Ministarstva javne administracije Republike Kosovo, presuda od 16. novembra 2016. godine, objavljena 8. decembra 2016. godine; slučaju KO171/18, podnosilac Ombudsman, ocena ustavnosti članova 2, 3 (stav 1, podstavovi 2, 3 i 4), 4 (stav 1), 6, 7 (stav 1, podstavovi 2, 3 i 4), 11 (stav 3), 18, 19 (stavovi 5, 6, 7 i 8), 20 (stav 5), 21, 22, 23, 24 i 25 (stavovi 2 i 3) Zakona br. 06/L-048 o Nezavisnom nadzornom odboru civilne službe Kosova, presuda od 25. aprila 2019. godine, objavljena 20. maja 2019. godine; slučaj KO203/19, podnosilac Ombudsman, ocena ustavnosti određenih članova Zakona br. 06/L-114 o javnim službenicima, presuda od 30. juna 2020. godine, objavljena 9. jula 2020. godine). S tim u vezi, prema mišljenju Ombudsmana, osporeni zakon nije uzeo u obzir ovu ocenu Ustavnog suda, već je samo pominjao “funkcionalnu i organizacionu nezavisnost”, a nije uzeo u obzir “budžetsku nezavisnost”.
- Drugo ograničenje prema Ombudsmanu se sastoji u postavljanju gornje granice za budžetske organizacije, kao što su: (i) Predsedništvo Republike Kosovo; (ii) Ustavni sud; (iii) pravosudni sistem; (iv) Skupština Republike Kosovo; i (v) nezavisne ustavne institucije i definiše određeni broj naknada i postupak za njihovo dobijanje o čemu će se odlučivati posebnim aktima usvojenim od strane nadležnih organa ali samo u skladu, odnosno pod ograničenjima osporenog zakona.
Ombudsman takođe navodi da ostaje nejasna formulacija u odredbama kojima se relevantnim institucijama priznaje da donose posebne akte, upućujući ova prava na osporeni zakon. Dakle, prema Ombudsmanu, svako pravo priznato odredbama osporenog zakona: “[...] je regulisano ovim zakonom i posebnim aktom koji usvajanju nadležni organi institucija”. Ombudsman uzima u obzir odredbu iz stava 3. člana 2. osporenog zakona, prema kojoj se: “Ovaj zakon primenjuje u meri u kojoj ne narušava njihova Ustavom zagarantovana funkcionalna i organizaciona nezavisnost”. Međutim, prema Ombudsmanu, ovo pitanje zahteva dodatno tumačenje, jer je do sada u praksi primećeno da se drugi organi ne pozivaju na interne akte nezavisnih institucija, već na zakone koji mogu biti u suprotnosti sa organskim zakonima nezavisnih institucija i njihovim internim aktima.

Osim toga, Ombudsman skreće pažnju i na stavove 1, 2. i 3. člana 42. (Utvrđivanje ekvivalentnosti) osporenog zakona, prema kojem:

“1. Stupanjem na snagu ovog zakona zabranjuje se svaka promena strukture, komponenata ili nivoa platnih koeficijenata.

2. određivanje platnog razreda koji se odnosi na tu funkciju, položaj ili zvanje po osnovu ekvivalentnosti.

3. Po prijemu zahteva, resorno Ministarstvo javne uprave ekvivalentno procenjuje funkciju, položaj ili zvanje po osnovu načela ovog zakona i daje predlog na usvajanje Vladi za platni razred koji se odnosi na tu funkciju, položaj ili zvanje”.

Ombudsman ističe da i pored toga što je osporenim zakonom ostavljena mogućnost nezavisnim institucijama da internim aktima uređuju formiranje novih funkcija/položaja/zvanja, definisanje opštih pravila ograničava institucije koje svojim internim aktima definišu specifične pozicije. Shodno tome, prema ovoj odredbi, nezavisne ustavne institucije biće u obavezi da u svakom slučaju kada dođe do bilo kakve strukturne promene zatraže od Vlade/Ministarstva nadležnog za javnu upravu utvrđivanje platnog razreda koji se odnosi na tu funkciju, položaj ili zvanje na osnovu ekvivalencije. Dakle, bez obzira na odredbe stava 4. člana 42. (Utvrđivanje ekvivalentnosti) osporenog zakona, izgleda da je Vlada predstavljena kao konačni mehanizam odlučivanja koji odobrava svaki predlog nezavisnih institucija.

Ombudsman dalje tvrdi da se kroz prilog 10.5 osporenog zakona direktno uplitalo u već uspostavljenu organizacionu strukturu najmanje dve nezavisne institucije. U žalbi koju je podnela Centralna izborna komisija se navodi da u gore navedenom prilogu nije predviđena pozicija zamenika glavnog izvršnog službenika Sekretarijata CIK-a, koja je predviđena Zakonom br. 03/L-073 o opštim izborima u Republici Kosovo, dok za Instituciju Ombudsmana nije poštovao hijerarhiju definisanu unutrašnjom organizacijom, kao što će se razjasniti u nastavku.

Prema Ombudsmanu, osporenim zakonom nisu uzeti u obzir svi nalazi Ustavnog suda, izraženi u presudi KO219/19, u odnosu na nezavisne ustavne institucije, posebno Instituciju Ombudsmana. Ombudsman dalje takođe navodi da su osporenim zakonom “značajno smanjene plate u pravosudnom sistemu i nezavisnim ustavnim institucijama, ali i zaposlenima u Skupštini Republike Kosovo”. Ombudsman u vezi sa ovom tvrdnjom ističe da je Ustavni sud u stavu 217 presude KO219/19 izneo svoj stav, ističući: “U ove javne dužnosti spada i obaveza svake vlasti da tokom vršenja ustavnih dužnosti vodi računa o poštovanju nezavisnosti vlasti kod koje stvara “mešanje”. Ovo poslednje pomenuto se mora meriti, kontrolisati, balansirati i unapred potvrditi, u aspektu bona fide, kao “ustavno mešanje” pre nego što se preduzme bilo kakva radnja za izvršenje ciljanog mešanja – koje bi potencijalno moglo biti dozvoljeno. Na primer, Vlada i Skupština, iako imaju ovlašćenje da predlažu i glasaju o zakonima, koji bi takođe mogli da utiču na sferu sudstva, kao treće vlasti; one [Vlada i Skupština] moraju osigurati da se prilikom izrade njihovih zakonskih inicijativa pa do njihove finalizacije glasom Skupštine sačuva ustavna nezavisnost sestrinske vlasti, odnosno sudstva. Istu brigu i osetljivost, Vlada i Skupština moraju pokazati i prema ostalim državnim akterima, kojima je Ustav dodelio ustavnu garanciju funkcionalne, organizacione i budžetske nezavisnosti. Garantovanje i preliminarno osiguranje ustavnosti inicijativa Vlade i Skupštine mora biti suštinski deo delatnosti ove dve vlasti”.

Ombudsman nastavlja argumentaciju u vezi sa gore navedenim pitanjem, ističući da je i Kancelarija EU kroz konsolidovano mišljenje o Nacrtu zakona o platama od 10. oktobra 2022. godine, koje je doneo “Legal Review Mechanism” (Mehanizam za pravnu reviziju), dala komentare, u kom slučaju je izrazila zabrinutost u pogledu Nacrta zakona o platama sa stanovišta “vladavine prava” i “nezavisnosti sudstva”, pozivajući se i na presudu KO219/19, sa sledećim zaključcima:

“(Plate u pravosuđu) nikada ne mogu biti smanjene tokom sudijskog mandata osim ako smanjenje plate nije opravdano izuzetnom situacijom dokazanom kao finansijskim teškoćama”.

“Do smanjenja sudijske plate može doći samo u uslovima izražene ekonomske i finansijske krize i, štaviše, mora biti zvanično priznata kao takva”.

U nastavku, u vezi sa gore navedenim slučajem, Ombudsman ističe da je Kancelarija EU, posebno, tražila povećanu pažnju u pogledu odredbi zakona kojima se uređuje pravosudni sistem, čime se obezbeđuje poštovanje načela nezavisnosti sudstva.

Povodom tvrdnje Ombudsmana o povredi “podele vlasti”, kao i “kontrole i balansa među njima”, isti ističe da osporeni zakon ne uvažava posebnosti institucija “pravosudnog sistema” i narušava “nezavisnost nezavisnih institucija”, koje imaju svoje zakone koji sadrže posebne odredbe, kojima se posebno uređuju prava i obaveze zaposlenih u ovim institucijama.

Ombudsman ističe da je osporeni zakon, u poređenju sa Zakonom koji je ukinut presudom KO219/19, samo delimično uspeo da izvrši presudu KO219/19, uključujući i neke odredbe koje za određena pitanja daju pravo nezavisnim institucijama da izdaju posebne akte, koji će biti regulisani osporenim zakonom, ali ne i njihovim organskim zakonima i da je osporeni zakon ponudio samo funkcionalnu nezavisnost, dok uopšte ne nudi budžetsku nezavisnost. Ustav i srodni zakoni zahtevaju garancije za adekvatan tretman nezavisnih grana vlasti i, štaviše, zahtevaju garancije za institucionalnu, organizacionu i finansijsku nezavisnost nezavisnih institucija definisanih Poglavljem XII Ustava, kao i samog Ustavnog suda.

Ombudsman takođe ističe aspekte statusa nezavisnih institucija definisanih u Poglavlju XII [Nezavisne agencije] i Ustavnog suda definisanog u Poglavlju VIII [Ustavni sud], skrećući pažnju na stavove Ustavnog suda, izražene u stavu 97 njegove presude u slučaju KO73/16, u kojoj je Ustavni sud, između ostalog, utvrdio: “Nezavisne institucije sadržane u Poglavlju XII Ustava, a posebno podnosilac zahteva (n.n. Ombudsman) i Sud (n.n. Ustavni sud), nalaze se izvan tri grane vlasti i kao takve nisu i ne mogu biti uključene u međusobno delovanje podele vlasti i kontrole i balansa koje karakterišu tri grane vlasti. Shodno tome, imaju specifičan ustavni status koji se mora poštovati od strane vladajućih organa”.

Ombudsman dalje ističe da je Ustavni sud u narednim stavovima 98, 88 i 100 gore navedene presude, precizirao: “Institucija Ombudsmana i Ustavni sud pomažu tri grane vlasti u obezbeđivanju vladavine prava, zaštite osnovnih ljudskih prava i primata Ustava, što ih čini posebnim i jedinstvenim nezavisnim institucijama”. Ombudsman dalje podvlači da je u smislu jačanja ovog navoda, Sud u stavu 88 presude KO219/19, istakao: “Osoblje koje radi u Instituciji Ombudsmana i u Sudu ima različite radne odgovornosti u poređenju sa sličnim pozicijama u drugim institucijama i ova eksplicitna diferencijacija se ogleda u opisu njihovih radnih mesta i plati i to treba očuvati”. Ombudsman u nastavku ističe stav 100 gore navedene presude, kojim je utvrđeno: “Sud se slaže da Vlada ima ustavni prerogativ i dužnost da bude kreator politike države, uključujući klasifikaciju i kategorizaciju radnih mesta. Međutim, Sud smatra da se ne može očekivati da osoblje ustavno nezavisnih institucija treba da se prilagodi istom načinu sistema zapošljavanja, radnih mesta, kategorizaciji i plati koji je predviđen pravnim aktom opšte prirode Vlade ili bilo kojem aktu izvršne vlasti, a da se prethodno ne uzmu u obzir specifičnosti i jedinstvenosti navedenih institucija”.

Ombudsman dalje ističe da osporeni zakon ne pravi jasnu razliku između tri vlasti državne vlasti, uzimajući u obzir načelo kontrole i balansa među njima, kao i nezavisnih institucija utvrđenih Ustavom. U vezi sa ovom tvrdnjom, Ombudsman se poziva na odluku br. 19 od 3.5.2007. godine (V-19/07) Ustavnog suda Republike Albanije, kojom su ukinuti određeni članovi “Zakona br. 9584 (od 17.7.2006. godine) o platama, naknadama i strukturi nezavisnih ustavnih institucija i drugih nezavisnih institucija stvorenih zakonom”. Prema obrazloženju ove odluke:

“U demokratiji kao obliku vladavine, važan princip podele i balansiranja vlasti uglavnom ima za cilj da izbegne rizik koncentracije moći u rukama određenog tela ili lica, što praktično nosi sa sobom rizik njene zloupotrebe. U tu svrhu, bez obzira što je državna vlast u celini jedna i nedeljiva, unutar nje postoji niz međupovezanosti i međusobnih odnosa koje Ustav stvara između pojedinih njenih segmenata. Dakle, u osnovi, na osnovu ovog principa, tri centralne vlasti se moraju sprovoditi ne samo nezavisno, već i na uravnotežen način. To se postiže ustavnim rešenjima koja garantuju međusobnu kontrolu i dovoljnu ravnotežu između vlasti, bez kršenja ili mešanja u ovlašćenja jednih drugih.

Pored toga, Ustav predviđa stvaranje drugih centralnih organa sa neutralnim ili posrednim položajem, čije je mesto i uloga veoma važna u funkcionisanju demokratske države, kao i zaštiti prava i sloboda građana. Čak i ovi važni organi, u vršenju svojih ustavnih funkcija, uživaju nezavisnost koja je zagarantovana posebnim odredbama Ustava”.

Shodno tome, Ombudsman pojašnjava da je Ustavni sud Albanije skrenuo pažnju na finansijsku, organizacionu i funkcionalnu nezavisnost i da se za ova tri elementa nezavisnosti ustavnih organa i institucija: “[...] treba posvetiti posebna pažnja u zavisnosti od slučaja, što nalažu ne samo odredbe Ustava već i organski zakoni koji regulišu delatnost svakog od njih”.

Navodi koji se odnose na “vladavinu prava i pravnu sigurnost”

Što se tiče načela vladavine prava, Ombudsman ističe da Ustav definiše vladavinu prava kao jednu od vrednosti ustavnog poretka jedne zemlje. Pozivajući se na mišljenje CDL-AD(20 11)003rev-e Venecijanske komisije, Ombudsman podseća na značaj vladavine prava i ističe da načela, kao što su zakonitost, pravna sigurnost, zabrana proizvoljnosti, poštovanje ljudskih prava, nediskriminacija i jednakost pred zakonom, ne treba da budu samo formalni, već i suštinski za ispunjenje i funkcionisanje vladavine prava.

U tom smislu, Ombudsman se poziva na podstav 1.2 stava 1. člana 4. (Načela sistema plata) osporenog zakona, koji: “Znači da je utvrđivanje plate i drugih prava koje proizilaze iz plata podatak od javnog interesa i tretira se u skladu sa relevantnim zakonodavstvom za zaštitu ličnih podataka”. Dok se, u pogledu načela “predvidljivosti”, Ombudsman poziva na tačku 1.2, stava 1. člana 4 osporenog zakona, prema kojem ovo načelo: “Znači da se nivo plate utvrđen ovim zakonom može umanjiti samo po osnovu zakona”.

Oba načela, prema Ombudsmanu, prilikom izrade osporenog zakona nisu ispunjena iz sledećih razloga. Prvo, zato što je članom 9. (Utvrđivanje vrednosti koeficijenta) osporenog zakona utvrđeno da se “Novčana vrednost koeficijenta utvrđuje godišnjim zakonom o budžetu”, što znači da je uprkos činjenici da je određivanje koeficijenata utvrđeno osporenim zakonom, koji je stupio na snagu 5. februara 2023. godine, ovaj zakon vrednost koeficijenta utvrdio usvajanjem Zakona br. 08/L-213 o izmeni i dopuni Zakona br. 08/L-193 o budžetskim izdvajanjima za budžet Republike Kosovo za 2023. godinu, dana 9. februara 2023. godine, odnosno 4 (četiri) dana nakon stupanja na snagu osporenog zakona. Zakon br. 08/L-193 o budžetskim izdvajanjima za budžet Republike Kosovo je stupio na snagu 28. februara 2023. godine, odnosno 23 dana od stupanja na snagu osporenog zakona. Shodno tome, Ombudsman tvrdi da je osporeni zakon bio netransparentan i nepredvidiv, iz razloga što: “javni službenici, čije su plate regulisane osporenim zakonom, zaista nisu znali za vrednost svoje plate ni nakon njegovog stupanja na snagu. Za vrednost plate, koja je zavisila od drugog zakona, oni su obavešteni nekoliko dana nakon stupanja na snagu osporenog zakona, dok je stupanje na snagu vrednosti koeficijenta nastupilo 28. februara 2023. godine stupanjem na snagu Zakona br. 08/L-213 o izmeni i dopuni Zakona br. 08/L-213 o budžetskim izdvajanjima za budžet Republike Kosovo za 2023. godinu”. Drugo, zato što se “predvidljivost” osporenog zakona sastoji i u tome što je objavljivanjem vrednosti koeficijenta, tri dana nakon stupanja na snagu zakona, značajan broj javnih službenika saznao da će njihove plate biti smanjene. Shodno tome, do smanjenja plata je došlo u vreme kada je osporeni zakon već stupio na snagu, što je u suprotnosti sa članom 10. (Smanjenje nivoa plate) samog osporenog zakona, koji definiše: “1. Novčana vrednost koeficijenta utvrđenog prema ovom zakonu može se umanjiti samo zakonom, i to u sledećim situacijama: 1.1. makroekonomski šok za posledicu ima smanjenje prihoda; 1.2. prirodna nepogoda u smislu člana 131. Ustava Republike Kosovo”.

Shodno tome, Ombudsman navodi da je do smanjenja plata došlo bez ispunjenja ni jednog od dva zakonom definisana kriterijuma, što osporeni zakon čini još nepredvidljivijim i proizvoljnijim.

Ombudsman, pozivajući se na stav 270 presude KO219/19, smatra da je potpuno slična situacija ponovljena i u slučaju osporenog zakona, na osnovu kojeg su zaposlenima smanjene plate bez ikakvog obrazloženja ili prethodne analize od strane Vlade, odnosno resornog ministarstva.

Ombudsman dalje navodi da formulacija stava 1. člana 10. (Smanjenje nivoa plate) osporenog zakona čini ovaj zakon još konfuznijim i nepredvidljivijim, jer novčana vrednost koeficijenta zavisi od drugog zakona, dakle, od Zakona o budžetu, koji se menja svake godine. U tom kontekstu, Ombudsman i određivanje koeficijenata ocenjuje “proizvoljnim”, budući da nije poznato koji je to kriterijum ili koji su to kriterijumi uzeti kao osnova za određivanje koeficijenata. Dodajući da je to možda bilo poznato autoru osporenog zakona, ali na osnovu velikog broja žalbi koje je primio Ombudsman u vezi sa osporenim zakonom, proizilazi da lica, čiji su interesi zahvaćeni ovim zakonom, nisu bila dovoljno informisana o tome kako se ceo ovaj proces odvijao.

Proces izrade osporenog zakona, prema Ombudsmanu, nije bio praćen transparentnošću, čak ni u slučaju Institucije Ombudsmana, koja je pokrenula postupak za ocenu saglasnosti Zakona br. 06/L-111 o platama u javnom sektoru iz 2019. godine sa Ustavom. To stoga što je ova institucija obaveštena tek u završnoj fazi izrade zakona. Međutim, on tvrdi da je održao sastanak sa zamenikom ministra, ministrom unutrašnjih poslova i javne uprave i sa radnom grupom za izradu osporenog zakona, gde im je skrenuta pažnja na nalaze Ustavnog suda u presudi KO219/19 kako bi se izbegle ustavne povrede zbog kojih je stavljen van snage prethodni zakon o platama u javnom sektoru, ali i pored ove činjenice, radna grupa nije uzela u obzir zaključke ove presude.

Pored toga, Ombudsman ističe da autori zakona, pored netransparentnosti, nepredvidljivosti, proizvoljnosti, nisu ispoštovali ni načelo bona fide, koje se pominje u stavu 217 presude KO219/19, u kome je navedeno: “U ove javne dužnosti spada i obaveza svake vlasti da tokom vršenja ustavnih dužnosti vodi računa o poštovanju nezavisnosti vlasti kod koje stvara “mešanje”. Ovo poslednje pomenuto se mora meriti, kontrolisati, balansirati i unapred potvrditi, u aspektu bona fide, kao “ustavno mešanje” pre nego što se preduzme bilo kakva radnja za izvršenje ciljanog mešanja – koje bi potencijalno moglo biti dozvoljeno”.

U tom kontekstu, Ombudsman smatra da su Vlada i Skupština propustile da na bilo koji način nisu opravdaju smanjenje plata za određenu kategoriju zaposlenih, uključujući ovde u celini zaposlene u nezavisnim ustavnim institucijama, jer uopšte nisu uzeli u obzir ovu činjenicu na koju je Ustavni sud ukazao u stavu 271 presude KO219/19.

Ombudsman takođe tvrdi da podstav 6.1 stava 6. člana 6. (Osnovna plata) osporenog zakona retroaktivno vrši obračun radnog staža. Prema njemu, ne može se razumeti šta je bila “legitimna svrha” ove podele na manje od petnaest (15) godina i više od petnaest (15) godina, što samo po sebi predstavlja nejednak tretman, polazeći od činjenice da godinu dana rada važi podjednako kako za zaposlene koji imaju više od 15 godina radnog staža, tako i za one koji imaju manje od 15 godina radnog staža.

Ovakvim obračunom je, prema Ombudsmanu, umanjeno povećanje plate koje je ostvareno na osnovu radnog staža po odredbama drugih zakona, odnosno po odredbama stava 1. člana 18. (Dodatak plati na osnovu radnog iskustva) Zakona br. 03/L-147 o platama javnih službenika. U konkretnom slučaju, pravo stečeno po zakonima koji su bili na snazi se uskraćuje stupanjem na snagu osporenog zakona.

Ombudsman ističe da je zabrana “retroaktivne” primene suštinski element pravne sigurnosti i da izostanak objašnjenja u vezi sa odbitkom radnog staža po stupanju na snagu osporenog zakona, dovodi do toga da je ova odredba u suprotnosti sa načelom pravne sigurnosti, uprkos činjenici da bi takvo načelo morali da razumeju svi izvršioci ovog zakona. S druge strane, ovakav obračun radnog staža takođe predstavlja i povredu prava na imovinu.

Pored toga, Ombudsman skreće pažnju na zakonodavstvo koje je od vitalnog interesa, kao i na postupke usvajanja, izmene i stavljanja van snage tog zakonodavstva, ističući da je Ustav, pored izričitog definisanja koji se zakoni smatraju od vitalnog interesa, definisao i postupak za usvajanje, izmenu i stavljanje van snage tog zakonodavstva. U tom kontekstu, isti se poziva na stav 1. člana 81. [Zakon od vitalnog interesa] Ustava, izmenjenog Amandmanom 2. amandmana na Ustav, u vezi sa okončanjem međunarodnog nadzora nezavisnosti Kosova, dodajući da je osporeni zakon u podstavu 1.13 stava 1. člana 45. (Prestanak važenja) ukinuo član 26. (Dodatne naknade) Zakona br. 06/L-046 o Inspektoratu obrazovanja u Republici Kosovo.

Na osnovu toga, Ombudsman ocenjuje da je važno da Ustavni sud oceni da li je Zakon br. 06/L-046 o Inspektoratu obrazovanja u Republici Kosovo deo zakonodavstva od vitalnog interesa i da li je u slučaju ukidanja odredaba ovog zakona ispoštovan postupak iz stava 1. člana 81. [Zakon od vitalnog interesa] Ustava i Amandmana 2. Ustava, u vezi sa okončanjem međunarodnog nadzora nezavisnosti Kosova.

(iii) Navodi koji se odnose na “jednakost pred zakonom”

U vezi sa ovim navodom, Ombudsman pokreće pitanje koje se odnosi na: (i) nejednakost ekvivalentnih pozicija; (ii) nejednakost rukovodećih pozicija u nezavisnim ustavnim institucijama i nezavisnim agencijama; (iii) nejednakost davanja prelaznog dodatka; (iv) nejednakost pozicija unutar iste radne organizacije; (v) nejednakost za “selektivno smanjenje” zarada u javnom sektoru.

Nejednakost zbog nejednakosti između “ekvivalentnih” pozicija

Ombudsman ističe da osporeni zakon nije uspeo da osigura jednaku platu za jednak rad u celom javnom sektoru jer je stvorio razmimoilaženja za ekvivalentna radna mesta zbog činjenice da su u različitim institucijama ista ili uporediva radna mesta vrednovana u različitom nivou plata.

Nejednakost rukovodećih pozicija u nezavisnim ustavnim institucijama i nezavisnim agencijama

Ombudsman, na osnovu žalbi koje je primio od pogođenih strana, tvrdi da osporeni zakon nejednako tretira javne službenike koji su na istim funkcijama u nezavisnim ustavnim institucijama i nezavisnim agencijama. S tim u vezi, tvrdi da je u Agenciji protiv korupcije, koja predstavlja agenciju koja je osnovana po zakonu, direktor Istražnog odseka klasifikovan sa koeficijentom 12; rukovodioci Istražnog/operativnog odseka razvrstavaju se sa koeficijentom 11, a eksperti u Istražnom odseku koeficijentom 9,4 (Prilog br. 14.4 osporenog zakona), dok direktori nezavisnih ustavnih institucija imaju koeficijent 8,5. U tom kontekstu, Ombudsman ističe da ovakva definicija pokazuje nejednak tretman, jer su nezavisne ustavne institucije ustavna kategorija, dok se agencije osnivaju po zakonu. S tim u vezi, on se poziva na slučaj KO203/19, stav 117, u kome je Sud istakao: “S tim u vezi, Sud naglašava da nezavisne agencije koje su osnovane u skladu sa članom 142 Ustava, pošto su utemeljene na osnovu člana 142 Ustava, koji je uključen u Poglavlje XII Ustava, nemaju isti status kao i nezavisne ustavne institucije koje su na izričiti način određene u Poglavlju XII Ustava. Ovo zbog toga što je osnovanje, uloga i status nezavisnih ustavnih institucija regulisan za izričit način u Poglavlju XII Ustava. Sa druge strane “Nezavisne institucije” predviđene članom 142 Ustava “su one institucije koje je osnovala Skupština, na osnovu relevantnih zakona, koji regulišu osnivanje, funkcionisanje i njihova ovlašćenja. Dakle, za razliku od činjenice da Skupština može da kreira i ugasi “zakonom” Nezavisne Agencije; Skupština ne može nikada da ugasi “zakonom” neku od pet gore navedenih nezavisnih institucija. Ovo je glavna razlika između nezavisnih institucija koje su navedene u Poglavlju XII Ustava”.

Nejednakost u davanju “prelaznog dodatka”

Ombudsman dalje tvrdi da osporeni zakon pokazuje nejednak tretman službenika u javnom sektoru kojima je povećana plata i onih kojima je plata smanjena, jer poslednje navedeni u naredne dve (2) godine neće imati koristi od povećanja vrednosti koeficijenta. Ombudsman dalje tvrdi da u slučaju “prelaznog dodatka” službenici javnog sektora nisu tretirani jednako, pozivajući se u vezi sa ovom kategorijom na stav 3. člana 41. (Prelazni dodatak) osporenog zakona. Isti navodi da izuzimanje pripadnika diplomatske službe od sticanja “prelaznog dodatka” dovodi iste u neravnopravan položaj u odnosu na ostale koji ostvaruju prelazni dodatak. Pored toga, Ombudsman, pozivajući se na stav 4. člana 41. (prelazni dodatak) osporenog zakona, tvrdi da će službenici u javnom sektoru koji su zasnovali radni odnos nakon stupanja na snagu osporenog zakona, primati manju platu u odnosu na one koji su zasnovali radni odnos pre stupanja na snagu osporenog zakona, sve dok važi “prelazni dodatak”. Prema njegovom mišljenju, primena ove odredbe “legitimiše tretman koji je nejednak” i diskriminišući prema službenicima javnog sektora koji imaju potpuno isti položaj i posao, ali su se zaposlili u različitim periodima. Pored toga, on naglašava da je ova odredba u suprotnosti sa samim osporenim zakonom, odnosno sa podstavom 1.4 člana 4. (Načela sistema plata) osporenog zakona.

Na osnovu toga, Ombudsman ocenjuje da bi jednak i nediskriminatorski tretman bio moguć kada bi se svako radno mesto službenika u javnom sektoru tretiralo potpuno isto, sve dok je na snazi prelazni dodatak, bez obzira na to da li se radi o radnom odnosu zasnovanom pre stupanja na snagu osporenog zakona ili nakon njegovog stupanja na snagu.

Nejednakost zaposlenih “u okviru iste radne organizacije”

Pored gore navedenih tvrdnji, Ombudsman takođe tvrdi da smanjenje i povećanje plata nisu bili zasnovani na linearnom sistemu, čak ni u okviru određenih sektora, što je rezultiralo činjenicom da se pojedinim zaposlenim, u okviru iste organizacije, smanje plate, a da se drugima plate povećaju. Ovaj zaključak je, prema njegovim rečima, zasnovan na brojnim žalbama koje su primljene u vezi sa osporenim zakonom.

Nejednakost zbog “selektivnog smanjenja” plata u javnom sektoru

Ombudsman se, da bi razjasnio situaciju koja je stvorena osporenim zakonom, poziva na slučaj smanjenja plata državnim službenicima u Rumuniji, što se, čini se, dogodilo tokom ekonomske krize 2008. godine u toj zemlji. S tim u vezi, on naglašava da je ESLJP u premetu MIHĂIEŞ i Adrian Gavril SENTEŞ protiv Rumunije, br. 44232/11 i 44605/11, odluka od 6. decembra 2011. godine, naglasio da odluka Ustavnog suda Rumunije, koji je utvrdio da u slučaju smanjenja plata državnih službenika nije bilo diskriminacije, budući da je smanjenje plata primenjeno na sve državne službenike, bez razlike, u obimu od 25%. Ustavni sud Rumunije je, kako ističe Ombudsman, uzimajući u obzir pretnje po ekonomsku stabilnost, koje se manifestuju budžetskim disbalansom, istakao da Vlada ima pravo da preduzme odgovarajuće mere, uključujući smanjenje potrošnje, između ostalog, smanjenje plata za sve državne službenike. U ovom slučaju je naglašeno da je mera ograničenja plata, “propisana zakonom”, bila neophodna u aktuelnom kontekstu, jer je postojao “odnos proporcionalnosti” između upotrebljenih sredstava, odnosno smanjenja plata za 25% i “legitimnog cilja” kojem se težilo, odnosno smanjenja rashoda/rebalansa državnog budžeta, kao i “pravična ravnoteža” između zahteva “opšteg interesa” i “zaštite osnovnih prava građana”.

Ombudsman podseća da je u slučaju Rumunije došlo do ekonomske krize, ali je ipak moralo da se vodi računa o načelu “jednakosti pred zakonom”, što je osporeni zakon u potpunosti ignorisao, čak i u uslovima ekonomske stabilnosti, jer zvanično nije bilo proglašenja bilo kakve ekonomske krize ili poteškoća. U tom kontekstu, Ombudsman ističe da nije jasna činjenica koja je bila “legitimna svrha” smanjenja plata, a nejasna je i činjenica šta je uzeto kao osnov i koji je bio kriterijum da se oceni da su plate za koje se očekivalo da se smanje bile visoke. Ako je “legitimna svrha” bila nivelisanje plata, onda u ovom kontekstu, “da li je ovo ograničenje prava bilo “proporcionalno”, izraženo i nejednakim tretmanom, i da li je postojala blaža mera za postizanje cilja”.

Ombudsman smatra da je usaglašavanje plata moglo biti blaže i proporcionalnije, ocenivši i opravdavši na početku svako radno mesto za koje se kaže da je plaćeno više i onih radnih mesta koja su manje plaćena. Zatim, nivelacija bi se mogla postići odredbom u zakonu, kojom bi se održavale plate za radna mesta koja su bila više plaćena, dok bi se povećale plate za radna mesta koja su do sada manje plaćena do dostizanja nivelacije.

S tim u vezi, isti je primetio da je ukinuti Zakon o platama u javnom sektoru, odnosno Nacrt zakona koji je usvojila Vlada, predvideo odredbu prema kojoj: “1. Ako je pojedinac, službenik ili javni funkcioner, pre stupanja na snagu ovog zakona imao punu platu (osnovnu platu sa svim vrstama redovnih dodataka), koja je veća od pune plate predviđene ovim zakonom, koristiće novu platu po odredbama ovog zakona i poseban prelazni dodatak u visini razlike između stare i nove plate” (Nacrt zakona br. 06/L-111 o platama u javnom sektoru, član 27). Što se tiče ovog pitanja, isti ističe da je Ustavni sud u slučaju KO219/19 u stavu 270, istakao: “Međutim, Skupština je smatrala da takav predlog člana nije potreban i uklonila ga je iz konačnog nacrta Zakona o platama tokom zakonodavnog postupka u Skupštini. Iz pripremnih dokumenata, Sud nije primetio bilo kakvu raspravu ili obrazloženje zašto je tako nešto učinjeno”.

Navodi koji se odnose na “zaštitu imovine”

Ombudsman je, na osnovu prakse ESLJP-a, pokrenuo pred Sudom kao pitanje i zahtev da se oceni da li se osporenim zakonom povređuje pravo na imovinu pojedinaca ili grupa u javnom sektoru, budući da je plata smanjena u mnogim sektorima. Ombudsman ističe da sudska praksa ESLJP-a utvrđuje da su javni organi dužni da održavaju pravičnu i neophodnu ravnotežu radi javnog interesa i zaštite osnovnih prava građana. Prema ESLJP-u, ova ravnoteža se ne postiže kada građani moraju da snose veliki i nesrazmeran teret, što direktno utiče na smanjenje ekonomskih prava. U ovim okolnostima, na osnovu navoda Ombudsmana, postoji povreda člana 1. Protokola br. 1 EKLJP-a, zbog povrede opravdanosti i srazmernosti u smanjenju imovinskih prava, pozivajući se na predmet ESLJP-a, Kjartan Asmundsson protiv Islanda, br. 60669/00, presuda od 12. oktobra 2004. godine i Moskal protiv Poljske, br. 10373/05, presuda od 15. septembra 2009. godine. Jasno je da budžetska pitanja nameću velika i nesrazmerna opterećenja zaposlenima koji primaju zarade iz državnog budžeta, a da se ne održava pravična ravnoteža između javnog interesa i neophodne zaštite osnovnih ljudskih prava. Štaviše, Ombudsman navodi da je u predmetu Kjartan Asmundsson protiv Islanda, određeno da ukoliko se iznos beneficija smanji ili obustavi, to predstavlja ograničenje imovinskih prava i da se to mora opravdati opštim interesom. U suštini, ESLJP smatra da je ograničenje opravdano čak i u slučajevima kada podnosioci zahteva treba da poseduju imovinu u okolnostima kada se teži legitimnom cilju, kada je srazmerno, uzimajući u obzir široko polje procene države u ekonomskoj i socijalnoj politici i ravnotežu postignutu primenom takvih mera, pozivajući se na predmet ESLJP-a Hasani protiv Hrvatske, br. 20844/09, odluka od 23. marta 2009. godine.

Ombudsman dalje navodi da je ESLJP utvrdio da je plata dobro, sa stanovišta člana 1. (Zaštita imovine) Protokola br. 1 EKLJP-a, kada se mora platiti ili kada zaposleni može da tvrdi da ima “legitimna očekivanja” u vezi sa njegovom materijalizacijom, pozivajući se na predmet ESLJP-a Kopecky protiv Slovačke, br. 44912/98, odluka od 1. februara 2001. godine. S tim u vezi, sudska praksa ESLJP-a naglašava da plata spada u imovinsko pravo. Ipak, Ombudsman podseća da ESLJP priznaje državama pravo da određuju iznose koji će se zaposlenima isplaćivati iz državnog budžeta. Dakle, ostaje na Ustavnom sudu da oceni “da li je smanjenje plata određenom broju subjekata u javnom sektoru izvršeno u skladu sa članom 55. Ustava”, koji predviđa ograničenje osnovnih prava i sloboda, suštinu prava koje se ograničava, značaj cilja ograničenja, prirodu i obim ograničenja, odnos između ograničenja i cilja koji se nastoji postići, kao i mogućnost da se taj cilj postigne manjim ograničenjem.

U takvim slučajevima, Ombudsman tvrdi da postoji povreda člana 1. (Zaštita imovine) Protokola br. 1 EKLJP-a, zbog povrede razumnosti i srazmernosti smanjenja imovine. To stoga što je smanjenje plata bez detaljnog obrazloženja i bez ispunjenja kriterijuma ekonomske krize, retroaktivna radnja obračuna dodatka na platu na osnovu radnog staža (0,25% do 15 godina staža) uticala na smanjenje primanja kod radnika kojima su smanjene plate, kao i svim ostalima kojima je uskraćeno pravo na dodatak na osnovu radnog staža, koji su stekli u proteklim godinama, odnosno uticalo na ugrožavanje imovine radnika koji su pogođeni osporenim zakonom. Podnosilac zahteva dalje ističe da pitanje povećanja plata ne predstavlja ustavno pitanje, već samo smanjenje plata, pa traži od Ustavnog suda da se usredsredi na pozicije na kojima je radnicima smanjena plata, čija se provera može realizovati uvidom u platne liste, koje su u posedu Ministarstva finansija, rada i transfera.

Ukratko, Ombudsman ističe da, “...uzimajući u obzir pitanja koja su pokrenuta u delu argumentacije, kao i uzimajući u obzir zabrinutost različitih subjekata koji su se žalbom obraćali Ombudsmanu za pokretanje pitanja ustavnosti osporenog zakona, Ombudsman smatra da ovaj zakon sadrži nedostatke koji dovode do povreda Ustava u vezi sa kojima Ombudsman traži ocenu Ustavnog suda”.

FOmbudsman na kraju tvrdi da osporeni Zakon, u nekim njegovim delovima, nije u saglasnosti sa: (i) “načelom podele vlasti, kontrole i balansa među njima i očuvanja nezavisnosti nezavisnih ustavnih institucija”, zagarantovanim članom 4. [Oblik vladanja i podela vlasti]; (ii) “vladavinom prava” zagarantovanom članom 7. [Vrednosti]; (iii) “jednakošću pred zakonom” zagarantovanog članom 24. [Jednakost pred zakonom] i (iii) “zaštitom imovine” zagarantovanom članom 46. [Zaštita imovine] Ustava i članom 1. (Zaštita imovine) EKLJP-a

Ombudsman na ovaj način tvrdi da stav 3. člana 2 (Delokrug primene); podstavovi 1.3 i 1.4 člana 4. (Načela sistema plata), podstav 6.1 člana 6. (Osnovna plata); stav 1. člana 9. (Utvrđivanje vrednosti koeficijenta); stavovi 3. i 4. člana 41. (Prelazni dodatak), stavovi 4. i 5. člana 26. (Dodatak za posebne uslove rada), stavovi 1, 2, 3. i 4. člana 42. (Utvrđivanje ekvivalentnosti), kao i prilozi osporenog Zakona, i to: Prilog br. 2 (Sudski sistem); Prilog br. 3 (Tužilački sistem); Prilog br. 4 (Kosovske bezbednosne snage); Prilog br. 7 (Kazneno-popravna služba Kosova); Prilog br. 8 (Javni službenik univerzitetskog i preduniverzitetskog obrazovanja); Prilog br. 9 (Javni službenik zdravstvenog sistema); Prilog br. 10.3 (Skupština Kosova); Prilog br. 10.5 (Nezavisne ustavne institucije); Prilog br. 10.6 (Ministar, nezavisne agencije, agencije i regulatori, izvršne agencije i agencije javne službe); Prilog 10.7 (Opštine); Prilog 14.1. (Nacionalna kancelarija revizije) i Prilog 14.2. (Interna revizija), osporenog Zakona nisu u saglasnosti sa Ustavom i EKLJP-om.

Ombudsman ističe da ne osporava zakon i njegove priloge u delovima u kojima za određene sektore postoji povećanje plata i u kojima se težilo legitimnom cilju takvog povećanja, skrećući pažnju na stavove Ustavnog suda, iznete u stavu 271 presude KO219/19, prema kojem, svako smanjenje plata treba da bude takvo da ne stavi teret smanjenja plata samo na određena lica ili određene sektore u javnom sektoru, te da razlozi za smanjenje plata moraju da budu mnogo puta održiviji od razloga za povećanje plata.

Komentari MUP-a u ime Vlade Republike Kosovo

MUP prvo smatra da je Ombudsman postavio tri pitanja u kontekstu usaglašenosti zakona sa ustavnim načelima. S tim u vezi, MUP ističe da Ombudsman ima isključivo ustavno pravo da osporava usaglašenost zakona, ukaza predsednika i premijera i propisa Vlade sa Ustavom, ali ne i da postavlja pitanja na osnovu ovog člana niti proširenih ustavnih stvari u formi pitanja.

Prema MUP-u, ova praksa Ustavnog suda je promenjena rešenjem predsednika iz 2018. godine, u kome je Sud istakao da na osnovu člana 113. [Jurisdikcija i ovlašćene strane] Ustava nije nadležan da razmatra, odnosno da pruža tumačenje ovlašćenim stranama, dakle ni Ombudsmanu, u vezi sa već postavljenim pitanjima. U ovom rešenju, konkretno pod tačkama 71 i 72, Ustavni sud je istakao:

“72. Međutim, Sud u sadašnjem sastavu ocenjuje da u punoj saglasnosti sa jasnim, iscrpnim i restriktivnim jezikom člana 113 [Jurisdikcija i ovlašćene strane] Ustava, sve druge reference u Ustavu koje se odnose na pokretanje ustavnih pitanja u Ustavnom sudu, proizilaze iz člana 113.

73. Po ovom osnovu, Sud nalazi da podneti zahtev ne spada u okvire člana 113, jer na osnovu člana 113, stav 2, predsednik može pokrenuti pitanja saglasnosti zakona, dekreta predsednika i premijera i uredbi Vlade, sa Ustavom, definisan u 113.2(1), [...]”.

MUP takođe ističe da Ombudsman van ustavnih ovlašćenja utvrđenih u stavu (1) člana 113. [Jurisdikcija i ovlašćene strane] Ustava traži od Suda da oceni ustavnost Zakona o platama sa presudom KO219/19. Prema MUP-u, takva inicijativa gde se traži da se oceni da li je Zakon o platama u saglasnosti sa presudom KO219/19 nije predviđena i ujedno nije dozvoljena prema članu 113. Ustava. Shodno tome, MUP smatra da je ovaj zahtev u suprotnosti sa odredbama Ustava, i da je kao takav neprihvatljiv.

MUP u nastavku ističe da Ombudsman nije precizirao koji su članovi navodno povređeni. Dakle, prema MUP-u, Ombudsman pored toga što pokreće pitanje u suprotnosti sa ustavnim ovlašćenjima utvrđenim u članu 113, pod tačkama II i III zahteva, samo pominje članove Ustava, ne pružajući nikakvo objašnjenje o tome koji član Zakona o platama povređuje te članove Ustava. Praksa Ustavnog suda propisuje da pominjanje članova Ustava samo po sebi nije dovoljno da se utvrdi povreda ustavnih članova. U tom smislu, MUP se poziva na slučaj KI168/21, stav 37, koji precizira da: “Što se tiče navoda podnosioca zahteva o povredi članova 23, 27 i 54. Ustava, Sud ističe da sama činjenica da podnosilac zahteva nije zadovoljan ishodom odluka redovnih sudova ili samo pominjanje članova Ustava, nije dovoljno da se izgradi navod o ustavnoj povredi. Kada se navode takve povrede Ustava, podnosioci zahteva moraju da obezbede obrazložene navode i ubedljive argumente”.

Što se tiče navoda Ombudsmana koji se odnosi na podelu vlasti i poštovanje nezavisnosti nezavisnih ustavnih institucija, MUP ističe da upravo osporeni zakon odgovara na premise podele vlasti, jer stav 3. člana 2. (Delokrug primene) Zakona o platama, ističe: “3. Za službenike u Predsedništvu Republike Kosovo, Ustavnom sudu Republike Kosovo, pravosudnom sistemu, Skupštini Republike Kosovo i nezavisnim ustavnim institucijama, ovaj zakon se primenjuje u meri u kojoj ne narušava njihova Ustavom zagarantovana funkcionalna i organizaciona nezavisnost”.

Prema MUP-u, svaka od gore navedenih institucija ima neophodan prostor da izradi interne regulative za pitanja platnog sistema. Dakle, prema njima, u osporenom zakonu su predviđena samo načela i osnovna pravila za određivanje plate, objedinjavajući i povećavajući predvidljivost i transparentnost svakog zaposlenog u javnim institucijama. U prilog ovom argumentu, MUP citira stavove 211 i 212 presude KO219/19. Pored toga, MUP ističe da u cilju poštovanja podele vlasti i nezavisnih ustavnih institucija, osporeni zakon, u članu 3. (Definicije), stav 1. podstavovi 1.2, 1.3, 1.4 i 1.5, otkriva relevantne definicije i podele.

Što se tiče gore navedene tvrdnje, MUP ističe da kako bi se obezbedilo da osporeni zakon u potpunosti poštuje podelu vlasti i organizacionu i funkcionalnu nezavisnost zagarantovanu Ustavom za gore pomenute institucije, u svim slučajevima kada daje ovlašćenje izvršnoj vlasti da reguliše detalje plate i druga prava na platu, isto je uradila i za gore navedene institucije. Na primer, MUP ističe relevantne članove osporenog zakona, odnosno stav 3. člana 8, stav 2. člana 22, član 23, stav 5. člana 24, stav 8. člana 25, stav 3. člana 27, stav 7. člana 28, stavove 4. i 8. člana 36, stav 4. člana 37. i stav 4. člana 42.

Prema MUP-u: “Ni podnosilac zahteva nije dao nikakvu opciju ili primer kako bi to trebalo da izgledaju članovi ili propisi u Zakonu o platama koji garantuju nezavisnost ustavnih organa”.

MUP takođe ističe da Ombudsman nije ni na koji način argumentovao zašto stav 3, člana 2. (Delokrug primene) osporenog zakona povređuje član 4. [Oblik vladanja i podela vlasti] Ustava.

Što se tiče navoda Ombudsmana u vezi sa podelom vlasti, MUP ističe da predlagač i zakonodavac moraju da se postaraju da se to u zakonodavnom postupku odvija na uravnotežen način i da nijedna od vlasti ne sme da ima veću težinu pod izgovorom da ostvaruje svoju nezavisnost. S tim u vezi, isti tvrde da osporeni zakon u potpunosti garantuje ovaj balans između Vlade, Skupštine i pravosudnog sistema, Predsedništva, Ustavnog suda i nezavisnih ustavnih institucija navedenih u poglavlju XII Ustava.

Povodom navoda Ombudsmana o narušavanju budžetske nezavisnosti nezavisnih institucija, koje je za posledicu imalo povredu načela podele vlasti, MUP ukazuje da je stavom5. člana 93. Ustava propisano da Vlada predlaže budžet države, dok Skupština, shodno stavu 5. člana 65. odobrava državni budžet. Što se pak tiče ostalih institucija, Ustav predviđa samo da predlažu sopstveni budžet.

MUP ističe da institucionalna praksa izrade budžeta u Republici Kosovo predviđa da svaka institucija, uključujući i one nezavisne, predlažu svoj budžet nadležnom Ministarstvu finansija u okviru pravila izrade budžeta i isti predstavljaju Skupštini tokom razmatranja budžeta. Isti ističu da se u skladu sa budžetskim mogućnostima države i poštovanjem pravila izrade budžeta, svakoj nezavisnoj instituciji odobrava predloženi budžet u skladu sa ostalim rashodima za koje Vlada ima ustavnu i zakonsku obavezu pored plata nezavisnih institucija. Kao zaključak ovog argumenta, MUP naglašava da: “Nijedna institucija u Republici Kosovo ne može i ne treba da uživa apsolutnu diskreciju da određuje sopstveni budžet, ne uzimajući u obzir druge potrebe i prioritete, ponekad hitne, koji se moraju popuniti iz državnog budžeta”.

MUP dalje ističe da je Zakonom br. 08/L-193 o budžetskim izdvajanjima za budžet Republike Kosovo za 2023. godinu, utvrđeno da se za plate i dodatke iz državnog budžeta može izdvojiti do 745.528.136 evra. Ovo opredeljenje proizilazi iz načela i pravila utvrđenih u Zakonu o upravljanju javnim finansijama, u kome je precizno utvrđeno kako se obračunava ukupna faktura plata u odnosu na bruto domaći proizvod, kao i uzimajući u obzir činjenicu da svako povećanje ove alokacije direktno utiče na smanjenje budžetskih mogućnosti za pokrivanje drugih potreba i prioriteta, kao što su nacionalna odbrana i bezbednost pa do osnovnih zdravstvenih usluga.

MUP dalje naglašava da s obzirom na to da projekcija bruto domaćeg proizvoda za 2023. godinu iznosi 9.843 miliona, dok je za 2022. godinu, BDP iznosio 8.594 miliona evra, a račun za plate i dnevnice ne može da se poveća više od povećanja BDP-a, dok deficit ne može biti veći od 2% BDP-a, ukupan račun plata za 2023. godinu iznosi kao vrednost utvrđena u Zakonu br. 08/L-193 o budžetskim izdvajanjima za budžet Republike Kosovo za 2023. godinu, Tabela 1: gore navedena fiskalna predviđanja (prihodi i ukupni budžetski troškovi).

Što se tiče ovog argumenta, MUP naglašava da je Međunarodni monetarni fond utvrdio da povećanje udela plata u javnom sektoru u BDP-u za jedan procenat (1%) pogoršava budžetski deficit za nula zapeta pet procenata (0,5%).

U zaključku, MUP naglašava da podela vlasti i budžetska nezavisnost nezavisnih institucija ne mogu biti izvan opšteg makrofinansijskog okvira zemlje i realnih finansijskih mogućnosti koje se iskazuju u državnom budžetu za svaku godinu.

Što se tiče navoda Ombudsmana koji se odnose na vladavinu prava i pravnu sigurnost, MUP ističe: “Podnosilac u svom zahtevu, konkretno u tački 35, navodi da proces izrade i usvajanja Zakona o platama nije bio transparentan, odgovoran i demokratski. Ovakva tvrdnja je potpuno neosnovana, jer su autor zakona i zakonodavac ispoštovali i prevazišli uslove svih faza konsultacija sa javnošću koje su predviđene u zakonodavnom postupku, zbog čega je nosilac procesa održao veliki broj sastanaka, radnih grupa i bio otvoren za administraciju i/ili javnost 75 (sedamdeset pet) kalendarskih dana. Čak je i zakonodavac vodio javne rasprave kako bi osigurao transparentnost i punu uključenost u Zakon o platama”.

MUP dalje ističe da su isti u desetinama javnih nastupa, uključujući i medije, iznosili detalje procesa izrade, podatke iz predloženog zakona i javno odgovorili na tvrdnje, dajući Vladina opravdanja. Isti tvrde da ne postoji nijedan deo zakona za koji nije postojala transparentnost za javnost, s obzirom i na to da je njegova izrada trajala oko 20 (dvadeset) meseci.

Što se tiče tvrdnje Ombudsmana da Zakon treba da bude predvidiv, MUP ističe da zakonodavac u članu 4. stav 1. podstav 1.3 osporenog zakona propisuje: “1.3. načelo predvidljivosti – znači da se nivo plate utvrđen ovim zakonom može umanjiti samo po osnovu zakona”.

