Rešenje o neprohvatljivosti
Priština, dana 12. decembra 2022. godine
Br.Ref.:RK 2094/22
REŠENJE O NEPRIHVATLJIVOSTI
u
slučaju br. KI74/21
Podnosilac
Halim Krasniqi
Ocena ustavnosti ukaza br. 165/2020 VD predsednika Republike Kosovo od 25. novembra 2020. godine
USTAVNI SUD REPUBLIKE KOSOVO
u sastavu:
Gresa Caka-Nimani, predsednica
Bajram Ljatifi, zamenik predsednika
Selvete Gërxhaliu-Krasniqi, sudija
Safet Hoxha, sudija
Radomir Laban, sudija
Remzije Istrefi-Peci, sudija i
Nexhmi Rexhepi, sudija
Podnosilac zahteva
Zahtev je podneo Halim Krasniqi iz opštine Mališevo, koga pred Sudom zastupa Bahrie Besimi, advokat iz Prizrena (u daljem tekstu: podnosilac zahteva).
Osporena odluka
Podnosilac zahteva osporava ustavnost ukaza br. 165/2020 VD predsednika Republike Kosovo, sada Predsednice Republike Kosovo (u daljem tekstu: Predsednica Republike Kosovo) od 25. novembra 2020. godine, koji se odnosi na njegovo razrešenje sa funkcije generalnog konzula u Tirani u Republici Albaniji.
Predmetna stvar
Predmetna stvar je ocena ustavnosti ukaza br. 165/2020 Predsednice Republike Kosovo od 25. novembra 2020. godine (u daljem tekstu: osporeni ukaz) koji se odnosi na njegovo razrešenje sa funkcije generalnog konzula u Tirani, a kojim su, prema navodima podnosioca zahteva, povređena prava zagarantovana članovima 7. [Vrednosti], 24. [Jednakost pred zakonom] i 53. [Tumačenje odredbi ljudskih prava] Ustava Republike Kosovo.
Pravni osnov
Zahtev je zasnovan na stavovima 1. i 7. člana 113. [Jurisdikcija i ovlašćene strane] Ustava Republike Kosovo (u daljem tekstu: Ustav), članovima 22. [Procesuiranje podnesaka] i 47. [Individualni zahtevi] Zakona o Ustavnom sudu Republike Kosovo br. 03/L-121 (u daljem tekstu: Zakon) i pravilu 32. [Podnošenje podnesaka i odgovora] Poslovnika o radu Ustavnog suda Republike Kosovo (u daljem tekstu: Poslovnik).
Postupak pred Ustavnim sudom
Dana 20. aprila 2021. godine, podnosilac je podneo zahtev Ustavnom sudu Republike Kosovo.
Dana 22. aprila 2021. godine, predsednica Suda, Arta Rama-Hajrizi, imenovala je sudiju Gresu Caka-Nimani za sudiju izvestioca i Veće za razmatranje, sastavljeno od sudija: Bajram Ljatifi (predsedavajući), Safet Hoxha i Radomir Laban.
Dana 29. aprila 2021. godine, Sud je tražio od zastupnice podnosioca zahteva da u skladu sa pravilom 32. [Podnošenje podnesaka i odgovora] dostavi punomoćje za zastupanje podnosioca zahteva.
Dana 11. maja 2021. godine, zastupnica podnosioca zahteva je dostavila punomoćje koje dokazuje da je ona zastupnica podnosioca zahteva u postupku koji je pokrenut pred Ustavnim sudom.
Dana 17. maja 2021. godine, na osnovu stava 5. člana 114. [Sastav i mandat Ustavnog suda] Ustava i pravila 12. (Izbor predsednika i zamenika predsednika) Poslovnika, sudija Gresa Caka-Nimani je izabrana za predsednicu Ustavnog suda. Na osnovu stava (4) pravila 12. Poslovnika i odluke Suda KK-SP 71-2/21, utvrđeno je da sudija Gresa Caka-Nimani, stupa na dužnost predsednice Suda nakon isteka mandata aktuelne predsednice Suda, Arte Rama-Hajrizi, dana 26. juna 2021. godine.
Dana 25. maja 2021. godine, na osnovu tačke 1.1 stava 1. člana 9. (Prevremeni istek mandata) Zakona i pravila 7. (Ostavka na dužnost sudije) Poslovnika, sudija Bekim Sejdiu je podneo svoju ostavku na mesto sudije pri Ustavnom sudu.
Dana 8. juna 2021. godine, predsednica Suda Arta Rama-Hajrizi je odlukom br. GJR.KI74/21 imenovala sudiju Remziju Istrefi-Peci za sudiju izvestioca umesto sudije Grese Caka-Nimani.
Dana 26. juna 2021. godine, na osnovu stava (4) pravila 12. Poslovnika i odluke suda KK-SP 71-2/21, sudija Gresa Caka-Nimani je preuzela dužnost predsednice Suda, a na osnovu tačke 1.1 stava 1. člana 8. (Istek mandata sudije) Zakona, predsednici Arti Rama-Hajrizi je istekao mandat predsednice i sudije Ustavnog suda.
Dana 24. septembra 2021. godine, po jedna kopija zahteva je poslata Predsednici Republike Kosovo, Kancelariji premijera Republike Kosovo i Ministarstvu spoljnih poslova i dijaspore (MSPD).