Shodno tome, načelo predvidljivosti u Zakonu o platama je predstavljeno u 2 (dve) situacije. Prvo, prema MUP-u, ovo načelo znači da korisnici plata po osporenom zakonu moraju imati legitimno očekivanje da se visina plata utvrđena ovim zakonom ne može smanjiti osim u izuzetnim situacijama finansijskih poteškoća i samo na osnovu zakona. Drugo, to odgovara i prelaznom periodu u slučajevima kada se primenjuje na plate za koje je planirano da budu nivelisane i to nivelisanje znači smanjenje plate određenom javnom službeniku, kako je predviđeno u osporenom zakonu. Dakle, prema MUP-u, osporeni zakon predviđa i situacije kada je pojedinac, javni službenik ili funkcioner, primio platu veću od plate definisane ovim zakonom, on će primiti prelazni dodatak u visini razlike između stare plate i nove plate, i to: “100% posebnog prelaznog dodatka, tokom prve godine nakon stupanja na snagu ovog zakona; 50% posebnog prelaznog dodatka, tokom druge godine nakon stupanja na snagu ovog zakona”.

U tom smislu, MUP ističe da je upravo uklanjanje ovakvih prelaznih mera iz Zakona o platama iz 2019. godine, ocenjeno kao razlog neustavnosti tog zakona (vidi presudu KO219/19, stavovi 269-270). Stoga, MUP ističe da je vraćanje privremenih dodataka kao prelaznih mera, ovo načelo oličeno u odredbama osporenog zakona sa ciljem poštovanja, između ostalog, načela pravne sigurnosti.

MUP u nastavku ističe da što se tiče konteksta pravne sigurnosti, Ustavni sud Republike Albanije ističe: “Pravna sigurnost, kao ustavni koncept, obuhvata jasnoću, razumljivost i konzistentnost normativnog sistema. Načelo pravne sigurnosti kao neophodan uslov ima činjenicu da zakon u celini, njegovi delovi ili posebne odredbe po svom sadržaju moraju biti jasni, definisani i razumljivi (vidi, odluku br. 34 od 20.12.2005. godine, Ustavni sud Republike Albanije)”.

MUP takođe ističe da je Ustavni sud Republike Albanije u slučajevima: (i) odluke br. 10 od 19.03.2008. godine, i (ii) odluke br. 37 od 13.06.2012. godine, između ostalog, istakao: “Nije svaka mera sa negativnim efektima koju zakonodavac preduzima za subjekte zakona povreda Ustavom zagarantovanog prava. Zakonodavac ne samo da ima pravo, već je dužan da svojim aktima detaljno reguliše prava predviđena Ustavom. Zakonodavac ne može uticati samo na ona prava koja su predviđena kao izričito neograničena”.

MUP se dalje poziva na: (i) odluku br. 26 od 02.11.2005. godine, i (ii) odluku br. 37 od 13.06.2012. godine Ustavnog suda Republike Albanije, pri čemu naglašava da je važno napomenuti da načelo pravne sigurnosti nema apsolutni karakter i da, posebno, mora biti u ravnoteži sa opštim javnim interesom:

“[...] načelo pravne sigurnosti ne garantuje bilo kakvu vrstu očekivanja za ne menjanje povoljne pravne situacije. Ovo načelo ne može prevladati u svakom slučaju. To znači da, ukoliko dođe do slučaja da je drugačije pravno regulisanje odnosa direktno pogođeno važnim javnim interesom, sa svim njegovim bitnim elementima, taj interes može imati prednost nad načelom pravne sigurnosti”.

MUP ističe da je i Venecijanska komisija, u pogledu potrebe za balansiranjem pravne sigurnosti sa opštim javnim interesom, istakla da stepen balansiranja i odlučivanje između javnog interesa i pravne sigurnosti, odnosno predvidljivosti, posebno zavisi od konkretne oblasti koju pokriva određeno zakonodavstvo: “Potreban stepen predvidljivosti zavisi od prirode zakonskog zahteva. Naročito je predvidljivost neophodna u krivičnom zakonodavstvu. [...] Međutim, u oblastima u kojima se primenjuje preventivni pristup zakona, kao što je npr. zakonodavstvo o riziku, preduslovi za delovanje države mogu biti napisani veoma širokim i nepreciznim terminima [...] (vidi, Kontrolnu listu za vladavinu prava)”.

Prema MUP-u, Ombudsman pogrešno navodi da je načelo pravne sigurnosti povređeno u članu 9. (Utvrđivanje vrednosti koeficijenta) osporenog zakona. Prema MUP-u, Zakon o platama je članom 9. ispoštovao finansijska načela već utvrđena Zakonom o upravljanju javnim finansijama i pozvao se na godišnji Zakon o budžetu, kao jedini zakon kojim se vrše budžetska izdvajanja.

MUP takođe ističe da je osporenim zakonom u članu 9. izričito određeno da je vrednost koeficijenta kojim se utvrđuje plata uređena drugim zakonom, odnosno odgovarajućim Zakonom o budžetskim izdvajanjima.

U smislu navoda Ombudsmana gde se ističe da je “vrednost koeficijenta definisanog Zakonom o budžetu (drugom zakonu) objavljena 3 (tri) dana nakon stupanja na snagu Zakona o platama i to samo po sebi predstavlja povredu načela predvidljivosti”, MUP navodi da je ova tvrdnja očigledno pogrešna, jer se radi o 2 (dva) različita pravna akta i o različitim postupcima. Povodom ove tvrdnje Ombudsmana, MUP navodi: “Podnosilac zahteva, znajući da je utvrđivanje vrednosti koeficijenta preko kojeg se utvrđuje plata regulisano zakonom o budžetu, isti je imao mogućnost da to ospori pred Ustavnim sudom, ako je bio nezadovoljan utvrđenom vrednošću”.

Što se tiče navoda Ombudsmana da je “povređena i predvidljivost, jer ne postoji fiksna vrednost koeficijenta, već je ista promenljiva svaki put kada se menja Zakon o budžetu”, MUP ističe da je ovaj nalaz u potpunosti neodrživ i predstavlja logičnu grešku zaobilazeći “zakon o upravljanju javnim finansijama i zakon o budžetu”. Prema MUP-u, opšti račun plata se utvrđuje za svaku godinu prema rastu BDP-a i ograničenju od 2% deficita. MUP u nastavku navodi da se “u tabeli 1. Zakona o budžetu povećavaju projekcije BDP-a za 2024. i 2025. godinu i to automatski znači povećanje ukupnog računa plata, a samim tim i vrednosti koeficijenta kako je to već definisala i proglasila Vlada Republike Kosovo. U budžetu za 2024. godinu, koji se usvaja tokom 2023. godine, vrednost koeficijenta će se povećati na 110 evra, kako je zvanično saopštila Vlada Republike Kosovo”.

MUP takođe ističe da je u članu 10. (Smanjenje nivoa plate) osporenog zakona predviđeno davanje garancija za sve okolnosti neuobičajenih promena makroekonomske situacije u zemlji.

Prema MUP-u, u Zakonu o platama ne postoji nijedna odredba koja definiše bilo koji oblik retroaktivnosti, kako to tvrdi Ombudsman. Isti ističu da je osporenim Zakonom predviđen prelazni dodatak za dve (2) godine, tako da ni u kom slučaju neće biti hitnih promena u budućnosti. Određivanje dodatka za radni staž ne predstavlja meru retroaktivnosti. Da bi postojala mera retroaktivnosti, takva mera je morala da bude predviđena zakonom, a Zakon o platama tako nešto ni u jednoj svojoj odredbi ne predviđa.

Prema MUP-u, “iskustvo se nagrađuje u budućnosti iako je stvoreno u prošlosti”. MUP takođe naglašava da ne postoji okolnost da je jednakost pred zakonom ugrožena, jer svaki zaposleni na osnovu istog broja godina radnog staža ostvaruje istu vrednost dodatka za staž u odnosu na platu koju uživa na dotičnom položaju. Prema njima, skaliranje vrednosti dodatka za radni staž je legitiman cilj zakonodavca da podrži i stimuliše doprinos kao uslugu državi i društvu.

MUP dalje ističe da jednakost pred zakonom, koja je predviđena u članu 3. [Jednakost pred zakonom] Ustava, predstavlja koncept koji je u potpunosti ispunjen u okviru člana o dodatku za radni staž u osporenom zakonu, zato što svi oni koji spadaju u gore navedene kategorije podjednako dobijaju isti dodatak nakon zakonom određenog perioda.

MUP takođe ističe da je “u suprotnom, u decembru 2018. godine Vlada Republike Kosovo, na čelu sa premijerom Ramushem Haradinajem, donela odluku u suprotnosti sa zakonom na snazi kojim je povećala plate izvršnoj vlasti, gde je na osnovu ove odluke i u vezi sa zakonima koji su na snazi, automatski povećala plate u pravosudnom sistemu i Ustavnom sudu. Ovoj odluci, u suprotnosti sa zakonom o upravljanju javnim finansijama, izostala je procena finansijskog uticaja, odnosno uticaja na budžet. U februaru 2020. godine, Vlada Republike Kosovo, na čelu sa premijerom Albinom Kurtijem, donela je odluku o vraćanju plata u prethodno stanje, ali je ovom odlukom obezbeđeno da to neće uticati na plate u pravosudnom sistemu i Ustavnom sudu, pošto je Zakon br. 06/L-111 o platama ukinut presudom o platama i dalje bio pod ocenom ustavnosti od strane Ustavnog suda, čime je zadržano načelo predvidljivosti i načelo podele vlasti”.

MUP dalje iznosi sledeću hronologiju nekih pitanja koje smatraju povezanim:

“Dana 9. jula 2020. godine, Ustavni sud je objavio presudu o platama kojom je stavio van snage u celini Zakon br. 06/L-111 o platama.

Pošto je Zakon br. 06/L-111 o platama stavljen van snage, Vlada Republike Kosovo je na čelu sa premijerom Avdullahom Hotijem osnovala radnu grupu za izradu novog zakona koji reguliše oblast plata u javnom sektoru, čiji rad nije uspeo da se završi jer su na osnovu presude Ustavnog suda raspisani vanredni izbori.

Nakon konstituisanja Skupštine Republike Kosovo i izbora Vlade, poslednje navedena je na čelu sa premijerom Albinom Kurtijem, na II sednici Vlade, odlukom 01/11 od 7. maja 2021. godine, postavila Zakon o platama na zakonodavni dnevni red.

Dana 25.05.2021. godine, osnovana je Radna grupa za izradu Zakona o platama, odlukom br. 396/21 generalnog sekretara Ministarstva unutrašnjih poslova.

Dana 23.11.2022. godine, Vlada Republike Kosovo, u skladu sa zakonima na snazi, odlukom br. 02/109, je stavila van snage tačke 3. i 4. odluke br. 01/02 od 12.02.2020. godine.

Dakle, nakon što je Ministarstvo unutrašnjih poslova završilo Nacrt zakona o platama i nakon što su sve stranke dve godine ranije bile obaveštene da će odluka Vlade koju je predvodio premijer Ramush Haradinaj biti stavljena van snage donošenjem presude i finalizacijom novog nacrta zakona o platama.

Na osnovu Zakona br. 06/L-054 o sudovima, član 35, gde su kao rezultat toga, plate pravosudnog sistema i Ustavnog suda vraćene u prethodno pravno stanje.

U momentu usvajanja Zakona o platama od strane Vlade, plate pravosuđa i Ustavnog suda nisu bile u stanju u kojem podnosilac zahteva tvrdi.

Dana 22.12.2022. godine, Skupština Republike Kosovo usvaja Zakon br. 08/L-196 o platama u javnom sektoru. Dana 9.03.2023. godine, Skupština Republike Kosovo usvaja izmenu i dopunu Zakona o budžetskim izdvajanjima kojim se utvrđuje novčana vrednost koeficijenta. Suprotno tvrdnjama podnosioca zahteva, na osnovu Zakona o budžetskim izdvajanjima, plate pravosudnog sistema i Ustavnog suda, u odnosu na plate koju su uživali nakon stavljanja van snage odluke br. 02/109 od 23.11.2022. godine od strane Vlade, su plate koje su po osnovanom sistemu Zakonom o platama i na osnovu vrednosti utvrđene Zakonom o budžetskim izdvajanjima povećane. Dakle, plate utvrđene relevantnim zakonima pre stupanja na snagu Zakona o platama, u odnosu na ovaj drugi, su bile niže. Shodno tome, Zakon o platama ne zadire u funkcionalnu i organizacionu nezavisnost, pa čak ni u finansijsku nezavisnost u smislu smanjenja plata. Naprotiv, povećava plate za ove sektore”.

Što se tiče gore navedene hronologije, MUP ističe da i stav 271 presude KO219/19, propisuje: “[...] Zakonodavac ima pravo da odmah nakon ove presude preduzme bilo koji korak da poveća plate u javnom sektoru kako bi ispunio svaki cilj javne politike za povećanje plata u određenim sektorima [...]”.

MUP je dalje istakao da osporeni zakon reguliše u istom duhu koncept povećanja plata među nezavisnim ustavnim institucijama.

MUP tvrdi da je predlagač Zakona o platama uzeo u obzir i odnose između radnih mesta na njihovom horizontalnom nivou u smislu podele vlasti i druge unutrašnje podele državnih funkcija. MUP ističe da je Predsednica, prema članu 83. [Status Predsednika] Ustava, vlast države i kao takva ima najveći koeficijent koji niko drugi nema na državnim funkcijama. U cilju poštovanja ustavnog položaja Ustavnog suda, predsednica Ustavnog suda je postavljena između predsednice i predstavnika vlasti i ima poseban koeficijent u odnosu na druge funkcije.

MUP takođe naglašava da je od gore navedene tačke naovamo, očuvano načelo hijerarhije u horizontalnim linijama, gde predsednik Skupštine, predsednik Vrhovnog suda, glavni državni tužilac i premijer Vlade imaju isto određivanje koeficijenta. Njihovi zamenici su takođe raspoređeni u istim horizontalnim linijama i takvo načelo je ispoštovano u prilozima 10 i 13 Zakona o platama.

Što se tiče lokalnog nivoa, MUP naglašava da je podela i kategorizacija koeficijenata izvršena u skladu sa Zakonom o lokalnoj samoupravi, tačnije članom 36. (Broj i izbor članova Skupštine), čime je očuvano načelo organizovanja lokalne samouprave u celoj Republici Kosovo prema broju stanovnika. Javni funkcioneri na lokalnom nivou i službenici opštinske uprave raspoređeni su u horizontalnu liniju prema sličnosti broja stanovnika u kategoriji kojoj pripadaju. Od njih se samo glavni grad razlikuje po tome što su Zakonom o glavnom gradu uređene i dodatne funkcije navedene u članu 7. (Nadležnost glavnog grada) ovog zakona. Sledeći aspekt od fundamentalnog značaja horizontalne kategorizacije je aspekt predstavljanja obrazovnog sistema, kvalifikacija, državnog značaja pozicije, potrebnog iskustva, stepena težine, ograničenja opštih radnih prava i uslova na tržištu rada.

Shodno tome, prema MUP-u, Ombudsman je pogrešno ocenio da osporeni zakon predviđa smanjenje plata za pravosudni sektor i Ustavni sud kada se zna da su ovim zakonom, u odnosu na dosadašnje zakonske propise, plate povećane na osnovu novčane vrednosti koeficijenta koji je uređen drugim zakonom, odnosno Zakonom o budžetskim izdvajanjima, što Ombudsman nije osporio pred Ustavnim sudom u zahtevu za ocenu kontrole njegove ustavnosti.

Povodom navoda Ombudsmana da se osporenim zakonom povređuje imovinsko pravo pojedinaca ili grupa u javnom sektoru, MUP ističe da je to u suprotnosti sa članom 1 (Zaštita imovine) Protokola br. 1 EKLJP-a zbog povrede razumnosti i srazmernost u umanjenju imovinskih prava.

MUP smatra da je Ombudsman dao pogrešnu ocenu, tvrdeći da su plate smanjene bez detaljnog obrazloženja i bez ispunjavanja kriterijuma ekonomske krize iz razloga što, prvo, nema smanjenja plata kako tvrdi Ombudsman, drugo, nema smanjenja plata ovim zakonom, jer Zakon o platama ne utvrđuje vrednost plata, već sistem plata u sektoru plata, i treće osporeni zakon kroz memorandum sa objašnjenjima detaljno obrazlaže ovo uređenje i potrebu za ovim uređenjem prema jedinstvenom sistemu.

Prema MUP-u, “ukupan račun plata se utvrđuje prema Zakonu o upravljanju javnim finansijama, a ne Zakonu o platama. Odatle potiču budžetski limiti za plate i za projekte institucija i oblasti o kojima su nadležne vlasti dužne da se staraju”.

Shodno tome, prema MUP-u, “budžetska nezavisnost koju tvrdi Ombudsman ne može se odmah ili bez jasnog i konkretnog opravdanja dovesti u vezu sa povredom prava na imovinu”.

Pored toga, prema MUP-u, “budžetska nezavisnost pravosudnog sistema i nezavisnih institucija u konkretnom slučaju nije narušena ni pod kojim okolnostima i u bilo kom obliku osporenim zakonom i prema njima, presuda KO219/19 je protumačila da sve dok nije narušena institucionalna, organizaciona i budžetska nezavisnost, može se kretati u granicama plata prema internim propisima ovih institucija”.

Shodno tome, MUP navodi da Ombudsman nije ni u kom obliku argumentovao kako je povređeno pravo na imovinu u ustavnom smislu i gde je konkretno narušena nezavisnost nezavisnih institucija i pravosudnog sistema u njihovom funkcionalnom, organizacionom i budžetskom smislu.

MUP je takođe istakao da, “Ne postoji nikakvo podnošenje u smislu povrede bilo kog člana osporenog zakona sa bilo kojim članom ili načelom Ustava gde se vežu budžetska nezavisnost i imovinska prava”.

Nakon toga, MUP ističe, “Načelo nezavisnosti ustavnih institucija, uključujući i budžetsku nezavisnost, nema za cilj da u ustavnom smislu sankcioniše platu kao imovinu i zakone za nju kao zakone za pravo na imovinu. Nezavisnost institucija je vezana za rezultat koji daju društvu i za koji imaju ustavni mandat da obavljaju tu aktivnost”.

Prema MUP-u, ESLJP predviđa da je povodom načelnog legitimnog očekivanja u vezi sa članom 1. (Zaštita imovine) Protokola br. 1 EKLJP-a ili pravom na imovinu, u predmetu “Marckx protiv Belgije” potvrdio svoj stav, ponavljajući da “Član 1. Protokola br. 1 samo predviđa pravo svih da uživaju svoju imovinu, koje se odnosi samo na stvarni (postojeći) posed lica, i koji ne garantuje pravo na posedovanje”.

U nastavku, MUP ističe da se, “budući prihodi [future income] ne mogu smatrati 'posedovanjem' osim ako su već zarađeni [earned] ili definitivno plativi (Payl i Erkan Erol protiv Turske, predmet 51358/99 od 24. marta 2005. godine)”.

MUP traži od Suda da održi raspravu koja je otvorena za javnost.

Konačno, MUP ističe da su navodi Ombudsmana očigledno neosnovani i da je Zakon o platama u potpunosti u skladu sa Ustavom i međunarodnim konvencijama koje su uvrštene u Ustav i koje poštuje Republika Kosovo.

Komentari koje su dostavili poslanici Parlamentarne grupe PDK

Dana 2. maja 2023. godine, poslanici Parlamentarne grupe PDK su preko Abelarda Tahirija dostavili komentare u vezi sa osporenim zakonom.

Navodi o povredi postupka

Poslanici Parlamentarne grupe PDK navode da osporeni zakon, sa proceduralne tačke gledišta, nije ispunio uslove parlamentarnog razmatranja u stalnim parlamentarnim komisijama Skupštine, zbog toga što, pošto je tretiran po ubrzanom postupku, odstupa od proceduralnih rokova predviđenih stavom 4. člana 34, stavom 1. člana 52. i stavovima 3. i 8. člana 76. Poslovnika Skupštine, usvojen je bez ikakvog razmatranja u stalnoj Komisiji za budžet, rad i transfere i Komisiji za prava, interese zajednica i povratak. Na taj način, Skupština je, usvajanjem osporenog zakona, prekršila i odluku [br. 08-V-449] od 15. decembra 2022. godine, kojom je, pored nadležnosti utvrđenih za Funkcionalnu komisiju za javnu administraciju, lokalnu samoupravu, medije i regionalni razvoj, u tački 1.3. ove odluke, izričito predviđeno da stalne komisije razmotre Nacrt zakona do 21. decembra u 12.00 časova. Shodno tome, isti navode da je od 4 (četiri) stalne komisije, osporeni zakon razmotren samo u dve (2) komisije, odnosno u Komisiji za zakonodavstvo, mandate, imunitete, Poslovnik Skupštine i nadzor Agencije protiv korupcije i u Komisiji za evropske integracije, dok nije razmotren u druge dve (2) stalne komisije Skupštine, odnosno u Komisiji za budžet, rad i transfere i Komisiji za prava, interese zajednica i povratak.

Na osnovu toga, poslanici Parlamentarne grupe PDK navode da nije poštovana procedura predviđena Poslovnikom Skupštine i odlukom [br. 08–V-449] Skupštine od 15. decembra 2022. godine, i shodno tome, Skupština je povredila stav 1. člana 77. (Komisije) Ustava u vezi sa članom 29. [Nadležnosti komisije] i stavove 3, 4. i 5. člana 42. Poslovnika Skupštine. Pored toga, isti navode da je osporeni zakon u suprotnosti i sa stavom 8. člana 76. [Razmatranje predloga zakona u komisijama] Poslovnika Skupštine, koji je izričito u svom stavu 8. propisao obavezu da stalne komisije razmotre predlog zakona sa eventualno predloženim amandmanima. Konačno, poslanici Parlamentarne grupe PDK navode da je osporeni zakon usvojen uz bitne povrede odredaba Poslovnika Skupštine, povređujući nadležnosti i odgovornosti dve stalne parlamentarne komisije, kao i član 77. [Komisije] i član 78. [Komisija o pravima i interesima zajednica] Ustava.

Navodi o povredi sadržaja

Poslanici Parlamentarne grupe PDK navode da je po sadržaju, osporeni zakon na zabrinjavajući način ozakonio povredu nekih od ustavnih vrednosti i načela, kao što je vladavina prava, kao jedna od vrednosti ustavnog poretka, koja, između ostalog, uključuje (i) poštovanje ljudskih prava, (ii) zabranu diskriminacije i (iii) jednakost pred zakonom – koje pored toga što predstavljaju osnovna ljudska prava, predstavljaju i koncepte vladavine prava. U tom smislu, osporeni zakon nije uspeo da obezbedi “jednaku platu za jednak rad” u celom javnom sektoru. Takođe, osporenim zakonom je stvorena divergentna situacija za jednakovredna radna mesta u rangu mnogih kategorija javnih službenika, jer su na različitim nivoima ista ili uporediva radna mesta vrednovana različitim nivoima plata, a da nije uzeta u obzir stručna sprema i kvalifikacije. Poslanici ove poslaničke grupe ističu da su osporenim zakonom čitave kategorije javnih službenika podvrgnute nejednakom tretmanu i diskriminaciji, što za posledicu ima kršenje članova 7. [Vrednosti] i 24. [Jednakost pred zakonom] Ustava i relevantnih članova međunarodnih instrumenata koji su direktno primenljivi u Republici Kosovo. Osporeni zakon, prema komentarima, pravi neopravdane razlike u tretmanu, ugrađujući u sebe – odnosno implementacijom – nekih naizgled slučajnih izuzetaka, ali koji su u potpunoj suprotnosti sa traženim ciljem – usklađivanjem sistema plata, jer je ostavio bez obrade mnoge važne sektore. Takođe, osporeni zakon nije uspeo da pruži pravnu sigurnost, jer ju je delegirao Vladi, čime se postojeće kategorije poslova izjednačavaju sa onima definisanim zakonom. Shodno tome, osporeni zakon treba da vrati opšti okvir za definisanje plata zaposlenih u javnom sektoru, ali i da definiše posebna pravila za nezavisne institucije i detaljan, sveobuhvatan i otvoren proces definisanja ekvivalencije profesionalnih kategorija (tzv. “katalog rada”). Prema njima, ovaj novi katalog bi trebalo da uživa maksimalnu podršku organizacija, sindikata i grupa državnih službenika. Njegove kategorije moraju biti definisane uzimajući u obzir zahteve Ustavnog suda, kako bi se garantovalo: “da neće biti nesrazmernih beneficija (niti predrasuda) za bilo koju konkretnu grupu, da je svaki izuzetak opravdan i da će svako moguće smanjenje plate zasnivati na zdravim argumentima, inače bi se ovim postupcima narušila individualna prava pogođenih zaposlenih”.

Nejednak tretman “službenika na lokalnom nivou”

Poslanici Parlamentarne grupe PDK dalje tvrde da će opštinski službenici po osporenom zakonu biti plaćeni u zavisnosti od broja stanovnika, te da ova razlika u platama predstavlja diskriminaciju, te da ovaj kriterijum ne bi trebalo da se primenjuje za opštinske službenike bez obzira na njihov broj. Što se tiče razlike u platama na pozicijama “Niži rukovodilac, specijalista, inspektor, profesionalac 1, 2, 3, opštinski pravnik, u zavisnosti od opštine u kojoj rade – tretman je nejednak i samim tim diskriminatoran”. Prema njima, opštinski službenici su tamo sa istim kvalitetima i kvalifikacijama koje se traže i obavljaju isti posao. Shodno tome, prema njima, ova razlika ima sledeće posledice: (i) povredu načela pravne sigurnosti, koje zahteva da pravna pravila budu jasna i precizna, čija je svrha da osiguraju da su pravne situacije i odnosi predvidljivi; (ii) poštovanje ljudskih prava i vladavine prava; i (iii) zabrana diskriminacije i jednakosti pred zakonom.

Tretiranje “pravosudnog sistema”

Povodom smanjenja plata u pravosudnom sistemu, poslanici Parlamentarne grupe PDK tvrde da je ovo smanjenje “neprihvatljivo i neustavno”, jer je osporenom zakonu prethodila odluka Vlade kojom je stavljena van snage odluka Vlade Haradinaj iz 2017. godine, vraćajući plate kakve su bile pre donošenja ove odluke. U tom smislu, isti ističu da po pitanju plata u pravosudnom sistemu postoje dve odluke Ustavnog suda koje su odlukom Vlade “bile masovno povređene”. Prema jednoj presudi, Ustavni sud je ocenio da je povećanje plata iz 2017. godine bilo u skladu sa Ustavom. Prema presudi KO219/19, Ustavni sud je ocenio da jedinu vlast čija je nezavisnost zanemarena, za svaku vrstu konkretnog propisa, predstavlja pravosuđe, dodajući da je potpuno isključenje samoregulatornih ovlašćenja pravosuđa stvorilo neravnotežu u podeli vlasti, kojoj duh i slovo Ustava ne teži. Dakle, pravna regulativa osporenim zakonom ima potencijal da stvori “uplitanje” izvršne vlasti prema sudskoj vlasti i “zavisnost” i “podređenost” sudske vlasti izvršnoj vlasti, “jer bi prva morala da zavisi od volje drugog u pogledu unutrašnjeg uređenja osoblja i funkcionalnih, organizacionih, budžetskih i strukturnih aspekata rada. Ovakva zakonska regulativa je u otvorenoj suprotnosti sa Ustavom”.

Na osnovu ovog argumenta, poslanici Parlamentarne grupe PDK tvrde da je osporeni zakon neprihvatljiv i u suprotnosti sa Ustavom, odnosno sa ključnim načelom podele vlasti, dodajući da razlozi za smanjenje plata moraju biti višestruko stabilniji od razloga za povećanje plate, jer prvi umanjuju postojeće pravo, a drugi dodaju postojeće pravo. Ovo je pravni stav Venecijanske komisije, koji se mora uzeti u obzir. Dalje se navodi da je logika načela podele vlasti ta da uticaj jedne vlasti na drugu, tokom procesa njihove institucionalne interakcije, nikada ne bi trebalo da stvori intervenišući odnos ili odnos zavisnosti ili podređenosti koji bi mogao dovesti do gubitka nezavisnosti da deluje kao slobodna i netaknuta vlast. Ovo čini suštinu ustavne ravnoteže koju je definisao Ustav, a koja se zahteva da se održava u svakoj interaktivnoj instanci između nezavisnih vlasti. Shodno tome, poslanici Parlamentarne grupe PDK tvrde da je smanjenje plata sudija i tužilaca, odnosno razlika u platama stručnih saradnika u zavisnosti od nivoa sudova ili tužilaštava u kojima rade, neprihvatljivo i neustavno. Pored toga, isti ističu da stručni saradnici nisu kategorisani u Prilog br. 10.5 Nezavisnih ustavnih institucija.

Tretiranje “Nezavisnog nadzornog odbora”

Što se tiče Nezavisnog nadzornog odbora za civilnu službu (u daljem tekstu: NNOCS), poslanici parlamentarne grupe PDK naglašavaju da je ova institucija nezavisna, ustanovljena Ustavom, sa specifičnim mandatom da obezbedi poštovanje pravila i principa koji regulišu civilnu službu, pozivajući se na stav 2 člana 101 [Civilna služba] Ustava i presudu Ustavnog suda KO171/18 od 20. maja 2019. godine. Poslednje navedeni je u presudi KO127/21 od 21. decembra 2021. godine u stavovima 78 i 80 utvrdio da je, pored nezavisnih ustavnih institucija definisanih u Poglavlju XII Ustava i nezavisnih agencija, prema članu 142. [Nezavisne agencije] Ustava, Ustav uspostavio i neke druge institucije, između ostalog, i Ustavni sud u svom Poglavlju VIII i NNOCS u svom članu 101. Shodno tome, Ustavni sud je ovom presudom utvrdio da Odbor ne može biti kategorisan kao nezavisna agencija prema članu 142. Ustava, jer za razliku od nezavisnih agencija, koje na osnovu člana 142. Ustava osniva Skupština, NNOCS je institucija koja je uspostavljena članom 101. Ustava, i kao takvoj institucionalna nezavisnost koja joj se pripisuje prevazilazi onu koja se članom 142. Ustava garantuje nezavisnim agencijama (vidi presudu KO127/21 od 21. decembra 2021. godine, stavovi 78 i 80). U tom kontekstu, poslanici Parlamentarne grupe PDK tvrde da NNOCS nije uključen u nezavisne ustavne institucije, niti je kategorisan posebnim dodatkom, na osnovu ustavnog položaja koji uživa ova institucija. Štaviše, predsednik i članovi NNOCS-a nisu uključeni u Prilog br. 1 Javni funkcioneri; br. 1.1 Centralni nivo, i da za članove NNOCS ne važi Prilog br. 10.6, pošto isti nije nezavisna agencija.

Tretman “Konsultativnog veća za zajednice “

Poslanici Parlamentarne grupe PDK navode da su primili žalbe od Sekretarijata Konsultativnog veća za zajednice (u daljem tekstu: KVZ) u vezi sa tretmanom koji je ovoj ustavnoj instituciji učinjen osporenim zakonom. Sekretar KVZ-a, kako se navodi, smatra da neuvrštavanje KVZ-a u proces izrade predloga koji se odnose na razvrstavanje i kategorizaciju zaposlenih u instituciji predsednika ima za posledicu nejednak i nesrazmeran tretman zaposlenih u KVZ-u. Stoga, isti zahtevaju pažnju Ustavnog suda, posebno kada se za osnov uzme činjenica da je rukovodstvo Sekretarijata KVZ-a, do stupanja na snagu osporenog zakona, odnosno prema važećem aktu o imenovanju i funkcionalnoj kategoriji ranga i koeficijenta 16,5, kategorisano kao “Srednje rukovodstvo”, sa koeficijentom 8,5, tvrdeći da je ova vrsta kategorizacije diskriminatorna, jer je pored individualnog imena i prezimena, pozicija rukovodioca Sekretarijata KVZ-a najviša administrativna pozicija u ustavnoj instituciji kao što je KVZ, koja je regulisana članom 60. [Konsultativno veće za zajednice] Ustava, a istu vodi predsednik Republike Kosovo, takođe na osnovu Ustava, odnosno njegovog člana 84. [Nadležnosti Predsednika] stav 13. Ističe se da je takav položaj predviđen posebnim zakonom, odnosno Zakonom br. 03/L-047 o zaštiti i promovisanju prava zajednica i njihovih pripadnika u Republici Kosovo, izmenjenim i dopunjenim Zakonom br. 04/L-020, koji ima prednost nad osporenim zakonom. Ova pozicija nema ni zavisnost ni podređenost poziciji generalnog sekretara Kancelarije predsednika, jer je direktno odgovorna Predsedniku, a prema klasifikaciji koju je donela “radna grupa”, ova pozicija je rangirana na nivou direktora u ovoj instituciji, stoga je diskriminatorna, bez pravnog osnova i nepravedna.

Delimičan tretman “zdravstvenog sektora”

Poslanici Parlamentarne grupe PDK ističu da su stavovi 1. i 2. člana 30. (Dodatak za službenika zdravstvenog sistema) osporenog zakona neustavni, jer nameću ograničenje samo zaposlenima u zdravstvenom sistemu za ostvarivanje dodatka na osnovnu platu, izuzimajući od ostvarivanja ovog dodatka samo zaposlene i zdravstvene radnike koji rade u privatnom sektoru. Shodno tome, ovakvo ograničenje, prema njima, predstavlja jasnu povredu načela jednakosti pred zakonom, zagarantovanog stavom 2. člana 3. i članom 24. Ustava, a takođe nije u saglasnosti ni sa presudom KO131/12, sa podnosiocem zahteva Shaip Muja i 11 drugih poslanika Skupštine Republike Kosovo.

Drugo, prema njima, Prilog br. 9. osporenog zakona je u potpunoj suprotnosti sa podstavom 1.4 člana 4. [Načela sistema plata] samog osporenog zakona i u suprotnosti sa članom 7. [Vrednosti] Ustava. Na osnovu toga, poslanici Parlamentarne grupe PDK argumentuju da osporeni zakon kategorizacijom zdravstvenih radnika koji obavljaju profesiju fizioterapeuta u klasu H15, HI6 i H17 diskriminiše iste u odnosu na druge zaposlene u zdravstvenom sektoru, koji imaju iste dužnosti i kvalifikacije.

Treće, neutvrđivanje koeficijenata, na osnovu naučnih kvalifikacija i stepena, prema Parlamentarnoj grupi PDK, u suprotnosti je sa članom 24. Ustava, kao što i tretman fizioterapeuta na istom nivou sa onima sa srednjom stručnom spremom predstavlja diskriminaciju. Isto tako ističu da osporeni Zakon ne priznaje visoko obrazovanje 7. i 8. nivoa Nacionalnog okvira kvalifikacija, te je kao takvo u potpunoj suprotnosti sa članom 22. [Naučno-obrazovni proces] Zakona br. 041/L-125 o zdravstvu, na osnovu kojeg su svi zdravstveni radnici sa kvalifikacijom “specijalista” koji imaju više od tri (3) godine specijalističkog radnog iskustva u ustanovama u kojima se odvija obrazovno-vaspitni proces, “mentori klinike” i primaju novčanu naknadu za svoj rad na osnovu podzakonskog akta iz stava 1. ovog člana, kao i podzakonskog akta donetog od strane Ministarstva.

Četvrto, Prilog br. 9, ne propisuje regulisanje i tretman rukovodećih mesta fizioterapeuta, kao što je npr. glavni fizioterapeuta, koji trenutno ima koeficijent 7,2 u zdravstvenom sistemu, dok mu ovim prilogom nisu određeni ni kategorija ni koeficijent.

Peto, po njima, osporeni zakon je diskriminatorski u odnosu na fizioterapeute, medicinske sestre, logopede, tehničare dijagnostičke radiologije, tehničare radioterapije, tehničare sanitarne medicine, laboratorijske pomoćnike, babice i fizioterapeutske tehničare, jer vrši kategorizaciju istih na osnovu nivoa organizacije zdravstvene zaštite (primarna, sekundarna i tercijarna), kako je definisano stavom 1. člana 15. [Nivoi zdravstvene zaštite] Zakona br. 04/L-125 o zdravstvu. Međutim, to ne čini i za druge zdravstvene radnike, kao što su: lekar specijalista, lekar specijalista porodične medicine, specijalista stomatolog, specijalista farmaceut, klinički farmaceut, specijalista klinički psiholog; doktor na specijalizaciji, stručnjak medicinske fizike, klinički psiholog na specijalizaciji; lekar opšte prakse, stomatolog, farmaceut, doktor veterinarske medicinske fizike na specijalizaciji, zdravstveni i farmaceutski inspektor, klinički psiholog.

Šesto, poslanici Parlamentarne grupe PDK ističu da osporeni Zakon povećava nejednakost u određivanju koeficijenata među zdravstvenim radnicima u odnosu na njihovu stručnu spremu, zbog toga što, “Lekar specijalista trenutno ima koeficijent 8,4, sa osporenim zakonom ima 12,0; Lekar na specijalizaciji trenutno ima koeficijent 8,0, čak i po osporenom zakonu je 8,0; Msc farmaceut trenutno ima koeficijent 8,4, sa osporenim zakonom 12,0; Klinički psiholog – diplomirani, trenutno ima koeficijent 7,2, sa osporenim zakonom je 7,0; Logoped trenutno ima koeficijent 7,2, sa osporenim zakonom pada na 5,6; Fizioterapeut – diplomirani, trenutno ima koeficijent 7,2, sa osporenim zakonom pada na 5,6; Medicinska sestra-dipl., trenutno ima koeficijent 5,4, sa osporenim zakonom je sada 5,6, 5,5 i 5,4; Glavna sestra trenutno ima koeficijent 7,2, a osporenim zakonom je smanjen na 6,2; i glavni fizioterapeuta, trenutno ima koeficijent 7,2 s tim da osporenim zakonom mu nije dodeljen nikakav koeficijent”.

Sedmo, ističe se da osporeni zakon kategoriše zdravstvene radnike na sledeći način: lekar opšte prakse, stomatolog, farmaceut, veterinar, medicinski fizičar na specijalizaciji, zdravstveni i farmaceutski inspektori, a Prilog ih uvrštava sve u jedan razred (H10). Takođe, zdravstvene radnike: lekar specijalista, lekar specijalista porodične medicine, specijalista stomatolog, specijalista farmaceut, klinički farmaceut, Prilog uvrštava u jedan razred (H1o), kao i kliničke psihologe, Prilog ih uvrštava u jedan razred (H11), iako pomenuti imaju obrazovanje jednako sa 180 ECTS + 120 ECTS, kao što su medicinske sestre, fizioterapeuti, logopedi, radiološki dijagnostički tehničari, radioterapijski tehničari, sanitarna medicina, laboranti, babice, koje ne tretira na isti način. Takođe, Prilog br. 9 osporenog zakona je po mišljenju poslanika ove Parlamentarne grupe diskriminatoran i po načinu tretiranja između samih zdravstvenih radnika, jer omogućava da se kliničkim psiholozima, farmaceutima, medicinskim fizičarima prizna visoko obrazovanje i specijalizacija, ali ne i drugim zdravstvenim profesijama, kao što su fizioterapeut, medicinska sestra, babica, logoped, radiološki tehničar, biohemijski laborant, uprkos činjenici da prema članu 69. Zakona br. 04/L-125 o zdravstvu, u okvire profila zdravstvenih radnika, spadaju i fizioterapeuti (1,5 diplomirani fizioterapeut) i istima ovaj zakon priznaje specijalističko obrazovanje (videti članove 72, 73 i 74), dok im se ovo obrazovanje uopšte ne priznaje osporenim Zakonom.

Na kraju, poslanici Parlamentarne grupe PDK ističu da s obzirom na to da su osnovna ljudska prava i slobode nedeljiva, neotuđiva i neprikosnovena i da kao takva predstavljaju osnovu pravnog poretka Republike Kosovo, sledstveno tome svaka razlika, izuzetak, ograničenje ili preferencija po bilo kom osnovu, koje ima za cilj ili efekat da obezvredi ili naruši priznavanje, uživanje ili ostvarivanje, na isti način sa drugima, osnovnih prava i sloboda definisanih Ustavom i zakonima koji se primenjuju u Republici Kosovo, predstavlja diskriminaciju. Stoga, molimo uvaženo veće ovog suda da predmetne komentare ispita u svetlu utvrđene prakse i standarda ovog suda i njegove sudske prakse i prakse ESLJP-a i da osporeni zakon proglasi delimično nevažećim, odnosno neustavnim.

Komentari glavnih finansijskih službenika (GFS) centralnog i lokalnog nivoa, dostavljeni preko punomoćnika Qazima Krasniqija

Glavni finansijski službenici (u daljem tekstu: GFS) ističu da na osnovu osporenog zakona radno mesto GFS-a uopšte nije uvršteno kao posebno radno mesto i kao rezultat toga ova kategorija se sa različitim koeficijentima rangira kao profesionalni 2, profesionalni 1, niži rukovodioci, kako na lokalnom, tako i na centralnom nivou, a što je u suprotnosti sa osnovnim principom osporenog zakona da ista pozicija ima istu platu. GFS ističu da je njihova pozicija po starom pravilniku imala koeficijent od 9,5 na lokalnom nivou, odnosno od 9,6 do 10,2 na centralnom nivou, odnosno najviši u grupi državnih službenika budžetskih organizacija.

Prema GFS, na osnovu svih zakonskih i podzakonskih akata, pozicija glavnog finansijskog službenika je pozicija glavnog finansijskog menadžera unutar neke budžetske organizacije, koji je direktno odgovoran najvišem licu relevantne institucije. U tom kontekstu, GFS ističu da se ne mogu saglasiti sa ovom zakonskom regulativom, odnosno sa promenom platnog razreda i koeficijenta, ističući da njihov položaj u budžetskoj organizaciji treba “...vrednovati koeficijentom koji je veći od koeficijenta pozicije službenika za sertifikaciju. Takođe, svi bismo pristali da posao službenika za sertifikaciju obavljamo sa koeficijentom ionako nižim od koeficijenta za GFS, kao kategorije koje će biti finalizovane u zakonu o platama u javnom sektoru”.

U zaključku, GFS traže od Suda da se analiziraju svi zakonski i podzakonski akti, koji regulišu prava i odgovornosti GFS i da se oceni da li ovu kategoriju treba tretirati kao posebnu u osporenom zakonu, dodavši da je njihova odgovornost ekvivalentna generalnim sekretarima ministarstava ili generalnim/izvršnim direktorima u nezavisnim agencijama ili drugim javnim institucijama.

Komentari koje su dostavili stručni saradnici osnovnih sudova i tužilaštava Republike Kosovo

Dana 2. novembra 2023. godine, stručni saradnici osnovnih sudova su dostavili svoje komentare koji se odnose na određivanje njihovog koeficijenta osporenim zakonom. Dana 7. novembra 2023. godine, komentarima stručnih saradnika osnovnih sudova su se pridružili i stručni saradnici osnovnih tužilaštava, koji su se izjasnili o određivanju svog koeficijenta kroz osporeni zakon.

Stručni saradnici u vezi sa osporenim zakonom ističu da je u Prilogu br. 2 i 2.1 koji se odnose na sudski sistem, pod rednim brojem 16, 17, 18, utvrđen koeficijent za stručne saradnike u osnovnim sudovima, Privrednom sudu, Apelacionom sudu i Vrhovnom sudu. Međutim, isti ističu da je osporenim zakonom za stručne saradnike u osnovnim sudovima utvrđen razred J11 sa koeficijentom 7,14, dok je za stručne saradnike u Privrednom, Apelacionom i Vrhovnom sudu utvrđen razred J10, sa koeficijentom 8.5.

Stručni saradnici osnovnih sudova tvrde da su ovom podelom, prema nivoima sudova, nejednako tretirani od strane zakonodavca, u odnosu na stručne saradnike koji rade u Privrednom, Apelacionom i Vrhovnom sudu. U pravosudnom i tužilačkom sistemu, prema njima, ova radna mesta su u hronološkom smislu uvek bila tretirana kao ista i jedinstvena radna mesta, plata je bila ista i opis radnih zadataka je uvek bio isti, kao što je i poslodavac bio isti. Isti ističu da je sudijsko radno mesto (plata) u ranije tretirano prema pravosudnoj instituciji u kojoj je sudija radio, ali ovde treba naglasiti da je plata sudijskog radnog mesta određena Zakonom br. 06/L-054 o sudovima, dok plata za radno mesto stručnog saradnika nije određena ovim zakonom. Dakle, u tom smislu, svaka tendencija zakonodavca da različito tretira iste pozicije u ovom aspektu, aludirajući na selektivno napredovanje jednog dela stručnih saradnika, sa različitim određivanjem koeficijenata za iste pozicije, nužno predstavlja povredu prava na jednakost pred zakonom, kao ustavno pravo.

Nakon toga, isti naglašavaju da su stupanjem na snagu osporenog zakona, stručni saradnici koji rade u osnovnim sudovima direktno diskriminisani, jer je ovakav neravnopravan tretman vršen samo za radno mesto “stručni saradnik” kao deo potpriloga 2.1, iz razloga što su u potprilogu 2.2 druga radna mesta koja se odnose na sudsku upravu ovog podpriloga tretirana po principu ravnopravnosti, a za radna mesta kao što su rukovodilac, stručne pozicije, tehnički referent i dr., utvrđeni isti koeficijenti, bez obzira na to u kom su sudu zaposleni.

Stručni saradnici osnovnih sudova ocenjuju da bi koeficijent pozicije “stručni saradnik” trebalo da bude jedinstven u čitavom sudskom sistemu, uključujući i tužilački sistem, bilo da je 7,14 ili 8,5. Pored toga, isti naglašavaju da su čak i u Pravilniku br. 04/2021 o postupku regrutacije i izbora stručnih saradnika, koji je nedavno usvojio SSK, stručni saradnici, u članu 2. ovog Pravilnika, definisani na sledeći način: “Stručni saradnici – službenik sa stručnom spremom koji sudiji pruža stručnu podršku, u okviru suda u kojem radi”, dakle, prema ovom Pravilniku, svi stručni saradnici se tretiraju kao ravnopravni, bez obzira u kom sudu rade, pri čemu se ne pravi razlika između njih, i u ovom Pravilniku je utvrđeno da su radne obaveze i uslovi za prijem stručnih saradnika isti, te da stručni saradnici viših stepena nemaju čak ni dodatnu odgovornost ili dužnost više od onih u osnovnim sudovima.

U tom smislu, isti ističu da je osporeni potprilog prema razredu J11, takođe, u suprotnosti sa članom 38. Zakona o javnim službenicima, jer je u stavu 4. člana 38. ovog zakona definisano: “Svako radno mesto u državnoj službi klasifikuje se kao deo određenog razreda na osnovu opisa posla”, i u ovom slučaju za sve stručne saradnike postoji isti opis radnih obaveza, međutim, i pored toga, stručni saradnici nisu klasifikovani sa istim razredom, već je stvorena njihova diferencijacija na razrede, određujući zatim i različite koeficijente iako su svi deo pravosudnog sistema (deo istog priloga). Takav tretman je u suprotnosti sa načelom “jednake plate za jednak rad”, koje je ugrađeno i zagarantovano svim međunarodnim instrumentima koji štite osnovna ljudska prava i slobode. Dakle, u konkretnom slučaju je došlo do diskriminacije u suprotnosti sa pravom na jednakost pred zakonom, koja ne teži legitimnom cilju, niti je srazmerna. U tom kontekstu, smatramo da primena sadašnjeg priloga i podpriloga samo legitimiše nejednak tretman za stručne saradnike osnovnih sudova, dodajući da je osporeni potprilog u suprotnosti sa načelima samog osporenog zakona, odnosno u suprotnosti sa podstavom 1.4. stava 1. člana 4. osporenog zakona.

Iz svih ovih razloga, stručni saradnici smatraju da Zakon br. 08/L-196 o platama u javnom sektoru, odnosno član 4. Zakona i Prilog br. 2, koji se odnosi na sudsku sistem, potprilog 2.1, koji se odnosi na sudstvo, pod rednim brojem 16, 17, 18, nije u skladu sa članom 24. [Jednakost pred zakonom], članom 22. [Direktna primena međunarodnih sporazuma i instrumenata] Ustava u vezi sa članovima 7. i 23. stav 2. Univerzalne deklaracije o ljudskim pravima i Protokolom br. 12 Evropske konvencije o ljudskim pravima.

RELEVANTNE ODREDBE USTAVA, MEĐUNARODNIH KONVENCIJA I ZAKONA REPUBLIKE KOSOVO

USTAV REPUBLIKE KOSOVO

Član 3.

[Jednakost pred zakonom]

[...]

Sprovođenje javne vlasti u Republici Kosovo se zasniva na načelu jednakosti svih građana pred zakonom i poštovanju međunarodno priznatih prava i osnovnih sloboda, kao i zaštiti prava i učešća svih zajednica i njihovih pripadnika.

Član 4.

[Oblik vladanja i podela vlasti]

1. Kosovo je demokratska Republika koja se zasniva na načelo podele vlasti i kontrole balansa među njima, kao što je i određeno ovim Ustavom.

2. Skupština Republike Kosovo sprovodi zakonodavnu vlast.

3. Predsednik Republike Kosovo predstavlja jedinstvo naroda. Predsednik

Republike Kosovo je legitimni predstavnik unutar i van zemlje, koji garantuje demokratsko funkcionisanje institucija Republike Kosovo, u saglasnosti sa ovim Ustavom.

4. Vlada Republike Kosovo je odgovorna za sprovođenje zakona i državne politike i podleže parlamentarnoj kontroli.

5. Sudska vlast je jedinstvena i nezavisna i sprovode je nezavisni sudovi.

6. Ustavni Sud je nezavistan organ za zaštitu ustavnosti i vrši konačno tumačenje Ustava.

7. Republika Kosovo ima svoje institucije za zaštitu ustavnog reda i teritorijalnog integriteta, javnog reda i mira, koji funkcionišu na osnovu ustavne vlasti demokratskih institucija Republike Kosovo.

Član 7.

[Vrednosti]

Ustavni red Republike Kosovo se zasniva na načelima slobode, mira, demokratije, jednakosti, poštovanja ljudskih prava i sloboda i vladavine zakona, nediskriminacije, imovinskog prava, zaštite sredine, društvenog prava, pluralizma, podele državne vlasti i tržišne ekonomije.

[...]

Član 21.

[Opšta načela]

1. Ljudska prava i osnovne slobode su neodvojiva, neotuđiva i neosporiva i čine osnov pravnog reda Republike Kosovo.

2. Republika Kosovo štiti i garantuje ljudska prava i osnovne slobode, predviđene ovim Ustavom.

3. Svi su dužni da poštuju prava i osnovne slobode ostalih.

4. Ustavom utvrđena prava i osnovne slobode važe i za pravna lica, onoliko koliko su izvodljiva.

Član 22.

[Direktna primena međunarodnih sporazuma i instrumenata]

Ljudska prava i slobode, koja su utvrđena sledećim međunarodnim sporazumima i instrumentima garantovana su ovim Ustavom, i direktno se primenjuju na teritoriji Republike Kosovo i imaju premoć, u slučaju konflikta, nad svim zakonskim odredbama i ostalim aktima javnih institucija:

(1) Univerzalna deklaracija o ljudskim pravima;

(2) Evropska konvencija o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda i protokoli iste; (3) Međunarodna konvencija o građanskim i političkim pravima i protokoli iste;

(4) Okvirna konvencija Saveta Evrope o zaštiti nacionalnih manjina;

(5) Konvencija o eliminisanju svih oblika rasne diskriminacije;

(6) Konvencija o eliminisanju svih oblika diskriminacije žena;

(7) Konvencija o pravima deteta;

(8) Konvencija protiv mučenja i drugih okrutnih, nečovečnih i ponižavajućih postupaka ili kazni.

Član 24.

[Jednakost pred zakonom]

1. Pred zakonom su svi jednaki. Svako ima pravo na jednaku zakonsku zaštitu, bez diskriminacije.

2. Niko se ne sme diskriminisati na osnovu rase, boje, pola, jezika, veroispovesti, političkog ili nekog drugog uverenja, nacionalnog ili društvenog porekla, veze sa nekom zajednicom, imovine, ekonomskog ili socijalnog stanja, seksualnog opredeljenja, rođenja, ograničene sposobnosti ili nekog drugog ličnog statusa.

3. Načelo jednakosti pred zakonom ne sprečava sprovođenje i usvajanje privremenih mera, neophodnih za zaštitu i napredak prava pojedinaca i grupa koje nisu jednake. Takve mere se mogu sprovoditi samo do ostvarenja cilja radi kojeg su uspostavljene.

Član 46.

[Zaštita imovine]

1. Garantuje se pravo na imovinu.

2. Korišćenje imovine je regulisano zakonom, u skladu sa javnim interesom.

3. Niko se ne može arbitrarno lišiti lične imovine. Republika Kosovo ili javne vlasti Republike Kosovo mogu izvršiti eksproprijaciju imovine ako je ista u skladu sa zakonom, ako je neophodna ili adekvatna za postizanje javnih ciljeva ili podržavanje javnog interesa, a za koju se vrši neposredna adekvatna kompenzacija licu ili licima, imovina kojih se eksproriiše.

Član 55.

[Ograničenje prava i osnovnih sloboda]

1. Prava i osnovne slobode garantovane ovim Ustavom, se jedino mogu ograničiti zakonom.

2. Prava i osnovne slobode garantovane ovim Ustavom, se mogu ograničiti samo do onih mera koje su neizbežne, kako bi se u otvorenom i demokratskom društvu ispunio cilj, radi kojeg je dozvoljeno ograničenje.

3. Ograničenja garantovanih prava i osnovnih sloboda garantovanih ovim Ustavom, se ne mogu sprovoditi u druge svrhe, osim onih zbog kojih su određena.

4. U slučaju ograničavanja ljudskih prava i sloboda i sprovođenja istih, sve institucije javne vlasti, a posebno sudovi, su dužni da se posvete suštini prava koje se ograničava, značaju cilja ograničenja, prirodi ograničenja, odnosu ograničenja sa ciljem koji se želi postići, kao i razmatranju mogućnosti realizovanja tog cilja sa što blažim ograničenjima.

5. Ograničenje prava i sloboda garantovanih ovim Ustavom, na nijedan način ne sme da ospori suštinu garantovanih prava.

Član 102.

[Opšta načela sudskog sistema]

1. Sudsku vlast u Republici Kosovo sprovode sudovi.

2. Sudska vlast je jedinstvena, nezavisna, pravična, apolitična ii nepristrasna, i obezbeđuje jednak pristup sudovima.

3. Sudovi sude na osnovu Ustava i zakona.

4. Sudije trebaju biti nezavisne i nepristrasne pri obavljanju svojih dužnosti.

Garantuje se pravo na sudsku odluku, osim ako je zakonom drugačije određeno. Pravo korišćenja vanrednih pravnih mera, je regulisano zakonom. Zakonom se može odobriti pravo na neposredno podnošenje predmeta Vrhovnom sudu, i u takvim slučajevima nema pravo na žalbu.

Član 108.

[Sudski savet Kosova]

1. Sudski savet Kosova obezbeđuje nezavisnost i nepristrasnost sudskog sistema

2. Sudski savet Kosova je potpuno nezavisna institucija u sprovođenju svojih funkcija. Sudski savet Kosova obezbeđuje da su sudovi na Kosovu nezavisni, profesionalni i nepristrasni i da odražavaju multietničnost Republike Kosovo i da poštuju načelo polne jednakosti. Savet će dati prednost imenovanju za sudije pripadnicima zajednica koje nisu dovoljno zastupljene, na zakonom propisan način.

3. Sudski savet Kosova je odgovoran za regrutovanje i predlaganje kandidata za imenovanje i ponovni izbor sudija. Sudski savet Kosova je takođe odgovoran za premeštaj i disciplinske postupke pokrenute protiv sudija.

[...]

5. Sudski savet Kosova je odgovoran za inspekciju sudstva, sudsku administraciju, pripremanje uredbi za sudove, zapošljavanje i nadzor sudskih administratora, pripremanje nacrta i nadzor budžeta sudstva, određivanje broja sudija svake jurisdikcije i osnivanje novih sudova. Osnivanje novih osnovnih sudova se vrši na osnovu zakona.

Član 109.

[Državno tužilaštvo]

1. Državno tužilaštvo je nezavisna institucija odgovorna za gonjenje učinioca krivičnih dela, ili drugih kažnjivih dela, kao što je i regulisano zakonom.

2. Državno tužilaštvo je nepristrasna institucija i funkcioniše na osnovu Ustava i zakona.

3. Organizacija, nadležnosti i obaveze Državnog tužilaštva, se regulišu zakonom.

4. Državo tužilaštvo odražava etničku raznolikost Republike Kosovo i poštovaće načelo polne jednakosti.

5. Početni mandat tužilaca je tri godine. U slučaju ponovnog izbora, mandat je stalan, do penzionisanja, kao što je određeno zakonom, osim ako se sudija razreši u saglasnosti sa zakonom.

6. Tužioci se mogu razrešiti samo na osnovu kazne zbog počinjenog krivičnog dela ili neispunjavanja svojih dužnosti.

7. Državni tužioc će se imenovati i razrešiti od strane Predsednika Republike Kosovo na osnovu predloga Tužilačkog saveta Kosova. Državni tužioc će služiti mandat od sedam godina, bez mogućnosti ponovnog izbora.

Član 110.

[Tužilački savet Kosova]

Tužilački savet Kosova je potpuno nezavisna institucija u sprovođenju svojih funkcija, u skladu sa zakonom. Tužilački savet Kosova obezbeđuje jednak pristup pravdi svim građanima Kosova. Tužilački savet Kosova obezbeđuje nezavisnost, profesionalizam i nepristrasnost Državnog tužioca i odražava multietničnost Kosova i načelo polne jednakosti.
Tužilački savet Kosova će imenovati, unapređivati, premeštati, vršiti ponovno imenovanje, preuzimati disciplinske mere i razrešavati tužioce na zakonom određen način. Savet će dati prednost imenovanju tužioca pripadnika zajednica koje nisu dovoljno zastupljene, na zakonom propisan način. Svi kandidati moraju ispuniti zakonom predviđene uslove.
Predlog o imenovanju tužioca se vrši na osnovu otvorene procedure za imenovanje, na osnovu zasluge kandidata, koja u stvari odražava načelo polne jednakosti i etničku raznolikost relevantne teritorijalne jurisdikcije.
Sastav Tužilačkog saveta Kosova, kao i odredbe za imenovanje, razrešenje, mandat, organizacionu strukturu i pravila procedure će se regulisati zakonom.

Član 115.

[Organizacija Ustavnog suda]

1. Ustavni sud će odrediti svoju unutrašnju organizaciju, uredbu o radu, procese donošenja odluka i ostalih organizacionih pitanja, u saglasnosti sa zakonom.

2. Ustavni sud objavljuje godišnji izveštaj.

Član 132.

[Uloga i nadležnosti Ombudsmana]

1. Ombudsman nadzire i štiti prava i slobode pojedinaca od nezakonitih i neregularnih radnji javnih organa.

2. Ombudsman je nezavistan u sprovođenju svoje dužnosti i ne prihvata uplitanja ili uputstva ostalih organa ili institucija, koje sprovode vlast u Republici Kosovo.

3. Bilo koji drugi organ ili institucija, koja sprovodi legitimnu vlast u Republici Kosovo je dužna da odgovori na zahteve Ombudsmana i da mu/joj predstavi sva dokumenta i informacije koje su od njega zatražena u saglasnosti sa zakonom.

Član 136.

[Stalni Revizor Kosova]

1. Stalni revizor Republike Kosovo je najviša nezavisna institucija za ekonomsku i finansijsku kontrolu.

2. Organizacija, funkcionisanje i nadležnosti Stalnog revizora Republike Kosovo se uređuju Ustavom i zakonom.

3. Stalnog revizora Republike Kosovo bira i razrešava Skupština, na osnovu glasova svih poslanika iste, i na osnovu predloga Predsednika Republike Kosova.

4. Skupština o razrešenju Stalnog revizora Republike Kosovo odlučuje sa dve trećine (2/3) glasova svih njenih poslanika, na predlog Predsednika Republike Kosovo ili na predlog jedne trećine (1/3) poslanika Skupštine Republike Kosovo.

5. Mandat Stalnog revizora Republike Kosovo traje pet (5) godina, sa pravom izbora na samo još jedan mandat.

Član 139.

[Centralna Izborna Komisija]

1. Centralna izborna komisija je stalni nezavisni organ koji priprema, nadzire, upravlja i verifikuje sve radnje koje se tiču procesa izbora i referenduma, i objavljuje njihove rezultate.

2. Komisija ima jedanaest (11) članova.

3. Predsednika Centralne izborne komisije imenuje Predsednik Republike Kosovo, iz redova sudija Vrhovnog suda i apelacionih sudova.

4. Šest (6) članova imenuje šest najvećih parlamentarnih grupa koje su zastupljene u Skupštini, koje nemaju pravo da učestvuju u raspodeli rezervisanih mesta. Ukoliko je u Skupštini zastupljeno manje grupa, najveća grupa ili grupe mogu da imenuju dodatnog člana. Jednog (1) člana imenuju poslanici Skupštine koji zauzimaju rezervisana ili zagarantovana mesta za zajednicu kosovskih Srba i tri (3) člana poslanici Skupštine koji zauzimaju rezervisana ili zagarantovana mesta za druge zajednice koje ne čine većinu na Kosovu.

Član 140.

[Centralna Banka Kosova]

Centralna banka Kosova je nezavisna institucija i odgovorna je Skupštini Kosova.
Centralna banka Republike Kosovo sprovodi svoje nadležnosti samo u saglasnosti sa ovim Ustavom i ostalim pravnim instrumentima.
Guverner Centralne banke Republike Kosovo izvršava i zadatak izvršnog šefa iste.
Uprava Centralne Banke Republike Kosovo i procedura izbora i imenovanja članova Saveta Centralne banke Republike Kosovo se reguliše zakonom koji treba osigurati nezavisnost i autonomiju iste.

Član 141.

[Nezavisna komisija za medije]

Nezavisna komisija za medije je nezavisni organ koji reguliše opseg frekvencija emitera u Republici Kosovo, licencira javne i privatne emitere, sprovodi politiku emitovanja, i ostale zakonom određene nadležnosti.
Izbor članova Nezavisne komisije za medije se vrši u skladu sa zakonom, na osnovu transparentnog procesa

Član 142.

[Nezavisne agencije]

1. Nezavisne agencije Republike Kosovo su one institucije koje je osnovala Skupština, na osnovu relevantnih zakona, koji regulišu osnivanje, funkcionisanje i njihova ovlašćenja. Nezavisne agencije vrše svoje funkcije nezavisno od svih ostalih organa ili vlasti Republike Kosovo.

2. Nezavisne agencije imaju svoj budžet, kojim upravljaju nezavisno u skladu sa zakonom.

3. Svaki organ ili institucija koja sprovodi legitimnu vlast u Republici Kosovo je obavezna da sarađuje i odgovori na zahteve nezavisnih agencija, tokom sprovođenja njihovih zakonskih ovlašćenja, u skladu sa zakonom.

EVROPSKA KONVENCIJA O LJUDSKIM PRAVIMA

Član 14.

[Zabrana diskriminacije]

“Uživanje prava i sloboda predviđenih u ovoj Konvenciji obezbeđuje se bez diskriminacije po bilo kom osnovu, kao što su pol, rasa, boja kože, jezik, veroispovest, političko ili drugo mišljenje, nacionalno ili socijalno poreklo, veza s nekom nacionalnom manjinom, imovno stanje, rođenje ili drugi statusu”.

Protokol br. 1 Evropske konvencije o ljudskim pravima

Član 1.

[Zaštita imovine]

1. Svako fizičko i pravno lice ima pravo na neometano uživanje svoje imovine. Niko ne može biti lišen svoje imovine, osim u javnom interesu i pod uslovima predviđenim zakonom i opštim načelima međunarodnog prava.

[…]

Protokol br. 12 Evropske konvencije o ljudskim pravima

Član 1.

[Opšta zabrana diskriminacije]

Svako pravo koje zakon predviđa ostvarivaće se bez diskriminacije po bilo kom osnovu kao npr. polu, rasi, boji kože, jeziku, veroispovesti, političkom i drugom uverenju, nacionalnom ili društvenom poreklu, povezanosti s nacionalnom manjinom, imovini, rođenju ili drugom statusu.

2. Javne vlasti neće ni prema kome vršiti diskriminaciju po osnovima kao što su oni pomenuti u stavu 1.

OSPORENE ODREDBE ZAKONA BR. 08/L-196 O PLATAMA U JAVNOM SEKTORU

(Osporeni zakon)

Član 1.

(Cilj)

Cilj ovog zakona je uspostavljanje jedinstvenog platnog sistema u javnom sektoru koji obuhvata načela i pravila za utvrđivanje plate u javnom sektoru, kao i uspostavljanje transparentnog i upravljivog sistema plata i naknada, čije je glavni element osnovna plata.

Član 2.

(Delokrug primene)

1. Ovaj zakon se primenjuje na zaposlene u javnom sektoru čije se plate finansiraju iz i preko državnog budžeta, izuzev Obaveštajne agencije Kosova.

2. Pravila i uslovi za utvrđivanje plate zaposlenih u javnom sektoru isključivo se uređuju ovim zakonom i mogu se urediti drugim podzakonskim aktima samo ako je izričito predviđeno ovim zakonom.

3. Za službenike u Predsedništvu Republike Kosovo, Ustavnom sudu Republike Kosovo, pravosudnom sistemu, Skupštini Republike Kosovo i nezavisnim ustavnim institucijama, ovaj zakon se primenjuje u meri u kojoj ne narušava njihova Ustavom zagarantovana funkcionalna i organizaciona nezavisnost.

Član 4.

(Načela sistema plata)

[...]

- načelo predvidljivosti – znači da se nivo plate utvrđen ovim zakonom može umanjiti samo po osnovu zakona;
- načelo jednakosti i nediskriminacije – znači da svako, bez ikakve diskriminacije, ima pravo na jednaku platu za jednak rad, uzimajući u obzir prirodu posla, uslove radnog mesta, instituciju u kojoj se obavlja dužnost, kao i kvalifikacije.

[...]

Član 6.

(Osnovna plata)

[...]

6. Osnovna plata se uvećava po osnovu radnog iskustva i to u visini:

6.1. nula zapeta dvadeset pet odsto (0,25%) za svaku punu godinu rada, do petnaest (15) godina rada; i

6.2. nula zapeta pet odsto (0,5%) za svaku punu godinu rada, preko petnaest (15) godina rada.

[...]

Član 9.

Utvrđivanje vrednosti koeficijenta

Novčana vrednost koeficijenta utvrđuje se godišnjim zakonom o budžetu. Utvrđivanje vrednosti koeficijenta vrši se u skladu sa zakonodavstvom o upravljanju javnim finansijama.

Član 10.

Smanjenje nivoa plate

1. Novčana vrednost koeficijenta utvrđenog prema ovom zakonu može se umanjiti samo zakonom, i to u sledećim situacijama:

1.1. makroekonomski šok za posledicu ima smanjenje prihoda;

1.2. prirodna nepogoda u smislu člana 131. Ustava Republike Kosovo.

Član 23.

Poseban dodatak za izabrana lica

1. Poslanici mogu ostvariti poseban dodatak na osnovnu platu, za dodatnu funkciju ili za učešće u parlamentarnim komisijama.

2. Poseban dodatak za učešće u svim komisijama ne može biti veći od trideset odsto (30%) osnovne plate poslanika.

3. Kriterijumi i postupak za poseban dodatak iz st. 1. i 2. ovog člana, utvrđuju se podzakonskim aktom koji donosi Predsedništvo Skupštine.

4. Odbornici Skupštine opštine za učešće u stalnim odborima mogu dobiti poseban dodatak od trideset odsto (30%) osnovne plate utvrđene za odbornika Skupštine.

5. Odbornici Skupštine opštine, koji primaju redovnu platu iz budžeta Kosova, primaju samo dodatak iz stava 4. ovog člana.

6. Dodatak iz stava 4. ovog člana daje se samo jednom (1) mesečno i plaća se samo ako odbornici Skupštine opštine učestvuju u stalnim odborima Skupštine opštine.

Član 24.

Dodatak za uslove na tržištu rada

1. Dodatak za uslove na tržištu rada ostvaruju neophodne profesije, na određenim deficitarnim stručnim pozicijama u državnoj i javnoj službi, u kojima je zapošljavanje ili zadržavanje službenika u ovim profesijama i/ili pozicijama objektivno nemoguće.

2. Sredstva koja se koriste u svakoj instituciji za dodatak za uslove na tržištu rada ne mogu biti veća od 0,5% ukupnih sredstava koja institucija koristi za osnovnu platu službenika u istoj fiskalnoj godini.

3. U cilju sprovođenja ovog člana, Vlada Republike Kosovo tretira se kao jedna (1) budžetska organizacija.

4. Relevantne profesije za koje se ostvaruje dodatak za uslove na tržištu rada za državne službenike i javne službenike, visina i postupak za ostvarivanje istog njih utvrđuje podzakonskim aktom resorno Ministarstvo finansija. Ostvarivanje dodatka za uslove na tržištu rada za državne službenike revidiraju se najmanje svake tri (3) godine.

5. Relevantne profesije za koje se ostvaruje dodatak za uslove na tržištu rada, visina i postupak ostvarivanja istog za službenike u Predsedništvu Republike Kosovo, Ustavnom sudu Republike Kosovo, pravosudnom sistemu, Skupštini Republike Kosovo i nezavisnim ustavnim institucijama uređuju se ovim zakonom i posebnim aktom koji donose nadležni organi relevantnih institucija. Ostvarivanje dodatka za uslove na tržištu rada revidiraju nadležni organi ovih institucija najmanje svake tri (3) godine.

Član 25.

Dodatak za radnu uspešnost

1. Dodatak za radnu uspešnost ima za cilj stimulisanje državnih službenika i službenika uprave javne službe stručne kategorije u budžetskim organizacijama koje se finansiraju iz državnog budžeta.

2. Državni službenik i službenik uprave javne službe ostvaruju godišnji dodatak za radnu uspešnost na osnovu godišnjih rezultata vrednovanja rada.

3. Dodatak za radnu uspešnost ostvaruje samo državni službenik i službenik uprave javne službe koji su u relevantnoj godini vrednovani ocenom „izvanredno postignuće“, u skladu sa relevantnim odredbama zakona o javnim službenicima.

4. Dodatak za radnu uspešnost ostvaruje se na kraju svake godine, dodeljuje se shodno individualnoj radnoj uspešnosti i plaća se u prva tri (3) meseca naredne godine.

5. Sredstva koja se koriste u svakoj instituciji za dodatak za radnu uspešnost ne mogu biti veća od 0,1% ukupnih sredstava koja institucija koristi za osnovnu platu službenika u istoj fiskalnoj godini.

6. Dodatak za radnu uspešnost se ne dodeljuje državnom službeniku i službeniku uprave javne službe koji imaju aktivnu disciplinsku meru za teške povrede.

7. Vlada Republike Kosovo, na predlog resornog Ministarstva finansije i uz saglasnost resornog Ministarstva javne uprave, podzakonskim aktom usvaja kriterijume, meru i postupak za sticanje dodataka za radnu uspešnost kao i način obračunavanja istog.

8. Dodatak za radnu uspešnost i postupak za sticanje istog za službenike u Predsedništvu Republike Kosovo, Ustavnom sudu Republike Kosovo, pravosudnom sistemu, Skupštini Republike Kosovo i nezavisnim ustavnim institucijama, uređuju se ovim zakonom i posebnim aktom koji donose nadležni organi relevantnih institucija.

Član 27.

Dodatak za rad bez unapred utvrđenog radnog vremena

1. Pored osnovne plate, politički službenik kabineta koji nema unapred utvrđeno radno vreme može ostvariti poseban dodatak, koji ne može biti veći od trideset odsto (30%) osnovne plate.

2. Kriterijumi i postupak ostvarivanja prava na dodatak iz stava 1. ovog člana, uređuju se podzakonskim aktom koji usvaja Vlada, na predlog resornog Ministarstva javne uprave i resornog Ministarstva finansija.

3. Kriterijumi i postupak ostvarivanja prava na dodatak iz stava 1. ovog člana za službenike kabineta u Predsedništvu Republike Kosovo i Skupštini Republike Kosovo uređuju se ovim zakonom i posebnim aktom koji donose nadležni organi relevantnih ustanova.

Član 28.

Dodatak za obim posla

1. Budžetske organizacije, u slučajevima predviđenim ovim zakonom, mogu dodeliti dodatak za obim posla, za obavljanje poslova zbog povećanja obima posla, ako za ovu namenu raspolažu sredstvima iz uštede sredstava za plate koja nastaju usled nedostatka državnih službenika, odnosno nepopunjenih radnih mesta za koja su sredstva predviđena finansijskim planom korisnika budžeta i sredstava za posebne projekte.

2. Državni službenici ostvaruju dodatak za obim posla zbog povećanja obima posla, za obavljeni posao i koji premašuje očekivane rezultate rada za jedan (1) mesec, ako je na ovaj način moguće obezbediti racionalniji način postizanja rezultata rada kao i budžet.

3. Dodatak za obim posla odobrava glavni administrativni službenik institucije, po dogovoru sa državnim službenikom.

4. Dodatak iz stava 1. ovog člana ne može biti veći od 0,5% ukupnih sredstava koja koristi budžetska organizacija za osnovnu platu javnih službenika budžetske organizacije u istoj finansijskoj godini.

5. U cilju sprovođenja ovog člana, Vlada Republike Kosovo smatra se kao jedna (1) budžetska organizacija.

6. Pravila za sticanje, iznos dodatka kao i period ostvarivanja utvrđuju se podzakonskim aktom Vlade, na predlog relevantnog Ministarstva finansija i uz saglasnost resornog Ministarstva javne uprave.

7. Kriterijumi i postupak za ostvarivanje prava na dodatak iz ovog člana za državne službenike u Predsedništvu Republike Kosovo, Ustavnom sudu Republike Kosovo, pravosudnom sistemu, Skupštini Republike Kosovo i nezavisnim ustavnim institucijama, uređuju se ovim zakonom i posebnim aktom koji donose nadležni organi relevantnih ustanova.

Član 42.

Utvrđivanje ekvivalentnosti

1. Stupanjem na snagu ovog zakona zabranjuje se svaka promena strukture, komponenata ili nivoa platnih koeficijenata.

2. U slučaju obrazovanja novih funkcija, položaja ili zvanja, institucija u kojoj se radno mesto obrazuje traži od resornog Ministarstva javne uprave određivanje platnog razreda koji se odnosi na tu funkciju, položaj ili zvanje po osnovu ekvivalentnosti.

4. Obrazovanje novih funkcija, položaja ili zvanja za službenike u Predsedništvu Republike Kosovo, Ustavnom sudu Republike Kosovo, pravosudnom sistemu, Skupštini Republike Kosovo i nezavisnim ustavnim institucijama, uređuje se ovim zakonom i posebnim aktom koji donose nadležni organi relevantnih institucija

Član 41.

Prelazni dodatak

1. Ako je pre stupanja na snagu ovog zakona javni službenik ili javni funkcioner ostvarivao platu koja je veća od pune plate propisane ovim zakonom, isti ostvaruje novu platu u skladu sa odredbama ovog zakona i prelazni dodatak jednak razlici između sadašnje i nove plate.

2. Zaposleni, javni službenik ili javni funkcioner shodno stavu 1. ovog člana ostvaruje novu platu, i to:

2.1. 100% posebnog prelaznog dodatka iz stava 1. tokom prve godine nakon stupanja na snagu ovog zakona;

2.2. 50% posebnog prelaznog dodatka iz stava 1. tokom druge godine nakon stupanja na snagu ovog zakona.

3. Izuzetno iz st. 1. i 2. ovog člana, pripadnici diplomatske službe nemaju pravo na prelazni dodatak.

4. Svako lice koje se zaposli nakon usvajanja ovog zakona prima platu u skladu sa ovim zakonom i ne ostvaruje pravo na prelazni dodatak.

Član 44.

(Prilozi zakona)

1. Sastavni deo ovog zakona su i sledeći prilozi:

[...]

1.2. Prilog br. 2. – Sudski sistem:

[...]

1.3. Prilog br. 3. – Tužilački sistem:

[...]

1.4. Prilog br. 4. – Kosovske bezbednosne snage;

[...]

1.7. Prilog br. 7. – Kazneno-popravna služba Kosova;

[...]

1.8. Prilog br. 8. – Javni službenik univerzitetskog i preduniverzitetskog obrazovanja;

[...]

1.9. Prilog br. 9. – Javni službenik zdravstvenog sistema;

[...]

1.10.3. Prilog br. 10.3. – Skupština Kosova;

[...]

1.10.5. Prilog br. 10.5. – Nezavisne ustavne institucije;

1.10.6. Prilog br. 10.6. – Ministar, nezavisne agencije, agencije i regulatori, izvršne agencije i agencije javne službe;

1.10.7. Prilog br. 10.7. – Opštine;

[...]

1.14.1. Prilog br. 14.1. – Nacionalna kancelarija revizije); i

1.14.2. Prilog br. 14.2. – Interna revizija).

POSEBNE ODREDBE DRUGIH ZAKONA UKINUTIH ČLANOM 45. [PRESTANAK VAŽENJA] OSPORENOG ZAKONA

Član 45.

(Prestanak važenja)

1. Stupanjem na snagu ovog zakona stavljaju se van snage:

1.1. Zakon br. 03/L-147 o platama javnih službenika;

1.2. Član 11. stav 2. Zakona br. 03/L-094 o predsedniku Republike Kosovo;

1.3. Član 15. Zakona br. 03/L-121 o Ustavnom sudu Republike Kosovo;;

1.4. Član 35. st. 1. i 2. Zakona br. 06/L-054 o sudovima;

1.5. Član 21. stav 1. podstavovi 1.1 do 1.10. Zakona br. 03/L-225 o Državnom tužiocu;

1.6. Član 4. stav 2. Zakona br. 03/L-222 o Poreskoj upravi i postupcima;

1.7. Član 28. st. 1. i 2. Zakona br. 03/L-231 o policijskom Inspektoratu Kosova;

1.8. Član 80. Zakona br. 03/L-048 o upravljanju javnim finansijama i odgovornostima;

1.9. Član 97. Zakona br. 04/L-027 o zaštiti od prirodnih i drugih nepogoda;;

1.10. Član 20. st. 2. i 3. Zakona br. 04/L-064 o Kosovskoj Agenciji za Forenziku;

1.11. Član 47. stav 4. Zakona br. 04/L-076 o Policiji;

1.12. Član 23. stav 2. Zakona br. 06/L-021 o unutrašnjoj kontroli javnih finansija;

1.13. Član 26. Zakona br. 06/L-046 o Inspektoratu obrazovanja u Republici Kosovo;

1.14. Član 18. stav 1. Zakona br. 06/L-055 o Sudskom savetu Kosova;

1.15. Član 29. stav 1. podstavovi 1.1, 1.2. i 1.3. i stav 4. Zakona br. 08/L-131 o Kazneno-popravnoj službi Kosova;

1.16. Član 28. stav 5. Zakona br. 08/L-056 o zaštiti konkurencije.

2. Stupanjem na snagu ovog zakona takođe se stavlja van snage svaka odredba zakona ili drugog podzakonskog akta koja uređuje pitanje plate, naknada, dodataka, nagrada ili drugih kategorija iz oblasti plata, a koja shodno odredbama ovog zakona nije izričito ovlašćena da bude doneta.

SADRŽAJ ODREDBI UKINUTIH ČLANOM 45. OSPORENOG ZAKONA

Član 11. stav 2. Zakona br. 03/L-094 o predsedniku Republike Kosovo

Član 11.

Plata predsednika Republike Kosovo

1. Plata predsednika Republike Kosovo je najveća u okviru državnih institucija Republike Kosova.

2. Plata predsednika Republike uvek treba da je najmanje 25% veća od ukupnih primanja predsednika Republike Kosovo i ostalih institucionalnih rukovodilaca.

Član 15. Zakona br. 03/L-121 o Ustavnom sudu Republike Kosovo

Član 15.

Plate sudija

Plata sudija Ustavnog suda je 1.3 puta plate sudija Vrhovnog suda Kosova.

Član 9. Zakona br. 03/L-159 o agenciji protiv korupcije

Član 9.

Primanja direktora

Direktor Agencije ima primanja na nivou primanja predsednika parlamentarne komisije Skupštine Kosova.

Član 35. stavovi 1. i 2. Zakona br. 06/L-054 o sudovima

Član 35.

Plata i sudska naknada

1. Tokom njihovog mandata sudije će primati sledeće plate:

1.1. predsednik Vrhovnog suda prima će platu koja nije niža od plate predsednika Vlade Republike Kosova;

1.2. sudija Vrhovnog suda prima će platu u visini od devedeset posto (90%) od plate predsednika Vrhovnog suda;

1.3. predsednik Apelacionog suda primaće platu koja je jednaka plati sudije Vrhovnog suda Kosova;

1.4. sudije Apelacionog suda primaće platu jednaku devedeset posto (90%) plate predsednika Apelacionog suda;

1.5. predsednik Osnovnog suda primaće platu koja je jednaka plati sudije Apelacionog suda;

1.6. nadzorne sudije ogranka Osnovnog suda primaće platu jednaku devedeset pet posto (95%) plate predsednika Osnovnog suda;

1.7. plata svih sudija Osnovnog suda iznosi će osamdeset posto (80%) plate predsednika Osnovnog suda.

2. Plata sudije se neće smanjiti tokom mandata sudije na koji je imenovan, izuzev u slučaju disciplinske sankcije izrečene od strane Sudskog saveta Kosova.

3. Sudije imaju pravo na godišnji odmor u skladu sa Zakonom o Radu.

Član 21. stav 1. podstavovi 1.1. do 1.10. Zakona br. 03/L-225 o državnom tužiocu

Član 21.

Plata državnih tužilaca

1. Tokom perioda službe, tužioci će imati pravo na sledeće osnovne plate:

1.1. Glavni državni tužilac će dobiti ekvivalent plate kao predsednik Vrhovnog; 1.2. tužioci stalno imenovani u Kancelariji glavnog državnog tužioca će dobiti ekvivalent plate na devedeset procenata (90%) od plate Glavnog državnog tužioca;

1.3. Šef Specijalnog tužilaštva primi će ekvivalent plate za devedeset i pet procenata (95%) od plate Glavnog državnog tužioca;

1.4. tužioci permanentno imenovani u Specijalnom tužilaštvu prima platu koja je ekvivalenta sa platom tužilaca u Kancelariji Specijalnog tužilaštva;

1.5. Glavni tužilac Apelacionog tužilaštva prima platu koja je ekvivalenta sa platom predsednika Apelacionog suda;

1.6. tužioci sa stalnim mandatom u Apelacionom tužilaštvu dobiće platu koja je ekvivalenta nivou od devedeset procenata (90%) od plate Glavnog tužioca Apelacionog tužilaštva;

1.7. glavni tužioci osnovnih tužilaštava primiće platu ekvivalentnu plati predsednika osnovnih sudova;

1.8. Svaki tužilac stalno imenovani u Osnovnom tužilaštvu će primiti osnovu plate koja nije manja od sedamdeset (70%) od plate glavnog tužioca Osnovnog tužilaštva. Savet će doneti plan za dodatnu naknadu koja prepoznaje jedinstvene odgovornosti tužilaca koji će vršiti dužnosti u odeljenju Osnovnog suda za teška krivična dela, ali ni u kom slučaju osnova plate i dodatna naknada neće prelaziti devedeset procenata (90%) od plate glavnog tužioca Osnovnog tužilaštva;

1.9. Pored svoje osnovne zarade, svaki tužilac će imati pravo na dodatnu kompenzaciju za druge usluge, kao što je predviđeno zakonom ili pravilima donetih od strane Tužilačkog saveta Kosova;

1.10. nezavisno od bilo koje druge odredbe ovog zakona, plate tužilaca neće biti smanjene tokom trajanja njihovog mandata, osim ako postoje disciplinske mere sankcija od strane Saveta i disciplinske komisije, nakon utvrđivanja da se tužilac loše vladao, ili je počinio krivično delo.

1.11. tužioci imaju pravo na godišnji odmor koji je isti kao kod državnih službenika, ali ni u kom slučaju manji od dvadeset (20) dana plaćenog godišnjeg odmora za godinu.

Član 18. stav 1. Zakona br. 06/L-055 o Sudskom savetu Kosova

Član 18.

Plata predsedavajućeg i članova Saveta

1. Tokom svog mandata, predsedavajući, i članovi Saveta angažovani na puno radno vreme primaju platu kao nastavku:

1.1. predsedavajući prima platu koja je jednaka plati predsednika Vrhovnog suda; 1.2. zamenik predsedavajućeg i članovi sa punim radnim vremenom primaju jednaku platu kao sudije Vrhovnog suda.

[...]

5. Predsedavajući, zamenik predsedavajućeg i članovi Saveta nemaju pravo da vrše bilo kakvu drugu javnu ili profesionalnu dužnost za koju su plaćeni, osim nastave na visokoškolskim ustanovama.

6. Predsedavajući, zamenik predsedavajućeg i članovi Saveta mogu da se bave naučnim, kulturnim, akademskim i drugim aktivnostima koje nisu u suprotnosti sa njihovim funkcijama i zakonodavstvom na snazi.

Prihvatljivost zahteva

Da bi odlučio u vezi sa zahtevom podnosioca, Sud prvo treba da oceni da li su ispunjeni uslovi prihvatljivosti koji su propisani Ustavom i dalje precizirani Zakonom i Poslovnikom.

U tom smislu, Sud se poziva na relevantne odredbe Ustava, Zakona i Poslovnika, prema kojima Ombudsman može da nastupi kao podnosilac pred ovim Sudom:

Ustav Republike Kosovo

Član 113.

[Jurisdikcija i ovlašćene strane]

[...]

2. Skupština Kosova, Predsednik Republike Kosovo, Premijer i Ombudsman su ovlašćeni za podnošenje sledećih pitanja:

saglasnost zakona, dekreta Predsednika i Premijera i uredbi Vlade, sa Ustavom.

[...]

Član 135.

[Izveštaj Ombudsmana]

[...]

4. Ombudsman ima pravo da pokrene pitanje pred Ustavnim sudom, koja su u saglasnosti sa odredbama ovog Ustava.

Zakon o Sudu

Član 29.

(Tačnost podneska)

1. Podnesak podnešen u skladu sa članom 113, stav 2 Ustava se pokreće od jedne četvrtine (1/4) poslanika Skupštine Republike Kosovo, Predsednika Republike Kosovo, Vlade ili Ombudsmana.

2. Podnesak podnešen protiv spornog akta u skladu sa članom 113, stav 2 Ustava treba specifikovati, inter alia, da li se čitav sporni akt ili posebni delovi istog smatraju kao oni koji nisu u skladu sa Ustavom.

3. Podnesak će specifikovati sva pitanja koja se tiču neustavnosti spornog akta”.

Poslovnik o radu Ustavnog suda

Pravilo 65.

[Zahtev u skladu sa podstavovima 1. i 2. stava 2. člana 113. Ustava i članovima 29. i 30. Zakona]

“(1) Zahtev koji je podnet po ovom pravilu mora da ispunjava kriterijume utvrđene podstavovima (1) i (2) stava (2) Člana 113. Ustava i članovima 29. (Tačnost podneska) i 30. (Rok) Zakona.

(2) Kada podnosi zahtev u skladu sa stavom (2) člana 113. Ustava, ovlašćena strana mora, između ostalog, da ukaze da li za čitav sadržaj ili odražene delove osporenog akta smatra da su u nesaglasnosti sa Ustavom.

(3) Ovlašćena strana mora da iznese u zahtevu prigovore koji se tiču ustavnosti osporenog akta.

(4) Zahtev se po ovom pravilu mora podneti u roku od šest (6) meseci od dana stupanja na snagu osporenog akta”.

Sud će dalje oceniti: (i) da li je zahtev podnela ovlašćena strana, kao što je propisano u podstavu (1) stava 2. člana 113. Ustava i stavu 1. člana 29. Zakona; (ii) prirodu osporenog akta; (iii) tačnost zahteva, kao što je propisano u stavovima 2. i 3. člana 29. Zakona i potpravilima (2) i (3) pravila 65. Poslovnika; i (iv) da li je zahtev podnet u roku od 6 (šest) meseci nakon stupanja na snagu osporenog akta, kao što je propisano članom 30. Zakona i potpravilom (4) pravila 65. Poslovnika.

Što se tiče ovlašćene strane i osporenog akta

Ombudsman je na osnovu člana 113.2 (1) Ustava ovlašćen da pred Sudom podnese pitanje saglasnosti (i) zakona; (ii) dekreta predsednika; (iii) dekreta premijera; i (iv) uredbi Vlade sa Ustavom. Član 29. Zakona precizira da je Ombudsman ovlašćena strana pred Sudom i pravilo 65. Poslovnika se poziva na relevantne gore citirane članove Ustava i Zakona.

U aspektu okolnosti konkretnog slučaja, Sud primećuje da Ombudsman u svojstvu podnosioca zahteva pred Sudom osporava ustavnost Zakona br. 08/L-196 o platama u javnom sektoru, odnosno “zakon” koji je usvojila Skupština.

Shodno tome, Sud utvrđuje da se pred Sudom nalazi zahtev koji je podneo Ombudsman, koji je, na osnovu gore navedenih članova Ustava, Zakona i Poslovnika, ovlašćena strana da podnese Sudu, između ostalog, pitanje saglasnosti “zakona” sa Ustavom. Shodno tome, Ombudsman je ovlašćena strana i osporava akt za koji ima ustavno ovlašćenje da da ga osporava.

Što se tiče tačnosti zahteva i preciziranja prigovora

Sud podseća da član 29. Zakona i pravilo 65. Poslovnika, utvrđuju da zahtev koji je podnet u kontekstu člana 113.2 (1) Ustava, treba da precizira (i) da li se za čitav osporeni akt ili posebne delove tog akta smatra da nisu u saglasnosti sa Ustavom; i (ii) prigovore koji se tiču neustavnosti osporenog akta.

Što se tiče prvog uslova, Sud primećuje da Ombudsman osporava ustavnost osporenog zakona zbog toga što navodno pojedine njegove odredbe i prilozi nisu u saglasnosti sa: (i) “načelom podele vlasti, kontrole i balansa među njima i očuvanja nezavisnosti nezavisnih ustavnih institucija”, zagarantovanim članom 4. [Oblik vladanja i podela vlasti]; (ii) “vladavinom prava” zagarantovanom članom 7. [Vrednosti]; (iii) “jednakošću pred zakonom” zagarantovanom članom 3. i članom 24. [Jednakost pred zakonom] i (iii) “zaštitom imovine” zagarantovanom članom 46. [Zaštita imovine] Ustava i članom 1. Protokola br. 1 EKLJP-a.

Pored toga, Ombudsman posebno osporava ustavnost odredaba osporenog zakona i to: (i) stav 3. člana 2. (Delokrug primene); podstavove 1.3 i 1.4 člana 4. (Načela sistema plata); podstav 6.1 člana 6. (Osnovna plata); stav 1. člana 9. (Utvrđivanje vrednosti koeficijenta); stavove 2, 3. i 4. člana 41. (Prelazni dodatak); stavove 4. i 5. člana 26. (Dodatak za posebne uslove rada); stavove 1, 2. i 3. člana 42. (Utvrđivanje ekvivalentnosti), kao i (ii) priloga: br. 2 (Sudski sistem); br. 3 (Tužilački sistem); br. 4 (Kosovske bezbednosne snage); br. 7 (Kazneno-popravna služba Kosova); br. 8 (Javni službenik univerzitetskog i preduniverzitetskog obrazovanja); br. 9 (Javni službenik zdravstvenog sistema); br. 10.3 (Skupština Kosova); br. 10.5 (Nezavisne ustavne institucije); br. 10.6 (Ministar, nezavisne agencije, agencije i regulatori, izvršne agencije i agencije javne službe); br. 10.7 (Opštine), br. 14.1. (Nacionalna kancelarija revizije) i br. 14.2 (Interna revizija).

Shodno tome, Sud utvrđuje da je podnosilac zahteva precizirao u kojim delovima osporava osporeni zakon i da je izneo prigovore koji se odnose na neustavnost pojedinih članova osporenog zakona sa određenim članovima Ustava i presudom Ustavnog suda u slučaju KO219/19.

Međutim, Sud takođe primećuje da, pored navoda o neustavnosti osporenog zakona, a u posebnim aspektima u vezi sa gore navedenim ustavnim načelima, podnosilac zahteva ističe da su mu podnete i 104 žalbe od strane različitih institucija i subjekata zainteresovanih za ustavnost osporenog zakona.

U tom aspektu, Sud pojašnjava da svaka žalba ili zahtev koji podnosilac odluči da podrži u cilju osporavanja zakona ili drugog akta pred Ustavnim sudom, mora da ga obrazloži na način da se jasno razume njegov prigovor, stav i zahtev upućen Sudu. Takvu nadležnost Ombudsmanu daje član 113.2 (1) Ustava, čija je svrha da se Ombudsmanu pruži mogućnost da vrši svoju ustavnu ulogu da “nadzire i štiti prava i slobode pojedinaca od nezakonitih i neregularnih radnji javnih organa”, osporavajući ustavnost skupštinskog zakona ili drugog akta prema nadležnosti predviđenoj odredbama člana 113. Ustava (vidi, slučaj Suda KO219/19, Ombudsman, ocena ustavnosti Zakona br. 06/L-111 o platama u javnom sektoru, presuda od 9. jula 2020. godine, stav 189).

Shodno tome, prilikom ocene ustavnosti osporenog zakona, Sud će se usredsrediti samo na precizirane i obrazložene navode i prigovore podnosioca zahteva, odnosno Ombudsmana, u pogledu neustavnosti osporenog zakona, ne upuštajući se u individualnu ocenu 104 žalbe koje su Ombudsmanu podneli zainteresovani subjekti (vidi povodom ovog pristupa, slučaj Suda: KO219/19, gore citiran, stav 190).

Na osnovu gore navedenog, Sud nalazi da podnosilac zahteva pred Sudom u pojedinim delovima osporava osporeni zakon, pa shodno tome, njegov zahtev: (i) navodi da je osporeni zakon u suprotnosti sa Ustavom; i (ii) precizira iznesene prigovore na ustavnost osporenog zakona.

Što se tiče roka

Sud podseća da član 30. (Rok) Zakona i pravilo 67 (4) Poslovnika utvrđuju da se zahtev koji se upućuje na osnovu člana 113.2 (1) Ustava mora podneti u roku od 6 (šest) meseci nakon stupanja na snagu osporenog akta.

U tom kontekstu, Sud primećuje da je osporeni zakon stupio na snagu 5. februara 2023. godine, dok je osporen pred Sudom 7. aprila 2023. godine, pa je samim tim podnet Sudu u roku koji je određen gore navedenim odredbama.

Zaključak u vezi sa prihvatljivošću zahteva

Sud utvrđuje da je podnosilac zahteva: (i) ovlašćena strana pred Sudom; (ii) da osporava zakon Skupštine koji ima pravo da ospori; (iii) da je precizirao da delimično osporava osporeni zakon; (iv) da je izneo ustavne prigovore u kontekstu osporenog zakona; i (v) da je osporio osporeni zakon u određenom roku.

Shodno tome, Sud proglašava zahtev prihvatljivim i u nastavku će razmotriti njegov meritum.

MERITUM ZAHTEVA

Uvod

Sud na početku podseća da podnosilac zahteva, odnosno Ombudsman, osporava ustavnost Zakona o platama u javnom sektoru, navodeći da isti nije u saglasnosti sa Ustavom Republike Kosovo. Tačnije, Ombudsman navodi da su precizirane odredbe osporenog zakona u suprotnosti sa (i) stavom 2. člana 3. [Jednakost pred zakonom], članom 4. [Oblik vladanja i podela vlasti], članom 7. [Vrednosti], članom 21. [Opšta načela], članom 22. [Direktna primena međunarodnih sporazuma i instrumenata], članom 24. [Jednakost pred zakonom] i članom 46. [Zaštita imovine] Ustava; i (ii) presudom Suda u slučaju KO219/19, kojom je proglašen suprotnim Ustavu a samim tim i ništavim prethodni zakon o platama u javnom sektoru, odnosno Zakon br. 06/L-111 o platama u javnom sektoru. U suštini, Ombudsman pred Sudom iznosi navode koji se odnose na (i) načelo podele i uzajamnog delovanja vlasti, uključujući i načelo vladavine prava; i (ii) jednakost pred zakonom i pripadajuća prava na imovinu funkcionera i civilnih i javnih službenika.

Kao što je detaljno objašnjeno u odeljku ove presude koji se odnosi na odgovarajuće navode i protivargumente, Ombudsman pred Sudom konkretno osporava ustavnost odredbi osporenog zakona, i to: (i) stav 3. člana 2. (Delokrug); podstavove 1.3 i 1.4 člana 4. (Načela sistema plata); podstav 6.1 člana 6. (Osnovna plata); stav 1. člana 9. (Utvrđivanje vrednosti koeficijenta); stavove 2, 3. i 4. člana 41. (Prelazni dodatak); stavove 4. i 5. člana 26. (Dodatak za posebne uslove rada), stavove 1, 2, 3. i 4. člana 42. (Utvrđivanje ekvivalentnosti); kao i (ii) priloga: br. 2 (Sudski sistem); br. 3 (Tužilački sistem); br. 4 (Kosovske bezbednosne snage); br. 7 (Kazneno-popravna služba Kosova); br. 8 (Javni službenik univerzitetskog i preduniverzitetskog obrazovanja); br. 9 (Javni službenik zdravstvenog sistema); br. 10.3 (Skupština Kosova); br. 10.5 (Nezavisne ustavne institucije); br. 10.6 (Ministar, nezavisne agencije, agencije i regulatori, izvršne agencije i javne službe); br. 10.7 (Opštine); br. 14.1 (Nacionalna kancelarija revizije) i br. 14.2 (Interna revizija) osporenog zakona.

Sud, takođe, podseća da je podnosilac zahteva, odnosno Ombudsman, pored tvrdnji o neustavnosti osporenog zakona, ističe da su mu dostavljene sto četiri (104) individualne žalbe koje su Instituciji ombudsmana podnele različite institucije i subjekti, a koji tvrde povredu svojih ustavnih prava i samim tim, neustavnost osporenog zakona. S obzirom na sve to, Sud, isto kao što je postupio i u prethodnom slučaju, odnosno u presudi KO219/19, naglašava da se iste ne mogu podvrgnuti individualnoj oceni ustavnosti iz razloga što (i) dotični žalioci nisu ovlašćene strane pred ovim Sudom; i da se kao rezultat toga, (ii) u odsustvu obrazloženja i stava Ombudsmana u odnosu na njih, ne može upuštati u njihovu ocenu, a iste će Sud oceniti samo u meri u kojoj je Ombudsman svojim podneskom dostavljenim Sudu argumentovao pitanja koja su pokrenuta u njima (vidi, u ovom kontekstu, slučaj Suda KO219/19, citiran iznad, stav 197).

Takođe, Sud razjašnjava da će navodi poslanika Skupštine, odnosno Parlamentarne grupe PDK-a, biti uzeti u obzir u onoj meri u kojoj spadaju u delokrug navoda koje je izneo Ombudsman. Sud podseća da Ustav Republike Kosovo utvrđuje mogućnost da poslanici Skupštine osporavaju ustavnost zakona pred Sudom (i) u roku od osam (8) dana od dana njihovog usvajanja u okviru preventivne ustavne kontrole na osnovu stava 5. člana 113. Ustava; i (ii) u roku od šest (6) meseci od dana stupanja na snagu zakona, na osnovu podstava 1. stava 2. člana 113. Ustava. Ukoliko poslanici Skupštine ne iskoriste ovu mogućnost, isti ne mogu iznositi nove navode mimo delokruga zahteva i mimo navoda koje je izneo Ombudsman.

Pored gore navedenih pojašnjenja, Sud takođe podseća da Ombudsman ističe da pitanje povećanja zarada koje je realizovano kroz osporeni zakon ne predstavlja ustavno pitanje, pa stoga, “traži od Suda da se usredsredi na položaje kojima su plate smanjene”. U tom kontekstu, Sud se poziva na presudu u slučaju KO219/19, kojom je ocenio ustavnost prethodnog Zakona o platama u javnom sektoru, i u kojoj je, istakao da će se ocena ustavnosti osporenog zakona usredsrediti na proizvoljna “smanjenja” plata, a ne na “povećanje” plata, između ostalog, zbog činjenice da je Skupština, “prilikom donošenja zakona morala da vodi računa o pravima lica kojima se plata skraćuje” i što “razlozi za smanjenje plata moraju biti mnogostruko održiviji od razloga za povećanje plata jer prvo umanjuje postojeće pravo, dok drugo doprinosi postojećem pravu”.

Sud dalje ističe i glavnu ustavnu ingerenciju Skupštine za donošenje zakona na nivou zemlje. Skupština, kao zakonodavna vlast, “osim Ustava i obaveze vršenja zakonodavne vlasti u skladu sa Ustavom, [...] ne podleže nijednoj drugoj vlasti” (vidi, između ostalog, slučaj Suda KO72/20, podnosilac: Rexhep Selimi i 29 drugih poslanika Skupštine Republike Kosovo, presuda od 28. maja 2022. godine, stav 352). U kontekstu okolnosti konkretnog slučaja, ispostavlja se da je nesporno ovlašćenje Skupštine da pri vršenju svoje nadležnosti, na osnovu stava 1. člana 65. Ustava, da “usvaja zakone”, uređuje plate u javnom sektoru u skladu sa određenom politikom koju je izabrala sama Skupština. Skupština ima puno ovlašćenje da izabere najbolji i najprikladniji modalitet za koji smatra da u pogledu javnih politika odgovara sistemu plata u Republici Kosovo. Jedino ograničenje koje Skupština ima u donošenju zakona jeste to da poštuje procedure donošenja zakona i da izglasava zakone koji su u saglasnosti sa Ustavom i u njemu proklamovanim vrednostima i načelima.

Sud, takođe, naglašava da je jasno da na osnovu Ustava Republike Kosovo, Ustavni sud ne postupa ex officio u kontroli ustavnosti zakona. Ustavnost svih važećih zakona u Republici Kosovo se pretpostavlja kao takva sve dok je ovlašćene strane ne ospore pred Ustavnim sudom. Smatra se da je Skupština donela ustavni zakon sve do trenutka kada Sud, za takav zakon ili deo zakona ne oceni da je neustavan. Sud, takođe, naglašava činjenicu da je u svim slučajevima kada ovlašćene strane osporavaju pred Sudom neki zakon Skupštine, fokus ocene na poštovanju ustavnih normi i ljudskih prava i sloboda – a nikada na oceni izbora javne politike koja je dovela do usvajanja određenog zakona. Sud je u svojoj sudskoj praksi već isticao da on prilikom razmatranja ustavnosti određenog zakona nikada ne ocenjuje da li je zakon zasnovan na dobrim javnim politikama ili ne (vidi slučajeve Suda: KO73/16, podnosilac: Ombudsman, presuda od 16. novembra 2016. godine, stav 52; KO72/20, citiran iznad, stav 357; KO12/18, podnosilac: Albulena Haxhiu i 30 drugih poslanika Skupštine Republike Kosovo, presuda od 29. maja 2018. godine, stav 117; KO219/19, citiran iznad, stav 259; i KO216/22_KO220/22, podnosilac zahteva: za zahtev KO216/22-Isak Šabani i 10 (deset) drugih poslanika, a za KO220/22- Arben Gashi i 9 (devet) drugih poslanika Skupštine Republike Kosovo, presuda od 2. avgusta 2023. godine, stav 312).