Dana 9. juna 2022. godine, Sud je uputio nekoliko pitanja Forumu Venecijanske komisije koja su se odnosila na delotvornost pravnih sredstava protiv ukaza šefa države, načelo supsidijarnosti i obavezu iscrpljivanja pravnih sredstava u slučajevima u kojima se osporavaju ukazi šefa države. Sadržaj pitanja koja su upućena Forumu Venecijanske komisije je prikazan u nastavku:
Da li su Ustavom i/ili relevantnim zakonom utvrđena delotvorna pravna sredstva protiv ukaza predsednika, kojima predsednik razrešava ili oslobađa dužnosti: ambasadora, konzula ili državnog funkcionera koji obavlja važnu državnu funkciju?; Ako je odgovor na prethodno pitanje potvrdan, koji je obim ocene ustavnosti takvog akta?;
U slučaju da je ukaz predsednika individualnog karaktera, odnosno utvrđuje prava i obaveze pojedinca, da li je dotični pojedinac – na osnovu načela supsidijarnosti – dužan da prvo iscrpi pravna sredstva pred redovnim sudovima pre nego što se obrati Ustavnom sudu? Ili se pojedinac koji je pogođen ukazom predsednika može obratiti Ustavnom sudu bez potrebe da iscrpi pravna sredstva pred redovnim sudstvom?
Ko ima primarnu nadležnost da ocenjuje ustavnost akta/ukaza predsednika – redovni sudovi i zatim Ustavni sud nakon iscrpljenja pravnih sredstava ili samo Ustavni sud?
Da li ste u svojoj sudskoj praksi imali zahteve ovakve prirode, ako jeste, kako su oni rešavani?
U periodu od 14. juna do 7. avgusta 2022. godine, Sud je primio deset (10) odgovora od ustavnih i vrhovnih sudova sa ustavnom jurisdikcijom koji su članovi Foruma Venecijanske komisije, odnosno od: Saveznog ustavnog suda Nemačke, Vrhovnog suda Meksika, Vrhovnog suda Holandije, Ustavnog suda Lihtenštajna, Ustavnog suda Severne Makedonije, Vrhovnog suda Švedske, Ustavnog suda Rumunije, Ustavnog suda Češke, Ustavnog suda Bugarske i Ustavnog suda Slovačke. Odgovori koji su primljeni od Foruma Venecijanske komisije prikazani su u nastavku teksta ove odluke.
Dana 27. oktobra 2022. godine, Veće za razmatranje je razmotrilo izveštaj sudije izvestioca i jednoglasno iznelo preporuku Sudu o neprihvatljivosti zahteva.
Pregled činjenica
Dana 4. septembra 2020. godine, bivši predsednik Republike Kosovo, Hashim Thaqi je ukazom br. 120/2020, ponovo imenovao podnosioca zahteva za generalnog konzula Republike Kosovo u Tirani, Republika Albanija. Na osnovu osporenog ukaza, MSPD se zadužilo da preduzme sve potrebne radnje za izvršenje tog ukaza.
Dana 5. novembra 2020. godine, bivši predsednik Republike Kosovo, Hashim Thaqi, podneo je ostavku, a istog dana Vjosa Osmani-Sadriu postaje VD predsednika Republike Kosovo.
Dana 25. novembra 2020. godine, VD predsednika Republike Kosovo, Vjosa Osmani-Sadriu, donela je osporeni ukaz br. 165/2020, kojim je utvrđeno: (i) da se podnosilac zahteva razrešava funkcije generalnog konzula Republike Kosovo u Tirani, Republika Albanija; (ii) da se stavlja van snage ukaz br. 120/2020 od 4. septembra 2020. godine o ponovnom imenovanju podnosioca zahteva za generalnog konzula Republike Kosovo u Tirani, Republika Albanija; i (iii) da se zadužuje MSPD da preduzme sve potrebne radnje za izvršenje tog ukaza.
Dana 10. decembra 2020. godine, MSPD je odlukom br. 984/2020 odlučio: (i) da se podnosilac zahteva razrešava funkcije generalnog konzula Republike Kosovo u Tirani, Republika Albanija, radi izvršenja osporenog ukaza VD predsednika Republike Kosovo; (ii) da se vraćanje podnosioca zahteva navedeno pod tačkom (i) te odluke ima izvršiti najkasnije do 15. januara 2020. godine; i (iii) da se zadužuju Kancelarija generalnog sekretara, generalni direktor i Odeljenje za finansije i opšte usluge da izvrše tu odluku.
Dana 22. decembra 2020. godine, podnosilac zahteva je podneo MSPD-u podnesak naslovljen “prigovor na neustavnu odluku” i pri tom naveo: (i) da je MSPD izvršio nezakonitu odluku odnosno ukaz VD predsednika Republike Kosovo, Vjose Osmani-Sadriu, u suprotnosti sa članom 22. Zakona br. 03/L-122 o službi u inostranstvu Republike Kosovo izmenjenog Zakonom br. 03/L-207; i (ii) presudu Ustavnog suda u slučajevima br. KO29/12 i KO48/12, u kojima je Ustavni sud, između ostalog, utvrdio da VD predsednika Republike Kosovo nema nadležnost da imenuje i razrešava šefove diplomatskih misija Republike Kosovo.
Dana 30. decembra 2020. godine, MSPD je odgovorio podnosiocu zahteva, navodeći da je MSPD na osnovu osporenog ukaza zadužen da preduzme sve potrebne radnje za izvršenje osporenog ukaza i da je u skladu sa važećim zakonodavstvom samo izvršio osporeni ukaz.
Dana 5. januara 2021. godine, podnosilac zahteva se obratio VD predsednika Republike Kosovo, Vjosi Osmani-Sadriu, podneskom naslovljenim “otklanjanje svih pravnih posledica koje su proistekle iz stvarno nezakonitog akta, ukaza br. 165/2020 od 25.11.2020. godine”, pri čemu je, između ostalog, naveo: (i) da je presudom Ustavnog suda u slučajevima br. KO29/12 i KO48/12 utvrđeno da VD predsednika Republike Kosovo nema nadležnost da imenuje i razrešava šefove diplomatskih misija Republike Kosovo; i (ii) da je osporeni ukaz u suprotnosti sa članom 139. Zakona br. 02/L-28 o upravnom postupku, koji izričito propisuje da se u slučajevima kada javna uprava vrši diskrecionu vlast, ta vlast vrši samo u skladu sa ustavnim okvirom i u duhu legislacije na snazi.
Iz spisa predmeta proizilazi da se podnosilac zahteva, dana 14. januara 2021. godine, obratio Instituciji ombudsmana, i da mu je tom prilikom preporučeno da se obrati Sudu sa individualnim zahtevom za ocenu ustavnosti osporenog ukaza (Objašnjenje: Sud ne poseduje predmetno pismo, već se samo pozvao na navod podnosioca zahteva).
Navodi podnosioca zahteva
Podnosilac zahteva navodi da je došlo do povrede članova 7. [Vrednosti], 24. [Jednakost pred zakonom] i 53. [Tumačenje odredbi ljudskih prava] Ustava.
Podnosilac zahteva na početku navodi sledeće: “VD predsednika Republike Kosovo je 25. novembra 2020. godine, donela ukaz br. 165/2020, kojim je podnosioca zahteva razrešila funkcije generalnog konzula. Ovim ukazom je stavljen van snage ukaz br. 12012020. Ovaj ukaz ne sadrži nikakvo obrazloženje”.
Pozivajući se na sadržaj člana 22. [Dužina službovanja u diplomatskim misijama] i člana 23. [Prevremeno povlačenje iz diplomatskog predstavništva] Zakona br. 03/L-122 o službi u inostranstvu Republike Kosovo, član 8. [Vreme trajanja zadatka] Pravilnika br. 02/2009 o službi u inostranstvu, stavovi 3. i 8, podnosilac zahteva navodi sledeće: “U osporenoj odluci se ne govori ni o jednoj od ovih okolnosti kao razlogu za razrešenje podnosioca zahteva”. Prema podnosiocu zahteva: “odluka sadrži samo izreku, a uopšte ne sadrži obrazloženje. Postupajući na ovakav način, bez ijedne od objektivnih okolnosti koje se odnose na institucionalni rad ili subjektivnih okolnosti koje se odnose na rad podnosioca zahteva, osporenom odlukom se arbitrarno prekida mandat podnosioca zahteva u trajanju od četiri (4) godine, zakonitost sticanja kog mandata nije nikada osporena. Postupajući na ovaj način, podnosilac zahteva se suočio sa jednom (1) proizvoljnom odlukom u njegovom pravcu, u kojoj je ozbiljno narušena pravna sigurnost”.
U vezi sa navodnim povredama člana 7. Ustava
Podnosilac zahteva navodi da je član 7. [Vrednosti] Ustava povređen na njegovu štetu zbog toga što on ne zna zašto mu je skraćen mandat generalnog konzula u Tirani. Podnosilac zahteva navodi da nije imao nikakvo ponašanje koje bi moglo da utiče na skraćenje njegovog mandata i da je samim tim osporeni ukaz u suprotnosti sa načelom vladavine prava, kao vrednošću koja je predviđena članom 7. Ustava.
Podnosilac zahteva navodi da vrednosti koje su zagarantovane članom 7. Ustava predstavljaju vladavina prava, pravna sigurnost i predvidljivost, što znači da pojedinci moraju da urede svoje ponašanje u skladu sa zakonom na snazi. S tim u vezi, podnosilac zahteva navodi da skraćenje njegovog mandata nije bilo predvidljivo i da je ono u suprotnosti sa vladavinom prava kao vrednošću koja je zagarantovana članom 7. Ustava.
(ii) U vezi sa navodnim povredama člana 24. Ustava
Pozivajući se na sadržaj člana 3. Ustava, podnosilac zahteva navodi da je jednakost pred zakonom “uporedo sa načelom” navedena i kao osnovno pravo i sloboda članom 24. Poglavlja II Ustava i da se ovo pravo garantuje putem zakonodavnih, izvršnih i sudskih institucija, što se, kako navodi podnosilac zahteva, nije desilo u njegovom slučaju.
(iii) U vezi sa navodnim povredama člana 53. Ustava
Podnosilac zahteva tvrdi da se na osnovu člana 53. Ustava osnovna ljudska prava i slobode tumače u skladu sa sudskim odlukama Evropskog suda za ljudska prava.
Podnosilac zahteva navodi da je ESLJP u predmetu Lykourezos protiv Grčke utvrdio povredu očekivanja žalioca jer je on usled zakonskih izmena izgubio mandat člana skupštine. Podnosilac zahteva tvrdi da je njegov slučaj sličan slučaju Lykourezos protiv Grčke s tom razlikom što je njegov mandat skraćen podzakonskim aktom koji “uopšte nije zasnovan na osnovnim zakonima, ni u materijalnom niti u formalnom smislu”.