Pored toga, Sud, onako kako je to učinio u svojoj presudi u slučaju KO219/19, smatra potrebnim da naglasi još jednu važnu činjenicu koja se tiče zahteva koji se razmatra. Radi se o činjenici da akt koji je osporio Ombudsman, osim što ima dejstvo na sve funkcionere/službenike i zaposlene koji primaju plate iz budžeta Republike Kosovo, ima dejstvo i na sve sudije i osoblje Ustavnog suda. U tom pogledu, svestan dejstva osporenog akta, Sud podseća na opšta međunarodna načela da je u slučajevima kada akt koji se mora oceniti, na isti način i podjednako utiče na čitavo telo Ustavnog suda, nemoguće napraviti izuzeće svih sudija jer ne bi ostao nijedan drugi alternativni autoritet koji bi mogao da oceni ustavnost određenog akta. U tom kontekstu, Sud se poziva na mišljenja Venecijanske komisije, na osnovu kojih, između ostalog: “ovlašćenje Suda proizilazi iz potrebe da se osigura da nijedan zakon nije izuzet od ustavne kontrole, uključujući i zakone koji se odnose na položaj sudija”. Mogućnost izuzeća sudija ne sme da rezultira nemogućnošću Suda da donese odluku jer se mora osigurati da Ustavni sud, kao garant Ustava, nastavi da funkcioniše kao demokratska institucija. U tom smislu, Poslovnik o radu Suda, u stavu 8. pravila 38. (Postupak za izuzeće sudija), precizira da izuzev razloga za izuzeće sudija, utvrđenih u stavu 1. člana 18. (Isključivanje sudije) Zakona o Sudu, kada u određenom slučaju za sve sudije jednako postoje okolnosti koje u istoj meri mogu pobuditi osnovanu sumnju u pogledu njihove nepristrasnosti, onda se nijedan sudija/tkinja ne izuzima (vidi, između ostalog, Mišljenje br. 524/2009 Venecijanske komisije u vezi sa Zakonom o čistoći ličnosti visokog funkcionera javne uprave i izabranih lica u Albaniji, koje je Venecijanska komisija usvojila na svojoj 80. plenarnoj sednici, stav 142, Venecija, 9-10. oktobar 2009. godine, i vidi slučaj KI108/16, podnosilac: Bojana Ivković, Marija Perić i Miro Jaredić, u vezi sa ocenom ustavnosti odluke br. 2016-COS-0488, donete od strane vršioca dužnosti šefa Misije Evropske unije za vladavinu prava na Kosovu od 22. jula 2016. godine, rešenje o neprihvatljivosti od 16. novembra 2016 godine, stav 34; i takođe, slučaj KO219/19, citiran iznad, stav 201).

Imajući u vidu gore navedena pojašnjenja, Sud naglašava da delokrug ovog zahteva, odnosno ustavno pitanje sadržano u ovoj presudi predstavlja saglasnost osporenog zakona sa Ustavom, odnosno ocena da li su osporenim zakonom povređeni načelo podele i uzajamnog delovanja vlasti, jednakost pred zakonom i pravo na imovinu zagarantovani članovima 4, 7, 24. i 46. Ustava. Za potrebe ocene ustavnosti osporenog zakona, Sud će najpre izložiti: (i) opšta načela koja se odnose na podelu i uzajamno delovanje vlasti u Republici Kosovo, uključujući i način na koji su elaborirana kroz njegovu sudsku praksu; i (ii) opšta načela koja proizilaze iz relevantnih međunarodnih standarda i praksi, uključujući i relevantna mišljenja Venecijanske komisije, prilog ustavnih sudova članova Foruma Venecijanske komisije, relevantnu sudsku praksu drugih ustavnih sudova i relevantnu sudsku praksu ESLJP-a i SPEU-a.

II. Opšta načela

Opšta načela koja se odnose na podelu i uzajamno delovanje vlasti u Republici Kosovo

Sud na početku podseća da se među osnovnim vrednostima ugrađenim u Ustav, na kojima se zasniva ustavni poredak Republike Kosovo, između ostalog, nalaze i “podela vlasti” i “vladavina prava”, prema odredbama člana 7. Ustava. Nadalje, a na osnovu člana 4. Ustava, funkcionisanje demokratske države Republike Kosovo zasniva se na ustavnom načelu podele vlasti i kontrole ravnoteže među njima.

Svakoj od tri klasične grane podele vlasti, Ustav je posvetio po jedno posebno poglavlje. Zakonodavna vlast je uređena Poglavljem IV Ustava, izvršna vlast je uređena Poglavljem V Ustava, dok je sudska vlast uređena Poglavljem VII Ustava. U tri gore navedena poglavlja Ustava predviđena su opšta načela, kao i dužnosti i odgovornosti svake od vlasti. Pored toga, u njima su predviđeni i mehanizmi kontrole i ravnoteže među njima koji čine srž načina na koji bi ove vlasti trebalo da se uzajamno kontrolišu i uravnotežuju, bez stvaranja bilo kakvog neustavnog međusobnog “mešanja”, “zavisnosti” ili “podređenosti”, koja bi potencijalno mogla uticati na nezavisnost jedne ili druge vlasti, narušavajući potrebnu ustavnu ravnotežu (vidi, između ostalog, slučajeve Suda KO219/19, citiran iznad, stavovi 210 i 325; KO100/22_KO101/22, citiran iznad, stav 168; i KO216/22_KO220/22, citiran iznad, stav 243).

Pored tri klasične vlasti, posebno mesto u sistemu podele vlasti imaju i Ustavni sud, kao institucija koja je odgovorna za konačno garantovanje ustavnosti, i Predsednik, kao predstavnik jedinstva naroda i garant demokratskog funkcionisanja institucija (vidi, između ostalog, slučajeve Suda: KO72/20, citiran iznad, stav 351; KO100/22_KO101/22, citiran iznad, stav 168, tačka (v); i KO216/22_KO220/22, citiran iznad, stav 243, tačka (v)). Ovim dvema javnim institucijama, Ustav je posvetio po jedno posebno poglavlje, odnosno poglavlja V i VIII – u kojima se opisuju njihov poseban status i nadležnosti po Ustavu. Nijedna od ove dve institucije ne spada u poglavlja klasične podele vlasti, već su obe posebno navedene u članu 4. Ustava u kojem se i opisuju “Oblik vladanja i podela vlasti” na nivou Republike Kosovo (vidi, slučaj Suda KO219/19, citiran iznad, stav 211).

Nadalje, Ustav je priznao poseban i važan status i ulogu u pravilnom obavljanju javnih državnih dužnosti i nezavisnim institucijama o kojima se govori u Poglavlju XII Ustava, koje su kao takve ne bez razloga izdvojene i koje obuhvataju (i) u članovima 132-135, ulogu i nadležnosti Ombudsmana; (ii) u članovima 136-138, stalnog revizora Kosova; (iii) u članu 139, Centralnu izbornu komisiju; (iv) u članu 140, Centralnu banku Kosova; i (v) u članu 141, Nezavisnu komisiju za medije. Svaka od ovih institucija ima svoje specifičnosti, u zavisnosti od javnog zadatka koji im je poveren, međutim, zajednički imenitelj svih institucija navedenih u Poglavlju XII je to da su one nezavisne institucije “u vršenju” svojih javnih dužnosti i da takvo ustavno uređenje moraju uzeti u obzir svi javni akteri na nivou Republike Kosovo – u slučajevima kada se formiraju zakonodavne inicijative koje mogu stvoriti “mešanje” u njihovu nezavisnost ustavnog nivoa (vidi, između ostalog, slučaj KO219/19, citiran iznad, stavovi 212 i 213).

Nadalje, i za razliku od gore navedenih institucija, član 142. Ustava definiše nezavisne agencije, kao “institucije koje je osnovala Skupština, na osnovu relevantnih zakona, koji regulišu osnivanje, funkcionisanje i njihova ovlašćenja” (vidi, između ostalog, slučaj KO171/18, podnosilac: Ombudsman, presuda od 20. maja 2019. godine, stav 156). Kako je pojašnjeno kroz sudsku praksu Suda, dok institucije koje su precizirane u Poglavlju XII predstavljaju institucije koje su osnovane po Ustavu, agencije precizirane u članu 142. Ustava predstavljaju agencije za čije osnivanje Ustav daje Skupštini pravo da ih osniva i gasi, u zavisnosti od potreba koje se mogu javiti u javnom i društvenom životu. Za razliku od činjenice da Skupština može da osniva i gasi “po zakonu” nezavisne agencije; Skupština ne može nikada da ugasi “po zakonu” nijednu od pet gore navedenih nezavisnih institucija. Ovih pet nezavisnih institucija uspostavljeno je po Ustavu i mogu se menjati, dopunjavati samo po Ustavu, njegovim izmenama i dopunama. Ovo predstavlja glavnu razliku između nezavisnih institucija navedenih u Poglavlju XII Ustava - koja se kao takva mora uzeti u obzir svaki put kada se preduzimaju radnje koje ih pogađaju (vidi, između ostalog, slučaj Suda KO219/19, citiran iznad, stav 214).

S tim u vezi, važno je ponovo napomenuti da reč “nezavisne” koja se odnosi na ove institucije ne treba smatrati kao ustavnu ingerenciju da deluju izolovano i u vakuumu od drugih vlasti koje su definisane Ustavom. Reč “nezavisne” treba shvatiti kao ustavnu garanciju za obavljanje i vršenje javnih dužnosti nezavisno i bez uticaja drugih vlasti, u smislu donošenja odluka. To nikako ne znači da Vlada i Skupština ne mogu dopuniti i izmeniti važeću zakonsku regulativu o delatnosti ovih institucija – sve dok se ista ne izmeni i dopuni u skladu sa njihovim garancijama na ustavnom nivou (vidi, između ostalog, slučaj Suda KO219/19, citiran iznad, stav 215).

Sud, takođe, podseća da sve vlasti, “[...] bez izuzetka, bilo one koje su deo klasičnog trougla podele vlasti, bilo one koje su drugi važan deo državne strukture, imaju ustavnu obavezu da sarađuju sa jednim drugom za opšte javno dobro i u najboljem interesu svih državljana Republike Kosovo. Sve ove vlasti imaju za obavezu da obavljaju njihove javne dužnosti u cilju ostvarivanja vrednosti i principa na kojima je izgrađena da funkcioniše Republika Kosovo” (vidi, između ostalog, presudu KO72/20, citiran iznad, stav 353).

U vršenje ovih javnih dužnosti spada i obaveza svake vlasti da tokom obavljanja ustavnih dužnosti vodi računa o poštovanju nezavisnosti vlasti kod koje stvara “mešanje”. Ovo poslednje pomenuto se mora meriti, kontrolisati, balansirati i unapred potvrditi, u aspektu bona fide, kao “ustavno mešanje” pre nego što se preduzme bilo kakva radnja za izvršenje ciljanog mešanja – koje bi potencijalno moglo biti dozvoljeno. Na primer, Vlada i Skupština, iako imaju ovlašćenje da predlažu i izglasavaju zakone, koji bi takođe mogli da utiču na sferu sudstva, kao treće vlasti; one [Vlada i Skupština] moraju osigurati da se prilikom izrade njihovih zakonskih inicijativa pa do njihove finalizacije glasom Skupštine čuva ustavna nezavisnost sestrinske vlasti, odnosno sudstva. Istu brigu i osetljivost, Vlada i Skupština moraju pokazati i prema ostalim državnim akterima, kojima je Ustav dodelio ustavnu garanciju funkcionalne, organizacione i budžetske nezavisnosti. Garantovanje i preliminarno osiguranje ustavnosti inicijativa Vlade i Skupštine mora biti suštinski deo delatnosti ove dve vlasti (vidi, između ostalog, slučaj Suda KO219/19, citiran iznad, stav 217).

Sud dalje ocenjuje da je važno naglasiti da su načelo pravne sigurnosti i načelo “predvidljivosti” bitne karakteristike zakona i sastavni deo ustavnog načela vladavine prava. Pravna sigurnost je jedan od glavnih stubova vladavine prava i zahteva, između ostalog, da pravila budu “jasna i precizna” i da teže tome da osiguraju da pravne situacije i odnosi ostanu “predvidljivi”. Predvidljivost pre svega zahteva da se pravna norma formuliše sa dovoljno tačnosti i jasnoće, kako bi se pojedincima i pravnim subjektima omogućilo da regulišu svoje ponašanje u skladu sa njom. Pojedinci i drugi pravni subjekti moraju tačno znati kako i u kojoj meri na njih utiče određena pravna norma i kako nova pravna norma menja njihov prethodni status ili situaciju predviđenu nekom drugom pravnom normom. Javni organi, prilikom izrade zakona, moraju uzeti u obzir i ova osnovna načela vladavine prava - kao važan deo ustavnog sistema Republike Kosovo (vidi, u ovom kontekstu, slučaj SudaKO219/19, citiran iznad, stav 218).

U svetlu prethodno navedenog, Sud će u nastavku podsetiti na svoju sudsku praksu, u kojoj su, zapravo, više puta isticana ova opšta načela za podelu i ravnotežu vlasti. Sudska praksa Ustavnog suda kroz koju se tumače određeni članovi Ustava obavezujuća je za sve javne institucije i pojedince u Republici Kosovo. Kao takva, pored Ustava, i sudska praksa Ustavnog suda, citirana u ovoj presudi i drugim odlukama Suda, mora biti otelotvorena u svakoj zakonskoj inicijativi koja se može preobratiti u zakon zemlje.

Opšta načela koja proizilaze iz relevantne sudske prakse Ustavnog suda

Osnovna načela podele i ravnoteže vlasti i garancije za nezavisne ustavne institucije, Sud je od svog osnivanja elaborirao u svojim presudama, zasnovano, između ostalog, i na dobrim međunarodnim praksama, relevantnim mišljenjima Venecijanske komisije, kao i sudskoj praksi ESLJP-a i SPEU-a, u meri u kojoj je to bilo neophodno i primenljivo. Ove presude obuhvataju, ali nisu ograničene na (i) presudu Suda u slučaju KO73/16, podnosilac Ombudsman, u kojoj je Sud ocenio ustavnost Administrativnog cirkulara br. 01/2016, koji je donelo Ministarstvo javne uprave Republike Kosovo; (ii) presudu Suda u slučaju KO171/18, u kojoj je Sud ocenio ustavnost Zakona br. 06/L-048 o Nezavisnom nadzornom odboru civilne službe Kosova; (iii) presudu Suda u slučaju KO203/19, u kojoj je Sud ocenio ustavnost Zakona br. 06/L-114 o javnim službenicima; (iv) presudu u slučaju KO219/19, u kojoj je Sud ocenio ustavnost Zakona br. 06/L-111 o platama u javnom sektoru; (v) presudu u slučaju Suda KO100/22_KO101/22,, u kojoj je ocenio ustavnost Zakona br. 08/L-136 o izmenama i dopunama Zakona br. 08/L-056 o Tužilačkom savetu Kosova; i (vi) presudu Suda u slučaju KO216/22_KO220/22, u kojoj je ocenio ustavnost članova 9, 12, 46. i 99. Zakona br. 08/L-197 o javnim službenicima.

Iz gore navedenih presuda Suda i u meri u kojoj je to relevantno za okolnosti konkretnog slučaja, između ostalog, proizilazi sledeće: (i) da se među osnovnim vrednostima otelotvorenim u Ustavu, na kojima se zasniva ustavni poredak Republike Kosovo, nalazi i “podela vlasti”; (ii) da se funkcionisanje demokratske države Republike Kosovo zasniva na ustavnom načelu podele vlasti i kontrole ravnoteže među njima; (iii) da tri nezavisne vlasti utvrđene Ustavom čine klasični trougao podele vlasti i da je odnos među njima zasnovan na načelu podele vlasti i kontrole ravnoteže među njima; (iv) da su svaka od vlasti, uključujući i nezavisne institucije, uređene posebnim ustavnim poglavljem i da svako od tih poglavlja utvrđuje opšta načela, kao i dužnosti i odgovornosti svake vlasti, uključujući i mehanizme kontrole i ravnoteže među njima, koji čine suštinu načina na koji ove vlasti treba da kontrolišu i balansiraju jedna drugu, bez stvaranja bilo kakvog protivustavnog “mešanja”, “zavisnosti” ili “podređenosti” između njih, što bi potencijalno moglo uticati na nezavisnost jedne ili druge vlasti; (v) da pored tri klasične vlasti, posebno mesto u sistemu podele vlasti imaju i Ustavni sud, kao institucija koja je odgovorna za konačno garantovanje ustavnosti na nivou zemlje, Predsednik, kao predstavnik jedinstva naroda i garant demokratskog funkcionisanja institucija Republike Kosovo, kao i nezavisne institucije o kojima se govori u poglavlju XII Ustava; i na kraju, (vi) da je podela vlasti kao osnovno načelo najvišeg ustavnog nivoa oličena u duhu Ustava zemlje i da se o njoj, kao takvoj, ne može pregovarati (vidi, između ostalog, slučajeve Suda KO100/22_KO101/22, citiran iznad, stav 158).

U kontekstu gore navedene sudske prakse, sa naglaskom na “institucionalnu, funkcionalnu i budžetsku” nezavisnost nezavisnih ustavnih institucija, uključujući i u pogledu kategorizacije položaja i odgovarajućih zarada u okviru odgovarajućih institucija, Sud stavlja naglasak na svoja četiri (4) slučaja, odnosno na (i) slučaj KO73/16, u vezi sa ocenom ustavnosti Administrativnog cirkulara br. 01/2016 koji je doneo MJU; (ii) slučaj KO171/18, u vezi sa ocenom ustavnosti Zakona br. 06/L-048 o Nezavisnom nadzornom odboru civilne službe Kosova; (iii) slučaj KO203/19, u vezi sa ocenom ustavnosti prvog Zakona o javnim službenicima, odnosno Zakona br. 06/L-114 o javnim službenicima; i (iii) slučaj KO216/22_KO220/22, u vezi sa ocenom ustavnosti drugog Zakona o javnim službenicima, odnosno Zakona br. 08/L-197 o javnim službenicima.

U gore navedenom kontekstu, Sud najpre ukazuje na obrazloženje Suda u slučaju KO73/16, koje je neposredno relevantno, na nivou načela, za okolnosti konkretnog slučaja. Sud je navedenom presudom, između ostalog, naglasio da Vlada ima ustavnu dužnost i prerogativ da bude kreator politika države, uključujući i klasifikaciju i kategorizaciju radnih mesta, ali naglašavajući takođe da se, “ne može očekivati da osoblje ustavno nezavisnih institucija treba da se prilagodi istom načinu sistema zapošljavanja, radnih mesta, kategorizaciji i plati koji je predviđen pravnim aktom opšte prirode Vlade ili bilo kojem aktu izvršne vlasti, a da se prethodno ne uzmu u obzir specifičnosti i jedinstvenosti navedenih institucija” (vidi gore navedenu presudu, stav 100). Nadalje, u presudi u slučaju KO171/18, Sud je, između ostalog, naglasio, “Sud još jednom podseća da se u skladu sa Ustavom i posebnim zakonima, na osoblje nezavisnih ustavnih institucija primenjuju propisi o civilnoj službi sve dok ne narušavaju njihovu nezavisnost. Ovo takođe podrazumeva i zakone koji regulišu nadzor nad sprovođenjem ovih zakona, kao i Osporenog zakona. Međutim, kao što proizilazi iz Ustava i posebnih zakona, nezavisne institucije, a posebno podnosilac zahteva i Sud, ovlašćeni su da donose propise, naloge i druge pravne akte radi regulisanja specifičnosti vezanih za radni odnos osoblja koji se razlikuju od opštih normi utvrđenih drugim zakonima, uključujući i Osporeni zakon, na takav način da oni osiguraju njihovu funkcionalnu i organizacionu nezavisnost. Ove posebne norme moraju poštovati sve institucije, uključujući i Odbor” (vidi gore navedenu presudu, stav 144).

Nadalje, u slučaju KO203/19, Sud je, između ostalog, utvrdio da je Zakon br. 06/L-114 o javnim službenicima u nesaglasnosti sa članom 4. [Oblik vladanja i podela vlasti] Ustava iz razloga što i između ostalog, u izuzeća u stavovima 3. i 4. člana 4. (Javni službenici sa posebnim statusom) osporenog zakona, nisu uvršteni civilni službenici nezavisnih ustavnih institucija, uključujući i Ustavni sud, institucije definisane u Poglavlju VII [Pravosudni sistem] i one definisane u Poglavlju XII [Nezavisne institucije] Ustava, naglašavajući, između ostalog, da su iste, na osnovu ustavnih garancija, “[...] ovlašćene da odlučuju o svojoj unutrašnjoj organizaciji uključujući i regulisanje nekih specifičnosti u vezi sa njihovim osobljem, a radi osiguranja njihove funkcionalne i organizacione nezavisnosti” (vidi, slučaj Suda KO203/19, citiran iznad, stav 206). U tom aspektu, Sud je u gore navedenoj presudi, takođe ocenio da, “[…] Skupština, time što je ovlastila Vladu da putem osporenog zakona donosi podzakonske akte koji regulišu pitanja zaposlenja, uključujući i klasifikaciju pozicija, kriterijuma za odabir i druga pitanja u nezavisnim ustavnim institucijama, ne uzimajući u obzir njihovu nezavisnost, povređuju suštinu nezavisnosti nezavisnih ustavnih institucija koja je zagarantovana članom 115 Poglavlja VIII Ustava i članovima 132, 36, 139, 140, 141 Poglavlja XII Ustava, kao javnih državnih vlasti koje su podeljene od zakonodavne i izvršne vlasti, od redovnog sudstva. Stoga, Sud utvrđuje da gore navedene povrede čine da osporeni Zakon ne bude u skladu sa Ustavom u odnosu na Sudstvo i nezavisne institucije i nad istima se neće moći primenjivati, sve dok ne poštuje njihovu organizacionu i institucionalnu nezavisnost” (vidi slučaj Suda KO203/19, citiran iznad, stav 208).

U slučaju KO203/19, Sud je takođe rezimirao glavna načela koja se odnose na status osoblja nezavisnih ustavnih institucija, kako proizilaze iz Ustava i posebnih zakona, navodeći da prema ovim načelima, između ostalog, proizilazi da: (i) da se odredbe relevantnog zakonodavstva, uključujući i zakonodavstvo o civilnoj službi koje je bilo na snazi pre usvajanja osporenog Zakona, ne odnose konkretno na osoblje nezavisnih ustavnih institucija kao civilne službenike, već predviđaju da se za njih primenjuje zakonodavstvo o civilnoj službi (vidi slučaj Suda KO203/19, citiran iznad, stav 150 (a)); (ii) da se zakonodavstvo o civilnoj službi, primenjuje na osoblje tih nezavisnih institucija samo u onoj meri u kojoj ne narušava njihovu nezavisnost (vidi slučaj Suda KO203/19, citiran gore, stav 150 (b)); (iii) da Ustav i posebni zakoni ovlašćuju i obavezuju nezavisne institucije da donose propise, naloge i druge pravne akte kako bi regulisali specifičnosti koje su vezane za radni odnos njihovog osoblja, koje se razlikuju od opštih normi koje su propisane drugim zakonima, uključujući i, na takav način da osiguravaju njihovu funkcionalnu i organizacionu nezavisnost, ali samo u meri koja je potrebna da se osigura njihova nezavisnost koja je propisana Ustavom i posebnim zakonima (vidi slučaj Suda KO203/19, citiran iznad, stav 150 (c)); i (iv) da poslovnike i druge pravne akte nezavisnih ustavnih institucija koji regulišu specifičnosti u vezi sa radnim odnosnom osoblja nezavisnih institucija koje proističu iz Ustava i posebnih zakona moraju poštovati sve institucije, uključujući i izvršnu vlast i druge institucije (vidi slučaj Suda KO203/19, citiran iznad, stav 150 (d)).

Sud, takođe, podseća na svoj slučaj KO216/22_KO220/22 koji se odnosi na ocenu ustavnosti Zakona br. 08/L-197 o javnim službenicima, a u kojem je ponovo istakao ustavna načela koja se odnose na funkcionalnu, organizacionu i budžetsku/finansijsku nezavisnost nezavisnih ustavnih institucija. U meri u kojoj je to relevantno za okolnosti konkretnog slučaja, Sud podseća da je slično kao u okolnostima osporenog zakona, članom 2. (Delokrug primene) Zakona o javnim službenicima, bilo precizirano da se za službenike u (i) Predsedništvu Republike Kosovo; (ii) Ustavnom sudu; (iii) pravosudnom sistemu; (iv) Skupštini Republike Kosovo; i (v) nezavisnim ustavnim institucijama, “ovaj zakon [...] primenjuje u meri u kojoj ne narušava njihova Ustavom zagarantovana funkcionalna i organizaciona nezavisnost”. Imajući to u vidu, a za razliku od osporenog zakona, Zakon o javnim službenicima je u svom članu 6. (Državni službenik sa posebnim statusom), (i) kvalifikovao zaposlene u administraciji u okviru gore navedenih institucija kao državne službenike sa posebnim statusom, čije uređenje se vrši posebnim aktom; a takođe (ii) na osnovu stavova 2. i 3. istog člana, omogućavao uređenje posebnim zakonom za državne službenike sa posebnim statusom – pri čemu prevlast imaju odredbe posebnog zakona. Sud je ocenivši da je Zakonom o javnim službenicima, (i) utvrđeno da se isti primenjuje na službenike nezavisnih ustavnih institucija, “u meri u kojoj ne ugrožava njihovu funkcionalnu i organizacionu nezavisnost garantovanu Ustavom”; (ii) da za službenike sa posebnim statusom u meri u kojoj postoje posebni zakoni, isti imaju prevlast nad odredbama datog zakona; i (iii) da u određenim svojim odredbama, i kako je prethodno precizirano, utvrđuje nadležnost nezavisnih institucija da posebnim aktima, uključujući i zakonima, uređuju radni odnos svojih službenika, ocenio da, u principu, takvo uređenje, ne narušava nezavisnost nezavisnih ustavnih institucija (vidi slučaj, KO216/22_KO220/22, citiran iznad, stav 270). Takvo utvrđenje Suda (i) dopunjeno je proglašavanjem da je stav 2. člana 104. (Ukidanje) Zakona o javnim službenicima u suprotnosti sa Ustavom, a prema kojem se “sve odredbe koje su u suprotnosti sa ovim zakonom” ukidaju, uključujući i u odnosu na nezavisne ustavne institucije, a kojima sam zakon omogućava da deluju na osnovu zakona i posebnih akata; i (ii) obavezom Skupštine da dopuni i izmeni član 6. Zakona o javnim službenicima u odnosu na nezavisne agencije osnovane u skladu sa članom 142. Ustava, uključujući i njihovo osoblje u kategoriji službenika sa posebnim statusom, u cilju da se garantuje nezavisnost ovih agencija na osnovu člana 142. Ustava kao i relevantnih zakona za njihovo osnivanje, a koji imaju prevlast u odnosu na osporeni zakon (vidi, gore navedeni slučaj KO216/22_KO220/22, citiran iznad, stav 280).

Sud, takođe, podseća da je podstavom 1.5 člana 13. (Resorno Ministarstvo javne uprave) Zakona o javnim službenicima, utvrđena nadzorna nadležnost resornog ministarstva za javnu upravu, odnosno MUP-a nad nacrtima akata drugih institucija koji se odnose na radni odnos javnih službenika, kroz utvrđenje da isto priprema izjavu o usklađenosti sa ovim zakonom u vezi sa svakim nacrtom akta drugih institucija. Sud je utvrdio da je takva nadzorna nadležnost dotičnog ministarstva u suprotnosti sa nezavisnošću institucija, kao što su Predsedništvo Republike Kosovo, Ustavni sud, pravosudni sistem, Skupština i nezavisne ustavne institucije, čiju nezavisnost, kako je protumačeno od strane Suda, između ostalog, presudama u slučajevima Suda KO73/16 i KO203/19, ali i utvrđeno i u samom stavu 3. člana 2. relevantnog zakona, štiti Ustav, posebno u odnosu na izvršnu vlast (vidi slučaj KO216/22_KO220/22, citiran iznad, stav 280). Sud je isto postupio i sa preciziranom nadležnošću MUP-a, na osnovu koje je isti imao pravo da traži i prima sve potrebne informacije u oblasti radnog odnosa od institucija Republike Kosovo, prema podstavu 1.9 člana 13. Zakona o javnim službenicima. Sud je, između ostalog, istakao da se takva nadležnost, na osnovu člana 101. [Civilna služba] Ustava i Zakona br. 06/L-048 o Nezavisnom nadzornom odboru, nalazi u delokrugu poslednje pomenutog i da nije u saglasnosti sa nezavisnošću nezavisnih ustavnih institucija (vidi slučaj KO216/22_KO220/22, citiran iznad, stav 255).

Opšta načela koja proizilaze iz presude Suda u slučaju KO219/19 u vezi sa platama u javnom sektoru

Prilikom proglašenja prethodnog Zakona o platama u javnom sektoru ništavim presudom u slučaju KO219/19, Sud je, između ostalog, elaborirao (i) relevantna načela prema Ustavu Republike Kosovo; (ii) relevantnu sudsku praksu Ustavnog suda; (iii) priloge primljene od ustavnih i/ili odgovarajućih ekvivalentnih sudova članova Foruma Venecijanske komisije; (iv) relevantna mišljenja Venecijanske komisije; i (v) sudsku praksu ESLJP-a i SPEU-a i drugih ustavnih sudova (vidi slučaj Suda KO219/19, citiran iznad, stavovi 208-232 i 234-251).

Prilikom primene ovih načela, Sud je gore navedenom presudom, u meri u kojoj je to relevantno za okolnosti konkretnog slučaja, prvobitno istakao da će se ocena ustavnosti osporenog zakona usredsrediti na proizvoljna “smanjenja” plate, a ne na “povećanje” plata, između ostalog, zbog činjenice da je Skupština, “prilikom donošenja zakona morala da vodi računa o pravima lica kojima se plata skraćuje” i da “razlozi za smanjenje plata moraju biti mnogostruko održiviji od razloga za povećanje plata jer prvo umanjuje postojeće pravo, dok drugo doprinosi postojećem pravu”. Nadalje, i između ostalog, Sud je utvrdio (i) da je osporeni zakon, iako utvrđuje odgovarajući cilj za “usklađivanje” plata na nivou celokupnog javnog sektora, učinio proizvoljne i nerazumne izuzetke za nekoliko institucija, uključujući Bezbednosne snage Kosova, Obaveštajnu agenciju Kosova, Kosovsku agenciju za privatizaciju, Centralnu banku Kosova i samu Skupštinu; (ii) osporeni zakon potpuno isključuje nezavisnost sudske vlasti, ne ostavljajući joj nijednu samoregulatornu nadležnost za pitanja koja se tiču ostvarivanja “funkcionalne, organizacione i budžetske” nezavisnosti u odnosu na unutrašnju organizaciju i njihovo osoblje; (iii) osporeni zakon je snizio zakonsko uređenje za mnoga pitanja na nivo podzakonskih akata, pružajući mogućnost podzakonskog uređenja samo izvršnoj i zakonodavnoj vlasti i izuzimajući od ove mogućnosti sudsku vlast i nezavisne ustavne institucije, koje rešenje bi stvorilo “mešanje” izvršne vlasti u odnosu na sudsku vlast i “zavisnost” i “podređenost” sudske vlasti u odnosu na izvršnu vlast, jer bi ova prva zavisila od volje ove druge u smislu unutrašnjeg uređenja za osoblje i funkcionalni, organizacioni, budžetski i strukturni aspekat rada, u suprotnosti sa ustavnim garancijama; i (iv) osporeni zakon zabranjuje svaku promenu u “strukturi, komponentama ili nivoima koeficijenata plata”, na taj način što obavezuje nezavisne ustavne institucije da pribave dozvolu i odobrenje za osnivanje nove pozicije i da traže dozvolu i odobrenje za promenu unutrašnje organizacione strukture, kojim rešenjem se ove institucije dovode u “podređenost” izvršnoj vlasti, i kao rezultat toga su u “flagrantnoj suprotnosti sa pojmom “institucionalne, funkcionalne i organizacione” nezavisnosti pravosuđa i nezavisnih institucija i “neprihvatljivo i protivno Ustavu i ključnom načelu podele vlasti kao izabranom ustavnom modelu za upravljanje Republikom Kosovo” (vidi, u ovom kontekstu, slučaj Suda KO219/19, citiran iznad, stavovi 322, 310 i 317).

Pored toga, a od značaja za okolnosti konkretnog slučaja, presuda Suda u slučaju KO219/19, tretira i dva važna pitanja, odnosno (i) načelo pravne sigurnosti i “predvidljivosti”; i (ii) prelazne odredbe koje se odnose na očuvanje nivoa plata za sudije i tužioce koje su smanjene do 2022. godine. Što se tiče prvog pitanja, u presudi je naglašeno da je osporenim zakonom navedeno, između ostalog, da se plata “ne može smanjiti, osim u vanrednoj situaciji finansijskih poteškoća i samo na osnovu zakona”, dok je takvo načelo predvidljivosti, Skupština smatrala važnim samo za ubuduće, a ne i za sadašnjicu, što je imalo za posledicu previđanje prava lica koja su negativno pogođena Zakonom o platama, navodeći, između ostalog, da “prema novoj zakonskoj regulaciji Skupštine, proizilazi da za ubuduće, zakonodavac smatra da se plate mogu smanjivati samo u izuzetnim situacijama i situacijama finansijskih teškoća; dok nijedna od plata koje su skraćene u javnom sektoru na osnovu osporenog zakona nisu opravdane na osnovu bilo kakve “izuzetne situacije” ili “finansijske teškoće”” (vidi, u ovom kontekstu, slučaj Suda KO219/19, citiran iznad, stav 312). Što se pak tiče drugog pitanja, u presudi je istaknuto da su osporenim zakonom izričito stavljeni van snage neki od specifičnih članova organskih zakona pravosuđa koji su uređivali pitanje plata sudske vlasti, Ustavnog suda i predsedavajućih oba saveta, Sudskog i Tužilačkog, međutim, predviđen je i prelazni period za održavanje visine ovih plata, i to do 31. decembra 2022. godine. Prema presudi, ovakav scenario prema kojem bi nakon preciziranog prelaznog perioda, usledilo drastično smanjenje plata sudija i tužilaca, narušava nezavisnost sudske vlasti, i između ostalog, “stavilo pod nepreporučljivi pritisak sudsku vlast u odnosu na zakonodavnu i izvršnu vlast” (vidi, u ovom kontekstu, presudu KO219/19, citiran iznad, stav 319).

U kontekstu smanjenja plata u javnom sektoru, u gore navedenoj presudi je, između ostalog, naglašeno, da zakonodavac prilikom vršenja ustavne nadležnosti za donošenje zakona ima pravo da preduzme bilo koju vrstu koraka (i) da poveća plate u javnom sektoru kako bi ispunio svaki cilj javne politike za povećanje plata u određenim sektorima; i (ii) da smanji plate u javnom sektoru jer ne postoji apsolutna zabrana smanjenja plata u javnom sektoru. Imajući u vidu poslednje navedeno, u presudi je takođe navedeno (i) da treba imati na umu da se svako smanjenje plata, za svaku postojeću poziciju, mora snažno opravdati i da ne bude proizvoljno; (ii) da svako smanjenje plata treba da bude takvo da ne stavi teret smanjenja plata samo na određena lica ili određene sektore u javnom sektoru; (iii) da bi razlozi za smanjenje plata trebali da budu mnogostruko održiviji od razloga za povećanje plata; te da (iv) sudijske plate ne mogu biti smanjene tokom sudijskog mandata, osim ako smanjenje plata nije opravdano “vanrednom situacijom dokazanih finansijskih poteškoća”, dodavši na kraju takođe da (v) teret smanjenja plata, ako se već smatra potrebnim zbog ekonomske krize, treba da bude proporcionalan i da uključi sve na ravnopravan način, tako da nijedan poseban sektor ne preuzme na sebe glavni teret (vidi, u ovom kontekstu, presudu KO219/19, citiran iznad, stavovi 271 i 293).

Sud je u gore navedenoj presudi takođe naglasio jednu važnu činjenicu, da su u slučaju nove izrade zakona u ovoj oblasti, odnosno u sferi koja može imati uticaja na vlasti i nezavisne ustavne institucije, Vlada u svojstvu predlagača zakona i Skupština u svojstvu onoga ko izglasava zakona, dužne da uzmu u obzir načela navedena u presudama Suda u tumačenju odgovarajućih članova Ustava i da “institucionalna, funkcionalna, organizaciona i budžetska” nezavisnost pravosuđa i nezavisnih institucija mora biti priznata i da svaka zakonska inicijativa mora poštovati tu nezavisnost (vidi, u ovom kontekstu, slučajeve Suda KO73/16, citiran gore, stavovi 73, 76 i 89; KO171/18, citiran gore, stav 257; i KO219/19, citiran gore, stav 330).

Pored toga, u kontekstu Zakona o platama u javnom sektoru, Sud posebno podseća da je u presudi Suda u slučaju KO219/19, konkretno podsetio da je Sudu, na osnovu ustavnog utvrđenja, pripisana obaveza konačnog tumačenja Ustava i da su njegove odluke obavezujuće za pravosuđe i sva lica i institucije Republike Kosovo, te da stoga, pored Ustava, i sudska praksa Ustavnog suda mora biti oličena u svakoj zakonskoj inicijativi koja će se preobratiti u zakon u zemlji od strane Vlade i Skupštine (vidi, između ostalog, presudu KO219/19, citiranu iznad, stav 219).

Sud je zapravo stavio naglasak na obavezu Vlade kao predlagača zakona, i Skupštine kao zakonodavca koji konačno usvaja zakone predložene od strane Vlade, da prilikom izrade zakonodavstva koje se odnosi na plate u javnom sektoru, bilo putem opšteg zakona ili nekoliko posebnih zakona ili i izmenama i dopunama postojećih zakona, (i) imaju na umu načela jednakosti pred zakonom i jednakog tretiranja svih lica čija se prava dotiču bilo kojom vrstom zakonske dopune ili izmene, naglašavajući da Vlada i Skupština moraju da osiguraju da se ustavne vrednosti jednakosti pred zakonom i nediskriminacije poštuju u svakoj okolnosti i da svako zakonsko uređenje bude u saglasnosti sa članovima 3. i 24. Ustava u vezi sa članom 14. EKLJP, kao i u saglasnosti sa sudskom praksom Ustavnog suda i ESLJP-a (vidi, između ostalog, slučaj Suda KO219/19, citiran gore, stav 302); i (ii) imaju na umu relevantne aspekte prava na imovinu i (legitimnih) očekivanja svih lica čija prava se dotiču bilo kojom vrstom podnošenja zakonskih amandmana, izmena ili dopuna, naglašavajući takođe da svako eventualno smanjenje postojećih plata mora biti obrazloženo i poštovati ljudska prava i slobode i biti u skladu sa načelom predvidljivosti, pravne sigurnosti i vladavine prava i moraju osigurati da se imovinsko pravo poštuje u svakoj okolnosti i da svako zakonsko uređenje bude u saglasnosti sa članom 46. Ustava u vezi sa članom 1. Protokola br. 1 EKLJP, kao i u saglasnosti sa sudskom praksom Ustavnog suda i ESLJP-a (vidi, između ostalog, slučaj Suda KO219/19, citiran gore, stav 303).

Opšta načela koja proizilaze iz relevantne međunarodne prakse

U nastavku, Sud će rezimirati načela koja su relevantna za okolnosti konkretnog slučaja koja (i) proizilaze iz relevantnih mišljenja Venecijanske komisije i priloga država članica Foruma Venecijanske komisije u slučaju ocene prvog Zakona o platama ocenjenog presudom Suda u slučaju KO219/19; i (ii) relevantnu sudsku praksu ustavnih sudova i SPEU-a.

Relevantna mišljenja i načela Venecijanske komisije

Prilikom ocene prethodnog Zakona o platama u javnom sektoru, Sud se obratio Forumu Venecijanske komisije, radi analize sudske prakse ustavnih sudova država članica Venecijanske komisije koja je relevantna za specifičnosti slučaja koji se razmatra. Kao što je prikazano u relevantnim članovima presude KO219/19, u svetlu odgovora primljenih od Foruma Venecijanske komisije, Sud je došao do zaključka da se zajednički imenitelj relevantne prakse sastoji u tome: (i) da ne postoji eventualni jedinstveni sistem za regulisanje plata u javnom sektoru; (ii) da većina zemalja reguliše plate različitim zakonima i istovremeno primenjuje različite metode uređujući to pitanje bilo posebnim zakonima za pojedine sektore ili nekim koncentrisanijim pravnim uređenjem; (iii) da Skupština, kao zakonodavni organ, ima ovlašćenje i organsko pravo da donese bilo kakvu vrstu zakonodavstva o regulisanju plata u javnom sektoru, pod uslovom da isto bude u skladu sa Ustavom i ustavnim načelima dotične zemlje; (iv) da je Skupština, kao zakonodavno telo i predstavnik narodnih izabranika, u najboljem položaju za donošenje zakona usmerenih na uređivanje odnosa u svim sferama društvenog života, uključujući i sektor plata; (v) da sudska nezavisnost zahteva osnovni stepen finansijske sigurnosti od proizvoljnog uplitanja izvršne vlasti ili drugih grana vlasti; (vi) da načelo podele vlasti i ravnoteže između zakonodavne, izvršne i sudske vlasti ne podrazumeva izolovanje vlasti i odsustvo međuzavisnosti, već isto podrazumeva izbegavanje situacija kojima se može stvoriti neustavno “mešanje”, “zavisnost” ili “podređenost” između nezavisnih vlasti; (viii) da uspostavljanje uslovne korelacije između plate i vršenja vlasti sudova predstavlja povredu ustavnog načela podele vlasti; (ix) da smanjenje plate pravosuđa se može dogoditi samo u uslovima izrazite ekonomske i finansijske krize koja mora biti i zvanično priznata kao takva; (x) da obezbeđivanje funkcionalne i finansijske nezavisnosti spada u neophodne ustavne garancije; (xi) da načelo podele vlasti znači da ne sme biti mešanja, zavisnosti ili podređenosti između vlasti i da nijedna od vlasti ne može preduzimati radnje koje podrazumevaju mešanje u sferu nadležnosti druge vlasti, što bi potencijalno moglo da izazove neustavnu zavisnost jedne od druge grane (vidi slučaj KO219/19, citiran iznad, stav 233).

U nastavku, Sud će se pozvati na Mišljenje br. 598/2010 CDL-AD(2010)038 Venecijanske komisije objavljeno 20. decembra 2010. godine, odnosno Amicus Curiae za Ustavni sud Bivše Jugoslovenske Republike Makedonije u vezi sa izmenama i dopunama određenih zakona koji se odnose na sistem plata i naknada za izabrane i postavljene funkcionere. Među kategorijama koje su pogođene izmenama ovih zakona su i sudije Ustavnog suda i službenici redovnog sudskog sistema, uključujući sudije redovnih sudova, tužioce i članove odgovarajućih sudskih i tužilačkih saveta (stav 1, str. 2). Kao rezultat toga, Ustavni sud se obratio Venecijanskoj komisiji sa dva pitanja: (i) da li pravilo zabrane smanjenja plata sudijama važi u vreme krize; i (ii) ako je odgovor da, da li se zabrana odnosi i na sudije Ustavnog suda (vidi, Venecijanska komisija, Mišljenje br. 598/2010, stav 4, str. 2).

Venecijanska komisija je razmatrala dva pitanja odvojeno, pozivajući se na niz akata mekog prava na nivou Saveta Evrope, ali i Ujedinjenih nacija, svoja prethodna mišljenja, kao i na sudsku praksu nekoliko evropskih ustavnih sudova. Komisija, u gore navedenom mišljenju, počinje analizu od prvog pitanja, odnosno da li pravilo zabrane smanjenja plata sudijama važi i u vreme krize, razlaganjem načela sudske nezavisnosti i povezanost ovog načela sa platama sudija. Komisija je prvobitno primetila da u makedonskom ustavnom sistemu, Ustav utvrđuje podelu državne vlasti na tri grane i da je nezavisnost sudova zagarantovana na nivou Ustava (stav 9, str. 3). Kao rezultat toga, Komisija je, između ostalog, istakla da potrebne garancije u vezi sa adekvatnim i stabilnim primanjima sudija čine suštinski element nezavisnosti sudstva, koja je zagarantovana makedonskim Ustavom (vidi, Venecijanska komisija, Mišljenje br. 598/2010, stav 10, str. 3).

Nakon toga, Venecijanska komisija je naglasila da prema Preporuci br. (94) 12 Komiteta ministara Saveta Evrope, plate sudije moraju biti utvrđene na nivou zakona i biti srazmerne u odnosu na dostojanstvo profesije i teret odgovornosti. Pored toga, citirajući Univerzalnu povelju o sudijama Međunarodne komisije pravnika, Komisija naglašava da plate sudija ne bi trebalo da budu povezane sa njihovim rezultatima u radu i da ne bi trebalo da se smanjuju za vreme dok obavljaju funkciju sudije. Slično tome, i Evropska povelja o statusu sudija Saveta Evrope utvrđuje da plate sudija moraju biti adekvatne, kako bi se osiguralo da sudija ima istinsku ekonomsku nezavisnost i da se ne sme menjati za vreme sudijske službe (stav 12, str. 3). Venecijanska komisija primećuje da u istom duhu i Komitet za ljudska prava Ujedinjenih nacija, u svom Opštem komentaru br. 32, stav 19, člana 14. Pakta o građanskim i političkim pravima, utvrđuje da države članice treba da preduzmu posebne mere koje garantuju nezavisnost sudija i štite sudije od bilo kog oblika političkog uticaja na njihovo donošenje odluka, između ostalog, utvrđivanjem sudijskih plata (stav 14, str. 3). Međutim, Komisija naglašava da kao i svaka garancija u kontekstu nezavisnosti pravosuđa, i pitanje sudijskih plata, nije samo sebi cilj, već teži cilju da se obezbedi pravilno i nepristrasno sprovođenje pravde i ostvarivanje prava na pravično suđenje (vidi, Venecijanska komisija, Mišljenje br. 598/2010, stav 15, str. 3).

Tačnije, Komisija razlikuje da postoje dve vrste okolnosti: (i) kada je zabrana smanjenja sudijskih plata izričito predviđena u Ustavu; i (ii) slučajeve kada ovo pitanje nije izričito uređeno na nivou Ustava. U prvu grupu spada slučaj Sjedinjenih Američkih Država, u kojima Ustav izričito zabranjuje da se sudijske plate smanjuju za vreme dok obavljaju funkciju (stav 16, str. 4).

Dalje, i pozivajući se kao primer na odluku Ustavnog suda Poljske, Komisija primećuje da su neki ustavni sudovi utvrdili da i u okolnostima kada država prolazi kroz finansijske poteškoće, sudijske plate moraju biti posebno zaštićene od prevelikih fluktacija i njihovog smanjenja (stav 17, str. 4). Slično tome, Ustavni sud Litvanije je ocenio da svaki pokušaj smanjenja sudijskih plata ili budžeta sudova predstavlja mešanje u nezavisnost sudstva (stav 17, str. 4). Ustavni sud Slovenije je takođe naglasio da smanjenje plate za koju je sudija imao opravdano očekivanje u trenutku stupanja na dužnost sudije, predstavlja mešanje u nezavisnost tog sudije. Komisija takođe ističe stav Ustavnog sud Češke Republike, koji je odlukom iz 1999. godine, ocenio da sudije imaju neotuđivo pravo na punu platu. Isti sud je odlukom iz 2010. godine, ocenio da se privremeno i opravdano zamrzavanje sudijskih plata, ne treba smatrati mešanjem u nezavisnost sudstva (vidi, Venecijanska komisija, Mišljenje br. 598/2010, stav 17, str. 4).

Komisija ipak primećuje da ako pitanje zabrane smanjenja sudijskih plata nije precizirano Ustavom, zakonodavac ima prostora za postupanje u slučajevima ekonomskih kriza. U Mišljenju se navodi nekoliko odluka ustavnih sudova prema kojima zabrana smanjenja sudijskih plata ne može biti apsolutna (vidi, Venecijanska komisija, Mišljenje br. 598/2010, stav 18, str. 4). U tom duhu, Ustavni sud Litvanije je odlukom iz 2010. godine, istakao da su i sudije građani i da im njihov poseban status ne daje imunitet u situacijama kada država prolazi kroz teške ekonomske okolnosti. Shodno tome, taj sud je naglasio da u posebnim okolnostima, u okolnostima ekonomske recesije, kada je država prinuđena da uvede opšte smanjenje plata koje se finansiraju iz državnog budžeta, postoji mogućnost odstupanja od načela zabrane smanjenja sudijskih plata (stav 18, str. 4). Slično tome, Ustavni sud Slovenije je u odluci iz 2009. godine, naglasio da smanjenje sudijskih plata može biti opravdano samo u zaista izuzetnim situacijama, na osnovu procene konkretnih okolnosti u svakom pojedinačnom slučaju (vidi, Venecijanska komisija, Mišljenje br. 598/2010, stav 19, str. 4).

U zaključku ove analize različitih akata mekog prava i sudske prakse evropskih ustavnih sudova, Venecijanska komisija navodi da u slučajevima kada ne postoji izričita zabrana u Ustavu, smanjenje sudijskih plata može biti opravdano u izuzetnim okolnostima i pod određenim uslovima i da se ne može smatrati narušavanjem nezavisnosti sudstva (stav 20, str. 4). U procesu smanjenja sudijskih plata, uslovljenom ekonomskom krizom, posebnu pažnju treba posvetiti činjenici da plate i dalje budu srazmerne u odnosu na dostojanstvo sudijske profesije i teret odgovornosti. Dakle, ako smanjenje plate nije u skladu sa zahtevom adekvatnosti plate, tada može doći do narušavanja cilja zbog kojeg postoji garancija stabilne plate – ugrožavanja pravilnog sprovođenja pravde koje kao posledicu ima opasnost od korupcije (vidi, Venecijanska komisija, Mišljenje br. 598/2010, stav 20, str. 4).

Pozivajući se na gore opisanu praksu evropskih ustavnih sudova, Venecijanska komisija naglašava da izuzetne situacije koje opravdavaju smanjenje sudijskih plata predstavljaju okolnosti kada je država značajno pogođena posledicama ekonomske krize i, shodno tome, zakonodavac smatra potrebnim da smanji plate državnih službenika. U ovim okolnostima, opšte smanjenje plata koje finansira država može da obuhvati i pravosuđe i ne smatra se povredom načela nezavisnosti sudstva (vidi, Venecijanska komisija, Mišljenje br. 598/2010, stav 21, str. 4-5). Ovakva sveobuhvatna mera se može posmatrati kao znak solidarnosti i socijalne pravde, što zahteva od sudija srazmernu odgovornost za otklanjanje posledica ekonomske i finansijske krize određene zemlje, stavljajući na njih teret koji je jednak onom koji je na drugim javnim službenicima (vidi, Venecijanska komisija, Mišljenje br. 598/2010, stav 21, str. 4-5).

Što se tiče drugog pitanja, Venecijanska komisija je ocenila da zabrana smanjenja plata, u okolnostima kada se za takvu zabranu smatra da je sadržana u načelu sudske nezavisnosti, važi i za sudije Ustavnog suda (stav 22, str. 5). Prilikom analize relevantnih odredbi Ustava Makedonije, Komisija je uočila da je zakonodavac redovno sudstvo uredio u poglavlju koje je različito od onog Ustavnog suda i da je načelo nezavisnosti sudstva utvrdio odredbom u poglavlju Ustava posvećenom redovnom sudstvu (stav 23, str. 5). Na osnovu ustavnih nadležnosti Ustavnog suda, Venecijanska komisija je ocenila da funkcije koje obavlja ova institucija pripadaju vršenju državnog ovlašćenja u sudskoj grani (stav 25-26, str. 5-6). Shodno tome, prema Venecijanskoj komisiji, činjenica da je Ustavni sud uređen u posebnom poglavlju Ustava, ne znači da on nije sud, već je to učinjeno kako bi se istakao poseban status ovog suda u odnosu na sve druge institucije koje vrše državnu vlast. Kao rezultat toga, prema Venecijanskoj komisiji, nezavisnost sudstva je suštinski element i ustavnih sudova (stav 26, str. 6). Stoga se mora zaključiti da ako zakonodavac koji se rukovodio načelom nezavisnosti sudstva oceni da se plate sudija ne mogu smanjiti ni u okolnostima kriza, onda se ovo načelo mora isto primeniti i na Ustavni sud (vidi, Venecijanska komisija, Mišljenje br. 598/2010, stav 27, str. 6).