Podnosilac zahteva dodaje da je Ustavni sud u slučaju br. KO29/12 i KO48/12, utvrdio da predloženi amandman o skraćenju mandata predsednice nije mogao biti upućen na usvajanje Skupštini Republike Kosovo jer je isti umanjivao osnovna prava i slobode zagarantovane u Poglavlju II Ustava. Iz tog razloga, podnosilac zahteva tvrdi da je njemu, iako Ustavni sud u slučaju br. KO29/12 i KO48/12 nije dozvolio skraćenje mandata predsednice čak ni ustavnim amandmanima, van redovnih procedura skraćen mandat podzakonskim aktom koji je nezakonit kako u formalnom, tako i u materijalnom smislu. Podnosilac zahteva navodi: “Drugim rečima, ono što Skupština Republike Kosovo nije mogla da učini ustavnim izmenama, učinila je VD predsednika Republike Kosovo osporenom odlukom”.
(iv) U vezi sa zakonitošću osporenog ukaza
Podnosilac zahteva tvrdi da se osporenim ukazom povređuje načelo legaliteta jer isti nije donet u skladu sa okolnostima prevremenog povlačenja iz diplomatske misije predviđenim u članu 23. Zakona br. 03/L-122 o službi u inostranstvu Republike Kosovo.
Podnosilac zahteva navodi da se osporenim ukazom povređuje načelo proporcionalnosti jer se isti uopšte ne bavi zakonom utvrđenim ciljevima za prevremeno povlačenje generalnog konzula. Podnosilac zahteva dodaje da “visoka proizvoljnost osporenog ukaza onemogućava i otkrivanje nameravanog cilja”.
Podnosilac zahteva navodi da osporeni ukaz predstavlja nezakonit upravni akt koji je u suprotnosti sa članom 52. Zakona br. 05/L-031 o upravnom postupku pošto je isti donet u suprotnosti sa obavezujućim materijalnim i formalnim elementima koji čine upravnu odluku. Podnosilac zahteva tvrdi da osporeni ukaz “pored narušavanja vrednosti kosovskog ustavnog poretka i načela jednakosti pred zakonom, isti ugrožava i legitimna očekivanja podnosioca zahteva”.
(v) U vezi sa prihvatljivošću zahteva
Kada je u pitanju iscrpljivanje pravnih sredstava, podnosilac zahteva navodi sledeće: “Iskoristili smo raspoloživo pravno sredstvo, odnosno obratili se instituciji koja je Ustavom ovlašćena u slučaju ukaza, na koje smo dobili negativnu odluku sa predlogom da se na individualan način obratimo Ustavnom sudu da izvrši ocenu usaglašenosti ukaza br. 165/2020 sa Ustavom”.
Kada je reč o iscrpljivanju pravnih sredstava u upravnom postupku, podnosilac zahteva navodi: “Drugo raspoloživo pravno sredstvo je i upravni spor pred Osnovnim sudom u Prištini. Razlog zbog kojeg ovo sredstvo nije iskorišćeno povezan je sa njegovom delotvornošću. Dakle, da bi bila iscrpljena, pravna sredstva moraju biti adekvatna i delotvorna, odnosno da ne budu iluzorna, tako da podnosilac žalbe ima mogućnost da u celini otkloni povrede ustavnih prava i sloboda koje su učinili drugi organi pre pokretanja predmeta pred Ustavnim sudom. Ustavni sud je primenjivao ovaj standard od prvog dana svog rada, oslanjajući se na presedan Selmouni protiv Francuske (ECHR 28. jul 1999. godine)”.
Podnosilac zahteva tvrdi da je Ustavni sud u svojoj praksi takođe utvrdio da nema potrebe za iscrpljivanjem pravnih sredstava koja nisu delotvorna i adekvatna. U tom smislu, podnosilac zahteva se poziva na određene slučajeve Suda, kao što su KI56/09, KI06/10, KI99/14 i KI100/14, KI34/17 i KI55/17.
(vi) U vezi sa traženim rešenjem
Podnosilac zahteva traži od Suda da odluči: (i) da proglasi zahtev prihvatljivim; (ii) da utvrdi da je došlo do povrede članova 7, 24. i 53. Ustava; (iii) da proglasi nevažećim osporeni ukaz; (iv) da naloži Predsedništvu da izvrši ukaz br. 120/2020 od 4. septembra 2020. godine; i (v) da naloži MSPD-u da vrati podnosioca zahteva na radno mesto.
Relevantne ustavne i zakonske odredbe
Ustav Republike Kosovo
Član 7.
[Vrednosti]
“1. Ustavni red Republike Kosovo se zasniva na načelima slobode, mira, demokratije, jednakosti, poštovanja ljudskih prava i sloboda i vladavine zakona, nediskriminacije, imovinskog prava, zaštite sredine, društvenog prava, pluralizma, podele državne vlasti i tržišne ekonomije.
2. Republika Kosovo obezbeđuje jednakost polova kao osnovnu vrednost za razvoj demokratskog društva, jednake mogućnosti učešća žena i muškaraca u politički, ekonomski, društveni i kulturni život i sve ostale oblasti društvenog života”.
Član 24.
[Jednakost pred zakonom]
“1. Pred zakonom su svi jednaki. Svako ima pravo na jednaku zakonsku zaštitu, bez diskriminacije.
2. Niko se ne sme diskriminisati na osnovu rase, boje, pola, jezika, veroispovesti, političkog ili nekog drugog uverenja, nacionalnog ili društvenog porekla, veze sa nekom zajednicom, imovine, ekonomskog ili socijalnog stanja, seksualnog opredeljenja, rođenja, ograničene sposobnosti ili nekog drugog ličnog statusa.