Relevantna sudska praksa ustavnih sudova

Sud podseća da njegova presuda u slučaju KO219/19, rezimira niz odluka drugih ustavnih sudova, uključujući ustavni sud Portugala, Kipra, Slovenije, Poljske i Kanade. Kao što je detaljno izloženo u stavovima od 243 do 251 gore navedene presude, a na osnovu činjeničnih specifičnosti svakog slučaja pojedinačno, (i) Ustavni sud Portugala nije utvrdio povredu u presudi POR-2013-1-006 (stav 244 gore navedene presude), dok je utvrdio povredu presudom POR-2012-2-011 (stav 245 gore navedene presude); (ii) Ustavni sud Poljske presudom POL-2001-H-001 nije utvrdio povredu (vidi stav 249); dok je (iii) presudom Vrhovnog suda Kipra u predmetu sa brojem reference CYP-2014-2-001 (vidi stav 247), presudom Ustavnog suda Slovenije u predmetu sa brojem reference SLO-2009-3-006 (vidi stav 248), presudom Vrhovnog suda Kanade u predmetu sa brojem reference - CAN-1997-3-005 (vidi stav 251) i presudom Ustavnog suda Slovenije u predmetu sa brojem reference SLO-2009-3-006 (vidi stav 248) utvrđena povreda ustavnih načela u kontekstu smanjenja plata u javnom sektoru, sa naglaskom na sudsku vlast.

Nadalje i kako je objašnjeno u presudi Suda KO219/19 i u meri u kojoj je to relevantno za okolnosti konkretnog slučaja, na osnovu zajedničkog imenitelja presuda gore navedenih sudova, između ostalog, proizilazi (i) da se plate, ukoliko u kontekstu javnog poslodavca ne postoji apsolutna zabrana u pogledu smanjenja plata, ne mogu proizvoljno smanjivati; (ii) da se s obzirom na to da je stabilnost javnih finansija od interesa za sve, postizanje ovog cilja mora primenjivati univerzalno, odnosno požrtvovanje mora biti ravnomerno raspodeljeno među svim službenicima; (iii) stabilnost javnih finansija mora biti postavljena srazmerno ustavnoj obavezi za nezavisnost i nepristrasnost sudske vlasti i da “nisu samo osnovne plate sudija te koje se štite od smanjenja, već i sve druge naknade na koje sudije imaju pravo zbog vršenja sudijske dužnosti”; i (iv) da izuzetak od zaštite plate za vreme mandata sudije mogu predstavljati samo slučajevi vanredne finansijske situacije.

Pored uporedne sudske prakse, a koja je već elaborirana u presudi Suda KO219/19, Sud će u nastavku, za potrebe ove presude, takođe rezimirati i niz drugih presuda ustavnih sudova, koje su se bavile pitanjem nivoa plata sudske vlasti i/ili funkcionalne, organizacione i budžetske/finansijske nezavisnosti nezavisnih ustavnih institucija, uključujući (i) presudu [br. 2016-31-01] Ustavnog suda Letonije od 26. oktobra 2017. godine; (ii) presudu [br. 6/06] Ustavnog suda Bosne i Hercegovine od 29. marta 2008. godine; (iii) odluku [U-I-772/21-37] Ustavnog suda Slovenije od 1. juna 2023. godine; (iv) odluku br. 19 [V – 19/07] Ustavnog suda Republike Albanije od 3. maja 2007. godine; (v) odluku br. 35, [V – 35/22] Ustavnog suda Republike Albanije od 15. novembra 2022. godine; da bi nastavio sa (v) presudom Velikog veća od 27. februara 2018. godine u predmetu C-64/16 SPEU-a.

Ustavni sud Letonije u predmetu [br. 2016-31-01] od 26. oktobra 2017. godine

Predmet [br. 2016-31-01] Ustavnog suda Republike Letonije bavi se saglasnošću pojedinih odredbi “Zakona o naknadama službenika i zaposlenih u državnim organima i organima lokalne samouprave” sa članovima 83. i 107. Satversme (Ustava) Letonije. Prema presudi, između ostalog, proizilazi da je Ustavni sud, 2010. godine, proglasio pojedine prelazne odredbe u Zakonu “o sudskoj vlasti” nesaglasnim sa Ustavom. Kao rezultat toga, Skupština je razvila novi sistem naknada koji je stupio na snagu 1. januara 2011. godine. Nadležni Sudski savet koji je pokrenuo slučaj, argumentovao je da relevantne norme kojima je bio određen nivo plate sudije krše načelo nezavisnosti sudija i da nisu u saglasnosti sa Ustavom. Oni su, između ostalog, tvrdili da upoređivanje plata sudija sa platama službenika u javnoj upravi nije na adekvatan način uzelo u obzir razlike u funkcijama, statusu i odgovornosti između ovih pozicija. Takođe, tvrdili su da je postojeći sistem nagrađivanja sudija sprečavao regrutaciju kvalifikovanih kandidata i nije uspeo da održi vrednost sudijskih plata.

Ustavni sud Letonije je razmotrio slučaj i utvrdio da se spor prvenstveno odnosio na obračun mesečnih plata sudija. Ustavni sud je prihvatio da zakonodavac mora da uspostavi takav sistem nagrađivanja sudija koji bi obuhvatao mehanizam za održavanje trenutne vrednosti sudijskih nagrada. Trenutna vrednost sudijskih nagrada se može očuvati ako zakonodavac uvede takav sistem nagrađivanja sudija koji bi doveo do toga da trenutna vrednost sudijskih nagrada zavisi od ekonomskih pokazatelja ili određivanjem roka za preispitivanje visine sudijskih nagrada i konkretnih kriterijuma prema kojima bi trebao ispitati stvarni izneo sudijskih nagrada. Međutim, s obzirom na to da povezanost sudijskih nagrada utvrđena u osporenim normama nije obezbedila usklađenost sudijskih nagrada sa zahtevima koji proizilaze iz načela nezavisnosti sudija, Ustavni sud je utvrdio da su osporene norme nesaglasne sa članom 83. Ustava, kao i sa članom 107. Ustava i da se moraju proglasiti ništavim. Ustavni sud je takođe, između ostalog, naglasio da se sudija mora osećati sigurnim za vreme svog mandata da se realna vrednost njegove zarade neće smanjiti u odnosu na trenutak kada je počeo da obavlja svoju dužnost i da će se u slučaju povećanja životnih troškova njegova nagrada uvećati u skladu sa okolnostima. Ukoliko zakon ne sadrži postupak za automatsko usklađivanje nagrade sa promenom životnih troškova, onda bi zakon trebalo da predvidi drugi mehanizam koji bi osigurao tu usklađenost (vidi presudu Ustavnog suda Letonije u predmetu br. 2009-11 -01 od 18. januara 2010. godine, stav 11.2).

Ustavni sud Bosne i Hercegovine u predmetu [br. 6/06] od 29. marta 2008. godine

U gore navedenom predmetu [br. 6/06], Ustavni sud Bosne i Hercegovine je razmotrio zahteve koje su podnela dva člana Predsedništva Bosne i Hercegovine u vezi sa ustavnošću nekoliko odredbi “Zakona o platama i drugim naknadama u sudskim i tužilačkim ustanovama na nivou Bosne i Hercegovine” (u daljem tekstu: “Zakon o platama”) i Zakona o državnoj službi u institucijama Bosne i Hercegovine. Podnosioci zahteva su tvrdili da je Zakonom o platama povređeno načelo nezavisnosti Ustavnog suda koje je propisano članom I(2) u vezi sa članom VI Ustava Bosne i Hercegovine. Ustavni sud je proglasio da je osporeni zakon u suprotnosti sa Ustavom. U presudi je, između ostalog, navedeno sledeće: “30. Nezavisnost Ustavnog suda implicira činjenicu da je on uređen prema specifičnim pravilima koja su nametnuta i zakonodavcu. Ta pravila, prema tome, trebaju imati ustavnu vrednost. [...] Parlamentarna skupština ima ovlašćenja da određuje budžet institucija Bosne i Hercegovine i donosi relevantne zakone, ali ona to može raditi samo uz poštovanje Ustava BiH. Ustav BiH obavezuje zakonodavca da ne krši nezavisnost Ustavnog suda. Činjenica da je donet ovakav osporeni zakon pokazuje do kojeg stepena Ustavni sud ima potrebu biti zaštićen od pritisaka koje bi mogli vršiti drugi organi vlasti. Poštovanje finansijske nezavisnosti Ustavnog suda, kako je napred navedeno, zahteva minimum da Ustavni sud sam predloži svoj budžet i način njegovog korišćenja Parlamentarnoj skupštini koja će ga usvojiti”.

Ustavni sud Slovenije u predmetu [U-I-772/21-37] od 1. juna 2023. godine

Ustavni sud Slovenije je razmotrio zahtev Sudskog saveta za ocenu ustavnosti zakonskog uređenja sudijskih plata. Podnosilac zahteva je u suštini tvrdio (i) da postoji nesaglasnost sa načelom nezavisnosti sudstva jer se nagrađivanje sudija, uzimajući u obzir prirodu i odgovornost sudijske funkcije, mora jasno utvrditi. Podnosioci zahteva su takođe tvrdili da postoji nesaglasnost sa načelom podele vlasti jer plate sudija nisu uređene na uporediv način sa platama predstavnika druge dve grane vlasti.

Ustavni sud Slovenije je ponovio zauzeti stav da utvrđivanje visine plata civilnih službenika i funkcionera (među njima i sudija), u principu, predstavlja diskreciono pravo zakonodavca. Međutim, Ustavni sud je takođe objasnio da dole navedeni uslovi proizilaze iz člana 125. Ustava u pogledu materijalne nezavisnosti sudija: (i) primanja sudije moraju biti takva da ga štite od pritisaka koji mogu uticati na njegovo odlučivanje; (ii) moraju biti odgovarajuće visine da zadovolje lične i porodične potrebe sudije; (iii) moraju biti u skladu sa dostojanstvom sudijske profesije i moraju odgovarati ulozi sudija i njihovim odgovornostima; (iv) moraju predstavljati adekvatnu nadoknadu za striktna ograničenja koja se primenjuju za sudije u pogledu mogućnosti pronalaženja dodatnih izvora prihoda; i (v) moraju biti relativna stabilna i moraju pratiti opšti ekonomski razvoj zemlje ili razvoj životnog standarda u zemlji. Ustavni sud je utvrdio da uređenje osnovnih plata sudija nije u saglasnosti sa ustavnim načelom nezavisnosti sudstva, i to zbog nepoštovanja ustavnog zahteva za stabilnost plata sudija. Što se tiče načela nezavisnosti sudstva, Ustavni sud je takođe zauzeo stav da, sa stanovišta ovog načela, povećanje plata sudija zaostaje za povećanjem prosečne plate u zemlji ili u užem obimu, što se odnosi na sudije, može takođe biti važno i da postoje neadekvatni odnosi između sudijskih plata i drugih plata.

S tim u vezi, Ustavni sud Slovenije je, imajući u vidu važeću normativnu regulativu uzastopnog mesečnog iznosa koji sleduje poslanicima Narodne skupštine za pokriće troškova koji su povezani sa obavljanjem poslaničke funkcije u izbornoj jedinici, a uzimajući u obzir činjenicu da se poslanici mogu svrstavati u razrede sa platama većim od početne, zaključio da uređenje osnovnih plata sudija, u pogledu odnosa plata između poslanika i sudija nižeg ranga, nije u saglasnosti sa načelom podele vlasti. Pored toga, prema odluci Ustavnog suda, zakonska regulativa o usklađivanju plata sudija je takođe u suprotnosti sa članom 125. Ustava. Ovim propisom je predviđeno da se plate sudija uglavnom usklađuju jednom godišnje, što ne garantuje da će u slučaju značajnog smanjenja realne vrednosti plata sudija, one biti stvarno uređene/usklađene. To znači da nije ispunjen ustavni uslov prema kojem zakonodavac mora da obezbedi mehanizme koji će sprečiti značajno smanjenje realne vrednosti sudijskih plata.

Ustavni sud Republike Albanije u predmetu br. 19/07 od 3. maja 2007. godine

Odlukom [br. V-19/07] od 3. maja 2007. godine, na zahtev Vrhovne državne revizije i Ombudsmana, Ustavni sud Albanije je ocenio određene odredbe Zakona br. 9584 od 17.7.2006. godine “O platama, nagradama i strukturama nezavisnih ustavnih institucija i drugih nezavisnih institucija osnovanih zakonom”. Ustavni sud je ovaj zakon proglasio suprotnim Ustavu, ali samo u odnosu na nezavisne ustavne institucije. Dotični podnosioci zahteva su, između ostalog, tvrdili da osporene odredbe ozbiljno narušavaju nezavisnost ustavnih institucija u njena tri aspekta, odnosno organizacionu nezavisnost, funkcionalnu nezavisnost i finansijsku nezavisnost u suprotnosti sa ustavnim garancijama. Osporeni zakon je, između ostalog, (i) imao za cilj “uređenje načina utvrđivanja plata, nagrada i struktura organizacije ustavnih institucija...”; (ii) povezao sistem plata nezavisnih ustavnih institucija sa platom predsednika Republike i Veća ministara; (iii) precizirao da se kategorizacija ranih mesta nezavisnih ustavnih institucija vrši odlukom Skupštine i/ili Veća ministara; i (iv) stavio van snage sve odredbe organskih zakona dotičnih nezavisnih institucija.

U obrazloženju stavljanja van snage osporenog zakona, izlažući načela koja se odnose na nezavisnost i podelu vlasti, Ustavni sud Albanije je, između ostalog, naglasio (i) da se pored pitanja koja se odnose na izbor, imenovanje ili razrešenje rukovodilaca ili drugih visokih funkcionera ustavnih organa i institucija, između ostalog, i organizaciona nezavisnost izražava i u njihovom pravu da sami osmišljavaju i određuju, u skladu sa određenim kriterijumima, svoju strukturu i organizaciju, uključujući i pravo na imenovanje direktora i savetnika, broj i sastav funkcionera pomoćnih kabineta, imenovanje funkcionera nižeg nivoa, regrutaciju osoblja na različitim nivoima, itd.; i (ii) da se finansijska nezavisnost mora shvatiti kao takvo finansiranje ustavnih organa i institucija, koje treba da im omogući da normalno obavljaju svoju delatnost na ostvarivanju funkcija koje su im dodeljene Ustavom, bez mešanja ili uticaja vlade, politike ili drugih faktora koji su van ove delatnosti, što bi moglo ozbiljno ugroziti vršenje njihovih nadležnosti.

Osim toga, u presudi Ustavnog suda Albanije se naglašava da je osporeni zakon kao glavni cilj imao uređenje načina utvrđivanja plata, nagrada i organizacionih struktura ustavnih i drugih nezavisnih institucija. Uspostavljanjem hijerarhijske ravnoteže između ustavnih organa težilo se time da se izgradi stabilna piramida budžetskih plata. Tako se, prema presudi, Zakonom, uz pomoć koeficijenata, utvrđuju određeni odnosi između plata rukovodilaca ustavnih organa i institucija i plate predsednika Republike, koja se nalazi na vrhu piramide plata i utvrđuje svake godine u Zakonu o državnom budžetu, na osnovu predloga koji podnosi Veće ministara. Prema Ustavnom sudu, sredstva koja se koriste za postizanje ovog cilja nisu ustavna, uključujući i zato što (i) osporene odredbe utiču na mnoge ustavne odredbe i druge odredbe organskih zakona, koje garantuju nezavisnost ustavnih organa i institucija; i (ii) strukturna i organizaciona pitanja predstavljaju isključiva pitanja ustavnih organa i institucija kao izraz njihove organizacione i funkcionalne nezavisnost u vršenju ustavnih dužnosti. U presudi se ističe da klasifikacija i kategorizacija zaposlenih, osim što je usko povezana sa zadacima koji biti dodeljeni svakom od zaposlenih na odgovarajućoj poziciji, budući da je to i svrha ove klasifikacije, sadrži u sebi i visinu nagrade koju svi ovi zaposleni ostvaruju za zadatak koji obavljaju. Prema presudi, teško je odvojiti koncept nagrade od onog položaja radnog mesta ili strukture u javnoj upravi, pošto je jedno od načela na koja se oslanja javna uprava to da civilna služba predstavlja službu ili posao koji se obavlja za platu i samim tim, upravljanje ovim pitanjima spada u nadležnost nezavisnih ustavnih institucija.

Ustavni sud Republike Albanije u predmetu br. 35 od 15. novembra 2022. godine

U odluci br. 35 od 15. novembra 2022. godine, sa podnosiocem Unija sudija Albanije, Ustavni sud Republike Albanije je razmotrio usaglašenost sa Ustavom osporenih odredbi dva zakona, odnosno Zakona br. 96/2016 “O statusu sudija i tužilaca u Republici Albanije”, izmenjenog članom 2. tačka 1. Zakona br. 50/2021 (u daljem tekstu: Zakon br. 96/2016) i Zakona br. 8096 “O suplementarnim državnim penzijama lica koja obavljaju ustavne funkcije i državnih službenika”, izmenjenog članom 1. tačka 1. Zakona br. 166/2020 (u daljem tekstu: Zakon br. 8096). Na osnovu osporenih odredbi gore navedenih zakona došlo je do smanjenja plata i supsidijarnih penzija sudija za prekršaje, usled dejstva formula za obračun ekvivalentnosti koje su utvrđene osporenim odredbama. Kao rezultat toga su, prema navodima podnosioca zahteva, u suštini, povređena ustavna načela vladavine prava, sudske nezavisnosti, pravne sigurnosti, jednakosti pred zakonom i nediskriminacije, zbog toga što se osporenim odredbama ne poštuju ustavne garancije koje proističu iz statusa sudije za prekršaje, prema članu 138. Ustava (stav 25, str. 12-14). Članom 138. Ustava Albanije je na nivou Ustava normirana nepovredivost plata i primanja koja proističu iz vršenja funkcije sudije na nivou Ustava, na taj način što su utvrđene tri posebne okolnosti pod kojima se, izuzetno, plate i primanja sudija mogu smanjiti (stav 49, str. 27). Ove tri okolnosti koje su taksativno i iscrpno navedene, obuhvataju sledeće slučajeve: (i) kada je neophodno preduzimanje opštih ekonomsko-finansijskih mera kako bi se izbegle teške finansijske situacije u zemlji ili druge nacionalne vanredne situacije; (ii) kada se sudija vrati na dužnost koju je obavljao pre imenovanja; (iii) kada je sudiji izrečena disciplinska mera ili ocenjeno da je nedovoljno profesionalan, u skladu sa zakonom (stav 48, str. 26).

Osporenim zakonom br. 96/2016 utvrđeni su kriterijumi prema kojima se utvrđuje plata sudije za prekršaje, uključujući i “referentnu osnovnu platu” i uređuju i druga finansijska primanja sudije za prekršaje, među kojima i suplementarna penzija, koja je delegirana da bude uređena u relevantnom zakonu o suplementarnim državnim penzijama (stav 10, str. 7). Supsidijarna penzija za određene kategorije sudija, u zavisnosti od kakvog nivoa i u kom vremenskom trajanju su obavljali službu, obračunava se takođe prema formulama čija osnova je bila “referentna plata” (stavovi 11-14, str. 7-9). Zakonom br. 166/2020, čije su odredbe takođe osporili podnosioci zahteva, kao zakonom kojim je izmenjeno i dopunjeno penzijsko zakonodavstvo, “referentna plata” je definisana kao promenljiva u formuli za obračun penzija sudija i tužilaca. Izmenama i dopunama kroz Zakon br. 166/2020 utvrđen je, između ostalog, skalabilni sistem za obračun “referentne plate”, podelivši je na tri perioda i odredivši kao ograničenje, gornju granicu visine referentne plate, platu Predsednika (stav 15, str. 9-10).

Ustavni sud je, pozivajući se na svoju raniju sudsku praksu, najpre istakao da je nepovredivost plate i drugih primanja za sudije podignuta na ustavni nivo, odnosno sankcionisana članom 138. Ustava, kako se prava/primanja koja proističu iz vršenja funkcije sudije, ne bi menjala sa negativnim dejstvom (stav 49, str. 26-27). Sud je istakao da nezavisnost sudija u kontekstu ustavnog načela vladavine prava, nije privilegija, već jedna od najvažnijih obaveza sudija i sudova koja proizilazi iz zagarantovanih prava pojedinca koji tvrdi povredu svojih prava i sloboda, da ima nepristrasnog arbitra u sporu koji će meritorno rešiti taj spor u skladu sa Ustavom i zakonima. Prema tome, ustavne garancije koje se odnose na nesmenjivost sudija, kao i nepovredivost plate i drugih primanja, zbog funkcije, utiču na to da sudija nezavisno obavlja svoju funkciju (stav 50, str. 27). Kako je ovaj sud ocenio i u odluci br. 26 iz 2009. godine i odluci br. 11 iz 2008. godine, nivo sudijske plate mora biti dovoljan da se obezbedi stvarna ekonomska nezavisnost i ne sme zavisiti od rezultata rada i ne može se smanjivati za vreme dok se dužnost obavlja. Sigurnost u pogledu plate i stabilnog vršenja dužnosti stvara neophodne uslove da sudije primenjuju zakon na pravičan i nepristrasan način (stav 51, str. 27). Sud je ujedno istakao da utvrđivanje državnih politika i zakonodavnih inicijativa pripada izvršnoj i zakonodavnoj vlasti, ali bez narušavanja suštine vladavine prava i nezavisnosti sudske vlasti (stav 83, str. 38).

Sud je dalje istakao da članom 138. Ustava, koji je izmenjen i dopunjen zahvaljujući reformama pravosudnog sistema iz 2016. godine, nisu bez razloga iscrpno utvrđene izuzetne okolnosti pod kojima se sudijske plate mogu smanjiti (stav 52, str. 27-28). Kao rezultat toga, Sud je našao da bez obzira na normativni prostor koji ima zakonodavna vlast, zakonske odredbe koje utiču na platu i druga primanja sudija za prekršaje moraju biti u skladu sa garancijama iz člana 138. Ustava, koji dozvoljava smanjenje plate i drugih primanja sa opštim dejstvom samo u javnom interesu, čije je značenje izričito materijalizovano u ovoj odredbi (stav 84, str. 38-39). S obzirom na to da u okolnostima konkretnog slučaja do smanjenja plate sudija za prekršaje nije došlo kao rezultat neke od okolnosti koje su iscrpno predviđene u članu 138. Ustava, Sud je odlučio da je osporena odredba Zakona br. 96/2016 bila u suprotnosti sa Ustavom Albanije.

Pozivajući se na drugo ustavno pitanje, Sud je razmotrio navod podnosioca da su izmene penzijskog zakonodavstva prema Zakonu br. 166/2020, sa referencom na “referentnu osnovnu platu” podeljenu na periode i utvrđivanje gornje granice visine sa referencom na platu Predsednika, takođe bili u suprotnosti sa garancijama iz člana 138. Ustava. Sud je najpre ocenio da je za suplementarne penzije, isto kao i za plate, standard njihove nepovredivosti podignut na ustavni nivo, pošto je ovo pitanje direktno uređeno članom 138. Ustava, kojim su iscrpno predviđeni slučajevi u kojima je dozvoljeno mešati se u njih (stav 90, str. 40). Sud je ocenio da osporene odredbe jasno razlikuju kategoriju sudija za prekršaje od drugih kategorija korisnika i prave razlike čak i unutar kategorije sudija za prekršaje, prema periodu vršenja njihove funkcije, pre i posle 1. januara 2019. godine, za koje razlike, zainteresovani subjekti, Skupština i Veće ministara, prema Sudu, nisu opravdali da su učinjene u skladu sa odredbama člana 138. Ustava (stav 100, str. 43). Na kraju, Sud je ocenio da Skupština, u vršenju svojih zakonodavnih ovlašćenja, mora da ima u vidu utvrđenja iz člana 138. Ustava, garantujući, u svakom slučaju, da plata i druga primanja koja dolaze kao rezultat primene referentnog sistema plata, ne budu smanjeni ispod standarda analiziranog u ovog odluci, osim kada se utvrdi izuzeće iz člana 138. Ustava (stav 104, str. 44).

SPEU: Presuda Suda (Veliko veće) od 27. februara 2018. godine u predmetu C-64/16, zahtev za prethodno odlučivanje na osnovu člana 267. Ugovora o funkcionisanju Evropske unije koji je uputio Vrhovni upravni sud Portugala

U presudi od 27. februara 2018. godine, u predmetu C-64/16 koji je, dana 5. februara 2016. godine, uputio Vrhovni upravni sud Portugala, Veliko veće SPEU je razmotrilo usaglašenost sa pravom Evropske unije relevantnog portugalskog zakona, Zakona br. 75/2014 kojim se uvodi mehanizam za privremeno smanjenje plata i utvrđuju uslovi za njihovo vraćanje na prvobitni iznos od 12. septembra 2014. godine, kojim je smanjen iznos zarada velikog broja kategorija javnih službenika, uključujući i članove Revizorskog suda Portugala, koji su preko sindikata koji ih je predstavljao, pokrenuli predmet pred Vrhovnim upravnim sudom.

Tačnije, Zakonom br. 75/2014, portugalski zakonodavac je predvideo sprovođenje nekoliko privremenih mera za smanjenje plata u javnom sektoru. Potreba za smanjenjem plata je prema Vladi Portugala proizašla iz obaveze Portugala da otkloni prekomerni budžetski deficit i finansijske pomoći uređene pravom EU. Predmetni zakon je predviđao postepeno smanjenje plata javnih službenika, u zavisnosti od nivoa postojeće plate, za čitav niz kategorija izabranih i imenovanih javnih službenika, uključujući i sudije Revizorskog suda. Međutim, jednim drugim zakonom, odnosno Zakonom br. 159-A/2015 o ukidanju smanjenja plata u javnoj upravi od 30. decembra 2015. godine, utvrđene su mere za vraćanje plata na nivo na kojem su bile pre stupanja na snagu zakona kojima su smanjene. Vraćanje plata na prvobitni nivo predviđeno je da bude postepeno: nakon deset (10) meseci plate bi bile vraćene na prvobitni nivo (vidi predmet SPEU, br. C-64/16, presuda od 27. februara 2018. godine, stav 9, str. 4-5).

Prema odluci SPEU-a, pitanje suda koji je uputio zahtev je, u suštini, da li se drugi podstav stava 1. člana 19. [bez naslova] UEU mora tumačiti tako da znači da onemogućuje da se na članove sudske vlasti države članice primene opšte mere smanjenja plata, kao što su one koje su predmet glavnog postupka i koje su povezane sa zahtevima za eliminisanje prekomernog budžetskog deficita i sa programom finansijske pomoći EU (stav 27, str. 7). SPEU je, između ostalog, naglasio da delotvorna zaštita prava pojedinaca u skladu sa pravom EU, prema podstavu 2. stava 1. člana 19. UEU, predstavlja opšte načelo prava EU koje proističe iz ustavnih tradicija koje su zajedničke državama članicama i koje je utvrđeno i u članovima 6. (Pravo na pravično suđenje) i 13. (Pravo na delotvorni pravni lek) EKLJP i ponovo potvrđeno članom 47. (Pravo na delotvorni pravni lek i pravično suđenje) Povelje (stav 35, str. 8). Iz toga sledi da svaka država članica mora da osigura da tela koja, kao sudovi ili tribunali, u smislu prava EU, predstavljaju deo njenog sudskog sistema ispunjavaju zahtev delotvorne pravne zaštite (stav 37, str. 8). Da bi ta delotvorna pravna zaštita bila zagarantovana, od ključnog je značaja da se očuva nezavisnost takvog suda ili tribunala, što je potvrđeno i članom 47. Povelje, gde se govori o pristupu nezavisnom sudu kao jednoj od komponenti osnovnog prava na delotvorni pravni lek (stav 41, str. 8). SPEU dalje navodi da pojam nezavisnosti pre svega pretpostavlja da organ o kome je reč ostvaruje svoju sudsku funkciju u potpunosti samostalno, bez ikakvih hijerarhijskih ograničenja ili podređenosti bilo kom drugom telu i bez dobijanja naredbi ili uputstava iz bilo kog izvora, pa je on u tom smislu zaštićen od spoljnih uticaja ili pritisaka koji bi mogli naneti štetu nezavisnom prosuđivanju sudija i uticati na njih (stav 44, str. 9). Kao i zaštita od razrešenja sa dužnosti članova pravosuđa, njihovo nagrađivanje zaradom čija visina je srazmerna važnosti funkcija koje obavljaju predstavlja garanciju koja je suštinski važna za sudijsku nezavisnost (vidi predmet SPEU, br. C-64/16, citiran iznad, stav 45, str. 9).

SPEU je primetio da mere za smanjenje plata nisu primenjene samo prema članovima Revizorskog suda već prema raznim nosiocima javnih funkcija, uključujući i predstavnike zakonodavne, izvršne i sudske vlasti (stav 48, str. 9). Stoga je naglašeno da su takve mere po svojoj prirodi bile opšte mere čija je svrha da svi pripadnici javne uprave pruže svoj doprinos naporima za štednju koji su bili nametnuti zahtevima da se obavezno smanji prekomerni deficit državnog budžeta Portugala (stav 49, str. 9). Pored toga, kao što je navedeno u predmetnom zakonu, mere za smanjenje plata su prema njemu bile privremene po svojoj prirodi, a prema Zakonu br. 159-A/2015, one su postepeno ukidane, a mere za smanjenje plata su konačno ukinute 1. oktobra 2016. godine (stav 50, str. 9). Stoga, u zaključku, prema SPEU-u i u kontekstu okolnosti predmeta o kome je reč, pravo EU ne isključuje primenu mera opšteg i privremenog dejstva za smanjenje plata članova Revizorskog suda, koje su u slučaju Portugala, preduzete u cilju eliminisanja prekomernog budžetskog deficita i povezane sa programom finansijske pomoći EU (vidi predmet SPEU, br. C-64/16, citiran iznad, stav 53, str. 10).

III. Ocena ustavnosti osporenog zakona

Sud na početku podseća da na osnovu člana 1. (Cilj) osporenog zakona, cilj ovog zakona jeste uspostavljanje “jedinstvenog platnog sistema u javnom sektoru”, koji obuhvata principe i pravila za utvrđivanje plate u javnom sektoru, kao i stvaranje transparentnog i upravljivog sistema plata i bonusa gde je glavni element osnovna plata. Prema članu 4. (Principi sistema plata) osporenog zakona, sistem plata karakterišu načela zakonitosti, transparentnosti, predvidljivosti, jednakosti i nediskriminacije, pri čemu su ovi poslednji definisani kao “jednaka plata za jednak rad”, uzimajući u obzir prirodu posla, uslove radnog mesta, instituciju u kojoj se zadatak obavlja, kao i kvalifikaciju.

Prema članu 5. (Izvor plate) osporenog zakona, finansijska sredstva za plate, dodatke, nagrade i druge naknade zaposlenih koji podležu ovom zakonu obezbeđuju se iz i preko budžeta Republike Kosovo. Pored toga, osporeni zakon u svom članu 2. (Delokrug), utvrđuje da se na zaposlene u (i) Predsedništvu Republike Kosovo; (ii) Ustavnom sudu; (iii) pravosudnom sistemu; (iv) Skupštini Republike Kosovo; i (v) nezavisnim ustavnim institucijama, ovaj zakon primenjuje “u meri u kojoj ne ugrožava njihovu funkcionalnu i organizacionu nezavisnost garantovanu Ustavom”.

Sud, takođe, naglašava da osporenim zakonom nije utvrđena početna vrednost koeficijenta. Ista se, prema članu 9. (Određivanje vrednosti koeficijenta), utvrđuje drugim zakonom, odnosno “godišnjim zakonom o budžetu”. Takođe, smanjenje vrednosti koeficijenta, odnosno smanjenje nivoa plata, na osnovu člana 10. (Smanjenje nivoa plate) osporenog zakona, ograničeno je samo na slučaj (i) “makroekonomskog šoka” koji rezultira smanjenjem prihoda; ili (ii) “prirodne nepogode” u smislu člana 131. Ustava Republike Kosovo.

Osim osnovne plate, osporeni zakon omogućava i dodatke, naknade i nagrade, prema kriterijumima utvrđenim u relevantnim odredbama. Isti se mogu podeliti u dve kategorije. U prvu kategoriju ubrajaju se plate za dodatne funkcije i/ili nagrađivanje funkcionera sa nepunim radnim vremenom, prema odredbama člana 8. (Obračun plate u slučajevima dodatne funkcije) i člana 12. (Nagrada funkcionera za nepuno radno vreme) osporenog zakona. Prvo se, u suštini, primenjuje na javne funkcionere i službenike, kao i na akademsko osoblje univerziteta, ako se angažuju u drugoj javnoj instituciji, kada je to dozvoljeno posebnim zakonom i mogu primati naknadu u vidu plate do dvadeset odsto (20%) osnovne plate za angažovanje u toj instituciji. Drugo se, u suštini, primenjuje na članove upravnih organa, kolegijalnih organa, ustavnih institucija, nezavisnih agencija i institucija pravosudnog sistema, osnovanih zakonom, koji ne obavljaju svoj mandat sa punim radnim vremenom i primaju naknadu u visini od dvadeset odsto (20 %) do trideset odsto (30%) plate predsednika kolegijalnog organa sa punim radnim vremenom. Sud, takođe, primećuje da je članom 38. (Naknada za dodatnu funkciju) osporenog zakona, takođe utvrđena naknada za dodatnu funkciju do visine od trideset odsto (30%), kada su javni službenici, u skladu sa zakonodavstvom na snazi, imenovani/raspoređeni da obavljaju dužnost u odboru, stručnoj komisiji ili drugom javnom organu koji zahteva stručnu ekspertizu i predstavlja dodatnu funkciju za dotičnog službenika, koji ima pravo na dodatnu naknadu za ovu funkciju.

U drugu kategoriju spadaju dodaci prema odredbama člana 22. (Dodaci) osporenog zakona, a koji obuhvataju (i) poseban dodatak za izabrana lica; (ii) dodatak za uslove tržišta rada; (iii) dodatak za učinak; (iv) dodatak za specifične uslove rada; (v) dodatak za rad bez unapred utvrđenog radnog vremena; (vi) dodatak za obim posla; (vii) dodatak za naprednu licencu za službenika preduniverzitetskog obrazovanja; (viii) dodatak za službenika zdravstvenog sistema; (ix) dodatak za učinak umetničkog i kulturnog stvaraoca i izvođača; i (x) funkcionalni dodatak.

S obzirom na navedeno, ovi dodaci se primenjuju samo u određenim slučajevima i isti su, u principu, ali uz određena izuzeća kako će biti razređeno u nastavku, ograničeni na vrednost od nula zapeta jedan odsto (0,1%) do jedan odsto (1%) ukupnih sredstava iskorišćenih za osnovnu platu javnih službenika budžetske organizacije u istoj finansijskoj godini.

Tačnije, Sud, u suštini, primećuje (i) da se dodaci za uslove tržišta rada koji su precizirani članom 24. (Dodatak za uslove tržišta rada) primenjuju samo za određene deficitarne stručne pozicije, gde je regrutovanje ili zadržavanje službenika u ovim profesijama i/ili pozicijama objektivno nemoguće; (ii) dodaci za učinak koji su precizirani članom 25. (Dodatak za učinak) primenjuju se, u principu, samo za službenike koji su dobili ocenu “izvanredno postignuće” u relevantnoj godini; (iii) dodaci za specifične uslove rada koji su precizirani članom 26. (Dodatak za specifične uslove rada) primenjuju se, u principu, samo za javne službenike i druge zaposlene koji su izloženi opasnosti na radnom mestu ili imaju posebne uslove rada koji ugrožavaju njihov život i/ili zdravlje; (iv) dodaci za obim posla koji su precizirani članom 28. (Dodatak za obim posla) primenjuju se, u principu, samo u slučajevima povećanja obima posla u posebnim okolnostima; (v) dodaci za naprednu licencu za službenika za preduniverzitetsko obrazovanje precizirani su članom 29. (Dodatak za naprednu licencu za službenika za preduniverzitetsko obrazovanje); (vi) dodaci za službenika zdravstvenog sistema precizirani su članom 30. (Dodatak za službenika zdravstvenog sistema); i (vii) dodaci za učinak za umetničkog i kulturnog stvaraoca i izvođača precizirani su članom 31. (Dodatak za učinak umetničkog i kulturnog stvaraoca i izvođača).

Kao izuzetak od gore navedenih ograničenja, dodatak do trideset odsto (30%) od osnovne plate, ostvaruju (i) poslanici Skupštine Republike Kosovo i odbornici skupština opština, na osnovu člana 23. (Poseban dodatak za izabrana lica) osporenog zakona; i (ii) službenici kabineta koji nemaju unapred utvrđen raspored rada na osnovu člana 27. (Dodatak za prekovremeni rad). Takođe, funkcionalni dodaci koji su precizirani članovima 32. (Funkcionalni dodatak za službenika univerzitetskog obrazovanja), 33. (Funkcionalni dodatak za službenika) i 34. (Funkcionalni dodatak za službenike umetnosti i kulture) osporenog zakona, u okolnostima preciziranim tim članovima, obuhvataju vrednost od dvadeset odsto (20%) do trideset odsto (30%) od osnovne plate. U principu, isti se primenjuju na (i) profesore univerziteta u slučajevima kada obavljaju i dodatne funkcije; (ii) službenike zdravstvenog sistema kada obavljaju rukovodeće funkcije, obavljaju dužnost kao akademsko osoblje u univerzitetskom obrazovanju ili obavljaju dužnost na udaljenoj lokaciji; i (iii) umetničke i kulturne stvaraoce i izvođače koji obavljaju rukovodeće funkcije.

Sud, takođe, primećuje da član 42. (Utvrđivanje ekvivalentnosti) osporenog zakona, zabranjuje svaku promenu strukture, komponenti ili nivoa platnih koeficijenata. Prema ovom članu, (i) u slučaju osnivanja novih funkcija, položaja ili zvanja, institucija u kojoj se radno mesto osniva traži od ministarstva nadležnog za javnu upravu određivanje platnog razreda koji se primenjuje na tu funkciju, radno mesto ili zvanje na osnovu ekvivalencije; i (ii) po prijemu zahteva, ministarstvo nadležno za javnu upravu vrši ekvivalenciju funkcije, položaja ili zvanja na osnovu principa ovog zakona i daje predlog na saglasnost Vladi za platni razred koji se odnosi na tu funkciju, radno mesto ili zvanje. Ovaj član takođe utvrđuje da se osnivanje novih funkcija, pozicija ili zvanja za službenike u: (i) Predsedništvu Republike Kosovo; (ii) Ustavnom sudu; (iii) pravosudnom sistemu; (iv) Skupštini Republike Kosovo; i (v) nezavisnim ustavnim institucijama, “uređuje ovim zakonom i posebnim aktom koji usvajaju nadležni organi institucija”.

Pored gore navedenih pojašnjenja, Sud naglašava da je suština osporenog zakona povezana sa njegovim članovima 41. (Prelazni dodatak), 44. (Prilozi zakona) i 45. (Prestanak važenja). Sud pojašnjava da je suštinsko dejstvo osporenog zakona povezano sa prilozima zakona. Isti obuhvataju naziv položaja, grupu, razred i koeficijent i u ukupno četrnaest (14) priloga, kategorišu sve funkcionere, službenike i zaposlene koji potpadaju pod delokrug primene osporenog zakona. Vrednost koeficijenta utvrđena “godišnjim zakonom o budžetu” i koeficijenta utvrđenog u relevantnim prilozima rezultira platom funkcionera/službenika/zaposlenog o kome je reč.

U prilog prilozima preciziranim članom 44. osporenog zakona, član 45. Zakona stavlja van snage u celini Zakon br. 03/L-147 o platama javnih službenika. Pored toga, osporeni zakon stavlja van snage i zakone koje je Skupština Republike Kosovo donela za posebne institucije, uključujući:

stav 2. člana 11. (Plata predsednika Republike Kosovo) Zakona br. 03/L-094 o predsedniku Republike Kosovo, prema kojem plata predsednika Republike uvek treba da je najmanje dvadeset pet odsto (25%) veća od ukupnih primanja predsednika Skupštine Republike Kosovo i drugih institucionalnih rukovodilaca;
član 15. (Plate sudija) Zakona br. 03/L-121 o Ustavnom sudu Republike Kosovo, prema kojem je plata sudija Ustavnog suda 1,3 puta veća od plate sudija Vrhovnog suda Republike Kosovo;
stavove 1. i 2. člana 35. (Plata i sudska naknada) Zakona br. 06/L-054 o sudovima, kojim se utvrđuju procenti na osnovu kojih se precizira nivo plate za sudije, odnosno (a) predsednik Vrhovnog suda prima platu koja nije niža od plate predsednika Vlade Republike Kosovo; (b) sudija Vrhovnog suda prima platu u visini od devedeset odsto (90%) od plate predsednika Vrhovnog suda; (c) predsednik Apelacionog suda prima platu koja je ekvivalentna plati sudija Vrhovnog suda Kosova; (d) sve sudije Apelacionog suda primaju platu koja je ekvivalentna sa devedeset odsto (90%) od plate predsednika Apelacionog suda; (e) predsednik Osnovnog suda prima platu koja je ekvivalentna plati sudije Apelacionog suda; (f) nadzorni sudija ogranka osnovnog suda prima platu koja je ekvivalentna sa devedeset pet odsto (95%) od plate predsednika osnovnog suda; i (g) sve sudije osnovnog suda primaju platu koja je ekvivalentna sa osamdeset odsto (80%) od plate predsednika osnovnog suda. Sud stavlja naglasak na činjenicu da se osporenim zakonom stavlja van snage odredba na osnovu koje se garantuje nivo plate za sve vreme mandata, ističući da se plata sudiji neće smanjivati za vreme trajanja mandata na koji je sudija imenovan, izuzev disciplinske sankcije izrečene pod autoritetom Sudskog saveta Kosova;
podstavove 1.1. do 1.10 stava 1. člana 21. (Plata državnih tužilaca) Zakona br. 03/L-225 o državnom tužiocu, kojim su utvrđeni procenti na osnovu kojih se precizira nivo plate za sudije, odnosno (a) glavni državni tužilac prima platu koja je ekvivalentna plati predsednika Vrhovnog suda; (b) tužioci sa stalnim mandatom u Kancelariji glavnog državnog tužioca primaju platu koja je ekvivalentna sa devedeset odsto (90%) od plate glavnog državnog tužioca; (c) glavni tužilac Specijalnog tužilaštva prima platu koja je ekvivalentna sa devedeset pet (95%) od plate glavnog državnog tužioca; (d) tužioci sa stalnim mandatom u Specijalnom tužilaštvu primaju platu koja je ekvivalentna sa platom tužilaca u Kancelariji glavnog državnog tužioca; (e) glavni tužilac Apelacionog tužilaštva prima platu koja je ekvivalentna plati predsednika Apelacionog suda; (f) tužioci sa stalnim mandatom u Apelacionom tužilaštvu primaju platu koja je ekvivalentna sa devedeset odsto (90%) od plate glavnog tužioca Apelacionog tužilaštva; (g) glavni tužioci osnovnih tužilaštva primaju platu koja je ekvivalentna sa platom predsednika osnovnih sudova; (h) svaki tužilac sa stalnim mandatom u osnovnom tužilaštvu prima platu koja nije manja od sedamdeset odsto (70%) od plate glavnog tužioca osnovnog tužilaštva. Sud stavlja naglasak na činjenicu da se osporenim zakonom stavlja van snage odredba na osnovu koje se garantuje nivo plate za sve vreme trajanja mandata, naglašavajući da se plata tužioca neće smanjivati za vreme trajanja mandata na koji je tužilac imenovan, osim ako postoje disciplinske sankcije izrečene pod autoritetom Tužilačkog saveta Kosova ili nadležne disciplinske komisije, kao i mogućnost Saveta da (i) donosi plan za dodatnu naknadu koja prepoznaje jedinstvene odgovornosti tužilaca koji će vršiti dužnosti u odeljenju Osnovnog suda za teška krivična dela; i (ii) utvrdi dodatnu naknadu za tužioce za druge usluge, kako je navedeno u zakonu ili propisima koje je doneo Tužilački savet Kosova;
stav 1. člana 18. (Plata predsedavajućeg i članova Saveta) Zakona br. 06/L-055 o Sudskom savetu Kosova, kojim su utvrđene plate predsedavajućeg i članova Saveta.

Sud, takođe, primećuje da se članom 45. osporenog zakona, stavljaju van snage i odredbe sledećih posebnih zakona:

član 9. (Primanja direktora) Zakona br. 03/L-159 o Agenciji protiv korupcije, prema kojem direktor Agencije ima primanja u visini primanja predsednika parlamentarne komisije Skupštine Kosova;
stav 2. člana 4. (Zamenici generalnog direktora) Zakona br. 03/L-222 o Poreskoj administraciji i postupcima, prema kojem su (i) zamenici generalnog direktora i direktori odgovorni za funkcije koje su im dodeljene i da pomažu generalnom direktorom u vezi sa ovim funkcijama; i (ii) generalni direktor utvrđuje nivo koeficijenta za svaki od ovih položaja u skladu sa važećim zakonom ili podzakonskim aktom;
stavovi 1. i 2. člana 28. (Pravo na platu i naknadu) Zakona br. 03/L-231 o Policijskom inspektoratu Kosova, prema kojem se (i) osnovna plata, povećanje plate, dodaci i druge naknade, uključujući i penzijski plan i osiguranje za zaposlene PIK-a, utvrđuju podzakonskim aktom od strane ministra i obuhvataju dodatke, ali nisu ograničene na naknade za opasnost na radu, naknadu za prekovremeni rad i rad tokom praznika, troškove za dnevni obrok i naknade za odeću i obuću; i (ii) zaposleni PIK-a koji su dobili zadovoljavajuću procenu i koji nisu bili predmet bilo kakve disciplinske akcije, primaju kao nagradu jednu mesečnu platu ekvivalentnu redovnoj mesečnoj plati;
član 80. (Zabrana dopunske naknade) Zakona br. 03/L-048 o upravljanju i odgovornostima za rad u javnim finansijama, prema kojem, u slučaju da se od jednog radnika, javnog službenika ili zvaničnika javnog autoriteta ili budžetske organizacije, propisom Vlade, traži da služi u bilo kojoj komisiji, odboru ili drugom javnom organu ili autoritetu, taj radnik, javni službenik ili zvaničnik nema pravo da primi i neće primiti, nikakvu dopunsku naknadu za ovu uslugu. Ova usluga se smatra delom obaveznih zadataka postojeće pozicije tog radnika, javnog službenika ili zvaničnika;
član 97. (Naknada za rad u posebnim uslovima) Zakona br. 04/L-027 o zaštiti od prirodnih i drugih nepogoda, kojim su utvrđeni nivoi naknade za državne službenike u oblasti zaštite od prirodnih nesreća i drugih nepogoda koji su dužni da rade u posebnim uslovima;
stavovi 2. i 3. člana 20. (Prava radnika KAF-a) Zakona br. 04/L-064 o Kosovskoj agenciji za forenziku, prema kojima se osnovna plata, povećanje plata, dodaci i druge dobiti, uključujući i penzijsku šemu i osiguranje za radnike KAF-a, utvrđuju administrativnim uputstvom ministarstva i obuhvata dodatke, ali se ne ograničavaju na naknadu za ugroženost na radu, naknadu za prekovremeni rad i rad tokom praznika, naknadu za dnevni obrok, naknadu za odeću i obuću, naknadu za specijalne zadatke i specijalne veštine; i (ii) radnici KAF-a koji su pozitivno procenjeni i koji nisu bili subjekt nekog disciplinskog postupka, dobijaju kao nagradu od 50% redovne mesečne plate i to samo jednom godišnje;
stav 4. člana 47. (Plata i nadoknada za policijsko osoblje) Zakona br. 04/L-076 o Policiji, prema kojem se (a) osnovne plate i svaki ovlašćeni dodatak određuje i isplaćuje u saglasnosti sa procedurama određenim u važećem zakonu i podzakonskim aktima; i (b) generalni direktor, uz odobrenje ministra, može uvrstiti u godišnji budžet policije predlog za iznose koji su potrebni za bilo kakvu dodanu isplatu ovlašćenu po zakonu;
stav 2. člana 23. Zakona br. 06/L-021 o unutrašnjoj kontroli javnih finansija, prema kojem se plata osoblja Centralne jedinice za harmonizaciju i jedinica za unutrašnju reviziju tretira na poseban način i treba da se uskladi sa platama revizora Nacionalne revizorske kancelarije;
član 26. (Dodatno plaćanje) Zakona br. 06/L-046 o Inspektoratu obrazovanja u Republici Kosovo, prema kojem se Inspektoratu za obrazovanje priznaje pravo na ostvarivanje dodatne plate na osnovu platu, na ime ugroženosti zbog specifičnih uslova rada;
podstavovi 1.1. i 1.2. stava 1. i stav 4. člana 29. (Prava osoblja KPSK-a) Zakona br. 08/L-131 o Kazneno-popravnoj službi Kosova, kojima su a) utvrđena specifična prava i obaveze osoblja KPSK-a, uključujući i prava na dodatak zbog izloženosti opasnosti na radu i (b) pravo na tri (3) bruto plate u slučaju redovnog odlaska u penziju;
stav 5. člana 28. (Sekretarijat) Zakona br. 08/L-056 o zaštiti od konkurencije, prema kojem su zarade, naknada za rizik i ostali dodaci službenika Sekretarijata zasnovane na posebnim radnim uslovima i isplaćuju se u skladu sa važećim zakonodavstvom.

Na kraju, stavom 2. člana 45. osporenog zakona, stavlja se van snage svaka odredba zakona ili drugog podzakonskog akta koja reguliše pitanje zarade, naknada, dodataka, bonusa ili drugih kategorija u oblasti plata, a koja nije izričito ovlašćena da bude doneta odredbama ovog zakona.

Sud dalje naglašava da smanjenje plata u javnom sektoru, kroz relevantne priloge člana 44. i ukidanje gore navedenih odredaba zakona članom 45. osporenog zakona, dodatno su obrađeni članom 41. (Prelazni dodaci) osporenog zakona.

Ovaj član utvrđuje tri kategorije funkcionera/službenika i zaposlenih koji potpadaju pod delokrug primene osporenog zakona. Prva kategorija se odnosi na funkcionere/službenike i zaposlene kojima je plata smanjena na osnovu članova 44. i 45. osporenog zakona. Što se tiče ove kategorije, utvrđuje se prelazni period od dve (2) godine, a koja tokom prve godine nakon stupanja na snagu ovog zakona, ostvaruje sto odsto (100%) posebnog prelaznog dodatka i tokom ove godine nisu pogođeni smanjenjem plata; dok tokom druge godine nakon stupanja na snagu ovog zakona, ista ostvaruje pedeset odsto (50%) posebnog prelaznog dodatka.

Druga kategorija se odnosi na članove diplomatske službe Republike Kosovo, koji ne uživaju pravo na prelazni dodatak i samim tim su stupanjem na snagu osporenog zakona pogođeni smanjenjem plata. S druge strane, treća kategorija se odnosi na sva lica koja se mogu zaposliti na radna mesta koja potpadaju pod delokrug primene ovog zakona, i koja, nakon njegovog stupanja na snagu, ne uživaju pravo na prelazni dodatak i ostvaruju platu preciziranu na osnovu kategorija i koeficijenata preciziranih u relevantnim prilozima člana 44. osporenog zakona.