3. Načelo jednakosti pred zakonom ne sprečava sprovođenje i usvajanje privremenih mera, neophodnih za zaštitu i napredak prava pojedinaca i grupa koje nisu jednake. Takve mere se mogu sprovoditi samo do ostvarenja cilja radi kojeg su uspostavljene”.
Član 31.
[Pravo na pravično i nepristrasno suđenje]
“1. Svakom se garantuje jednaka zaštita prava pred sudom, ostalim državnim organima i nosiocima javnih.
2. Svako ima pravo na javno, nepristrasno i pravično razmatranje odluka o pravima i obavezama ili za bilo koje krivično gonjenje koje je pokrenuto protiv njega/nje, u razumnom roku, od strane nezavisnog i nepristrasnog, zakonom ustanovljenog, suda”.
Član 32.
[Pravo na pravno sredstvo]
“Svako lice ima pravo da koristi pravna sredstva na sudske i administrativne odluke, koje uskraćuju njena/njegova prava ili interese, na zakonom propisan način”.
Član 53.
[Tumačenje odredbi ljudskih prava]
“Osnovna prava i slobode zagarantovana ovim Ustavom se tumače u saglasnosti sa sudskom odlukom Evropskog suda za ljudska prava”.
Evropska konvencija o ljudskim pravima
Član 6.
(Pravo na pravično suđenje)
“1. Svako, tokom odlučivanja o njegovim građanskim pravima i obavezama ili o krivičnoj optužbi protiv njega, ima pravo na pravičnu i javnu raspravu u razumnom roku pred nezavisnim i nepristrasnim sudom, obrazovanim na osnovu zakona. Presuda se izriče javno, ali se štampa i javnost mogu isključiti s celog ili s dela suđenja u interesu morala, javnog reda ili nacionalne bezbednosti u demokratskom društvu, kada to zahtevaju interesi maloletnika ili zaštita privatnog života stranaka, ili u meri koja je, po mišljenju suda, nužno potrebna u posebnim okolnostima kada bi javnost mogla da naškodi interesima pravde”.
[...]
Član 13.
(Pravo na delotvorni pravni lek)
“Svako kome su povređena prava i slobode predviđeni u ovoj Konvenciji ima pravo na delotvoran pravni lek pred nacionalnim vlastima, bez obzira jesu li povredu izvršila lica koja su postupala u službenom svojstvu”.
ZAKON BR. 03/L-122 O SLUŽBI U INOSTRANSTVU REPUBLIKE KOSOVO
Član 22.
Dužina službovanja u diplomatskim misijama
Diplomate borave u službi u istom diplomatskom predstavništvu u periodu od 4 godine, ili drugačije kako se zahteva radi zadovoljavanja potreba Ministarstva i u diskreciji Ministra Inostranih Poslova.
Član 23.
Prevremeno povlačenje iz diplomatskog predstavništva
1. Predsednik Republike Kosova naređuje povlačenje ambasadora ili šefa misije iz diplomatske misije
pre završetka određenog roka iz dolenavedenih razloga:
1.1 za potrebe za radom u Ministarstvu Inostranih Poslova;
1.2 na osnovu zahteva diplomate;
1.3 iz razloga negativne ocene rada diplomate;
1.4 zbog kršenja odredaba ovog zakona ili drugih akata na snazi;
1.5 kada se tako nešto zahteva od zemlje prijema.
2. Povlačenje svih ostalih diplomatskih predstavnika, isključujući šefa misije, iz istih razloga određenih paragrafom 1 ovog člana, se vrši naredbom Ministra Inostranih Poslova.
PRAVILNIK br. 02/2009 0 SLUŽBI U INOSTRANSTVU
Član 10.
Vreme trajanja zadatka
[...]
3. Visoki konzularni zvaničnici (generalni konzul, konzul) obično se određuju na zadatku u trajanju od 4 (četiri) godine.
[...]
8. Vreme trajanja na zadatku za zvaničnike angažovanih u službi van zemlje može se menjati prema potrebama službe ili zbog ličnih primoranih okolnosti kao sto su bolest ili patnja.
ZAKON BR. 03/L-202 O UPRAVNIM SPOROVIMA
Član 2.
Svrha
Svrha ovog zakona je obezbeđivanje sudske zaštite prava i interesa fizičkih i pravnih lica kao i ostalih stranaka, kojima su ova prava i interesi prekršeni individualnim odlukama ili postupanjem organa javne uprave.
Član 3.
Definicije
1. Izrazi upotrebljeni u ovom zakonu imaju sledeće značenje:
1.1. Organ - organi javne uprave podrazumevaju se organi centralne uprave i drugi njima podređeni organi, organi lokalne uprave i drugi njima podređeni organi kada u vršenju javnih ovlašćenja rešavaju u upravnim stvarima;
1.2. Administrativni akt - svako rešenje upravnog organa predviđen u podstavu 1.1. ovog stava, koji se donosi nakon upravnog postupka u vršenju javnih ovlašćenja i koje direktno ili indirektno zadire u zakonom priznata prava, slobode ili interese fizičkih i pravnih lica, odnosno drugih stranaka u rešavanju upravnih stvari;
1.3. Upravni akt - prema ovom zakonu je posebna situacija neosporiva i od javnog interesa u kojoj se, direktno od pravnih odredbi, nameće potreba da se buduće ponašanje stranke utvrdi na pravno – autoritativan način.
Član 10.
[bez naslova]
1. Pravo pokretanja upravnog spora ima fizičko ili pravno lice ako smatra da mu je upravnim aktom povređeno neko pravo ili neposredni interes koji je zasnovan na zakonu.