Sud podseća da podnosilac zahteva, odnosno Ombudsman osporava ustavnost Zakona o platama u javnom sektoru, navodeći da isti nije u saglasnosti sa: (i) stavom 2. člana 3. [Jednakost pred zakonom], članom 4. [Oblik vladanja i podela vlasti], članom 7. [Vrednosti], članom 21. [Opšta načela], članom 22. [Direktna primena međunarodnih sporazuma i instrumenata], članom 24. [Jednakost pred zakonom] i članom 46. [Zaštita imovine] Ustava; i (ii) presudom Suda u slučaju KO219/19, kojom je proglašeno da je prethodni zakon o platama u javnom sektoru, odnosno Zakon br. 06/L-111 o platama u javnom sektoru, suprotan Ustavu i samim tim ništav. U suštini, Ombudsman pred Sudom iznosi navode koji se odnose na (i) načelo podele i uzajamnog delovanja vlasti, uključujući i načelo vladavine prava; i (ii) jednakost pred zakonom i pripadajuća prava na imovinu funkcionera, službenika i državnih i javnih službenika. Sud, takođe, podseća da su sto četiri (104) institucije Republike Kosovo podnele svoje žalbe Instituciji Ombudsmana, u kojima su iznele navode koji obuhvataju, ali nisu ograničeni na povredu ustavnih prava na (i) jednakost pred zakonom; (ii) nediskriminaciju; i (iii) prava na imovinu.

Sud takođe podseća na činjenicu da je KO219/19, posebno skrenuo pažnju na to (i) da se na osnovu ustavnih načela, važećih zakona u Republici Kosovo i primenljivih međunarodnih načela, plate sudija i tužilaca ne mogu smanjivati za vreme vršenja njihove funkcije, osim ako je dato smanjenje učinjeno srazmerno iz razloga zvanično priznatih ekonomskih kriza, a u suprotnom bi došlo do povrede ustavnog načela njihove nezavisnosti; (ii) da se na osnovu ustavnih načela, važećih zakona u Republici Kosovo i primenljivih međunarodnih načela, funkcionalna, organizaciona i budžetska/finansijska nezavisnost nezavisnih institucija mora uzeti u obzir i poštovati; (iii) da Vlada, kao predlagač zakona i Skupština, kao zakonodavac koji konačno usvaja zakone koje je predložila Vlada, prilikom izrade zakonodavstva koje se odnosi na plate u javnom sektoru, bilo opštim zakonom ili nekoliko posebnih zakona ili pak izmenama i dopunama postojećih zakona, moraju uzeti u obzir načela jednakosti pred zakonom i jednakog tretmana svih lica čija prava su pogođena bilo kakvom vrstom zakonskih izmena ili dopuna i da svako eventualno smanjenje postojećih plata mora biti opravdano i poštovati ljudska prava i slobode i biti u skladu sa načelom predvidljivosti, pravne sigurnosti i načelom vladavine prave i osigurati da se pravo na imovinu poštuje u svim okolnostima.

Nakon napred navedenih pojašnjenja i uzimajući u obzir navode Ombudsmana i argumente iznete pred Sudom, uključujući i odgovore stranaka i međusobnu povezanost relevantnih članova, Sud će, u okolnostima konkretnog slučaja, oceniti ustavnost (i) člana 2. (Delokrug) u vezi sa članovima 22. (Dodaci), 42. (Utvrđivanje ekvivalentnosti) i 45. (Prestanak važenja); (ii) člana 41. (Prelazni dodatak) u vezi sa članovima 44. (Prilozi zakona) i 45. (Prestanak važenja); i (iii) stava 6. člana 6. (Osnovna plata) osporenog zakona.

Gore navedene članove osporenog zakona, Sud će oceniti pojedinačno, tako što će (i) najpre rezimirati suštinske navode Ombudsmana i argumente i protivargumente stranaka pred Sudom; i (ii) primeniti prethodno izložena opšta načela, odnosno sudsku praksu Suda, ESLJP-a i SPEU-a, kao i relevantna načela koja proizilaze iz relevantnih izveštaja i mišljenja Venecijanske komisije.

Ocena ustavnosti člana 2. (Delokrug primene) u vezi sa članom 22. (Dodaci), 42. (Utvrđivanje ekvivalentnosti) i 45. (Prestanak važenja) osporenog zakona

Suština navoda/argumenata i protivargumenata strana

Kako je detaljno razrađeno u odeljku ove presude koji se odnosi na navode Ombudsmana, ovaj poslednje navedeni, u suštini, navodi povredu ustavne nezavisnosti nezavisnih ustavnih institucija putem relevantnih odredbi osporenog zakona i kojima je njihova funkcionalna, organizaciona i budžetska/finansijska nezavisnost uslovljena samo donošenjem podzakonskih akata za sprovođenje odredaba osporenog zakona. Tačnije, prema Ombudsmanu, dok član 2. (Delokrug primene) osporenog zakona utvrđuje da se za zaposlene u (i) Predsedništvu Republike Kosovo; (ii) Ustavnom sudu; (iii) pravosudnom sistemu; (iv) Skupštini Republike Kosovo; i (v) nezavisnim ustavnim institucijama, ovaj zakon “primenjuje u meri u kojoj ne narušava njihova Ustavom zagarantovana funkcionalna i organizaciona nezavisnost”, osporeni Zakon ograničava sve gore navedene institucije samo na donošenje podzakonskih akata pod ograničenjima koja utvrđuje samo osporeni zakon, u suprotnosti sa ustavnim garancijama i sudskom praksom Ustavnog suda. Tačnije, Ombudsman, u suštini, tvrdi (i) da osporeni zakon ograničava pravo nezavisnih institucija da donose relevantne podzakonske akte samo pod ograničenjima utvrđenim osporenim zakonom i, štaviše, ne priznaje finansijsku/ budžetsku nezavisnost nezavisnih ustavnih institucija; i (ii) da član 42. (Utvrđivanje ekvivalentnosti) osporenog zakona, uslovljava sve nezavisne ustavne institucije time da Vlada odobrava svaku promenu strukture, komponente ili nivoa koeficijenata plata u suprotnosti sa funkcionalnom, organizacionom i budžetskom/finansijskom nezavisnošću nezavisnih ustavnih institucija i, samim tim, uz povredu načela podele i uzajamnog delovanja vlasti preciziranih u članu 4. [Oblik vladanja i podela vlasti] Ustava. U prilog svojim navodima, Ombudsman se poziva na sudsku praksu Suda u kontekstu podele i uzajamnog delovanja vlasti i nezavisnih ustavnih institucija.

S druge strane, MUP osporava navode Ombudsmana, tvrdeći, između ostalog, da je osporeni zakon u skladu sa (i) ustavnim načelom podele i ravnoteže vlasti; i (ii) sudskom praksom Suda, uključujući i presudu KO219/19. Štaviše, a u kontekstu navoda o povredi načela budžetske/finansijske nezavisnosti, MUP se poziva na (i) stav 5. člana 93. [Nadležnosti Vlade] Ustava, prema kojem Vlada predlaže državni budžet; i (ii) stav 5. člana 65. [Nadležnosti Skupštine] Ustava, prema kojem Skupština odobrava državni budžet, ističući takođe da nezavisne ustavne institucije samo predlažu svoj budžet, dok nijedna institucija nema apsolutno diskreciono pravo u određivanju i upravljanju sopstvenim budžetom.

Ocena Suda

Sud još jednom podseća da je cilj osporenog zakona uspostavljanje jedinstvenog platnog sistema u javnom sektoru koji obuhvata načela i pravila za utvrđivanje plata u javnom sektoru. Isti, između ostalog, takođe utvrđuje (i) da se primenjuje na zaposlene u javnom sektoru čije se plate finansiraju iz i preko državnog budžeta, sa izuzetkom Kosovske obaveštajne agencije; i (ii) da se pravila i uslovi za utvrđivanje plata zaposlenih u javnom sektoru isključivo uređuju ovim zakonom i “mogu se urediti i drugim podzakonskim aktima samo ako je izričito predviđeno ovim zakonom”. U kontekstu službenika u (i) Predsedništvu Republike Kosovo; (ii) Ustavnom sudu; (iii) pravosudnom sistemu; (iv) Skupštini Republike Kosovo; i (v) nezavisnim ustavnim institucijama, osporeni zakon precizira da se isti “primenjuje u meri u kojoj ne narušava njihova Ustavom zagarantovana funkcionalna i organizaciona nezavisnost”.

U prilog ovakvom stavu, osporeni zakon u (i) članu 8. (Obračun plate u slučajevima dodatne funkcije); (ii) članu 22. (Dodaci); (iii) članu 24. (Dodatak za uslove na tržištu rada); (iv) članu 25. ( Dodatak za radnu uspešnost); (v) članu 28. (Dodatak obima posla) i članu 42. (Utvrđivanje ekvivalentnosti) takođe precizira da se dalje uređenje postupaka koji su obuhvaćeni navedenim članovima, za gore navedene institucije, “uređuje [...] ovim zakonom i posebnim aktom koji donose nadležni organi relevantnih institucija”.

Kao što je prethodno elaborirano, gore navedeni članovi, u načelu, utvrđuju uslove pod kojima se odgovarajući dodaci mogu dodeliti i odgovarajuće budžetske plafone. Ovi poslednje navedeni, izuzev plate za dodatnu funkciju iz člana 8. (Obračun plate u slučajevima dodatne funkcije) osporenog zakona, iznose od nula zapeta jedan odsto (0,1%) do nula zapeta pet odsto (0,5%) ukupnih sredstava iskorišćenih za osnovnu platu javnih službenika budžetske organizacije u istoj finansijskoj (fiskalnoj) godini, za čije potrebe će se Vlada Republike Kosovo tretirati kao jedna (1) budžetska organizacija. Nasuprot tome, u kontekstu poslanika Skupštine i/ili odbornika skupština opština, mogućnost odgovarajućih dodataka utvrđen je u vrednosti od trideset odsto (30%), na osnovu člana 23. (Posebni dodatak za izabrana lica) osporenog zakona.

Sud primećuje da osporeni zakon, pored utvrđivanja mogućnosti ostvarivanja odgovarajućih naknada, sadrži i budžetske plafone sredstava koja se mogu koristiti za ove dodatke, predviđajući procentualno ograničenje ukupnih sredstava koje institucija koristi za osnovnu platu službenika u istoj financijskoj godini. Sud smatra da utvrđivanje budžetskih plafona za određene kategorije dodataka, u principu, predstavlja legitiman cilj. Međutim, takođe ističe da je bitno da utvrđeni procenat ima značajnu vrednost za dotičnu instituciju, kako bi se omogućilo i ispunjenje svrhe zakonske odredbe. U kontekstu uslovljavanja budžetskih plafona vrednošću ukupnih sredstava koje je institucija koristila za osnovnu platu službenika u istoj fiskalnoj godini, Sud ocenjuje da odlučujući faktor za ispunjavanje svrhe normi kojima se utvrđuju dodaci, predstavlja ukupnost sredstava za osnovnu platu kojima raspolaže dotična institucija. U kontekstu zakonske regulative da će se, za potrebe budžetskih plafona za dodatke, Vlada tretirati kao jedna (1) budžetska organizacija i imajući u vidu da su ukupna sredstva koja joj stoje na raspolaganju, neuporedivo povoljnija od onih kojima raspolažu nezavisne ustavne institucije, Sud ne može da ne istakne da je Vlada stavljena u dijametralno povoljniji položaj u odnosu na druge institucije, u smislu raspoloživog iznosa koji može da koristi za dodatke, a koji je za nezavisne ustavne institucije ograničen na iznos od nula zapeta jedan odsto (0,1%) do nula zapeta pet odsto (0,5%) ukupnih sredstava koja se koriste za osnovnu platu službenika u istoj fiskalnoj godini, a koje, naravno, posluju sa neuporedivo manjim budžetima.

Štaviše, manje od dva meseca od stupanja na snagu osporenog zakona, Zakonom br. 08/L-213 o izmenama i dopunama Zakona br. 08/L-193 o budžetskim izdvajanjima za budžet Republike Kosovo za 2023. godinu, članom 15A, Vladi je omogućeno da odlukom ministra prekorači plafone za dodatke i naknade utvrđene osporenim zakonom. Ova praksa promene budžetskih plafona kroz izmene i dopune drugog zakona, koji se isključivo odnosi samo na odgovarajuća ministarstva Vlade, ne samo da stvara nejasnoće i nepredvidivost u odnosu na važeći zakon u ustavnom poretku, već takođe stavlja nezavisne ustavne institucije u dijametralno nepovoljniji položaj u odnosu na (i) Vladu, koja je utvrdila pravni osnov po kome može odlukama ministra dotičnog ministarstva da prekorači budžetske plafone za potrebe dodataka i naknada; i (ii) Skupštinu, koja je odredila dodatke do trideset odsto (30%) za poslanike i odbornike skupština opština.

Pored toga, Sud podseća da se na osnovu člana 42. (Utvrđivanje ekvivalentnosti) osporenog zakona, zabranjuje “svaka promena strukture, komponenata ili nivoa platnih koeficijenata”. Stvaranje novih funkcija, pozicija ili imenovanja, uslovljava se odobrenjem Vlade. Za službenike u (i) Predsedništvu Republike Kosovo; (ii) Ustavnom sudu; (iii) pravosudnom sistemu; (iv) Skupštini Republike Kosovo; i (v) nezavisnim ustavnim institucijama, stvaranje novih funkcija, položaja ili imenovanja “uređuju se ovim zakonom i posebnim aktom koji donose nadležni organi relevantnih institucija”.

U kontekstu gore navedenih pojašnjenja, iako je u stavu 3. člana 2. (Delokrug primene) osporenog zakona precizirano da se u odnosu na gore navedene institucije, osporeni zakon “primenjuje u meri u kojoj ne narušava njihova Ustavom zagarantovana funkcionalna i organizaciona nezavisnost”, isti u stavu 2. svog člana 2. precizira da se pravila i uslovi za utvrđivanje plate zaposlenih u javnom sektoru “isključivo uređuju [....] ovim zakonom i mogu se urediti drugim podzakonskim aktima samo ako je izričito predviđeno ovim zakonom”, dok je ovim poslednje pomenutim, istim institucijama dodeljena mogućnost daljeg uređenja dodataka, naknada i utvrđivanja ekvivalencije posebnim aktom “koji donose nadležni organi relevantnih institucija”. Ovi poslednje navedeni su podzakonski akti. Isti na osnovu načela hijerarhije normi, moraju biti u skladu sa zakonom i u smislu formulacije relevantnih stavova osporenog zakona moraju biti u skladu sa osporenim zakonom. Pored toga, stav 2. člana 45. (Prestanak važenja) osporenog zakona utvrđuje da “Stupanjem na snagu ovog zakona takođe se stavlja van snage svaka odredba zakona ili drugog podzakonskog akta koja uređuje pitanje plate, naknada, dodataka, nagrada ili drugih kategorija iz oblasti plata, a koja shodno odredbama ovog zakona nije izričito ovlašćena da bude doneta”, stavljajući van snage ne samo relevantne odredbe posebnih zakona nezavisnih ustavnih institucija koje je usvojila Skupština, već i podzakonske akte nezavisnih ustavnih institucija. Shodno tome, poslednje pomenute imaju ovlašćenje da posebnim aktima, odnosno podzakonskim aktima, utvrđuju postupke u sprovođenju osporenog zakona, ali uvek pod ograničenjima koja utvrđuje isti zakon, uključujući (i) uslove pod kojima se mogu utvrditi dodaci; (ii) ograničenje takvih dodataka, odnosno od nula zapeta jedan odsto (0,1%) do nula zapeta pet odsto (0,5%) ukupnih sredstava koja se koriste za osnovnu platu javnih službenika za jednu finansijsku godinu dotične institucije; i (iii) da za bilo kakvu promenu u njihovoj strukturi, uključujući i “obrazovanje novih funkcija, položaja ili zvanja”, podležu odobrenju Vlade.

U kontekstu gore navedenih pojašnjenja, Sud ističe da nije sporno da ovakvo rešenje, koje odražava osporeni Zakon u kontekstu nezavisnih institucija, u potpunosti narušava funkcionalnu, organizacionu i budžetsku nezavisnost nezavisnih ustavnih institucija i ustavna načela podele vlasti i ravnoteže među njima. Ovo je potpuno jasno, na osnovu odgovarajućih odredbi Ustava i dosledne sudske prakse Ustavnog suda.

Tačnije, Sud podseća da su ustavna načela koja se odnose na podelu i ravnotežu između vlasti i “funkcionalnu, organizacionu i budžetsku” nezavisnost nezavisnih ustavnih institucija elaborirana u odeljku ove presude koji se odnosi na Opšta načela. Ova načela proističu iz članova 3. [Jednakost pred zakonom], 4. [Oblik vladanja i podela vlasti], 7. [Vrednosti], 16. [Premoć Ustava], 21. [Opšta načela], 22. [Direktna primena međunarodnih sporazuma i instrumenata], 102. [Opšta načela sudskog sistema], 103. [Organizacija i jurisdikcija sudova], 108. [Sudski savet Kosova], 109. [Državno Tužilaštvo], 110. [Tužilački savet Kosova], 112. [Osnovna načela], 115. [Organizacija Ustavnog suda], 133. [Kancelarija Ombudsmana], 136. [Stalni revizor Kosova], 139. [Centralna izborna komisija], 140. [Centralna banka Kosova], 141. [Nezavisna komisija za medije] i 142. [Nezavisne agencije] Ustava.

Sud je dosledno naglašavao da ustavnu nezavisnost ustavnih nezavisnih institucija ne treba shvatati kao ustavnu ingerenciju da deluje izolovano i u vakuumu od drugih vlasti određenih Ustavom. S tim u vezi, u vršenje ovih javnih dužnosti spada i obaveza svake vlasti da prilikom vršenja svojih ustavnih dužnosti vodi računa o poštovanju nezavisnosti vlasti kod koje stvara “mešanje” na štetu ustavne ravnoteže. U odbranu ovog načela, Sud je konstantno naglašavao da Vlada i Skupština, iako imaju nadležnost da predlažu i izglasavaju zakone, respektivno, moraju da osiguraju da se tokom izrade njihovih zakonskih inicijativa pa sve do njihove finalizacije izglasavanjem od strane Skupštine, čuva ustavna nezavisnost sestrinske vlasti, odnosno pravosuđa i drugih državnih institucija, kojima su Ustavom dodeljene ustavne garancije “funkcionalne, organizacione i budžetske” nezavisnosti.

U kontekstu osporene odredbe, Sud takođe ističe da nije sporno da nezavisne ustavne institucije imaju i budžetsku nezavisnost, odnosno da upravljaju pripadajućim budžetima u podršci njihove funkcionalne i organizacione nezavisnosti. Sud takođe ističe da nije sporno da na osnovu stava 5. člana 93. [Nadležnosti Vlade] Ustava, Vlada predlaže budžet Republike Kosovo, koji na osnovu stava 5. člana 65. [Nadležnosti Skupštine] Ustava, usvaja Skupština.

Sledom navedenog, garancije u kontekstu predlaganja i nezavisnog upravljanja budžetom su za nezavisne ustavne institucije utvrđene Ustavom i posebnim zakonima koji uređuju ove institucije. Tačnije, i između ostalog: (i) na osnovu člana 14. (Budžet) Zakona br. 03/L-121 o Ustavnom sudu, Ustavni sud samostalno upravlja svojim budžetom i podleže internoj reviziji, kao i spoljnoj reviziji od strane Generalnog revizora Republike Kosovo; (ii) na osnovu člana 108. [Sudski savet Kosova] Ustava, između ostalog, Sudski savet Kosova je odgovoran za izradu i nadzor budžeta za pravosuđe; (iii) na osnovu člana 17. (Godišnji budžet) Zakona br. 08/L-056 o Tužilačkom savetu, Tužilački savet samostalno upravlja godišnjim budžetom i tužilaštvima i odgovoran je za nadzor troškova, raspodelu sredstava, održavanje tačnih i tekućih računa i finansijsku reviziju; (iv) na osnovu člana 133. [Kancelarija Ombudsmana] Ustava, Kancelarija Ombudsmana je nezavisna, i predlaže i upravlja svojim budžetom, u skladu sa zakonom; (v) na osnovu člana 13. (Budžet) Zakona br. 06/L-055 o Generalnom revizoru i Nacionalnoj kancelariji revizije Republike Kosovo, Nacionalna kancelarija revizije mora imati finansijsku, menadžersku i administrativnu nezavisnost kao i dovoljne ljudske, materijalne i finansijske resurse; i (vi) na osnovu člana 142. [Nezavisne agencije] Ustava, nezavisne agencije imaju svoj budžet, kojim se upravlja nezavisno u skladu sa zakonom. Sud naglašava činjenicu da sve gore navedene institucije, u nezavisnom upravljanju odgovarajućim budžetima, podležu tačno određenim obavezama koje se odnose na upravljanje javnim finansijama i kontrolu od strane Generalnog revizora Republike Kosovo.

Osim toga, “funkcionalna, organizaciona i budžetska” nezavisnost nezavisnih ustavnih institucija dosledno je razrađena i precizirana kroz sudsku praksu Ustavnog suda. Sud ponavlja da su osnovna načela u kontekstu organizacione nezavisnosti nezavisnih institucija i ograničenja Vlade da se meša u njihova ovlašćenja u tom kontekstu, razrađena još 2016. godine, presudom KO73/16, u kojoj je Sud izvršio ocenu ustavnosti Administrativnog cirkulara br. 01/2016 donetog od strane Ministarstva javne administracije Republike Kosovo i za koji je proglasio da je u suprotnosti sa Ustavom. Ova načela su dalje konsolidovana i presudama Suda u slučajevima (i) KO171/18, (ii) KO203/19, (iii) KO219/19, i (iv) KO216/22_KO220/22.

Sudska praksa Suda je jasna i dosledno je naglašavala, između ostalog, (i) da se “ne može očekivati da osoblje ustavno nezavisnih institucija treba da se prilagodi istom načinu sistema zapošljavanja, radnih mesta, kategorizaciji i plata koji je predviđen pravnim aktom opšte prirode Vlade ili bilo kojem aktu izvršne vlasti, a da se prethodno ne uzmu u obzir specifičnosti i jedinstvenosti navedenih institucija” (vidi presudu KO73/16, citiranu iznad, stav 100); (ii) da se “u skladu sa Ustavom i posebnim zakonima, na osoblje nezavisnih ustavnih institucija primenjuju propisi o civilnoj službi sve dok ne narušavaju njihovu nezavisnost. Ovo takođe podrazumeva i zakone koji regulišu nadzor nad sprovođenjem ovih zakona, kao i Osporenog zakona. Međutim, kao što proizilazi iz Ustava i posebnih zakona, nezavisne institucije, a posebno podnosilac zahteva [Ombudsman] i Sud, ovlašćeni su da donose propise, naloge i druge pravne akte radi regulisanja specifičnosti vezanih za radni odnos osoblja koji se razlikuju od opštih normi utvrđenih drugim zakonima, uključujući i Osporeni zakon, na takav način da oni osiguraju njihovu funkcionalnu i organizacionu nezavisnost. Ove posebne norme moraju poštovati sve institucije, uključujući i Odbor” (vidi presudu KO171/18, citiranu iznad, stav 144); (iii) “[…] Skupština, time što je ovlastila Vladu da putem osporenog zakona odnosi podzakonske akte koji regulišu pitanja zaposlenja, uključujući i klasifikaciju pozicija, kriterijuma za odabir i druga pitanja u nezavisnim ustavnim institucijama, ne uzimajući u obzir njihovu nezavisnost, povređuju suštinu nezavisnosti nezavisnih ustavnih institucija koja je zagarantovana članom 115 Poglavlja VIII Ustava i članovima 132, 36, 139, 140, 141 Poglavlja XII Ustava, kao javnih državnih vlasti koje su podeljene od zakonodavne i izvršne vlasti, od redovnog sudstva. Stoga, Sud utvrđuje da gore navedene povrede čine da osporeni Zakon ne bude u skladu sa Ustavom u odnosu na Sudstvo i nezavisne institucije i nad istima se neće moći primenjivati, sve dok ne poštuje njihovu organizacionu i institucionalnu nezavisnost” (vidi, presudu KO203/19, citiranu iznad, stav 208); (iv) “Ustav i posebni zakoni ovlašćuju i obavezuju nezavisne institucije, a posebno podnosioca zahteva i Sud, da donose propise, naloge i druge pravne akte kako bi regulisali specifičnosti koje su vezane za radni odnos njihovog osoblja, koje se razlikuju od opštih normi koje su propisane drugim zakonima, uključujući i osporeni Zakon, na takav način da osiguravaju njihovu funkcionalnu i organizacionu nezavisnost, ali samo u meri koja je potrebna da se osigura njihova nezavisnost koja je propisana Ustavom i posebnim zakonima” (vidi, presudu KO203/19, citiranu iznad, stav 150 (c)); i (v) da “poslovnike i druge pravne akte nezavisnih ustavnih institucija koji regulišu specifičnosti u vezi sa radnim odnosnom osoblja nezavisnih institucija koje proističu iz Ustava i posebnih zakona moraju poštovati sve institucije, uključujući i izvršne i druge institucije” (vidi, presudu KO203/19, citiranu gore, stav 150 (d)).

Štaviše, pitanja koja se odnose na delokrug primene člana 42. (Utvrđivanje ekvivalentnosti) osporenog zakona u pogledu utvrđivanja ekvivalentnosti, već su razmatrana i proglašena kao suprotna Ustavu u presudi Suda u slučaju KO219/19. Slična uređenja su takođe proglašena suprotnim Ustavu i presudom u slučaju KO216/22_KO220/22. Sud je presudom KO219/19 posebno naglasio (i) “Ovaj član takođe predstavlja ozbiljan konceptualni i praktični problem, posebno za pravosuđe i nezavisne institucije. Ako bi se ta odredba proglasila ustavnom, to bi značilo da kad god je pravosuđu, Ustavnom sudu, ombudsmanu i drugim nezavisnim institucijama potrebno da oforme neku novu poziciju u okviru svog organograma ili da promene unutrašnju organizacionu strukturu, u zavisnosti od potreba koje se mogu pojaviti u budućnosti – oni moraju obratiti Vladi radi traženja dozvole i odobrenja za formiranje nove pozicije i da traže dozvolu i odobrenje za promenu unutrašnje organizacione strukture. Osporeni zakon u tom pogledu kaže da je MJU taj koji “procenjuje funkciju, položaj ili titulu” i podnosi “predlog za usvajanje u Vladi za klasu plata koja se primenjuje za takvu funkciju, položaj ili titulu”. Inače, u odlučujućem i konačnom lancu odlučivanja je Vlada ta koja treba da “usvoji” svaki predlog pravosuđa. Drugim praktičnim rečima, to znači da se svaka nova pozicija, svako novo imenovanje, svaka nova funkcija za koju pravosuđe smatra da je potrebna – mora odobriti od strane izvršne vlasti, to jest Vlade” (vidi, slučaj Suda KO219/19, citiran iznad, stav 287); i (ii) “Sud utvrđuje da je ovo zakonsko uređenje u flagrantnoj suprotnosti sa pojmom “institucionalne, funkcionalne i organizacione” nezavisnosti pravosuđa i nezavisnih institucija. Kao takvo, neprihvatljivo je i u suprotnosti sa Ustavom i ključnim načelom podele vlasti kao ustavnim modelom za upravljanje Republikom Kosovo” (vidi, slučaj Suda KO219/19, citiran iznad, stav 288).

U nastavku vredi istaći da je u svojoj presudi KO216/22_KO220/22 u vezi sa ocenom ustavnosti Zakona br. 08/L-197 o javnim službenicima, Sud, između ostalog, proglasio suprotnim Ustavu u kontekstu podele i ravnoteže vlasti i nezavisnosti ustavnih institucija (i) podstav 1.5 člana 13. (Ministarstvo nadležno za javnu upravu) Zakona o javnim službenicima, kojim je bila utvrđena nadzorna nadležnost Ministarstva nadležnog za javnu upravu, odnosno MUP-a u odnosu na nacrte akata drugih institucija koji se odnose na radni odnos javnih službenika, kroz utvrđivanje da isto sastavlja izjavu o usklađenosti sa ovim zakonom u vezi sa svakim nacrtom akta drugih institucija; (ii) podstav 1.9 člana 13. (Ministarstvo nadležno za javnu upravu) Zakona o javnim službenicima, prema kojem je MUP imao pravo da od institucija Republike Kosovo traži i dobije sve potrebne informacije u oblasti radnog odnosa; i (iii) stav 2. člana 104. (Ukidanje) Zakona o javnim službenicima, koji je ukinuo “svaku drugu odredbu koja je u suprotnosti sa ovim zakonom”, uključujući i u vezi sa nezavisnim ustavnim institucijama.

Sledom navedenog, Sud podseća da za razliku od osporenog zakona, Zakon o javnim službenicima, službenike u (i) Predsedništvu Republike Kosovo; (ii) Ustavnom sudu; (iii) pravosudnom sistemu; (iv) Skupštini Republike Kosovo; i (v) nezavisnim ustavnim institucijama, u članu 6. (Državni službenik sa posebnim statusom) kvalifikuje kao “državne službenike sa posebnim statusom”, čije se uređenje vrši ne samo posebnim aktom, odnosno podzakonskim aktom, već i posebnim zakonom, ističući takođe da u slučaju regulisanja posebnim zakonom, odredbe posebnog zakona predstavljaju preovlađujuće odredbe.

Ovo nije slučaj sa osporenim zakonom, odnosno njegovim članom 2. Kao što je prethodno navedeno, uprkos činjenici da stav 3. člana 2. osporenog zakona izričito proglašava da se isti za ustavne nezavisne institucije “primenjuje u onoj meri u kojoj ne narušava njihovu funkcionalnu i organizacionu nezavisnost zagarantovanu Ustavom”, nijedna od odredbi ovog zakona ne omogućava nezavisnim ustavnim institucijama da u funkciji svoje organizacione i budžetske nezavisnosti, utvrde nijedan postupak mimo preciznih ograničenja koja su utvrđena osporenim zakonom (i) ni u kontekstu primenjivih dodataka prema odredbama člana 22. (Dodaci) osporenog zakona; (ii) niti u kontekstu promene i/ili stvaranja novih funkcija, pozicija ili zvanja službenika u nezavisnim ustavnim institucijama prema odredbama člana 42. (Utvrđivanje ekvivalentnosti) osporenog zakona.

Pored toga, Sud ističe stav 2. člana 45. (Prestanak važenja) osporenog zakona, kojim je utvrđeno da “stupanjem na snagu ovog zakona prestaje da važi i svaka odredba zakona ili drugog podzakonskog akta koji reguliše pitanje plata, naknade, dodataka, nagrade ili drugu kategoriju u oblasti plata, koja nije izričito ovlašćena da proizilazi iz odredbi ovog zakona”. U kontekstu ove odredbe, Sud prvo ističe načela koja se odnose na pravnu sigurnost, a sadržana su u članovima 3. i 7. Ustava, uključujući i one definisane u sudskoj praksi Suda, ESLJP-a, ali i načela Venecijanske komisije, a koja su već razrađena u određenom broju presuda Suda, uključujući, ali ne ograničavajući se na: (i) presudu KO219/19 (stavovi 218-232 i 234-251); (ii) presudu KO203/19 (stavovi 132-152); (iii) presudu KO216/22_KO220/22 (stavovi 227-237); i (iv) presudu KO100/22_KO101/22 (stav 347).

U kontekstu gore navedenih načela, Sud naglašava da takva odredba veoma uopštenog i nejasnog karaktera, uključujući i u kontekstu zakona Skupštine koji su doneti: (i) u vezi sa nezavisnim ustavnim institucijama; i (ii) na osnovu člana 142. [Nezavisne agencije] Ustava u vezi sa nezavisnim agencijama, narušava ustavnu nezavisnost istih, i štaviše, rezultira “nepredvidljivošću” u suprotnosti sa načelom pravne sigurnosti, a samim tim i načelom vladavine prava, u kontekstu odredaba koje se primenjuju na relevantne službenike u institucijama Republike Kosovo. Sud podseća da je za takvu formulaciju Sud proglasio da je u suprotnosti sa Ustavom još najmanje dva puta, i to (i) presudom u slučaju KO203/19 (vidi stav 196); i (ii) presudom u slučaju KO216/22_KO220/22 (vidi stav 278).

Pored toga, Sud podseća da je Ustavni sud Republike Albanije, odlukom br. V-19/07 od 3. maja 2007. godine, proglasio da je Zakon “o platama, nagradama i strukturi ustavnih nezavisnih institucija i drugih nezavisnih institucija, osnivanih zakonom” u nesaglasnosti sa Ustavom, između ostalog, upravo iz razloga što je utvrđivanje funkcija, zvanja, položaja funkcionera nezavisnih ustavnih institucija bilo podložno odobrenju od Vlade i/ili Skupštine. Takav pristup Ustavni sud Albanije proglasio je potpuno neprihvatljivim, naglasivši (i) da se organizaciona nezavisnost izražava i u pravu nezavisnih institucija da same sastavljaju i imenuju, u skladu sa određenim kriterijumima, svoju strukturu i organizaciju, uključujući tu i pravo na imenovanje direktora i savetnika, broj i sastav službenika pomoćnih kabineta, imenovanje funkcionera nižeg nivoa, prijem osoblja na različitim nivoima, i dr. (vidi, odluku br. V-19/07, citiranu iznad, str. 9); i (ii) da se finansijska nezavisnost mora shvatiti kao takvo finansiranje ustavnih organa i institucija koje treba da im omogući da normalno obavljaju svoju delatnost u ispunjavanju funkcija koje su im dodeljene Ustavom, bez mešanja ili uticaja vlade, politike ili drugih spoljnih faktora u ovu delatnost, što bi moglo ozbiljno uticati na vršenje njihovih nadležnosti (vidi odluku V–19/07, citiranu iznad, str. 10). Relevantnom presudom se takođe ističe da klasifikacija i kategorizacija službenika, osim što je usko povezana sa poslovima sa kojima će svako od njih biti zadužen u radno mesto gde je imenovan, budući da je to i svrha ove klasifikacije, sadrži u sebe i iznos naknade koju će dobiti ovi službenici za dužnost koju obavljaju. Prema presudi, teško je odvojiti pojam naknade od položaja radnog mesta ili strukture u javnoj upravi, jer je jedno od načela na koje se javna uprava oslanja jeste da javna služba predstavlja službu ili rad koji se obavlja na osnovu plate, pa je shodno tome i upravljanje ovim pitanjima u nadležnosti ustavnih nezavisnih institucija (vidi, odluku br. V-19/07, citiranu iznad, str. 13).

Na osnovu navedenih pojašnjenja, Sud u kontekstu člana 2. (Delokrug primene) osporenog zakona, ponavlja da, dok njegov stav 3, utvrđuje primenljivost osporenog zakona na nezavisne ustavne institucije “u meri u kojoj ne narušava njihova Ustavom zagarantovana funkcionalna i organizaciona nezavisnost”, isti član kroz svoj stav 2, prema kome “pravila i uslovi za utvrđivanje plate zaposlenih u javnom sektoru isključivo se uređuju ovim zakonom i mogu se urediti drugim podzakonskim aktima samo ako je izričito predviđeno ovim zakonom” narušava upravo tu nezavisnost. Ovo iz razloga što je, kako je prethodno razrađeno, “ustavom zagarantovana funkcionalna i organizaciona nezavisnost” nezavisnih ustavnih institucija, uslovljena samo donošenjem podzakonskih akata pod specifičnim ograničenjima osporenog zakona, uključujući (i) ograničenje nezavisnih institucija da deluju samo u okviru budžetskih plafona utvrđenih osporenim zakonom u kontekstu dodataka i/ili naknada, odnosno do vrednosti od nula zapeta pet odsto (0,5%) sredstava za osnovne plate javnih službenika relevantne institucije, s tim što je izuzetak od ovog pravila izričito preciziran za poslanike Skupštine, dok je Zakon br. 08/L-193 o budžetskim izdvajanjima izmenjen i dopunjen nakon stupanja na snagu osporenog zakona, kako bi se utvrdio izuzetak u vezi sa budžetskim plafonima i za Vladu; (ii) kontrolu izvršne vlasti nad svakim stvaranjem/promenom novih funkcija, položaja ili imenovanja na osnovu člana 42. (Utvrđivanje ekvivalentnosti) osporenog zakona; i (iii) ukidanje svake odredbe posebnih zakona o nezavisnim ustavnim institucijama, uključujući i njihove podzakonske akte koji uređuju “pitanje plate, naknada, dodataka, nagrada ili drugih kategorija iz oblasti plata” na osnovu stava 2. člana 45. (Prestanak važenja) osporenog zakona. Nemogućnost nezavisnih ustavnih institucija da funkcionišu na osnovu ustavnih garancija za njihovu funkcionalnu, organizacionu i budžetsku nezavisnost, čak i kroz posebne zakone, pristup koji je Skupština, kao što je napred navedeno, sledila u slučaju Zakona o javnim službenicima, flagrantno narušava nezavisnost nezavisnih ustavnih institucija a, kao posledica toga, i načela podele i ravnoteže vlasti.

Kao rezultat toga, a na osnovu gore navedenih pojašnjenja, Sud utvrđuje da stav 2. člana 2. (Delokrug primene), stav 2. člana 45. (Prestanak važenja) u vezi sa stavom 2. člana 24. (Dodatak za uslove na tržištu rada), stavom 5. člana 25. (Dodatak za radnu uspešnost) i stavom 4. člana 28. (Dodatak za obim posla) i stavovima 2. i 3. člana 42. (Utvrđivanje ekvivalentnosti) osporenog zakona nisu u saglasnosti sa stavom 1. člana 4. [Oblik vladanja i podela vlasti] i stavom 1. člana 7. [Vrednosti] Ustava u odnosu na (i) Predsedništvo Republike Kosovo; (ii) Ustavni sud; (iii) Sudski savet Kosova; (iv) Tužilački savet Kosova; (v) Skupštinu Republike Kosovo; i (v) nezavisne ustavne institucije, utvrđene Poglavljem XII [Nezavisne institucije] Ustava.

Kao što je utvrđeno u izreci ove presude, a radi jasnoće i predvidljivosti i pravne sigurnosti u vezi sa odredbama osporenog zakona, Skupština je dužna da dopuni i izmeni stav 2. člana 2. (Delokrug primene) osporenog zakona, tako što će omogućiti gore navedenim institucijama da u ispunjavanju ustavnih garancija za njihovu nezavisnost, funkcionišu i kroz posebne organske zakone, u skladu sa Ustavom i ovom presudom.

Sud takođe ističe da se do dopuna i izmena stava 2. člana 2. (Delokrug primene) osporenog zakona od strane Skupštine Republike Kosovo, (i) stav 2. člana 22. (Dodaci); (ii) stav 5. člana 24. (Dodatak za uslove na tržištu rada); (iii) stav 8. člana 25. (Dodatak za radnu uspešnost); (iv) stav 7. člana 28. (Dodatak za obim posla); i (v) stav 4. člana 42. (Utvrđivanje ekvivalentnosti) tumače i primenjuju u saglasnosti sa Ustavom i sa ovom presudom.

Ocena ustavnosti odredaba člana 41. (Prelazni dodatak) u vezi sa članom 44. (Prilozi zakona) i 45. (Prestanak važenja) osporenog zakona

Suština navoda/argumenata i protivargumenata strana

Na osnovu izlaganja detaljno navedenih u ovoj presudi, Ombudsman, u suštini, tvrdi da je smanjenje plata u javnom sektoru osporenim zakonom proizvoljno i u suprotnosti sa osnovnim pravima i slobodama zagarantovanim Ustavom, uključujući i pravo na imovinu, nediskriminaciju i jednakost pred zakonom. Pored toga, Ombudsman tvrdi da je osporeni zakon u potpunoj suprotnosti sa načelom podele i ravnoteža vlasti u Republici Kosovo, uključujući i načela utvrđena presudom Suda u slučaju KO219/19, sudskom praksom ESLJP-a, kao i standardima uspostavljenim relevantnim mišljenjima Venecijanske komisije. Između ostalog, Ombudsman tačnije tvrdi da je osporeni zakon “nepredvidljiv” zbog toga što se utvrđivanje vrednosti koeficijenta vrši drugim zakonom, odnosno Zakonom o budžetskim izdvajanjima za budžet Republike Kosovo, što ima za posledicu “nejasnoću i nepredvidljivost” u pogledu visine plata svih javnih funkcionera/ službenika/zaposlenih. Štaviše, utvrđivanje vrednosti koeficijenta kroz Zakon br. 08/L-193 o budžetskim izdvajanjima, koji je usvojen/stupio na snagu nakon Zakona br. 08/L-196 o platama u javnom sektoru, u suprotnosti je sa poslednje pomenutim zakonom jer rezultira značajnim smanjenjem plata ogromnog dela javnog sektora u suprotnosti sa samim načelima osporenog zakona, utvrđenim u njegovom članu 10. (Smanjenje nivoa plata), prema kome do smanjenja plata u sektoru može doći samo ako je ispunjen jedan od sledeća dva kriterijuma, i to (i) “makroekonomski šok koji za posledicu ima smanjenje prihoda”; ili (ii) “prirodna nepogoda u smislu člana 131. Ustava”.

Nadalje, Ombudsman tvrdi selektivno smanjenje plata u javnom sektoru, odnosno (i) smanjenje plata sudija i tužilaca u suprotnosti sa Ustavom, važećim zakonima Republike Kosovo, međunarodnim standardima i presudom Suda u slučaju KO219/19; (ii) direktno narušavanje nezavisnosti sudske vlasti i nezavisnih ustavnih institucija, uključujući i one utvrđene u članu 142. [Nezavisne agencije] Ustava, u potpunoj suprotnosti sa ustavnim garancijama i sudskom praksom Ustavnog suda; (iii) proizvoljan i nejednak tretman diplomatske službe Republike Kosovo, kao jedine kategorije javnog sektora, koju osporeni zakon izuzima iz prelaznog perioda i koja je, kao rezultat toga, pretrpela trenutno i nepredviđeno smanjenje plate; (iv) proizvoljan i nejednak tretman svih novih funkcionera/službenika/zaposlenih u javnom sektoru, koji u prelaznom periodu ne primaju “istu platu za isti rad” u suprotnosti sa samim načelima osporenog zakona; i (v) da osporeni zakon nije uspeo da osigura “jednaku platu za jednak rad” u čitavom javnom sektoru, jer je stvorio divergencije za ekvivalentne pozicije zbog činjenice da su u različitim institucijama iste ili uporedive pozicije ocenjene na različitim nivoima plata.

Ombudsman takođe ističe i da je pristup koji su Vlada i Skupština sledile u donošenju osporenog zakona u suprotnosti sa pravom na imovinu, odnosno članom 46. [Zaštita imovine] Ustava, članom 1. (Zaštita imovine) Protokola br. 1 EKLJP i sudskom praksom ESLJP-a. U suštini, pozivajući se na sudsku praksu ESLJP, Ombudsman, između ostalog, argumentuje da (i) “plata” predstavlja “imovinu”, uključujući i “legitimno očekivanje” za potrebe imovinskih prava, i kao posledica toga, može biti ugrožena samo u ostvarenju “legitimnog i srazmernog cilja”; i (ii) dok se javni organi mogu “mešati” u ova prava u određenim okolnostima, oni su obavezni da održavaju pravičnu i neophodnu ravnotežu za javni interes i za zaštitu osnovnih prava građana, a ta ravnoteža se ne postiže kada građani moraju da snose veliki i nesrazmeran teret.

S druge strane, MUP osporava navode Ombudsmana, ističući da je osporeni zakon u saglasnosti sa Ustavom i presudom Suda u predmetu KO219/19. Najpre, prema MUP-u, cilj Zakona o platama u javnom sektoru je “usklađivanje plata u javnom sektoru”, a štaviše, isti nije rezultirao smanjenjem plata u javnom sektoru zbog toga što ( i) vrednost koeficijenta nije utvrđena Zakonom o platama, već Zakonom o budžetskim izdvajanjima i ovaj poslednji nije osporen pred Sudom; (ii) osporeni zakon je predvidljiv jer utvrđuje okolnosti pod kojima se smanjenje plata može izvršiti u budućnosti; (iii) utvrđuje prelazni period od dve (2) godine tokom kojeg će se nivo plata održavati tokom prve godine nakon stupanja na snagu osporenog zakona, u iznosu od sto odsto (100%), a tokom druge godine, u iznosu od pedeset odsto (50%); i (iv) plate sudija i tužilaca nisu umanjene, već uvećane. U kontekstu poslednje navedenog, MUP naglašava da je (i) odluka Vlade Haradinaj iz 2017. godine, koja je rezultirala povećanjem plata sudija i tužilaca, doneta u suprotnosti sa važećim zakonom; i kao posledica toga (ii) ista je ukinuta od strane Vlade Kurti odlukom [br. 02/109] od 23. novembra 2022. godine, vraćajući plate u pravosudnom sistemu na nivo na kojem su bili u 2017. godini i nakon toga, povećala plate sudija i tužilaca kroz osporeni zakon u odnosu na vrednost koju su imale u 2017. godini.

MUP, takođe, (i) pozivajući se na sudsku praksu ESLJP-a tvrdi da “budući prihodi” ne predstavljaju imovinu u smislu člana 1. Protokola br. 1. EKLJP i člana 46. Ustava; i između ostalog, navodi da je (ii) Zakon br. 08/L-193 o budžetskim izdvajanjima za budžet Republike Kosovo za 2023. godinu, predvideo da za plate i dodatke državni budžet može priuštiti izdvajanje do vrednosti od 745.528.136 evra, određivanje koje proističe Zakona o upravljanju javnim finansijama, koji tačno utvrđuje kako se obračunava ukupan račun plata u odnosu na bruto domaći proizvod, uzimajući u obzir i činjenicu da “svako povećanje ovog izdvajanja direktno utiče na smanjenje budžetskih mogućnosti za pokrivanje drugih potreba i prioriteta, kao što su odbrana i bezbednost zemlje pa sve do osnovnih zdravstvenih usluga”.

B. Ocena Suda

Sud, najpre, ponavlja da je suština osporenog zakona povezana sa njegovim članovima 41. (Prelazni dodatak), 44. (Prilozi zakona) i 45. (Prestanak važenja). Suštinski efekat osporenog zakona se odnosi na priloge zakona, kojima se kategorišu svi javni funkcioneri, službenici i zaposleni koji potpadaju pod delokrug primene osporenog zakona. Pored toga, a kao što je napred objašnjeno, članom 45. osporenog zakona posebno se stavljaju van snage odredbe drugih važećih zakona kojima se, između ostalog, utvrđuju odnosi između nivoa plata sudske vlasti u odnosu na izvršnu vlast, uključujući i odredbe na osnovu kojih se sudijama i tužiocima ne mogu umanjiti plate za vreme mandata na koji je sudija i/ili tužilac imenovan, odnosno (i) stav 2. člana 35. (Plata i sudska naknada) Zakona o sudovima; i (ii) tačka 1.10 stava 1. člana 21. (Plata državnih tužilaca) Zakona o državnom tužiocu. Vrednost koeficijenta utvrđena Zakonom o budžetskim izdvajanjima i nivoa koeficijenta utvrđenog u relevantnim prilozima osporenog zakona, rezultira platom odgovarajućeg funkcionera/službenika/ zaposlenog.

Dejstvo članova 44. i 45. osporenog zakona uticalo je na ogromnu većinu civilnih i javnih funkcionera/službenika i zaposlenih koji potpadaju pod delokrug primene osporenog zakona. Isti su rezultirali povećanjem, uključujući i suštinsko, plata za pojedine sektore, a umanjenjem, uključujući i suštinsko, za druge sektore. Ni povećanje ni smanjenje nemaju određeni procenat ili jednoobraznu/doslednu formulu. Određeni sektori su imali povećanje plata u različitim procentima, dok su takođe drugi sektori pretrpeli smanjenje u različitim procentima. Razlike u odnosu između povećanja i smanjenja nivoa plata su možda rezultirale i unutar iste institucije.

Sud takođe primećuje i navod MUP-a da plate sudija i tužilaca nisu smanjene, već povećane, sa argumentom da je odluka [br. 04/20] Vlade od 20. decembra 2017. godine, koja je rezultirala povećanjem plata sudijama i tužiocima, ukinuta kao nezakonita od strane aktuelne Vlade, odnosno odlukom [03/109] Vlade od 23. novembra 2022. godine. U tom kontekstu, Sud podseća na to (i) da je odluka Vlade od 23. novembra 2022. godine doneta nakon usvajanja osporenog Zakona o platama, koji je usvojen 22. decembra 2022. godine i proglašen ukazom 4. januara 2023. godine; (ii) da je odluka [br. 20/14] Vlade od 20. decembra 2017. godine, bila predmet ocene ustavnosti presudom Suda u predmetu KO12/18 i Sud je zaključio da ista nije u suprotnosti sa Ustavom (vidi presudu Suda u predmetu KO12/18, podnosilac Albulena Haxhiu i trideset (30) drugih poslanika Skupštine, u vezi sa ocenom ustavnosti odluke Vlade Republike Kosovo br. 04/20 od 20. decembra 2017. godine); (iii) da sama dokumentacija koju je Sudu dostavio MUP, odražava značajno smanjenje plata sudija i tužilaca kroz osporeni zakon; i štaviše, (iv) smanjenje plata sudija i tužilaca dokazuje činjenica da isti primaju prelazni dodatak upravo zato što su pre stupanja na snagu osporenog zakona primali znatno veću platu od plate predviđene osporenim zakonom.

Na osnovu platnih lista koje je MUP dostavio Sudu, u principu, proizilazi da su od povećanja plate ostvarili koristi, između ostalog, (i) Vladin kabinet i jedan deo državnih službenika; (ii) deo javnih službenika preduniverzitetskog obrazovanja; (iii) javni službenici zdravstvenog sistema; i (iv) deo Policije Republike Kosovo. U međuvremenu, smanjenje plata su, između ostalog, pretrpeli (i) pravosudni sistem; (ii) tužilački sistem; (iii) nezavisne ustavne institucije; i (iv) diplomatska služba Republike Kosovo. Dalje i radi ilustracije, osnovna plata (i) premijera je pretrpela povećanje do 19%; (ii) poslanika je pretrpela povećanje do 11,25%; (iv) višeg policijskog službenika, povećanje do 58,07%; (v) doktora specijaliste/stomatologa specijaliste, povećanje za 57,54%; dok je (vi) osnovna plata nastavnika u nižoj srednjoj školi, pretrpela povećanje za 22,62%. Nadalje, radi ilustracije, i na osnovu podataka koje je MUP dostavio Sudu, osnovna plata (i) predsednice je pretrpela smanjenje do 36,74%; (ii) predsednika Skupštine je pretrpela smanjenje za 10,36%; (iii) predsednika Ustavnog suda, je pretrpela smanjenje za 52,08%; (iv) predsednika Vrhovnog suda, je pretrpela smanjenje za 34,68%; (v) glavnog tužioca Specijalnog tužilaštva, je pretrpela smanjenje za 41,92%; (vi) sudije Osnovnog suda, je pretrpela smanjenje za 34,08%; (vii) specijalnog tužioca, je pretrpela smanjenje za 38,70%; dok je (viii) osnovna plata ambasadora pretrpela smanjenje u nekim slučajevima do 65,52%.

Smanjenje plata u javnom sektoru, kroz odgovarajuće priloge iz člana 44. i ukidanje gore navedenih odredaba posebnih zakona članom 45. osporenog zakona, dalje je adresirano članom 41. (Prelazni dodaci) osporenog zakona.