2. Upravni organ, ombudsman, društva i druge organizacije koje rade na zaštitu javnih interesa mogu pokrenuti upravni spor.
[...]
Član 13.
Upravni spor
Upravni spor može se pokrenuti samo protiv upravnog akta koji je donesen u drugostepenom upravnom postupku.
Upravni spor može se pokrenuti i protiv upravnog akta prvostepenog organa, protiv koga nije dozvoljeno žalba u upravnom postupku.
Član 16.
[bez naslova]
1. Konačni upravni akt može se pobijati:
1.1. ako se u aktu nije uopšte ili nije pravilno primenjen odredbe zakon;
1.2. ako je akt doneo nenadležni organ;
1.3. ako u postupku donošenja upravnog akta nije postupljeno po pravilima postupka, činjenično stanje nije pravilno utvrđeno činjenično stanje ili ako je iz utvrđenih činjenica izveden nepravilan zaključak u pogledu činjeničnog stanja;
1.4. jer je konačnim upravnim aktom donosen prema slobodnoj proceni, organ je prekoračio pravno ovlašćenje ili takav akt nije donesen u skladu sa svrhom ovog Zakona.
1.5. jer je tužena strana ponovo donela svoj raniji akat, prethodno poništen pravosnažnim rešenjem nadležnog suda.
2. Upravni akat ne može se pobiti zbog nepravilne primene propisa ako je odlučio nadležni organ prema slobodnoj proceni na osnovu i u granicama ovlašćenja koja su mu data propisima i u skladu sa svrhom prema kojoj je ovlašćenje dato.
Član 18.
[bez naslova]
Tužilac u upravnom sporu može biti fizičko lice, pravno lice, ombudsman, društva i organizacije koje deluju u odbrani javnog interesa, koje smatraju da je upravnim aktima povređeno, neposredno ili posredno, neko pravo ili interes koji je zasnovan na zakonu.
Član 22.
[bez naslova]
[...]
2. Po zahtevu tužioca, organ čiji se akt izvršava, odnosno organ nadležan za izvršavanje, može da odloži izvršenje do konačnog sudskog rešenja ako rešenje nanese štetu tužiocu koji teško bi mogao da se renovira a odlaženje nije protivno javnom interesu, niti odlaganjem ne nanese veća nenaknadiva šteta protivničkoj strani, odnosno zainteresovanom licu.
[...]
7. O zahtevu sud odlučuje u roku od tri (3) dana od dana prijema zahteva.
Član 27.
[bez naslova]
1. Tužba se podnesi u roku od trideset (30) dana od dana uručivanja konačnog upravnog akta stranci.
2. Ovaj rok primenjuje se i za ovlašćeni organ za podnošenje tužbe, ako mu je uručen upravni akt. Ako mu upravni akt nije uručen, onda može podneti tužbu u roku od šesdeset (60) dana od dana dostavljanja upravnog akta, stranci u čiju je korist donet akt.
Član 63.
Ostale odredbe postupaka
Ako ovaj zakon ne sadrži odredbe o postupku u upravnom sporu, shodno će se primenjivati odredbe Zakona o parničnom postupku.
Član 65.
Obavezni karakter presude
Kada sud poništi akt, protiv kojeg je bio pokrenut upravni spor, predmet se vrača u stanje u kome se nalazio pre nego što je poništeni akt donesen. Ako prema prirodi stvari, koja je bila predmet spora, treba umesto poništenog upravnog akta, doneti drugi, nadležni organ je dužan da ga donese bez odlaganje, a najdocnije u roku od trideset (30) dana od dana dostavljanja presude.
Nadležni organ u ovom slučaju obavezuju pravni aspekti suda, kao i primedbe suda u pogledu postupka.
ZAKON BR. 03/L-006 O PARNIČNOM POSTUPKU
VRAĆANJE U PREĐAŠNJE STANJE
Član 129.
(bez naslova)
129.1 Ukoliko stranka ne ide uopšte a ročište ili izgubi rok za izvršenje neke parnične radnje i iz tog razloga izgubi pravo da kasnije izvrši parničnu radnju vezanu rokom, sud će dozvoliti ovoj stranci , po njenom predlogu , da kasnije izvrši tu radnju , ukoliko konstatuje da postoje opravdani razlozi koji se nisu mogli utvrditi a ni izbeči.
129.2 Kada se dozvoli vračanje na prethodno stanje parnični postupak se vrača na ono stanje na koje se nalazio pre nepostupanja i poništavaju se sve odluke, koje je doneo sud zbog ne postupanja.
Član 130.
(bez naslova)
130.1 Predlog za vračanje na prethodno stanje se podnosi sudu na kome je trebalo da se izvrši nedovršeni parnični postupak.
130.2 Predlog treba da se podnese u roku od sedam (7) dana od dana kada je prestao razlog nepostupanja , ukoliko je stranka kasnije saznala o nepostupanju, onda se rok obračunava od dana kada je saznao za nepostupanje.
130.3 Nakon isteka šesdeset (60) dana od dana nepostupanja ne može se tražiti vračanje na prethodno stanje.
130.4 Ukoliko se vračanje na prethodno stanje traži zbog ne pridržavanja roka za izvršenje parničnog postupka predlagač ima zadatak da uz predlog pismeno priloži pismenu proceduralnu radnju, neizvršenu blagovremeno.
Ocena prihvatljivosti zahteva
Sud prvo razmatra da li je podnosilac zahteva ispunio uslove prihvatljivosti koji su utvrđeni Ustavom, predviđeni Zakonom i dalje precizirani Poslovnikom.
Sud se poziva na stavove 1. i 7. člana 113. [Jurisdikcija i ovlašćene strane] Ustava, kojima je utvrđeno:
“1. Ustavni sud odlučuje samo u slučajevima koje su ovlašćene strane podnele sudu na zakonit način.
[...]
7. Pojedinci mogu da pokrenu postupak ako su njihova prava i slobode koje im garantuje ovaj Ustav prekršena od strane javnih organa, ali samo kada su iscrpeli sva ostala pravna sredstva, regulisanim zakonom”.
Na osnovu ove ustavne odredbe, postoje dva osnovna kriterijuma koja određuju prihvatljivost zahteva, odnosno (i) da je zahtev podneo pojedinac koji je ovlašćen da pokrene postupak ako su njegova individualna prava prekršena od strane javnih organa; i (ii) da se takav zahtev može podneti Ustavnom sudu tek nakon što su iscrpljena sva pravna sredstva određena zakonom. U nastavku, Sud će oceniti ispunjenost ova dva kriterijuma zasnovano i na odredbama Zakona i Poslovnika.
U vezi sa ovlašćenom stranom
Što se tiče ispunjenja ovih kriterijuma, Sud ističe da je podnosilac zahteva u slučaju KI74/21 podneo svoj zahtev u svojstvu ovlašćene strane, osporavajući ukaz br. 165/2020 VD predsednika Republike Kosovo od 25. novembra 2020. godine. Shodno tome, Sud utvrđuje da je podnosilac zahteva ovlašćena strana koja osporava akt javnog organa.
U vezi sa iscrpljenošću pravnih sredstava
Kada je u pitanju iscrpljivanje pravnih sredstava, Sud se poziva na gore citirane stavove 1. i 7. člana 113. Ustava; stav 2. člana 47. Zakona i tačku (b) stava (1) pravila 39. Poslovnika, kojima je utvrđeno:
Član 47.
[Individualni zahtevi]
“Svaka osoba ima pravo da od Ustavnog suda zatraži pravnu zaštitu ukoliko smatra da njena Ustavom zagarantovana prava i slobode krši neki javni organ”.
“Osoba može da podnese pomenuti podnesak samo nakon što su iscrpljena sva ostala zakonom određena pravna sredstva”.
Sud se takođe poziva i na pravilo 39 (1) (b) Poslovnika, koje precizira:
“(1) Sud može smatrati zahtev prihvatljivim:
[...]
(b) ako su iscrpljena sva delotvorna pravna sredstva, koja su na raspolaganju po zakonu, protiv pobijene presude ili odluke”.
U nastavku, Sud će oceniti da li je podnosilac zahteva ispunio kriterijum iscrpljivanja pravnih sredstava, kako je utvrđeno stavom 7. člana 113. Ustava, stavom 2. člana 47. Zakona i tačkom (b) stava (1) pravila 39. (Kriterijum o prihvatljivosti) Poslovnika.
Sud podseća da je u vezi sa iscrpljivanjem pravnih sredstava podnosilac zahteva naveo: “Iskoristili smo raspoloživo pravno sredstvo, odnosno obratili se instituciji koja je Ustavom ovlašćena u slučaju ukaza, na koje smo dobili negativnu odluku sa predlogom da se na individualan način obratimo Ustavnom sudu da izvrši ocenu usaglašenosti ukaza br. 16512020”. Što se pak tiče iscrpljivanja pravnih sredstava u upravnom postupku, podnosilac zahteva je naveo: “Drugo raspoloživo pravno sredstvo je i upravni spor pred Osnovnim sudom u Prištini. Razlog zbog kojeg ovo sredstvo nije iskorišćeno povezan je sa njegovom delotvornošću. Dakle, da bi bila iscrpljena, pravna sredstva moraju biti adekvatna i delotvorna, odnosno da ne budu iluzorna, tako da podnosilac žalbe ima mogućnost da u celini otkloni povrede ustavnih prava i sloboda koje su učinili drugi organi pre pokretanja predmeta pred Ustavnim sudom. Ustavni sud je primenjivao ovaj standard od prvog dana svog rada, oslanjajući se na presedan Selmouni protiv Francuske, br. 25803/94, presuda od 28. jula 1999”. Podnosilac zahteva navodi da je i Ustavni sud u svojoj praksi utvrdio da nema potrebe za iscrpljivanjem pravnih sredstava koja nisu delotvorna i adekvatna. S tim u vezi, podnosilac zahteva se poziva na nekoliko slučajeva Suda, kao što su KI56/09, KI06/10, KI99/14 i KI100/14, KI34/17 i KI55/17.
Uzimajući u obzir navod, odnosno zahtev podnosioca zahteva da bude oslobođen obaveze iscrpljivanja pravnih sredstava, odnosno, u okolnostima konkretnog slučaja, “tužbe za upravni spor” kao pravno sredstvo utvrđeno zakonom, Sud će u nastavku izložiti: (i) opšta načela ESLJP-a i Suda u pogledu iscrpljivanja pravnih sredstava; (ii) načela koja su razrađena mišljenjima i izveštajima Venecijanske komisije, koji, između ostalog, prikazuju i uporednu analizu u vezi sa kriterijumom iscrpljivanja pravnih sredstava, kao jednim od kriterijuma prihvatljivosti kod razmatranja zahteva pred ustavnim sudovima država članica Saveta Evrope; (iii) odgovore primljene od Foruma Venecijanske komisije u vezi sa ustavnom ocenom predsedničkih ukaza, nakon čega će (iv) primeniti iste na okolnosti konkretnog slučaja.