Ovim članom definisane su tri kategorije funkcionera/službenika i zaposlenih koji spadaju u delokrug primene osporenog zakona i koji su pogođeni smanjenjem plate. Prva kategorija se odnosi na sve funkcionere/službenike i zaposlene kojima je, na osnovu članova 44. i 45. osporenog zakona, smanjena plata. U odnosu na ovu kategoriju, određen je prelazni period od dve (2) godine, tokom kojeg, u toku prve godine od stupanja na snagu ovog zakona, isti ostvaruju sto odsto (100%) prelaznog dodatka i, shodno tome, tokom ove godine na njih ne utiče smanjenje plata; dok tokom druge godine od stupanja na snagu ovog zakona, ostvaruju pedeset odsto (50%) prelaznog dodatka. Druga kategorija se odnosi na članove diplomatske službe Republike Kosovo, koji ne uživaju pravo na prelazni dodatak i, prema tome, pogođeni su trenutnim smanjenjem plata stupanjem na snagu osporenog zakona. Treća kategorija se pak odnosi na sva lica koja se, nakon stupanja na snagu ovog zakona, mogu zaposliti na pozicijama koje spadaju u delokrug primene ovog zakona, a koje ne uživaju pravo na prelazni dodatak i ostvaruju platu koja je precizirana na osnovu kategorija i koeficijenata određenih u relevantnim prilozima iz člana 44. osporenog zakona.

Sud, u kontekstu navedenih pojašnjenja, kao i argumenata i protivargumenata strana, mora da oceni da li je smanjenje plata u javnom sektoru, kroz osporeni zakon, uticalo na odgovarajuća osnovna prava i slobode, odnosno da li je povređeno (i) pravo na imovinu zagarantovano članom 46. [Zaštita imovine] Ustava u vezi sa članom 1. (Zaštita imovine) Protokola br. 1 EKLJP; i (ii) pravo na jednakost pred zakonom zagarantovano članom 24. [Jednakost pred zakonom] Ustava u vezi sa članom 14. (Zabrana diskriminacije) EKLJP i članom 1. Protokola br. 12 (Opšta zabrana diskriminacije) EKLJP.

- Mirno uživanje imovine - garancije člana 46. [Zaštita imovine] Ustava u vezi sa članom 1. (Zaštita imovine) Protokola br. 1 EKLJP

Za potrebe ocene prava na imovinu, Sud prvo mora da utvrdi da li je isto primenjivo u okolnostima konkretnog slučaja, i ako je to slučaj, da na osnovu odredbi člana 55. [Ograničenje prava i osnovnih sloboda] Ustava i svoje sudske prakse i sudske prakse ESLJP-a, nastavi sa ocenom da li je “mešanje”, odnosno ograničenje istog, “propisano zakonom”, moglo slediti “legitimni cilj” i da li je “srazmerno” cilju kome se teži.

Primenjivost člana 46. Ustava u vezi sa članom 1. Protokola br. 1 EKLJP

Sud prvo podseća da je kroz svoju sudsku praksu već utvrdio načela na osnovu kojih se osnovna prava i slobode mogu ograničiti na osnovu načela definisanih članom 55. [Ograničenje osnovnih prava i sloboda] Ustava. U kontekstu ograničenja prava na imovinu utvrđenih članom 46. [Zaštita imovine] Ustava, primenjiva načela su nedavno razrađena u presudi Suda KO216/22_KO220/22 (vidi, između ostalog, stavove 340. do 347). U presudi KO216/22_KO220/22 je, između ostalog, pojašnjeno da na osnovu sudske prakse ESLJP-a, “budući prihodi” i “penzije i socijalna davanja” takođe uživaju zaštitu člana 1. Protokola br. 1 (Zaštita imovine) EKLJP, pod uslovima i načelima utvrđenim sudskom praksom ESLJP-a.

Sud takođe pojašnjava da član 1. Protokola br. 1 EKLJP, ne podrazumeva pravo na sticanje imovine. Ono se primenjuje samo u kontekstu postojeće “imovine”, i u određenim okolnostima, u vezi sa “legitimnim očekivanjima” sticanja “imovine”. U kontekstu ovog poslednjeg, mora postojati pravo, koje mora biti konkretno, odnosno proisteći iz osnova u važećem zakonu i/ili u sudskoj odluci. U principu, u ovaj delokrug spadaju i plate i/ili socijalna davanja, ali to ne znači da pravo na platu i/ili socijalna davanja podrazumeva i garancije za određeni iznos istih. Sledom navedenog, a na osnovu pomenute sudske prakse, ako je takvo pravo predviđeno važećim zakonodavstvom, onda treba smatrati da isto rezultira pravom koje je podložno delokrugu primene člana 1. Protokola br. 1 EKLJP, odnosno testu koji proizilazi iz ovog člana, ali i iz člana 55. Ustava, prema kojem se mora oceniti da li je “mešanje/ograničavanje” mirnog uživanja imovine, (i) “propisano zakonom”; (ii) teži “legitimnom cilju”; i (iii) “srazmerno” cilju kome se teži.

Tačnije, pitanja koja se odnose na plate i/ili socijalna davanja, koja su relevantna u okolnostima konkretnog slučaja, ESLJP je u više slučajeva razmotrio, u kontekstu ekonomskih mera koje su preduzele određene zemlje radi rešavanja finansijskih/ekonomskih kriza i/ili budžetskih deficita. Razmotreni slučajevi odnose se na smanjenje plata/socijalnih davanja i/ili određivanje poreza, koji su osmišljeni za rešavanje ekonomske/finansijske krize i, između ostalog, uključuju predmete ESLJP-a (i) Mockiene protiv Litvanije, koji se odnosi, između ostalog, na usvajanje Zakona o ponovnom obračunu i isplati socijalnih davanja, a koji je privremeno smanjio penzije, ali i plate u cilju rešavanja ekonomske krize i stabilizacije budžetskog deficita (vidi, Mockiene protiv Litvanije, br. 75916, odluka od 4. jula 2017. godine); (ii) Silva Carvalho Rico protiv Portugala i Conceicao Matues i Santos Januario protiv Portugala, koji se, između ostalog, odnose na privremeno smanjenje vrednosti socijalnih davanja, uključujući i davanja za praznike tokom ekonomske krize u Portugalu, koji su bio pod finansijskom podrškom Evropske unije i Međunarodnog monetarnog fonda (vidi, predmete ESLJP-a: Silva Carvalho Rico protiv Portugala, br. 13341/14, odluka od 1. septembra 2015. godine i Conceicao Matues i Santos Januario protiv Portugala, br. 62235/12 i 57725/12, odluka od 8. oktobra 2013. godine); (iii) Savickas protiv Litvanije, koji se, između ostalog, odnosi na usvajanje Zakona o platama sudija i državnih funkcionera, kojim je faktor obračuna plata privremeno smanjen u cilju rešavanja finansijske i ekonomske krize (vidi, predmet ESLJP-a: Savickas protiv Litvanije, br. 66365/09, odluka od 15. oktobra 2013. godine); (iv) Koufaki i Adedy protiv Grčke, koji se, između ostalog, odnosi na usvajanje niza zakona koji se tiču hitnih mera neophodnih za rešavanje finansijske krize i zaštitu nacionalne ekonomije u Grčkoj, a koji su rezultirali privremenim smanjenjem plata javnih službenika i socijalnih davanja (vidi predmet ESLJP-a: Koufaki i Adedy protiv Grčke, br. 5788/12 i 57657/12, odluka od 7. maja 2013. godine); (v) Žegarac protiv Srbije, koji se, između ostalog, odnosi na usvajanje Zakona o privremenom regulisanju načina isplate penzija, a koji je rezultirao privremenim smanjenjem penzija u cilju rešavanja budžetskog deficita (vidi predmet ESLJP-a: Žegarac protiv Srbije, odluka od 17. januara 2023. godine); i (vi) MIHĂIEŞ i Adrian Gavril SENTEŞ protiv Rumunije, u vezi sa primenom Zakona br. 118/2010 u Rumuniji i kojim su predviđene mere za uravnoteženje deficita državnog budžeta, što je rezultiralo privremenim smanjenjem plata javnih funkcionera u visini od dvadeset pet odsto (25%), na period od šest (6) meseci, u cilju rešavanja relevantne ekonomske krize (vidi, MIHĂIEŞ i Adrian Gavril SENTEŞ protiv Rumunije, br. 44232/11 i 44605/11, odluka od 6. decembra 2011. godine).

Sud primećuje da je ESLJP u svim ovim predmetima primenio načela člana 1. Protokola br. 1 EKLJP, ocenivši da ako dotična država ima primenjiv zakon na osnovu kojeg proizilazi pravo u vezi sa platom/socijalnim davanjima, onda se smatra da to zakonodavstvo stvara interes koji spada u delokrug primene člana 1. Protokola br. 1 EKLJP (vidi, između ostalog, predmete ESLJP-a: Silva Carvalho Rico protiv Portugala, citiran iznad, stav 31; Savickas protiv Litvanije, citiran iznad, stav 91; Conceicao Matues i Santos Januario protiv Portugala, citiran iznad, stav 18; i Žegarac protiv Srbije, citiran iznad, stav 79).

Na osnovu gore navedenih pojašnjenja, prilikom ocene i utvrđenja da li plate javnih funkcionera/službenika/zaposlenih u Republici Kosovo predstavljaju “imovinu” koja podleže “legitimnim očekivanjima” za svrhe člana 46. Ustava i člana 1. Protokola br. 1 EKLJP, Sud, na osnovu sudske prakse ESLJP-a, mora najpre da utvrdi da li postoji pravo na platu, uključujući odgovarajuće uslove, u važećem zakonodavstvu u Republici Kosovo. U ovom kontekstu, Sud prvo naglašava da član 35. (Plate i sudske naknade) Zakona br. 06/L-054 o sudovima, utvrđuje nivoe plata sudija, uključujući i zakonske garancije da plata sudije neće biti smanjena tokom mandata na koji je sudija imenovan, osim disciplinskih sankcija izrečenih pod autoritetom Sudskog saveta Kosova. Drugo, Sud naglašava da član 21. (Naknada državnih tužilaca) Zakona br. 03/L-225 o državnom tužiocu, utvrđuje nivoe plata tužilaca, uključujući i zakonske garancije da plata državnih tužilaca neće biti smanjena tokom perioda njihove službe, osim ako se to odredi kao sankcija od strane Tužilačkog saveta ili Disciplinske komisije Saveta na osnovu konstatacije da je državni tužilac počinio nedolično ponašanje ili neko krivično delo. Sud primećuje da je Skupština, nakon stupanja na snagu osporenog zakona, usvojila novi Zakon o državnom tužiocu, odnosno Zakon br. 08/L-167 o državnom tužiocu od 20. aprila 2023. godine, objavljen 17. maja 2023. godine, kojim je ukinula u celosti prethodni Zakon br. 03/L-225 o državnom tužiocu, otklonivši na taj način i garancije za očuvanje plate tužilaca, te utvrdio u članu 33. (Naknade državnih tužilaca) da se “Plate i naknade državnih tužilaca uređuju [...] u skladu sa relevantnim zakonodavstvom na snazi o platama u javnom sektoru”. Treće, Sud primećuje da je Zakon br. 03/L-147 o platama javnih službenika, a koji se u celosti stavlja van snage članom 45. osporenog zakona, u svom članu 28. (Zaštita osnovne plate) propisivao da javni službenici čija je osnovna plata nakon primene ovog zakona manja od postojeće osnovne plate pre stupanja na snagu ovog zakona, zadržavaju postojeću osnovnu platu do trenutka kada im osnovna plata bude u skladu sa odredbama ovog zakona i odredbama koje se odnose na opštu klasifikaciju pozicija u javnoj službi, kao i sa standardima i procedurama za klasifikaciju svakog radnog mesta u odgovarajući stepen. Četvrto, Sud primećuje listu posebnih zakona nabrojanih u članu 45. osporenog zakona za posebne institucije i koji imaju posebne odredbe u vezi sa funkcionerima/službenicima/zaposlenima u odgovarajućim institucijama u pogledu plata i prava u vezi sa njima.

U kontekstu gore navedenog, Sud primećuje da važeći zakoni u Republici Kosovo imaju posebne odredbe koje se odnose na plate u javnom sektoru, uključujući i garancije za “jednaku platu za jednak rad” i, u principu, očuvanje osnovne plate, pa shodno tome, nije sporno da postoji “imovina” u vezi sa kojom mogu postojati “legitimna očekivanja” u kontekstu prava na imovinu zagarantovanog članom 46. Ustava i članom 1. Protokola br. 1 EKLJP. Pored toga, Sud podseća na predmete koje je razmatrao ESLJP i koji su gore objašnjeni, u kojima su se tretirali navodi o povredi osnovnih prava i sloboda kao rezultat usvojenih zakona/akata i koji su rezultirali smanjenjem plata i/ili socijalnih davanja u različitim zemljama, koje je ESLJP razmatrao i sa stanovišta garancija iz člana 1. Protokola br. 1 EKLJP. Sledom toga,, na osnovu utvrđenja iz (i) člana 55. Ustava; (ii) člana 46. Ustava u vezi sa članom 1. Protokola br. 1 EKLJP; i (iii) sudske prakse Suda i ESLJP-a, Sud mora dalje da oceni da li je osporeni zakon rezultirao “mešanjem/ograničenjem” gore navedenih prava, i ako je to slučaj, da oceni da li je takvo “mešanje/ograničenje, (i) “propisano zakonom”; (ii) teži “legitimnom cilju”; i (iii) “srazmerno” cilju kome se teži.

Da li se osporeni zakon “meša/ograničava” pravo na mirno uživanje imovine

U kontekstu utvrđivanja “mešanja/ograničenja” prava na mirno uživanje imovine funkcionera/službenika/zaposlenih kroz osporeni zakon, u kontekstu napred navedenih objašnjenja, Sud ističe da nije sporno da je znatnom delu funkcionera/ službenika /zaposlenih koji potpadaju pod delokrug primene osporenog zakona, smanjena plata, dok je drugom delu, povećana. Štaviše, Sud ističe da član 45. osporenog zakona stavlja van snage odredbe svih posebnih zakona kojima su utvrđeni nivoi/odnosi plata i/ili određena prava državnih funkcionera/službenika/zaposlenih, uključujući i pravo sudija i tužilaca na očuvanje plate tokom mandata na koji su izabrani. U gore navedenom kontekstu, Sud naglašava da nije sporno da je osporenim Zakonom došlo do “mešanja/ograničenja” prava državnih funkcionera/službenika/zaposlenih predviđenih zakonima Republike Kosovo, a koji se stavljaju van snage stupanjem na snagu osporenog zakona.

Kao što je Sud već razjasnio kroz svoju sudsku praksu, utvrđenje i/ili konstatacija da može postojati “mešanje/ograničenje” nekog prava, ne znači da je isto rezultiralo i povredom odgovarajućih ustavnih prava. Ova prava, u principu, nisu apsolutna i mogu biti predmet “mešanja/ograničenja” prema odredbama člana 55. Ustava, odnosno i prema gore navedenim pojašnjenjima, u onoj meri u kojoj je isto “propisano zakonom”, sledi “legitimni cilj” i “srazmerno” cilju kome se teži.

Da li je “ograničenje/mešanje” u pravo na mirno uživanje imovine “propisano zakonom”

U okolnostima konkretnog slučaja, nije sporno da su “legitimna očekivanja” vezana za relevantnu “imovinu”, odnosno prava u vezi sa platom u javnom sektoru, prema odredbama važećih zakona pre stupanja na snagu osporenog zakona, ograničena kroz poslednje navedenim Kao što je prethodno objašnjeno, osporeni zakon u svojim članovima 41, 44. i 45, utvrđuje (i) kategorizaciju funkcionera/službenika/zaposlenih u razrede/kategorije/koeficijente utvrđene odgovarajućim prilozima; (ii) ukida odredbe koje se odnose na prava na platu predviđena posebnim zakonima usvojenim tokom godina od strane Skupštine Republike Kosovo; i (iii) utvrđuje prelazni period tokom kojeg će se primenjivati odgovarajuće smanjenje plate. Kao rezultat toga, Sud mora da utvrdi da je “mešanje/ograničenje” mirnog uživanja imovine prema odredbama člana 46. Ustava u vezi sa članom 1. Protokola br. 1 EKLJP, “propisano zakonom”, i kao rezultat toga, Sud mora da oceni da li odgovarajuće “ograničenje/mešanje” takođe “teži legitimnom cilju”.

Da li “ograničenje/mešanje” u pravo na mirno uživanje imovine teži legitimnom cilju

U tom kontekstu, Sud prvo podseća da je lista ciljeva za koje bi “mešanje/ograničenje” u individualna prava spadalo u sferu koncepta opšteg javnog interesa, prema sudskoj praksi ESLJP-a, opsežna i može uključivati različite ciljeve koji su predmet razmatranja javne politike u različitim činjeničnim kontekstima. U kontekstu osporenog zakona, Sud se poziva na njegov član 1. (Cilj), koji predviđa: “Cilj ovog zakona je uspostavljanje jedinstvenog platnog sistema u javnom sektoru koji obuhvata načela i pravila za utvrđivanje plate u javnom sektoru, kao i uspostavljanje transparentnog i upravljivog sistema plata i naknada, čije je glavni element osnovna plata”. Osim toga, Sud podseća na obrazloženje ovog cilja od strane MUP-a, koji je u ime Vlade dostavio komentare Sudu, gde se ističe da je “Cilj ovog zakona stvaranje jedinstvenog sistema plata u javnom sektoru koji obuhvata principe i pravila za određivanje plata u javnom sektoru kao i stvaranje sistema plata i nagrada, transparentnog i upravljivog gde je glavni element je osnovna plata”.

S obzirom na to, Sud mora naglasiti da nijedan od slučajeva koje je razmatrao ESLJP, u kontekstu imovinskih prava predviđenih članom 1. Protokola br. 1 EKLJP u pogledu smanjenja plata ili socijalnih davanja, nije rezultat takvog legitimnog cilja, koji se odnosi na ujednačavanje, usklađivanje i/ili nivelisanje sistema plata u javnom sektoru. Naprotiv, u svim razmotrenim slučajevima ESLJP, koji su i nabrojani, između ostalog, u stavovima 247, 245, 246 i 256 ove presude, smanjenje plata i/ili socijalnih davanja bilo je posledica ekonomske krize i/ili mera preduzetih za rešavanje budžetskih deficita. Takođe, Sud ne može a da ne naglasi činjenicu da je, na osnovu samog osporenog zakona, odnosno u njegovom članu 10. (Smanjenje nivoa plata), predviđeno da se novčana vrednost koeficijenta može smanjiti samo zakonom i to u okolnostima (i) makroekonomskog šoka koji za posledicu ima smanjenje prihoda; ili (ii) prirodne nepogode u smislu člana 131. Ustava Republike Kosovo.

Međutim, uzimajući u obzir sudsku praksu Suda prema kojoj je, u svim slučajevima kada se zakon Skupštine osporava pred Sudom od strane ovlašćenih strana, fokus ocene uvek poštovanje ustavnih normi i ljudskih prava i sloboda – a nikada ocenjivanje odabira javne politike koja je dovela do donošenja određenog zakona i shodno tome, on nikada ne ocenjuje da li je to zakon zasnovan na dobrim javnim politikama ili ne (vidi, između ostalog, slučajeve Suda: presudu KO73/16, stav 52; presudu KO72/20, stav 357; presudu KO12/18, stav 117; presudu KO219/19, stav 259; i presudu KO216/22_KO220/22, stav 312), Sud će utvrditi da se u okolnostima konkretnog slučaja, može reći da “mešanje/ograničenje” u pravo na mirno uživanje imovine, teži “legitimnom cilju”, odnosno potrebu za primenljivim zakonodavstvom kojim se uređuju/usklađuju plate u javnom sektoru i odgovarajuća prava funkcionera/službenika/zaposlenih u javnom sektoru.

Da li “ograničenje/mešanje” u pravo na mirno uživanje imovine “srazmerno” cilju kome se teži

Na osnovu gore navedenih nalaza, da bi se utvrdilo da li je osporeni zakon rezultirao povredom prava na mirno uživanje imovine prema odredbama člana 46. Ustava u vezi sa članom 1. Protokola br. 1 EKLJP, Sud, dalje, mora da proceni da li je “ograničenje/mešanje” u gore navedeno pravo “srazmerno” legitimnom cilju kome se teži. Načela na osnovu kojih se vrši ova ocena uspostavljena su u sudskoj praksi Suda i ESLJP-a. U principu, važno je proceniti da li postoji “pravična ravnoteža” između opšteg interesa i obaveze za zaštitom osnovnih prava i sloboda, a ta ravnoteža neće postojati ako pojedinac snosi veći teret u ostvarivanju ovog cilja (vidi, između ostalog, predmet ESLJP-a: Savickas protiv Litvanije, citiran iznad, stav 91).

Sud takođe skreće pažnju da u kontekstu srazmernosti, mora uzeti u obzir da je (i) na osnovu sudske prakse ESLJP-a, “mešanje/ograničenje” sa uticajem na stečena prava moguće ako je to učinjeno zakonom, pod uslovom da je takva mera neophodna privremeno, da bi se otklonila trenutna ekonomska/finansijska kriza, koja može pretiti državi usled spoljnih faktora u vanrednim uslovima; (ii) u vezi sa intervencijom države kroz donošenje zakona u prava pojedinca, Venecijanska komisija je, kroz Kontrolnu listu za vladavinu prava CDL-AD (2016)007-e, između ostalog, naglasila da: “nestabilnost i nedoslednost zakonodavnog ili izvršnog delovanja mogu uticati na sposobnost osobe da planira svoje postupke. Međutim, stabilnost nije sama sebi cilj, jer i zakon mora biti u stanju da se prilagodi promenljivim okolnostima. Zakon se može menjati, ali uz javnu raspravu i obaveštenje, i bez negativnog uticaja na legitimna očekivanja” (vidi Kontrolnu listu za vladavinu prava CDL-AD (2016)007-e); i (iii) nesigurnost, bilo da je zakonodavna, administrativna ili proizilazi iz prakse koju primenjuju javni organi, faktor je koji se uzima u obzir prilikom ocene postupaka države i odgovarajućeg “mešanja/ograničenja” u osnovna prava i slobode (vidi, između ostalog, predmet ESLJP-a, Broniowski protiv Poljske, stav 151 i slučaj Suda, KI185/21, sa podnosiocem DOO “Co Colina”, stav 212).

Sud takođe podseća na zahteve stava 4. člana 55. Ustava koji, između ostalog, utvrđuje da su u slučaju ograničavanja ljudskih prava, sve institucije javne vlasti dužne da obrate pažnju na (i) suštinu prava koje se ograničava, (ii) značaj cilja ograničavanja, (iii) prirodu i opseg ograničavanja; (iv) odnos između ograničavanja i cilja koji se želi postići; kao i najvažnije (v) da razmotre mogućnost ostvarivanja tog cilja uz što blaže ograničenje.

U gore navedenom kontekstu, Sud mora oceniti da li su mere propisane članom 41. osporenog zakona “srazmerne” cilju kome se teži. To stoga što, kao što je prethodno objašnjeno, ovaj član određuje prelazni period za sve funkcionere/ službenike/zaposlene koji su pogođeni smanjenjem plate kroz osporeni zakon. Tačnije i kako je prethodno razrađeno, (i) stavom 2. člana 41. osporenog zakona je utvrđeno da će zaposleni, javni službenik ili javni funkcioner, koji je pogođen smanjenjem plate, ostvarivati novu platu sa sto odsto (100%) prelaznog dodatka, tokom prve godine nakon stupanja na snagu ovog zakona i pedeset odsto (50%) prelaznog dodatka, tokom druge godine nakon stupanja na snagu ovog zakona; (ii) stav 3. člana 41. osporenog zakona, izuzima članove diplomatske službe Republike Kosovo od prava na prelazni dodatak; dok (iii) stav 4. člana 41. osporenog zakona takođe izuzima od prava na prelazni dodatak svako lice koje se zaposli nakon stupanja na snagu osporenog zakona.

Ocenjujući da li su odredbe stava 2. člana 41. osporenog zakona, kojim je definisan prelazni period od dve (2) godine do konačnog smanjenja plata u javnom sektoru, “srazmerne” članu 1. osporenog zakona, odnosno “uspostavljanju jedinstvenog sistema” plata u javnom sektoru, Sud će prvo analizirati kategoriju pravosudnog sistema, a zatim kategoriju svih javnih funkcionera/službenika/zaposlenih koji su pogođeni smanjenjem plata.

Srazmernost u odnosu na kategoriju sudija i tužilaca

Sud na početku naglašava: (i) da u pogledu nivoa plata sudija i tužilaca, postoje međunarodne i ustavne i zakonske garancije u Republici Kosovo; (ii) da važeći zakoni Republike Kosovo, odnosno Zakon o sudovima i Zakon o državnom tužiocu, garantuju održavanje istog nivoa plata tokom mandata sudije i/ili tužioca; (iii) da su sudije i tužioci Republike Kosovo kategorija koja je najviše pogođena osporenim zakonom, odnosno u iznosu do pedeset odsto (50%) vrednosti plate; (iv) da se osporenim zakonom ukidaju odredbe važećih zakona, na osnovu kojih sudije i tužioci imaju zakonske garancije za očuvanje plate tokom relevantnog mandata; i (v) da su ustavni i međunarodni standardi u kontekstu nezavisnosti pravosudnog sistema već godinama razrađivani kroz sudsku praksu Suda, uključujući detaljno u presudi Suda u slučaju KO219/19. Ovakve okolnosti ne sadrže samo pitanja koja se odnose na individualna prava i slobode sudija i tužilaca, već i ozbiljna pitanja nezavisnosti sudske vlasti, podele i ravnoteže vlasti i očuvanja ustavne ravnoteže i vrednosti Republike Kosovo.

Štaviše, u svojoj prethodnoj presudi, odnosno u slučaju KO219/19, Sud je specifično razjasnio da se plate sudijama i tužiocima ne mogu smanjiti za vreme vršenja njihovog mandata, osim u vanrednim okolnostima, a koje se na osnovu međunarodnih standarda i sudske prakse ESLJP-a, odnose na ekonomske/finansijske krize/budžetske deficite. Pored toga, gore navedenom presudom je u okolnostima u kojima je prethodni Zakon o platama u javnom sektoru predviđao iste okolnosti smanjenja plata sudija i tužilaca u prelaznom periodu, za taj zakon proglašeno da je u suprotnosti sa Ustavom, između ostalog, upravo zbog narušavanja nezavisnosti sudske vlasti i podele i ravnoteže vlasti u Republici Kosovo. Sud je, konkretno, naglasio (i) da ovakav scenario po kojem bi nakon preciziranog prelaznog perioda usledilo drastično smanjenje nivoa plata sudija i tužilaca, narušava nezavisnost sudske vlasti i da bi “stavilo pod nepreporučljivi pritisak sudsku vlast u odnosu na zakonodavnu i izvršnu vlast” (vidi slučaj Suda KO219/19, citiran iznad, stav 319); (ii) da plate sudija ne mogu biti smanjene za vreme trajanja mandata, osim ako je smanjenje plate opravdano “vanrednom situacijom dokazanih finansijskih poteškoća”, dodajući na kraju i da (iii) teret smanjenja plata, ako se već smatra neophodnim zbog ekonomske krize, mora biti srazmeran i obuhvatiti sve podjednako, tako da nijedan poseban sektor ne preuzme glavni teret (vidi slučaj Suda KO219/19, citiran iznad, stavovi 271 i 293).

Sud ističe da međunarodni standardi, uključujući sudske prakse međunarodnih sudova, relevantna mišljenja Venecijanske komisije, ali i sudske prakse ustavnih sudova, jasno utvrđuju (i) načelo da se plate u pravosuđu (sudije i tužioca) ne mogu smanjivati za vreme trajanja njihovog mandata jer je takvo pitanje takođe direktno povezano sa nezavisnošću sudske vlasti i, samim tim, sa podelom i ravnotežnom vlasti u demokratskom poretku; te (ii) da je takav izuzetak moguć u vanrednim okolnostima, koje uključuju ekonomsku/ finansijsku krizu, tokom koje su neophodne sveobuhvatne mere za stabilizaciju ekonomije i kada sudije takođe snose proporcionalnu odgovornost za otklanjanje posledica ekonomske/finansijske krize države, stavljajući na njih jednak teret kao i na druge javne službenike u ime solidarnosti i socijalne pravde.

Ova načela, pre svega, proističu iz (i) Preporuke (94) 12 Komiteta ministara Saveta Evrope; (ii) Preporuke CM/Rec(2010)12 Komiteta ministara Saveta Evrope; (iii) Mišljenja 1 [CCJE (2001) OP br. 1] Konsultativnog veća evropskih sudija; (iv) Komiteta Ujedinjenih nacija za ljudska prava; i (v) Magna Carta sudija koju je usvojilo Konsultativno veće evropskih sudija.

Štaviše, ista načela su takođe duboko konsolidovana i u sudskoj praksi ustavnih sudova, uključujući (i) Ustavni tribunal Poljske; (ii) Ustavni sud Litvanije; (iii) Ustavni sud Slovenije; (iv) Ustavni sud Češke Republike; (v) Ustavni sud Letonije; (vi) Ustavni sud Portugala; (vii) Vrhovni sud Kipra; (viii) Vrhovni sud Kanade; (ix) Ustavni sud Bosne i Hercegovine; i (x) Ustavni sud Albanije. Pored toga, isti standard utvrđen je i sudskom praksom SPEU-a, koji u slučaju Portugala nije utvrdio povredu u kontekstu smanjenja plata sudija, pod uslovima sadržanim u relevantnom slučaju, odnosno: (i) relevantno smanjenje je primenjeno na sve javne službenike, uključujući predstavnike zakonodavne, izvršne i sudske vlasti sa ciljem ispunjavanja obaveze Portugala da otkloni prekomerni budžetski deficit i radi finansijske pomoći regulisane shodno pravu Evropske unije; i (ii) relevantno smanjenje je bilo privremeno i postepeno, uključujući uslove za postepeno vraćanje plata na prethodno postojeći nivo.

Sud je u presudi KO219/19, konkretno, naglasio (i) da su u slučaju izrade novog zakonodavstva u ovoj oblasti, Vlada i Skupština dužne da vode računa o načelima istaknutim u presudi KO219/19 i u drugima presudama iz sudske prakse Ustavnog suda u tumačenju odgovarajućih članova Ustava; i (ii) Vlada i Skupština moraju da obezbede da tokom izrade nacrta svojih zakonskih inicijativa pa do njihove finalizacije izglasavanjem u Skupštini, bude očuvana ustavna nezavisnost sestrinske vlasti, odnosno sudstva i, istu brigu i osetljivost, Vlada i Skupštine moraju pokazati i za druge državne aktere kojima je Ustav dodelio ustavne garancije funkcionalne, organizacione i budžetske nezavisnosti.

U ovim okolnostima, potpuno je jasno da osporeni zakon, u kontekstu smanjenja plata sudija i tužilaca, nije “srazmeran” cilju kome teži. To pre svega zato što se, na osnovu navedenih međunarodnih standarda, plate sudija i tužilaca mogu smanjiti isključivo u okolnostima ekonomskih/finansijskih/vanrednih kriza i tokom kojih se sudije i tužioci tretiraju jednoobrazno sa drugim kategorijama državnih službenika i dele teret neophodnih mera za rešavanje dotične krize. U okolnostima osporenog zakona i kao prvo, plate sudija i tužilaca nisu smanjene ni kao posledica ekonomske/finansijske krize, niti su jednoobrazno tretirane sa svim drugim kategorijama državnih funkcionera/službenika. Naprotiv, i kao drugo, sudije i tužioci su kategorija koja je najviše pogođena u kontekstu smanjenja plata u odnosu na sve ostale državne funkcionere/službenike, jer bi njihove plate bile drastično smanjene tokom druge (2) godine od stupanja na snagu osporenog zakona. Mehanizam koji su izvršna i zakonodavna vlast, odnosno Vlada i Skupština, izabrale za postizanje cilja “jedinstvenosti plata” u javnom sektoru, potpuno je neujednačeno i nesrazmerno tretirao sudsku vlast, koja je kao posledica toga, kategorija koja najvećim delom snosi teret ostvarivanja cilja osporenog zakona. Dalje i kao treće, osporeni zakon, osim toga što nesrazmerno smanjuje plate sudija i tužilaca, isti takođe ukida i garancije očuvanja plate tokom relevantnog mandata, uprkos tome što takav standard predstavlja međunarodni standard, odnosno, svojim članom 45, ukida (i) stav 2. člana 35. (Plate i sudska naknada) Zakona br. 06/L-054 o sudovima; i (ii) stav 1.10 člana 21. (Plata državnih tužilaca) Zakona br. 03/L-225 o državnom tužiocu, koji je već ukinut i Zakonom br. 08/L-167 o državnom tužiocu, donetim 17. maja 2023. godine i objavljenim 17. maja 2023. godine. Četvrto, prelazni period koji je utvrđen u stavu 2. člana 41. osporenog zakona nije dovoljan/srazmeran da se otklone gore navedeni efekti osporenog zakona. Ovakav pristup koji sledi osporeni zakon je u potpunoj suprotnosti sa obavezom institucija javne vlasti koja proizilazi iz stava 4. člana 55. Ustava, prema kojem se, radi postizanja određenog cilja, mora uzeti u obzir mogućnost da se taj cilj ostvari uz što manje ograničenje osnovnih prava i sloboda. Pored toga, takav pristup ne samo da krši pravo na mirno uživanje imovine sudija i tužilaca u suprotnosti sa garancijama iz člana 46. Ustava u vezi sa članom 1. Protokola br. 1 EKLJP, već takođe direktno narušava i vrednosti Republike Kosovo, uključujući vladavinu prava i podelu i ravnotežu vlasti.

Srazmernost u odnosu na druge kategorije funkcionera, službenika i zaposlenih koji su pogođeni osporenim zakonom

Pored sudija i tužilaca, Sud takođe podseća da su osporenim Zakonom, (i) povećane plate jednom delu funkcionera/službenika/zaposlenih, uključujući, ali ne ograničavajući se na jedan deo Vlade, poslanike, zaposlene u zdravstvenom sektoru, jedan deo Policije Kosova i preduniverzitetskog obrazovanja, (ii) negativno je uticao na njihov preostali deo, uključujući, ali ne ograničavajući se na Predsednicu Republike, nezavisne ustavne institucije, jedan deo lokalne uprave i diplomatsku službu Republike Kosovo. Prilikom primene ovog smanjenja plate za pogođene kategorije, i utvrđivanja odgovarajućeg prelaznog perioda od dve (2) godine, sa izuzetkom diplomatske službe, nije primenjeno ujednačeno smanjenje i/ili pomoću dosledne formule, što dovodi do smanjenja plate u iznosu do pedeset posto (50%) za određene kategorije, i podjednako veliko povećanje za druge.

Sud podseća da je u presudi Suda u slučaju KO219/19, prilikom razmatranja pitanja smanjenja plata u javnom sektoru, između ostalog, naglasio da je Skupština, vršeći ustavnu nadležnost za donošenje zakona, u okviru svog prava da preduzme bilo koju vrstu koraka (i) za povećanje plata u javnom sektoru kako bi se ispunio svaki cilj javne politike za povećanje plata u određenim sektorima; i (ii) smanjenje plata u javnom sektoru jer ne postoji apsolutna zabrana da se plate u javnom sektoru ne smanjuju. S obzirom na ovo poslednje, u presudi je takođe naglašeno (i) da se mora uzeti u obzir da svako smanjenje plata, za svako postojeće radno mesto, mora biti snažno opravdano, a ne proizvoljno; (ii) da svako smanjenje plata mora biti takvo da ne stavlja teret smanjenja plata na određena lica ili određene sektore javnog sektora; (iii) da razlozi za smanjenje plata moraju biti višestruko stabilniji od razloga za povećanje plata; (iv) da se s obzirom na to da je održivost javnih finansija od interesa za sve, postizanje ovog cilja treba univerzalno primenjivati, odnosno požrtvovanje se mora ravnomerno raspodeliti između svih službenika; i (v) da teret smanjenja plata, ako se već smatra neophodnim zbog ekonomske krize, treba da bude srazmeran i da obuhvati sve podjednako, tako da nijedan određeni sektor ne preuzme glavni teret (vidi, u ovom kontekstu, slučaj Suda KO219/19, citiran iznad, stavovi 271 i 293).

Ovakav stav Suda u presudi KO219/19 zasnovan je i na međunarodnim standardima, uključujući i sudsku praksu ESLJP-a. U kontekstu poslednje pomenutog, Sud ponavlja da predmeti koji se odnose na smanjenje plata/socijalnih davanja i/ili utvrđivanje poreza, koji su osmišljeni za rešavanje ekonomske krize, uključuju, između ostalog, predmete ESLJP-a (i) Mockiene protiv Litvanije; (ii) Silva Carvalho Rico protiv Portugala i Conceicao Matues i Santos Januario protiv Portugala; (iii) Savickas protiv Litvanije; (iv) Koufaki i Adedy protiv Grčke; (v) Žegarac protiv Srbije; i (vi) MIHĂIEŞ i Adrian Gavril SENTEŞ protiv Rumunije. U ovim predmetima, ESLJP nije utvrdio povredu prava na mirno uživanje imovine prema odredbama člana 1. Protokola br. 1 EKLJP-a. Međutim, ovi predmeti imaju neke zajedničke karakteristike, a koje se razlikuju od okolnosti sadržanih u osporenom zakonu, odnosno (i) smanjenje plata/davanja i nametanje/povećanje poreza bili su povezani sa izricanjem mera za rešavanje ekonomske krize ili budžetskih deficita u dotičnim državama; (ii) smanjenja su uvek bila privremena, ponekad uključujući i mehanizme pomoću kojih se nivoi plata postepeno vraćaju na prethodni nivo; i (iii) ujednačeno su se primenjivali za celokupnu državnu upravu.

Nijedna od ovih okolnosti ne obuhvata situaciju u kojoj je značajno smanjenje plata samo za deo javnog sektora izvršeno za potrebe politike Vlade i/ili Skupštine za uspostavljanje “jedinstvenog sistema” plata, a što ni pod kojim okolnostima nije povezano sa ekonomskom krizom, budžetskim deficitom ili vanrednim okolnostima. Štaviše, i pored činjenice da je navedeni legitimni cilj smanjenja plata jednog dela javnog sektora uspostavljanja “jedinstvenog sistema” plata u javnom sektoru, mehanizmi koji su korišćeni, odnosno smanjenje plata samo za neke sektore u izuzetno kratkom vremenskom periodu, nije srazmerno, budući da prelazni period od dve (2) godine koji je utvrđen u stavu 2. člana 41. osporenog zakona nije dovoljan/srazmeran da se otklone pomenuti efekti osporenog zakona kako se ne bi stvorio nesrazmeran teret reforme samo na određenim sektorima, u suprotnosti sa utvrđenjima u presudi Suda u slučaju KO219/19, ali i standardima koji proizilaze iz sudske prakse ESLJP-a. Štaviše, na osnovu načela koja proizilaze iz sudske prakse ESLJP-a, Sud naglašava činjenicu da kada pojedinac snosi veći teret od javne vlasti, ne može postojati “pravična ravnoteža” između opšteg interesa i obaveze zaštite osnovnih prava i sloboda.

Pored toga i u kontekstu odnosa između javnog interesa, odnosno utvrđenja “jedinstvenog platnog sistema” u javnom sektoru i individualnih prava i sloboda, odnosno prava na mirno uživanje imovine, Sud ne može a da ne primeti da osporeni zakon, takođe sledi selektivan pristup u pogledu usklađivanja ili ujednačenosti plata u javnom sektoru; već i tretmana osnovnih prava i sloboda. To stoga što, osporeni zakon, ne primenjuje smanjenje plata ujednačeno u razumnim vremenskim periodima do nivelisanja ili “usklađivanja” plata u skladu sa svojim prilozima, već na selektivan način, odnosno povećanjem plata za neke sektore i njihovim smanjenjem za neke druge, stavljajući na taj način nesrazmeran teret na određene sektore u periodu od dve (2) godine, sa akcentom na pravosudni sistem. Štaviše, osporeni zakon nesrazmerno utiče i na diplomatsku službu Republike Kosovo, izuzimajući ovu kategoriju u potpunosti i bez ikakvog opravdanja od prava koja su obuhvaćena prelaznim periodom preciziranim u stavu 2. člana 41. osporenog zakona, kao kategorija koja je takođe pogođena značajnim smanjenjem plata i za razliku od svih ostalih kategorija, trenutnim smanjenjem plata.

Sud dalje podseća na sudsku praksu ESLJP-a, kojom su se razmatrala pitanja u vezi sa smanjenjem plata/socijalnih davanja u javnom sektoru. U svim slučajevima, odgovarajuća smanjenja plata/socijalnih davanja bila su povezana sa ekonomskom krizom/budžetskim deficitom, dok je smanjenje nivoa plata i/ili socijalnih davanja bilo ujednačeno/postepeno, odražavajući proporcionalnu raspodelu tereta za sve pogođene službenike, i, štaviše bilo je privremeno. Ovo očigledno nije slučaj sa okolnostima osporenog zakona.

Sud, ponavlja da je skrenuo pažnju na neophodnu ravnotežu između javnog interesa i osnovnih prava i sloboda u kontekstu plata u javnom sektoru, još 2020. godine, u presudi KO219/19. Tom presudom je, između ostalog, istakao činjenicu da je Vlada, kao predlagač zakona, i Skupština, kao zakonodavac koji u krajnjoj liniji usvaja zakone koje je Vlada predložila, prilikom izrade zakonodavstva koje se odnosi na plate u javnom sektoru, bilo kroz opšti zakon ili kroz nekoliko posebnih zakona ili pak izmene i dopune postojećih zakona, treba (i) voditi računa o načelima jednakosti pred zakonom i jednakog tretmana svih lica čija su prava ugrožena bilo kojom vrstom izmene ili dopune zakona, ističući da Vlada i Skupština moraju da obezbede da se u svim okolnostima poštuju ustavne vrednosti jednakosti pred zakonom i nediskriminacije i da svaki zakonski propis bude u skladu sa članovima 3. i 24. Ustava u vezi sa članom 14. EKLJP-a kao i u skladu sa sudskom praksom Ustavnog suda i ESLJP-a (vidi, slučaj Suda KO219/19, citiran iznad, stav 302); i (ii) uzeti u obzir relevantne aspekte imovinskih prava i (legitimnih) očekivanja svih lica čija su prava pogođena bilo kojom vrstom izmena, dopuna ili zakonskih promena, takođe naglašavajući da svako moguće smanjenje postojećih plata mora da bude obrazloženo i da poštuje ljudska prava i slobode i da bude u skladu sa načelom predvidljivosti, pravne sigurnosti i vladavine prava i obezbedi da se pravo na imovinu poštuje u svim okolnostima i da svaki zakonski propis “bude u saglasnosti sa članom 46. Ustava u vezi sa članom 1. Protokola br. 1 EKLJP”, kao i u skladu sa sudskom praksom Ustavnog suda i ESLJP-a (vidi, s tim u vezi, slučaj Suda KO219/19, citiran iznad, stav 303).

Štaviše, Sud se u prethodnoj presudi posebno bavio pitanjem načela pravne sigurnosti, uključujući koncept “predvidljivosti” zakona, na osnovu sudske prakse Suda, ESLJP-a i relevantnih mišljenja Venecijanske komisije. U tom kontekstu, Sud naglašava da osporeni Zakon u svom članu 4. (Načela sistema plata), između ostalog, definiše “načelo predvidljivosti”, koje znači da se visina plata utvrđena po osporenom zakonu može smanjiti samo na osnovu zakona. Okolnosti u kojima se to može desiti, kao što je prethodno izloženo, definisane su članom 10. (Smanjenje nivoa plate) osporenog zakona, i to samo u slučajevima (i) makroekonomskog šoka koji ima za posledicu smanjenje prihoda; i (ii) prirodne nepogode u smislu člana 131. Ustava Republike Kosovo. Sud primećuje da se zakonodavac s pravom pobrinuo da smanjenje plata u javnom sektoru bude predvidljivo u budućnosti. Shodno navedenom, a slično kao i u okolnostima prethodnog slučaja o platama u javnom sektoru ocenjenom presudom KO219/19, takav pristup zakonodavac nije ispoštovao u odnosu na smanjenje plata u javnom sektoru kroz osporeni zakon. Ovo, između ostalog, zato što: (i) član 9. (Određivanje vrednosti koeficijenta) osporenog zakona precizira da se novčana vrednost koeficijenta utvrđuje godišnjim zakonom o budžetu; dok je (ii) ovaj drugi, odnosno Zakon br. 08/L-213 o izmenama i dopunama Zakona br. 08/L-193 o budžetskim izdvajanjima za budžet Republike Kosovo za 2023. godinu, stupio na snagu 28. februara 2023. godine, za razliku od osporenog zakona koji je stupio na snagu 5. februara 2023. godine. U kontekstu poslednje navedenog, Sud jednostavno podseća na nalaze iz presude iz 2020. godine, ponavljajući da Skupština ni novom zakonskom regulativom nije uzela u obzir prava stečena postojećim “zakonom” zaposlenih u javnom sektoru koji primaju veću platu od one utvrđene osporenim zakonom. Zakonodavac ponovo smatra načelo “predvidljivosti” važnim samo za ubuduće, a ne i za sadašnjost, znajući da odredbe člana 41. osporenog zakona direktno utiču na postojeća prava zaposlenih u javnom sektoru. Čak i u okolnostima osporenog zakona, kao i u okolnostima Zakona o platama ukinutog presudom KO219/19, zakonodavac je predvideo da se plate mogu “smanjiti” samo u situacijama “finansijske teškoće” i u “vanrednim” situacijama, dok selektivno “smanjenje” plata kroz osporeni zakon nije izvršeno na ovim premisama, već u ime cilja “jedinstvenosti platnog sistema” u javnom sektoru, za koji cilj se takođe ispostavlja da nije postignut. Ovakav selektivan pristup prema načelu “predvidljivosti”, koje je sastavni deo načela pravne sigurnosti i vladavine prava kao suštinskih vrednosti Ustava Republike Kosovo, je neprihvatljiv i treba ga izbegavati prilikom budućeg donošenja zakona (vidi, s tim u vezi, slučaj KO219/19, citiran iznad, stanovi 269 i 270).

U gore navedenom kontekstu, Sud podseća Vladu i Skupštinu da su, na osnovu stava 4. člana 55. Ustava, u slučaju ograničenja ljudskih prava i tumačenja tih ograničenja, sve institucije javne vlasti, a posebno sudovi, dužni da obrate pažnju na suštinu prava koje je ograničeno, značaj cilja ograničenja, prirodu i obim ograničenja, odnos ograničenja i svrhe koja se želi postići, kao i da razmotre mogućnost ostvarivanja tog cilja uz manje ograničenje. Utvrđujući mehanizme za ostvarivanje cilja osporenog zakona, odnosno uspostavljanje “jedinstvenog platnog sistema” u javnom sektoru, Vlada i Skupština, kroz osporeni zakon (i) rezultiralo je smanjenjem plata u javnom sektoru na način koji nije ”jedinstven” i samo za jednu kategoriju funkcionera/službenika/zaposlenih u javnom sektoru, “mešanjem/ograničavanjem” njihovih prava na mirno uživanje imovine i stavljajući “nesrazmeran teret” samo na određene pojedince/sektore; (ii) određivanjem “ujednačenih” prelaznih perioda uprkos činjenici da se smanjenje plata ne pridržava ovog principa, i/ili neprilagođivanjem prelaznog perioda u zavisnosti od nivoa efekta smanjenja plata na određene kategorije i štaviše, (iii) izuzimanjem i čitavih kategorija od relevantnog prelaznog perioda, kao što je diplomatska služba, nisu uspostavile “pravičnu ravnotežu” između podele tereta između države i Ustavom zagarantovanih osnovnih prava i sloboda. Sud još jednom podseća na nalaze iz presude KO219/19, prema kojoj, između ostalog: (i) treba uzeti u obzir da svako smanjenje plate, za svako postojeće radno mesto, mora biti snažno opravdano i ne sme biti proizvoljno; (ii) svako smanjenje plata mora biti takvo da ne stavlja teret smanjenja plata na određena lica ili određene sektore javnog sektora; (iii) sve dok je održivost javnih finansija od interesa za sve, postizanje ovog cilja treba univerzalno primenjivati, odnosno teret treba ravnomerno raspodeliti između svih službenika; i (iv) teret smanjenja plata, ako se već smatra neophodnim zbog ekonomske krize, treba da bude srazmeran i da obuhvati sve podjednako, tako da nijedan poseban sektor ne preuzme glavni teret (vidi, u ovom kontekstu, slučaj Suda KO219/19, citiran iznad, stavovi 271 i 293).

Na osnovu napred navedenog, oslanjajući se i na načela koja proističu iz sudske prakse ESLJP-a i prakse Suda, ali i dobrih međunarodnih praksi, Sud ocenjuje da rešenje koje je utvrđeno odredbama stava 2. člana 41. osporenog zakona ne predstavlja “pravičnu ravnotežu” između izjavljenog legitimnog cilja i osnovnih prava i sloboda pojedinca. Shodno tome, “mešanje/ograničenje” osnovnih prava i sloboda nije “srazmerno” cilju kojem se teži zbog toga što bi se legitimni cilj mogao postići kroz manje restriktivne mehanizme, uključujući, ali ne ograničavajući se na (i) razumne prelazne periode i/ili periode koji su prilagođeni za različite kategorije u zavisnosti od stepena dejstva osporenog zakona; i/ili (ii) povećanjem vrednosti koeficijenta za svaku fiskalnu godinu u odnosu na proporcionalno smanjenje prelaznog dodatka, uz očuvanje postojećeg nivoa plata za kategorije koje su pretrpele smanjenje sve do potpunog “usklađivanja/nivelisanja” sa nivoom nove plate koja je utvrđena osporenim zakonom.

Shodno tome, Sud utvrđuje da (i) stav 2. člana 41. (Prelazni dodatak) nije u saglasnosti sa stavovima 1. i 2. člana 46. [Zaštita imovine] Ustava u vezi sa članom 1. (Zaštita imovine) Protokola br. 1 EKLJP i stavom 1. člana 4. [Oblik vladanja i podela vlasti] i stavom 1. člana 7. [Vrednosti] Ustava; i (ii) stav 3. člana 41. (Prelazni dodatak) nije u saglasnosti sa stavovima 1. i 2. člana 46. [Zaštita imovine] Ustava u vezi sa članom 1. (Zaštita imovine) Protokola br. 1 EKLJP.

- Jednakost pred zakonom – garancije člana 24. [Jednakost pred zakonom] Ustava u vezi sa članom 14. (Zabrana diskriminacije) EKLJP-a i članom 1. Protokola br. 12 (Opšta zabrana diskriminacije) EKLJP-a

Sud dalje, na osnovu navoda Ombudsmana, primećuje da stavovi 3. i 4. člana 41. Ustava takođe pokreću pitanja vezana za jednakost pred zakonom zajemčenu članom 24. Ustava. Prvi, odnosno stav 3, izuzima članove diplomatske službe Republike Kosovo od prava definisanih prelaznim periodom, dok drugi, odnosno stav 4, takođe izuzima svako lice koje je zaposleno nakon usvajanja ovog zakona od prava na prelazni dodatak.

U gore navedenom kontekstu, Sud najpre podseća da član 24. [Jednakost pred zakonom] Ustava utvrđuje da su svi jednaki pred zakonom i da svako uživa pravo na jednaku pravnu zaštitu. Zaštita od diskriminacije definisana članom 14. (Zabrana diskriminacije) i članom 1. (Opšta zabrana diskriminacije) Protokola br. 12 EKLJP zabranjuje diskriminaciju ne samo u odnosu na prava definisana EKLJP, već i prava koja su definisana važećim zakonima. Sud takođe naglašava da na osnovu sudske prakse ESLJP-a primećuje da je taj sud, u principu, zaključio da član 14. EKLJP nema autonomno postojanje, ali da bi ovaj član bio primenljiv, mora biti u vezi i sa tvrdnjom o povredi nekog drugog prava ili slobode zagarantovane odredbama EKLJP. Rekavši to, član 1. Protokola br. 12 EKLJP je proširio obim zaštite od diskriminacije na nivou ESLJP-a, definišući opštu zabranu diskriminacije, a samim tim i prava definisana zakonom. Tačnije, delokrug člana 1. ovog Protokola obuhvata četiri kategorije okolnosti kada je “pojedinac diskriminisan”, i to: (i) uživanje bilo kog prava posebno zagarantovanog pojedincu prema domaćem zakonu; (ii) uživanje prava, koja proizilaze iz jasne obaveze organa javne vlasti prema domaćem zakonu, gde je javni organ dužan da se ponaša na određeni način; (iii) od strane javnog organa u vršenju diskrecionih ovlašćenja; i (iv) na osnovu radnje ili propusta javnog organa. Štaviše, u smislu člana 24. Ustava, Sud takođe ističe da je delokrug ovog člana širok i da se proteže na garanciju zabrane diskriminacije, ne samo u pogledu prava zajemčenih Ustavom, već takođe i onih po zakonu. Shodno tome, procena navoda o povredi ovog člana treba da se vrši pored garancija člana 14. EKLJP, a takođe uključuje garancije definisane članom 1. Protokola br. 12 EKLJP (vidi, s tim u vezi, slučaj Suda, KO93/21, podnosilac: Blerta Deliu-Kodra i dvanaest (12) drugih poslanika Skupštine Republike Kosovo, presuda od 23. decembra 2021. godine, stavovi 283-293).

Načela koja se odnose na jednakost pred zakonom i nediskriminaciju razrađena su nedavno u dva slučaja Suda, odnosno u (i) presudi KO93/21, koja se odnosi na ocenu ustavnosti Preporuka Skupštine Republike Kosovo, br. 08-R-01, od 6. maja 2021. godine (vidi stavove 283-364 u vezi sa opštim principima); i (ii) presudi KO190/19 u vezi sa ocenom ustavnosti člana 8. stav 2. Zakona br. 04/L-131 o penzijskim šemama finansiranim od države u vezi sa članovima 5. i 6. Administrativnog uputstva (MRSZ) br. 09/2015 za kategorizaciju korisnika penzije platiša doprinosa prema kvalifikacionoj strukturi i dužini vremena uplate doprinosa (vidi stavove 180-230 u vezi sa opštim načelima). Na osnovu gore navedenih načela, da bi se pokrenulo pitanje diskriminacije, prema članu 24. Ustava, prvo se mora utvrditi da li je postojala “razlika u tretmanu” između lica ili grupa lica koja su u “sličnim ili analognim situacijama” i ako je to slučaj, mora se proceniti (i) da li je razlika u tretmanu “propisana zakonom”; (ii) da li je razlika u tretmanu težila “legitimnom cilju”; i (iv) da li postoji odnos “srazmernosti” između razlike u tretmanu i cilja koji se nastoji postići.

Razlika u tretmanu u vezi sa kategorijom Diplomatske službe Republike Kosovo

U kontekstu gore navedenih načela, Sud podseća da na osnovu stava 3. člana 41. osporenog zakona, jedinu kategoriju koja podleže smanjenju plate putem osporenog zakona i koja je istovremeno izuzeta od primene prelaznog perioda, čini diplomatska služba Republike Kosovo. U ovom kontekstu, Sud prvo primećuje da je diplomatska služba Republike Kosovo kategorija koja je proporcionalno više pogođena smanjenjem plata zajedno sa kategorijom sudija i tužilaca, ali za razliku od ove poslednje, ta kategorija je takođe izuzeta iz ostvarivanja prava na prelazni dodatak. Sud ističe da je pored povrede prava na mirno uživanje imovine prema odredbi člana 46. Ustava u vezi sa članom 1. Protokola br. 1 EKLJP, kategorija diplomatske službe Republike Kosovo, koja se, nije sporno, nalazi “sličnom i/ili analognom” položaju sa svim kategorijama koje su pogođene smanjenjem plata kroz osporeni zakon, takođe odražava “razliku u tretmanu” time što je izuzeta iz ostvarivanja određenih prava preciziranih prelaznim periodom. Imajući to u vidu, i prema gore navedenim pojašnjenjima, takođe se mora oceniti da li je “razlika u tretmanu” “propisana zakonom”, teži “legitimnom cilju” i da li je “srazmerna” cilju kojem se teži. U ovom kontekstu, Sud naglašava da (i) nije sporno da je “razlika u tretmanu” utvrđena stavom 3. člana 41. osporenog zakona; ali isto tako (ii) nije sporno da se nije težilo nikakvom “legitimnom cilju”. Ne postoji nijedno opravdanje u kontekstu ove “razlike u tretmanu” u vezi sa diplomatskom službom Republike Kosovo, u komentarima dostavljenim Sudu, štaviše, da je takav pristup u suprotnosti sa samim ciljem osporenog zakona i načelima koja isti precizira, uključujući načelo transparentnosti, predvidljivosti, jednakosti pred zakonom i nediskriminacije u skladu sa specifikacijama njegovog člana 4.

Razlika u tretmanu koja se odnosi na kategoriju funkcionera/službenika/ zaposlenih koji su se zaposlili nakon stupanja na snagu osporenog zakona

Sud takođe podseća na stav 4. člana 41. osporenog zakona, prema kojem lice koje se zaposli nakon donošenja ovog zakona ostvaruje platu po ovom zakonu i ne uživa pravo na prelazni dodatak. Na osnovu ove odredbe, sva lica koja su zaposlena u institucijama koje spadaju u delokrug primene osporenog zakona od trenutka njegovog stupanja na snagu pa do kraja prelaznog perioda utvrđenog članom 41. osporenog zakona, osim diplomatske službe koja je izuzeta od prelaznog perioda, ostvaruju platu prema definicijama iz priloga preciziranih članom 44. osporenog zakona i shodno tome, u periodu od dve (2) godine, platu koja je niža i različita za jednaki rad uprkos odredbama samog zakona u njegovom članu 4. Sud, na osnovu gore navedenih načela, ističe da on, kako bi utvrdio da li takva odredba ima za posledicu “razliku u tretmanu” funkcionera/ službenika/zaposlenih koji su bili u radnom odnosu pre i nakon stupanja na snagu osporenog zakona, mora prvo da utvrdi da li su ove dve kategorije u “sličnim i/ili analognim” situacijama.

U ovom kontekstu, Sud prvo naglašava da za razliku od kategorije koja je bila zaposlena pre stupanja na snagu osporenog zakona, kategorija koja je zaposlena nakon njegovog stupanja na snagu ne uživa pravo na mirno uživanje imovine u kontekstu “legitimnih očekivanja” u odnosu na “imovinu”, odnosno određeni nivo plate. Zaposleni nakon stupanja na snagu osporenog zakona, imali su jasan nivo plata na osnovu stava 4. člana 41. i priloga preciziranih članom 44. osporenog zakona. U ovom kontekstu, treba naglasiti činjenicu da član 14. EKLJP-a nema autonomno postojanje, ali da bi ovaj član bio primenljiv mora da se odnosi i na navod o povredi nekog drugog prava ili slobode zagarantovane odredbama EKLJP, dok u okolnostima ove kategorije, član 1. Protokola br. 1 EKLJP-a nije primenjiv. Rekavši to, i kao što je gore objašnjeno, član 1. Protokola br. 12 EKLJP proširuje delokrug zaštite od diskriminacije uključujući i prava definisana zakonom. Osporeni zakon u svom stavu 4. definiše načelo ravnopravnosti i nediskriminacije u odnosu na sve kategorije funkcionera/službenika/zaposlenih koji potpadaju pod delokrug primene osporenog zakona, uključujući i pravo na jednaku zaradu za jednak rad, uzimajući u obzir prirodu posla, uslove radnog mesta, instituciju u kojoj se obavlja dužnost kao i kvalifikaciju.

Shodno tome, i uzimajući u obzir da obe kategorije, odnosno one navedene u stavovima 2. i 4. člana 41. osporenog zakona, podležu istim načelima, pravima i obavezama zasnovanim na osporenom zakonu i drugim važećim zakonima Republike Kosovo i štaviše, uživaju pravo definisano tačkom 1.4 člana 4. osporenog zakona da budu tretirani jednako pod uslovima preciziranim tom odredbom, Sud utvrđuje da su za svrhe osporenog zakona ove dve kategorije u “sličnim i/ili analognim” situacijama, štaviše, nije sporno da među njima postoji “razlika u tretmanu”. To stoga što u periodu do dve (2) godine, odnosno u prelaznom periodu utvrđenom članom 41. osporenog zakona, funkcioneri/službenici/zaposleni koji potpadaju pod delokrug ovog zakona, a koji su zaposleni nakon stupanja na snagu istog, neće imati istu i/ili jednaku platu sa svojim kolegama koje su bile zaposlene pre stupanja na snagu osporenog zakona.

S obzirom na to da Sud ocenjuje da se kategorije definisane u stavovima 2. i 4. člana 41. osporenog zakona, nalaze u “sličnim i/ili analognim” situacijama za potrebe ovog zakona, i da odražavaju “razliku u tretmanu”, isti mora dalje da proceni da li je ova “razlika u tretmanu” “utvrđena zakonom”, teži “legitimnom cilju” i da li je “srazmerna” cilju kojem se teži.

U kontekstu “propisanosti zakonom”, Sud je primetio da nije sporno da je “razlika u tretmanu” definisana stavom 4. člana 41. osporenog zakona i da je samim tim “utvrđena zakonom”. Štaviše, a u kontekstu opšteg cilja osporenog zakona, odnosno postizanja “jedinstvenosti” ili usklađivanja sistema plata u javnom sektoru, može se reći da ova “razlika u tretmanu” teži “legitimnom cilju”. S obzirom na to, Sud ocenjuje da ova relevantna razlika u tretmanu nije “srazmerna” cilju kojem se teži. To stoga što (i) izuzimanje svih funkcionera/službenika/zaposlenih koji su zaposleni nakon stupanja na snagu osporenog zakona, u periodu od dve (2) godine, dovodi do potpune nejednakosti između istih kategorija funkcija i prava koja proizilaze iz radnog odnosa u javnom sektoru, u suprotnosti i sa samim načelima osporenog zakona, odnosno načelom jednakosti i nediskriminacije utvrđenim njegovim članom 4; i (ii) izuzimanje ove kategorije od prava koja definiše prelazni period i nejednakost između vršenja istih funkcija za period od dve (2) godine, ne uzima u obzir efekat na funkcionisanje institucija Republike Kosovo. Tačnije, a mimo načela jednakosti pred zakonom u kontekstu osnovnih prava i sloboda, ovakva odredba suštinski utiče, između ostalog, na funkcionisanje kolektivnih organa odlučivanja, uključujući i sudove, koji se rukovode načelima individualne nezavisnosti svakog sudije i jednakosti između njih.

Shodno tome, a na osnovu gore navedenih pojašnjenja, Sud utvrđuje da: (i) stav 3. člana 41. (Prelazni dodatak) osporenog zakona nije u saglasnosti sa stavom 1. člana 24. [Jednakost pred zakonom] Ustava u vezi sa članom 14. (Zabrana diskriminacije) EKLJP; i (ii) stav 4. člana 41. (Prelazni dodatak) osporenog zakona nije u saglasnosti sa stavom 1. člana 24. [Jednakost pred zakonom] Ustava u vezi sa članom 1. (Opšta zabrana diskriminacije) Protokola br. 12 EKLJP.

Ocena ustavnosti člana 6. (Osnovna plata) osporenog zakona

Suština navoda/argumenata i protivargumenata strana

Kako je detaljno objašnjeno u odeljku ove presude koji se odnosi na navode Ombudsmana da je stav 6. člana 6. (Osnovna plata) osporenog zakona u suprotnosti sa članom 46. [Zaštita imovine] Ustava, između ostalog i zato što je (i) uticao na “legitimna očekivanja” u vezi sa “imovinom”, odnosno na stečeno pravo na godišnje povećanje plate po osnovu radnog staža na osnovu člana 18. (Dodatak na platu za radno iskustvo) Zakona br. 03/L-147 o platama javnih službenika, koji zakon se stavlja van snage osporenim zakonom; (ii) utiče na prava stečena u vezi sa radnim stažem retroaktivno u suprotnosti sa načelom pravne sigurnosti; i (iii) na određivanju različitih vrednosti na osnovu broja godina radnog staža, odnosno na manje od i više od petnaest (15) godina radnog staža, ne teži nijednom “legitimnom cilju” u mešanju u stečena prava preko prethodnog zakona na snazi.

S druge strane, MUP osporava navode Ombudsmana, ističući da navedena gore odredba nema retroaktivno dejstvo, štaviše da takva odredba ne utiče na jednakost pred zakonom, jer (i) svaki zaposleni na osnovu istog broja godina radnog staža ostvaruje istu vrednost dodatka za staž u odnosu na platu koju uživa na relevantnoj poziciji; i (ii) skaliranje vrednosti dodatka za radni staž je “legitiman cilj” zakonodavca da “podrži i stimuliše doprinos kao uslugu državi i društvu”.

B. Ocena Suda

U kontekstu gore navedenih navoda, argumenata i protivargumenata, Sud najpre ističe da je stavom 6. člana 6. (Osnovna plata) osporenog zakona, utvrđeno da se osnovna zarada uvećava po osnovu radnog staža, u visini od (i) nula zapeta dvadeset i pet odsto (0,25%) za svaku punu godinu rada, do petnaest (15) godina rada; i (ii) nula zapeta pet odsto (0,5%) za svaku punu godinu radnog staža preko petnaest (15) godina rada. Kao što je gore objašnjeno, osporeni zakon svojim članom 45, između ostalog, stavlja van snage i Zakon br. 03/L-147 o platama javnih službenika. Ovaj zakon, u članu 18. (Dodatak na platu za radno iskustvo) utvrđuje da se za svaku godinu radnog staža provedenog u državnoj službi i van nje, pored staža provedenog na praktičnom radu, državnim službenicima po ovom zakonu pripada pravo na dodatak na osnovnu platu od nula zapeta pet odsto (0,5%).

Sud je u prethodnim odeljcima ove presude već naglasio da “imovina” u odnosu na koju mogu postojati “legitimna očekivanja”, spada u delokrug člana 1. Protokola br. 1 EKLJP, u meri u kojoj proističe iz konkretnog prava, na osnovu važećeg zakona i/ili sudske odluke. Nije sporno da pravo na dodatak na osnovnu platu od nula zapeta pet odsto (0,5%) za svaku godinu radnog staža provedenog u državnoj službi proizilazi iz člana 18. Zakona br. 03/L-147 o platama javnih službenika i, shodno tome, “mešanje/ograničenje” ovog prava kroz osporeni zakon, podleže kontroli garancija utvrđenih članom 46. Ustava u vezi sa članom 1. Protokola br. 1 EKLJP.

U ovom kontekstu, Sud primećuje da smanjenje/odbitak dodatka za radni staž sa nula zapeta pet odsto (0,5%) na nula zapeta dvadeset i pet odsto (0,25%) godišnje, direktno utiče na visinu dodatka svih kategorija javnog sektora prepolovivši dodatak za radni staž za prvih petnaest (15) godina, a samim tim i visinu plate za sve kategorije funkcionera/službenika/zaposlenih koji potpadaju pod delokrug primene osporenog zakona odnosno utvrđivanjem dodatka za radni staž koji je duplo manji u odnosu na prethodno zakonodavstvo što se tiče prvih petnaest (15) godina radnog staža.

U kontekstu prava na dodatak na platu po osnovu radnog staža, osporeni zakon ima za posledicu gubitak stečenog prava što takođe ima za posledicu smanjenje dodatka na platu za radni staž za pedeset odsto (50%) od dodatka za radni staž na godišnjem nivou, u odnosu na prvih petnaest (15) godina radnog staža. Takav odbitak na dodatak za godine radnog staža u državnoj službi (i) nije podvrgnut nikakvom prelaznom periodu i/ili ne određuje njegovu primenu samo na kategoriju funkcionera/službenika/zaposlenih koji preuzimaju funkcije i/ili su zaposleni nakon stupanja na snagu osporenog zakona kao što je slučaj sa kategorijom utvrđenom u stavu 4. člana 41. osporenog zakona; ali (ii) relevantni odbitak je primenjen sa trenutnim dejstvom na čitavu kategoriju funkcionera/službenika/zaposlenih za prvih petnaest (15) godina radnog staža. U kontekstu prepolovljenja dodatka za radni staž na godišnjem nivou, sa uticajem i na nivo plate, Sud još jednom podseća na načela razrađena u presudi Suda u slučaju KO219/19 u vezi sa uslovima na osnovu kojih se plata može smanjiti, uključujući i obavezu zakonodavca da za svako “mešanje/ograničavanje” stečenih prava, treba obratiti dužnu pažnju na (i) vrednosti utvrđene u članu 7. [Vrednosti] Ustava, uključujući, vladavinu prava i načelo pravne sigurnosti i predvidljivosti; i (ii) prava utvrđena članovima 24. i 46. Ustava, u pogledu jednakosti pred zakonom i mirnog uživanja imovine. Kao što je prethodno razjašnjeno, u presudi Suda u slučaju KO219/19 je naglašeno da je Skupština “prilikom donošenja zakona morala da vodi računa o pravima lica kojima se plata skraćuje” i da “razlozi za smanjenje plata moraju biti mnogostruko održiviji od razloga za povećanje plata jer prvo umanjuje postojeće pravo, dok drugo doprinosi postojećem pravu”.

Iako nije sporno da se osporeni zakon, stavom 6. svog člana 6, “meša/ograničava” stečena prava, odnosno mirno uživanje imovine prema odredbama člana 46. Ustava u vezi sa članom 1. Protokola br. 1 EKLJP, Sud treba dalje da oceni da li je relevantno “mešanje/ograničenje”, (i) “propisano zakonom”; (ii) teži “legitimnom cilju”; i (iii) “srazmerno” cilju kome se teži.

U kontekstu ocene “propisanosti zakonom”, Sud primećuje da je “mešanje/ ograničenje” prava na mirno uživanje imovine, odnosno stečenog prava na dodatak na platu za radni staž u skladu sa članom 18. Zakona br. 03/L-147 o platama javnih službenika, “određuje se zakonom”, odnosno stavom 6. člana 6. osporenog zakona. S obzirom na navedeno, Sud takođe treba da oceni da li relevantno “mešanje/ograničenje” teži “legitimnom cilju”.

U kontekstu poslednje navedenog, Sud podseća na komentare MUP-a prema kojima je namera zakonodavca u kontekstu smanjenja nivoa/iznosa godišnjeg dodatka za radni staž sa nula zapeta pet odsto (0,5%) na nula zapeta dvadeset i pet odsto (0,25%) za prvih petnaest (15) godina radnog staža, jeste radi “podržavanja i stimulisanja doprinosa kao uslugu državi i društvu”. Sud primećuje da takav cilj nije ni na koji način povezan (i) sa ciljem osporenog zakona, koji je preciziran njegovim članom 1, da se uspostavi “jedinstven platni sistem u javnom sektoru”; i (ii) niti sa komentarima koje je Sudu dostavio MUP u ime Vlade, prema kojima je svrha smanjenja plata u javnom sektoru “usklađivanje/nivelisanje” plata u ovom sektoru.

U gore navedenom kontekstu, važno je reći da je “mešanje/ograničavanje” stečenih prava svih kategorija funkcionera/službenika/zaposlenih u javnom sektoru za prvih petnaest (15) godina radnog staža, koje ima za posledicu smanjenje njihove plate, pored smanjenja koje proističe kao rezultat priloga preciziranih u članu 44. osporenog zakona, nije u skladu sa ciljem osporenog zakona, odnosno uspostavljanjem “jedinstvenog” platnog sistema u javnom sektoru. Štaviše, cilj po kojem ovakvo “mešanje/ograničenje” “podržava i stimuliše doprinos kao uslugu državi i društvu” je u suprotnosti sa samim ciljem utvrđivanja dodatka za radni staž. U kontekstu mogućnosti ograničavanja osnovnih prava i sloboda, Ustav, u svom članu 55, posebno utvrđuje da se ograničenja osnovnih prava i sloboda zajemčenih ovim Ustavom, (i) ne mogu vršiti u druge svrhe, osim u one za koje su definisana; i (ii) da su u slučaju ograničenja ljudskih prava institucije javne vlasti dužne da obrate pažnju, pre svega, na odnos između ograničenja i cilja koji se nastoji postići, kao i da se ispita mogućnost ostvarivanja tog cilja uz što manje ograničenje. U okolnostima ovog slučaja, nijedan od ovih kriterijuma nije ispunjen, a “mešanje/ograničavanje” prava na mirno uživanje imovine za čitavu kategoriju javnih funkcionera/službenika/zaposlenih za prvih petnaest (15) godina radnog staža, stavom 6. člana 6. osporenog zakona, nije argumentovano i ne teži nijednom “legitimnom cilju”. Kako je to već više puta elaborirano kroz sudsku praksu Suda, u okolnostima kada se ne utvrdi da “mešanje/ograničavanje” osnovnih prava i sloboda ne teži “legitimnom cilju”, nije potrebno nastaviti sa analizom da li je isto bilo i “srazmerno”, jer bez potrebe za dodatnom razradom, rezultira utvrđivanjem povrede relevantnog prava.

Shodno tome, a na osnovu gore navedenih pojašnjenja, Sud utvrđuje da stav 6. člana 6. (Osnovna plata) osporenog zakona nije u saglasnosti sa stavovima 1. i 2. člana 46. [Zaštita imovine] Ustava u vezi sa članom 1. ( Zaštita imovine) Protokola br. 1 EKLJP.

IV. Dejstva presude

Sud prvobitno podseća da je osnovna načela u pogledu dejstva odluka Suda, zasnovano i na relevantnim mišljenjima Venecijanske komisije i sudskoj praksi drugih ustavnih sudova, između ostalog, razmatrao u presudi Suda u slučaju KO190/19. U principu, Sud podseća: (i) da treba izbegavati retroaktivno dejstvo sudskih odluka jer mogu imati posledice po načelo pravne sigurnosti; (ii) da u službi načela pravne sigurnosti, norma, uprkos činjenici da je proglašena neustavnom, može nastaviti da bude na snazi i da se primenjuje sve dok zakonodavac ne izmeni odgovarajuću normu u skladu sa presudom Suda i rokom koji mu je ostavljen; ali (iii) ipak, ustavni sudovi moraju imati dovoljnu fleksibilnost da sami uspostave odgovarajuću ravnotežu, u zavisnosti od okolnosti konkretnih predmeta, u pogledu individualnih prava, s jedne strane, i načela pravne sigurnosti, s druge strane. U principu, relevantni zakoni/odredbe za koje je ocenjeno da su suprotne Ustavu moraju se odmah ukinuti i eliminisati iz relevantnog pravnog sistema. Ali, da bi se izbegle nepredvidive posledice trenutnog ukidanja osporenog zakona/odredbe, ponekad je potrebno da te odredbe ostanu na snazi u razumnom vremenskom periodu, ostavljajući mogućnost drugim organima vlasti, odnosno izvršnoj i zakonodavnoj vlasti, da preduzmu neophodne mere za izmenu norme koja je proglašena neustavnom u skladu sa Ustavom i odgovarajućom presudom Ustavnog suda. Ovaj pristup je Sud sledio u najmanje dva (2) slučaja, odnosno (i) u presudi Suda u slučaju KO54/20 u vezi sa ocenom ustavnosti odluke br. 01/15 Vlade Republike Kosova; i (ii) u gore navedenoj presudi Suda, odnosno KO190/19.

U okolnostima konkretnog slučaja, na osnovu pojašnjenja datih u ovoj presudi, prilikom ocene ustavnosti Zakona br. 08/L-196 o platama u javnom sektoru, Sud je utvrdio: (i) da stav 2. člana 2. (Delokrug primene) i stav 2. člana 45. (Prestanak važenja) u vezi sa stavom 2. člana 24. (Dodatak za uslove na tržištu rada), stavom 5. člana 25. (Dodatak za radnu uspešnost), stavom 4. člana 28. (Dodatak za obim posla) i stavovima 2. i 3. člana 42. (Utvrđivanje ekvivalentnosti) osporenog zakona, nisu u saglasnosti sa stavom 1. člana 4. [Oblik vladanja i podela vlasti] i stavom 1. člana 7. [Vrednosti] Ustava; (ii) da stav 6. člana 6. (Osnovna plata) osporenog zakona, nije u saglasnosti sa stavovima 1. i 2. člana 46 [Zaštita imovine] Ustava u vezi sa članom 1. (Zaštita imovine) Protokola br. 1 Evropske konvencije o ljudskim pravima; (iii) da stav 2. člana 41. (Prelazni dodatak) osporenog zakona, nije u saglasnosti sa stavovima 1. i 2. člana 46. [Zaštita imovine] Ustava u vezi sa članom 1. (Zaštita imovine) Protokola br. 1. Evropske konvencije o ljudskim pravima i stavom 1. člana 4. [Oblik vladanja i podela vlasti] i stavom 1. člana 7. [Vrednosti] Ustava; (iv) da stav 3. člana 41. (Prelazni dodatak) osporenog zakona, nije u saglasnosti sa stavovima 1. i 2. člana 46. [Zaštita imovine] Ustava u vezi sa stavom 1. člana 1. (Zaštita imovine) Protokola br. 1 Evropske konvencije o ljudskim pravima i stavom 1. člana 24. [Jednakost pred zakonom] Ustava u vezi sa članom 14. (Zabrana diskriminacije) Evropske konvencije o ljudskim pravima; (v) da stav 4. člana 41. (Prelazni dodatak) osporenog zakona, nije u saglasnosti sa stavom 1. člana 24. [Jednakost pred zakonom] Ustava u vezi sa članom 1. (Opšta zabrana diskriminacije) Protokola br. 12 Evropske konvencije o ljudskim pravima; (vi) da se stavovi 2, 3. i 4. člana 41. (Prelazni dodatak) i stav 2. člana 45. (Prestanak važenja) osporenog zakona, proglašavaju nevažećim stupanjem na snagu presude; (vii) da u skladu sa stavom 1. člana 116. [Pravni efekat odluka] Ustava, naloži Skupštini Republike Kosovo da u roku od šest (6) meseci od dana stupanja na snagu presude, preduzme potrebne radnje za izmene i dopune stava 2. člana 2. (Delokrug primene) i stava 6. člana 6. (Osnovna plata) osporenog zakona, u skladu sa Ustavom i ovom presudom; (viii) da se do izmena i dopuna stava 2. člana 2. (Delokrug primene) osporenog zakona, stav 3. člana 2. (Delokrug primene), stav 2. člana 22. (Dodaci), stav 5. člana 24. (Dodatak za uslove na tržištu rada), stav 8. člana 25. (Dodatak za radnu uspešnost), stav 7. člana 28. (Dodatak za obim posla) i stav 4. člana 42. (Utvrđivanje ekvivalentnosti), primenjuju u skladu sa Ustavom i ovom presudom.

U kontekstu gore navedenih nalaza, Sud podseća da je osporeni zakon pred Sudom osporen na osnovu podstava (1) stava 2. člana 113. [Jurisdikcija i ovlašćene strane] Ustava, nakon njegovog stupanja na snagu, odnosno prema članu 46. (Stupanje na snagu) osporenog zakona, jedan (1) mesec od dana objavljivanja u Službenom listu Republike Kosovo. Osporeni zakon je 4. januara 2023. godine dekretirala predsednica Republike Kosovo, dana 5. januara 2023. godine je objavljen Službenom listu, a stupio je na snagu 5. februara 2023. godine. Shodno tome, osporeni zakon je već proizveo svoje dejstvo kod svih kategorija kojima je povećan nivo plate, kao i kod kategorija kojima je nivo plate smanjen, a koji nisu podvrgnuti zaštiti putem prelaznog perioda, odnosno (i) za sve funkcionere/službenike zaposlene za prvih petnaest (15) godina radnog staža jer je visina dodatka za radni staž prepolovljena stupanjem na snagu osporenog zakona; i (ii) diplomatsku službu Republike Kosovo, koja je izuzeta od prava na prelazni period. Po isteku roka od jedne (1) godine prelaznog perioda/dodatka, odnosno od 5. februara 2024. godine, smanjenjem od pedeset odsto (50%) prelaznog perioda, bili bi pogođeni svi funkcioneri/službenici/zaposleni koji potpadaju pod delokrug primene osporenog zakona i kojima je nivo plate smanjen u skladu sa odredbama osporenog zakona.

Konstatacije Suda, prema pojašnjenjima datim u ovoj presudi, utiču na dejstvo ovog zakona i to na dva načina. Prvi je povezan sa konstatacijama Suda u vezi sa sistemom plata i nagrada i relevantnim procedurama u meri u kojoj utiču na funkcionalnu, organizacionu i budžetsku nezavisnost nezavisnih ustavnih institucija; dok se je drugi povezan sa konstatacijama Suda u pogledu smanjenja nivoa plata funkcionera/službenika/zaposlenih koji potpadaju pod delokrug primene osporenog zakona prema odredbama priloga osporenog zakona, shodno sledećim pojašnjenjima:

pravila i uslovi za određivanje nivoa plata u vezi sa pravosudnim sistemom i nezavisnim ustavnim institucijama

Sud je utvrdio da stav 2. člana 2. (Delokrug primene) i stav 2. člana 45. (Prestanak važenja) u vezi sa stavom 2. člana 24. (Dodatak za uslove na tržištu rada), stav 5. člana 25. (Dodatak za radnu uspešnost), stav 4. člana 28. (Dodatak za obim posla) osporenog zakona i stavovi 2. i 3. člana 42. (Utvrđivanje ekvivalentnosti) osporenog zakona nisu u saglasnosti sa Ustavom u pogledu funkcionalne, organizacione i budžetske nezavisnosti nezavisnih ustavnih institucija, sa naglaskom na institucije definisane Poglavljem VII [Pravosudni sistem], Poglavljem VIII [Ustavni sud] i Poglavljem XII [Nezavisne institucije]. Prema pojašnjenjima datim u ovoj presudi, (i) stav 2. člana 2. osporenog zakona onemogućava nezavisnim ustavnim institucijama da u vršenju svoje ustavne nezavisnosti funkcionišu i po posebnim zakonima i ograničava njihovu funkcionalnu, organizacionu i budžetsku nezavisnost samo na donošenje podzakonskih akata u okolnostima koje su konkretno utvrđene osporenim zakonom; (ii) stav 2. člana 45. osporenog zakona stavlja van snage svaku odredbu zakona i podzakonski akt kojima se reguliše pitanje plata, naknada, dodataka, nagrada ili drugih kategorija iz oblasti plata, uključujući i sve odredbe posebnih zakona koji se odnose na nezavisne ustavne institucije i njihove podzakonske akte; i (iii) stavovi 2. i 3. člana 42. osporenog zakona čitani zajedno sa stavom 2. njegovog člana 2, obavezuju nezavisne ustavne institucije da se podvrgnu kontroli izvršne vlasti u pogledu utvrđivanja ekvivalencije, odnosno stvaranja funkcija, položaja i imenovanja u njihovim institucijama u suprotnosti sa odgovarajućim ustavnim garancijama i konsolidovanom sudskom praksom Suda.

Imajući u vidu da, prema gore navedenim pojašnjenjima u vezi sa dejstvom presuda Suda, ovaj neće proglasiti nevažećim stav 2. člana 2. (Delokrug primene) i član 42. (Utvrđivanje ekvivalentnosti) osporenog zakona, već će u službi načela pravne sigurnosti, odnosno izbegavanja stvaranja pravnog vakuuma koji bi mogao da utiče na sprovođenje osporenog zakona u celini, ostaviti isti na snazi u periodu od šest (6) meseci od dana stupanja na snagu ove presude, utvrdivši obavezu Skupštine da u ovom roku izmeni i/ili dopuni gore navedene članove, u skladu sa načelom pravne sigurnosti i jasnoće i predvidljivosti norme, tako da se izričito razjasni da nezavisne ustavne institucije uređuju i sprovode relevantne procedure osporenog zakona, ne samo podzakonskim aktima, već i posebnim zakonima u potpunom skladu sa njihovom funkcionalnom, organizacionom i budžetskom nezavisnošću zagarantovanom Ustavom. Takav pristup zakonodavac je sledio u slučaju Zakona br. 08/L-197 o javnim službenicima. Dok se stav 2. člana 45. (Prestanak važenja) osporenog zakona proglašava nevažećim i stavlja van snage ovom presudom.

Do dopune i izmene gore navedenih članova od strane Skupštine Republike Kosovo, (i) stav 2. člana 22. (Dodaci); (ii) stav 5. člana 24. (Dodaci za uslove tržišta rada); (iii) stav 8. člana 25. (Dodatak za radnu uspešnost); (iv) stav 7. člana 28. (Dodaci za obim posla); i (v) stav 4. člana 42. (Utvrđivanje ekvivalentnosti) osporenog zakona, tumače se i primenjuju u skladu sa Ustavom i ovom presudom. Tačnije, što se tiče zaposlenih u (i) Predsedništvu Republike Kosovo; (ii) Ustavnom sudu; (iii) pravosudnom sistemu; (iv) Skupštini Republike Kosovo, njihovi interni akti se ne ograničavaju na utvrđivanje odredbi koje su proglašene suprotnim Ustavu. Međutim, i kako je Sud dosledno naglašavao svojom sudskom praksom, uprkos funkcionalnoj, organizacionoj i budžetskoj nezavisnosti, sve institucije Republike Kosovo podležu obavezi sprovođenja relevantnih zakona koji se odnose na upravljanje javnim finansijama, procedura interne revizije prema odredbama Zakona br. 06/L-021 o unutrašnjoj kontroli javnih finansija i kontrolu Generalnog revizora Republike Kosovo prema članovima 136. i 137. Ustava, respektivno, i Zakonu br. 05/L-055 o Generalnom revizoru i Nacionalnoj kancelariji revizije Republike Kosovo.

smanjenje nivoa plata funkcionera/službenika/zaposlenih koji potpadaju pod delokrug primene osporenog zakona

Sud je utvrdio da su stav 6. člana 6. (Osnovna plata) i stavovi 2, 3. i 4. člana 41. (Prelazni dodatak) osporenog zakona, u suprotnosti sa Ustavom, odnosno pravom na mirno uživanje imovine i jednakost pred zakonom. Ovo, prema pojašnjenjima datim u presudi, između ostalog i zbog toga što je (i) nesrazmerno smanjenje nivoa plata sudija i tužilaca u Republici Kosovo u potpunoj suprotnosti sa ustavnim i zakonskim načelima, relevantnim međunarodnim načelima i sudskom praksom Ustavnog suda i pored povrede dotičnih individualnih prava, ima za posledicu i narušavanje podele i ravnoteže vlasti i vrednosti Republike Kosovo; (ii) smanjenje nivoa plata i izuzeće od prava na prelazni period kategorije diplomatske službe Republike Kosovo je potpuno nesrazmerno i osim što krši pravo na mirno uživanje imovine, narušava i načelo jednakosti pred zakonom; (iii) mehanizmi koje su izabrale Vlada i Skupština za smanjenje nivoa plata funkcionera/službenika/zaposlenih koji potpadaju pod delokrug primene osporenog zakona, nisu srazmerni cilju kome se teži i samim tim su u suprotnosti sa kriterijumima utvrđenim u članu 55. Ustava; (iv) utvrđivanje razlike između funkcionera/službenika/zaposlenih koji su zaposleni pre i posle stupanja na snagu osporenog zakona, u kontekstu prava utvrđenih putem prelaznog perioda, utiče na prava na jednakost pred zakonom jer nije srazmerno cilju kome se teži; dok (v) prepolovljenje dodatka za radni staž za čitavu kategoriju funkcionera/ službenika/zaposlenih za prvih petnaest (15) godina radnog staža, ograničava njihova osnovna prava i slobode, bez ikakvog legitimnog cilja, u suprotnosti sa odredbama člana 55. Ustava.

Sledom navedenog, prema gore datim pojašnjenjima koja se odnose i na dejstvo presuda Suda, Sud (i) neće ukinuti stav 6. člana 6. (Osnovna plata) osporenog zakona, a (ii) ukinuće stavove 2, 3. i 4. člana 41. osporenog zakona.

Ovo iz razloga što je u vezi sa stavom 6. člana 6. osporenog zakona, koji se odnosi na dodatak na platu za radni staž, osporeni Zakon u stavu 1. svog člana 45. takođe stavio van snage i Zakon br. 03/L-147 o platama javnih službenika koji sadrži član 18. (Dodatak na platu za radno iskustvo) prema kojem se za svaku godinu radnog staža provedenog u državnoj službi i van nje, osim staža provedenog na praktičnom radu, državnim službenicima, prema ovom zakonu, pripada pravo na dodatak na osnovnu platu od nula zapeta pet odsto (0,5%). Proglašenje nevažećim stava 6. člana 6. osporenog zakona u kombinaciji sa činjenicom da se Zakon br. 03/L-147 o platama javnih službenika stavlja van snage i stavom 1. člana 45. osporenog zakona, rezultiralo bi pravnim vakumom u vezi sa pravom na dodatak na platu za radni staž. Shodno tome, balansirajući načelo pravne sigurnosti i osnovna prava i slobode, Sud će ostaviti na snazi stav 6. člana 6. osporenog zakona u periodu od šest (6) meseci od dana stupanja na snagu ove presude, utvrdivši obavezu Skupštine da u ovom periodu izmeni i/ili dopuni stav 6. člana 6. osporenog zakona, u skladu sa nalazima ove presude. Prilikom izmena i/ili dopuna stava 6. člana 6. osporenog zakona, Skupština mora da ima u vidu da dejstva njegove izmene/dopune u kontekstu visine dodatka za radni staž, proističu već od stupanja na snagu ove presude.

Dok će u ravnoteži između osnovnih prava i sloboda i načela pravne sigurnosti i predvidljivosti, Sud ovom presudom proglasiti nevažećim i ukinuti stavove 2, 3. i 4. člana 41. osporenog zakona. Ukidanje stavova koji se odnose na prelazni period, na osnovu stava 1. člana 41. osporenog zakona, ima za posledicu (i) održavanje postojećeg nivoa plata u javnom sektoru, odnosno nemogućnost smanjenja plata sve dok nova plata ne postane ekvivalentna sadašnjoj plati; (ii) vraćanje plate najmanje na nivo pre stupanja na snagu osporenog zakona za kategoriju diplomatske službe Republike Kosovo, koja nije imala koristi od prelaznog dodatak od sto odsto (100% ) tokom 2023. godine, za razliku od svih ostalih kategorija; i (iii) nivelisanje plata funkcionera/službenika/zaposlenih koji su se zaposlili nakon stupanja na snagu osporenog zakona prema odredbama tačke 1.4 člana 4. (Načela sistema plata) osporenog zakona.

Sud ističe da ukidanje stava 4. gore navedenog člana, a koji se odnosi na kategoriju zaposlenih u javnom sektoru nakon stupanja na snagu osporenog zakona, a posebno imajući u vidu činjenicu da ova kategorija nije ostvarila koristi od prava na imovinu, prema odredbama člana 46. Ustava, ne podleže retroaktivnom dejstvu. U balansiranju načela pravne sigurnosti i osnovnih prava i sloboda, Sud je postupio na isti način u sličnim predmetima, uključujući i presude: (i) KO157/18 u vezi sa ocenom ustavnosti člana 14. stav 1.7 Zakona br. 03/L-179 o Crvenom krstu Republike Kosovo; i (ii) KO190/19 u vezi sa ocenom ustavnosti člana 8. stava 2. Zakona br. 04/L-131 o penzijskim šemama finansiranim od države u vezi sa članovima 5. i 6. Administrativnog uputstva (MRSZ) br. 09/2015 za kategorizaciju korisnika penzije platiša doprinosa prema kvalifikacionoj strukturi i dužini vremena uplate doprinosa. Takođe, po ukidanju stava 3. člana 41. osporenog zakona, koji se odnosi na kategoriju diplomatske službe, kao kategorija čija prava spadaju u delokrug primene člana 46. osporenog zakona i kao jedina kategorija koja je izuzeta od prava na prelazni period, u meri u kojoj su pogođeni stupanjem na snagu osporenog zakona i do stupanja na snagu ove presude, uživaju pravo na pravna sredstva prema odredbama člana 32. i 54. Ustava.

Sud, na osnovu navoda i argumenata koji su mu predočeni, nije razmatrao priloge koji su sastavni deo člana 44. osporenog zakona. I pored toga što (i) na osnovu samog osporenog zakona, smanjenje plata može biti obavljeno samo kao rezultat makroekonomskog šoka koji ima za posledicu smanjenje prihoda i/ili prirodne nepogode u smislu člana 131. Ustava, odnosno proglašavanja vanrednog stanja u Republici Kosovo; i (ii) zajednički imenitelj sudske prakse drugih ustavnih sudova, ESLJP-a i SPEU-a, da se smanjenje plata, u principu, može vršiti samo u okolnostima ekonomske i/ili finansijske krize, Sud je ocenio cilj osporenog Zakona da se uspostavi “jedinstven sistem plata u javnom sektoru”, kao legitimni cilj. Kao rezultat toga, nije proglasio suprotnim Ustavu, član 44. osporenog zakona u pogledu priloga u vezi sa stavom 1. člana 45. osporenog zakona koji obuhvataju ukidanje određenog broja odredbi posebnih zakona, koji uređuju plate u jednom broju institucija u Republici Kosovo. Prema objašnjenjima datim u presudi, “jedinstven platni sistem u javnom sektoru” se postiže stavom 1. člana 41. osporenog zakona, prema kojem, ako je javni službenik ili javni funkcioner pre stupanja na snagu ovog zakona ostvarivao platu koja je veća od plate propisane ovim zakon, isti ostvaruje novu platu u skladu sa odredbama ovog zakona i prelazni dodatak jednak razlici između sadašnje i nove osnovne plate.

Pored toga, Sud primećuje da je u skladu i sa međunarodnim standardima razrađenim kroz sudsku praksu ESLJP-a i SPEU-a, ali i značajan broj odluka drugih ustavnih sudova, sniženje/smanjenje nivoa plate u javnom sektoru u budućnosti, zaštićeno i utvrđeno članom 10. (Smanjenje nivoa plate) samog osporenog zakona. Prema objašnjenjima datim u gore navedenoj praksi i standardima, svako eventualno smanjenje plata, uključujući i okolnosti koje omogućava sam član 10. Zakona, mora biti srazmerno cilju kojem se teži, uključujući i utvrđivanje “pravične ravnoteže” između države i individualnih prava i sloboda i srazmernu raspodelu tereta između njih, uključujući i da se nesrazmeran teret ne stavlja samo na određene sektore.

Pored toga, Sud ponavlja da plate sudija i tužilaca podležu garancijama koje proizilaze iz međunarodnih standarda, a takođe i zakonskim garancijama u Republici Kosovo, prema kojima se one ne mogu umanjivati za vreme trajanja mandata na koji su izabrani, sa izuzetkom izuzetnih okolnosti, koje su u dovoljnoj meri opravdane ekonomskim krizama, a povrh svega, da smanjenje mora biti privremeno i da se mora preispitivati i trajati samo onoliko koliko je potrebno. Sud razjašnjava da se plate pravosudnog sistema moraju čuvati i moraju ih primati u skladu sa dostojanstvom njihovog rada. Iste moraju biti redovno predmet ocene u kontekstu očuvanja realne vrednosti njihove plate, ista da bude usklađena sa normama inflacije, i da bude predmet linearnog povećanje u skladu sa ekonomskim razvojem zemlje. U tom kontekstu, Sud takođe primećuje da se stavom 1. člana 45. osporenog zakona, ukidaju i garancije održavanja plate sudija i tužilaca za vreme mandata na koji su imenovani. Tačnije, Sud primećuje da gore navedeni član, između ostalog, ukida (i) stav 2. člana 15. (Plata i sudska naknada) Zakona br. 06/L-054 o sudovima, a kojim je utvrđeno da se plata sudije neće smanjivati tokom mandata na koji je sudija imenovan, izuzev u slučaju disciplinske sankcije izrečene od strane Sudskog saveta Kosova; i (ii) tačka 1.10 člana 21. (Plata državnih tužilaca) Zakona br. 03/L-225 o državnom tužiocu, koji utvrđuje da nezavisno od bilo koje druge odredbe ovog zakona, plate tužilaca neće biti smanjene tokom trajanja njihovog mandata, osim ako postoje sankcije izrečene od strane Tužilačkog saveta ili Disciplinske komisije Saveta, na osnovu utvrđenja da se državni tužilac loše vladao ili je počinio krivično delo, koja garancija je u kontekstu tužilaca, već ukinuta i Zakonom br. 08/L-167 o državnom tužiocu, koji je usvojen nakon usvajanja osporenog zakona. Sledstveno navedenom, a imajući u vidu da osporeni zakon kroz stav 1. člana 10. (Smanjenje nivoa plate), sadrži u sebi iste garancije za održavanje nivoa plate sudije i tužioca, koje su utvrđene posebnim zakonima za ovu kategoriju javnih funkcionera, osim okolnosti makroekonomskih šokova i proglašenja vanrednog stanja, uvek pod uslovom srazmernosti i pravične ravnoteže, Sud ne smatra potrebnim da proglasi da je i stav 1. člana 45. (Prestanak važenja) osporenog zakona u suprotnosti sa Ustavom.

Na kraju, Sud ocenjuje da je bitno da ponovi konstatacije iz svoje prethodne presude KO219/19 u vezi sa platama u javnom sektoru, odnosno obavezom Vlade, kao predlagača zakona, i Skupštine kao zakonodavca, koji konačno usvaja zakone koje je predložila Vlada, da prilikom izrade zakonodavstva koje se odnosi na plate u javnom sektoru, bilo kroz opšti zakon ili kroz nekoliko posebnih zakona ili pak izmene i dopune postojećih zakona, imaju u vidu načela jednakosti pred zakonom i jednak tretman svih lica čija su prava pogođena bilo kojom vrstom zakonske dopune ili izmene. Vlada i Skupština moraju da obezbede (i) da se u svim okolnostima poštuju ustavne vrednosti jednakosti pred zakonom i nediskriminacije i da svaki zakonski propis bude u skladu sa članovima 3. i 24. Ustava u vezi sa članom 14. EKLJP kao i u skladu sa sudskom praksom Ustavnog suda i ESLJP-a; i (ii) da se pravo na imovinu poštuje u svim okolnostima i da je svaki zakonski propis u skladu sa članom 46. Ustava u vezi sa članom 1. Protokola br. 1 EKLJP, kao i u skladu sa sudskom praksom Ustavnog suda i ESLJP-a.

IZ TIH RAZLOGA

Ustavni sud, u skladu sa podstavom (1) stava 2. člana 113. i stavom 2. člana 116. Ustava, u skladu sa članovima 22, 27, 29. i 30. Zakona i na osnovu pravila 48 (1) (a) Poslovnika, dana 26. decembra 2023. godine, jednoglasno,

ODLUČUJE

DA PROGLASI zahtev prihvatljivim;

DA UTVRDI, da stav 2. člana 2. (Delokrug primene) i stav 2. člana 45. (Prestanak važenja) u vezi sa stavom 2. člana 24. (Dodatak za uslove na tržištu rada), stavom 5. člana 25. (Dodatak za radnu uspešnost), stavom 4. člana 28. (Dodatak za obim posla) i stavovima 2. i 3. člana 42. (Utvrđivanje ekvivalentnosti) Zakona br. 08/L-196 o platama u javnom sektoru, nisu u saglasnosti sa stavom 1. člana 4. [Oblik vladanja i podela vlasti] i stavom 1. člana 7. [Vrednosti] Ustava Republike Kosovo;

DA UTVRDI da stav 6. člana 6. (Osnovna plata) Zakona br. 08/L-196 o platama u javnom sektoru, nije u saglasnosti sa stavovima 1. i 2. člana 46. [Zaštita imovine] Ustava u vezi sa članom 1. (Zaštita imovine) Protokola br. 1 Evropske konvencije o ljudskim pravima;

DA UTVRDI da stav 2. člana 41. (Prelazni dodatak) Zakona br. 08/L-196 o platama u javnom sektoru, nije u saglasnosti sa stavovima 1. i 2. člana 46. [Zaštita imovine] Ustava u vezi sa članom 1. (Zaštita imovine) Protokola br. 1 Evropske konvencije o ljudskim pravima i stavom 1. člana 4. [Oblik vladanja i podela vlasti] i stavom 1. člana 7. [Vrednosti] Ustava;

DA UTVRDI da stav 3. člana 41. (Prelazni dodatak) Zakona br. 08/L-196 o platama u javnom sektoru, nije u saglasnosti sa stavovima 1. i 2. člana 46. [Zaštita imovine] Ustava u vezi sa članom 1. (Zaštita imovine) Protokola br. 1 Evropske konvencije o ljudskim pravima i stavom 1. člana 24. [Jednakost pred zakonom] Ustava u vezi sa članom 14. (Zabrana diskriminacije) Evropske konvencije o ljudskim pravima;

DA UTVRDI da stav 4. člana 41. (Prelazni dodatak) Zakona br. 08/L-196 o platama u javnom sektoru, nije u saglasnosti sa stavom 1. člana 24. [Jednakost pred zakonom] Ustava u vezi sa članom 1. (Opšta zabrana diskriminacije) Protokola br. 12 Evropske konvencije o ljudskim pravima;

DA PROGLASI nevažećim stavove 2, 3. i 4. člana 41. (Prelazni dodatak) i stav 2. člana 45. (Prestanak važenja) Zakona br. 08/L-196 o platama u javnom sektoru, od dana stupanja na snagu ove presude;

DA NALOŽI Skupštini Republike Kosovo da u skladu sa stavom 1. člana 116. [Pravni efekat odluka] Ustava, u roku od šest (6) meseci od dana stupanja na snagu ove presude, preduzme potrebne radnje za izmene i dopune stava 2. člana 2. (Delokrug primene) i stava 6. člana 6. (Osnovna plata) Zakona br. 08/L-196 o platama u javnom sektoru, u skladu sa Ustavom i ovom presudom;

DA UTVRDI da se do izmena i dopuna stava 2. člana 2. (Delokrug primene) Zakona br. 08/L-196 o platama u javnom sektoru od strane Skupštine Republike Kosovo, stav 3. člana 2. (Delokrug primene), stav 2. člana 22. (Dodaci), stav 5. člana 24. (Dodatak za uslove na tržištu rada), stav 8. člana 25. (Dodatak za radnu uspešnost), stav 7. člana 28. (Dodatak za obim posla) i stav 4. člana 42. (Utvrđivanje ekvivalentnosti), primenjuju u saglasnosti sa Ustavom i ovom presudom;

DA TRAŽI od Skupštine i Vlade Republike Kosovo da u skladu sa stavom (5) pravila 60. (Izvršenje odluka) Poslovnika, obavesti Ustavni sud Republike Kosovo o merama koje su preduzete radi izvršenja ove presude;

DA DOSTAVI ovu presudu stranama;

DA OBJAVI ovu presudu u Službenom listu Republike Kosovo u skladu sa stavom 4. člana 20. (Odluke) Zakona;

Ova presuda, na osnovu stava 5. člana 20. (Odluke) Zakona, stupa na snagu 1. februara 2024. godine.

Sudija izvestilac Predsednica Ustavnog suda

Safet Hoxha Gresa Caka-Nimani

podnosiocu:

Ombudsman

Vrsta zahteva:

KO - Zahtev državnih organa

Vrsta akta:

Presuda

Povreda ustavnih prava

Član 4, Ĉlan 7 - Vrednosti, Član 24 - Jednakost pred Zakonom, Član 46 - Zaštita Imovine

Vrsta postupka koji je sproveden pred drugim institucijama :

Civilni