Gore navedena načela, a zatim i njihova primena, biće izloženi na način da Sud oceni da li u okolnostima konkretnog slučaja podnosilac zahteva može biti oslobođen obaveze iscrpljivanja pravnih sredstava, kao zahteva koji je utvrđen stavom 7. člana 113. Ustava. U kontekstu poslednje navedenog, Sud, na osnovu opštih načela, uključujući i svoju prethodnu sudsku praksu i načela Venecijanske komisije, treba da oceni (i) da li pravna sredstva koja podnosilac zahteva nije iscrpeo nisu “dovoljno izvesna ne samo u teoriji nego i u praksi” jer ista nisu u stanju “da pruže rešenje u vezi sa tvrdnjama podnosioca” i “pruže razumne izglede za uspeh”; i (ii) da nisu “raspoloživa, pristupačna i delotvorna”. Pored toga, Sud, na osnovu iste sudske prakse, takođe mora da oceni da li je podnosilac zahteva “učinio sve što se od njega može opravdano očekivati da iscrpi pravna sredstva” uzimajući u obzir da “puke sumnje” podnosioca u pogledu neefikasnosti nekog pravnog sredstva ne važe kao razlog za oslobađanje podnosioca od obaveze iscrpljivanja pravnih sredstava utvrđenih Ustavom.
Opšta načela u pogledu iscrpljivanja pravnih sredstava
Opšta načela u pogledu iscrpljivanja pravnih sredstava prema sudskoj praksi ESLJP-a i Suda
Uslovi za ocenu da li je ispunjena obaveza iscrpljivanja svih “delotvornih” pravnih sredstava dobro su definisani u sudskoj praksi Evropskog suda za ljudska prava (u daljem tekstu: ESLJP), u skladu sa kojom je Sud, na osnovu člana 53. [Tumačenje odredbi ljudskih prava] Ustava, dužan da tumači osnovna prava i slobode zagarantovane Ustavom. Ista načela su takođe razrađena i u sudskoj praksi Suda, uključujući, ali ne ograničavajući se na slučajeve KI57/22 i KI79/22, podnosioci Shqipdon Fazliu i Armend Hamiti, rešenje o neprihvatljivosti od 4. jula 2022. godine, stav 88; KI147/18, podnosilac Arbër Hadri, rešenje o neprihvatljivosti od 11. oktobra 2019. godine; KI211/19, podnosioci Hashim Gashi, Selajdin Isufi, B.K., H.Z., M.H., R.S., R.E., S.O., S.H., H.I., N.S., S.I. i S.R, rešenje o neprihvatljivosti od 11. novembra 2020. godine; KI43/20, podnositeljka Fitore Sadikaj, rešenje o neprihvatljivosti od 31. avgusta 2020. godine; KI42/20, podnosilac Armend Hamiti, rešenje o neprihvatljivosti od 31. avgusta 2020. godine; i KI09/21, podnosilac Sadat Lekiqi, rešenje o neprihvatljivosti od 28. aprila 2021. godine.
Kao što je objašnjeno kroz sudsku praksu, na osnovu načela supsidijarnosti, svrha i obrazloženje obaveze iscrpljivanja pravnih sredstava ili pravilo iscrpljivanja jeste da relevantnim organima, a pre svega redovnim sudovima, pruži mogućnost da spreče ili isprave navodne povrede Ustava. Ono je zasnovano na pretpostavci koja se ogleda u članu 32. Ustava i članu 13. EKLJP, da pravni poredak Republike Kosovo obezbeđuje delotvorna sredstva za zaštitu osnovnih prava i sloboda zagarantovanih Ustavom (vidi, između ostalog, predmete ESLJP-a Weis protiv Slovenije, br. 37169/03, odluka od 14. februara 2012. godine; i Aksoy protiv Turske, br. 21987/93, presuda od 18. decembra 1996. godine, stav 51 i KI57/22 i KI79/22, podnosioci Shqipdon Fazliu i Armend Hamiti, gore citiran, stav 70).
Sud se dosledno pridržava načela supsidijarnosti, smatrajući da svi podnosioci zahteva moraju iscrpeti sve proceduralne mogućnosti u postupcima pred redovnim sudovima, kako bi se sprečila povreda Ustava ili, ako je do nje došlo, da se ispravi takva povreda određenog osnovnog prava zagarantovanog Ustavom. Sud je takođe dosledno tvrdio da su podnosioci zahteva odgovorni kada Sud proglasi njihove slučajeve neprihvatljivim onda kada propuste da iskoriste redovne postupke ili propuste da prijave povrede Ustava u redovnim postupcima (vidi, između ostalog, slučajeve Suda: KI57/22 i KI79/22, podnosioci Shqipdon Fazliu i Armend Hamiti, gore citiran, stav 71; KI89/15, podnosilac Fatmir Koci, rešenje o neprihvatljivosti od 22. marta 2016. godine, stav 35; i vidi, takođe, između ostalog, predmet ESLJP-a Vučković i drugi protiv Srbije, br. 17153/11 i 29 drugih, presuda od 25. marta 2014. godine, stav 70).
Na osnovu iste sudske prakse, oslobađanje od obaveze iscrpljivanja pravnih sredstava primenjuje se samo izuzetno i samo u posebnim slučajevima prilikom analize ovog kriterijuma prihvatljivosti u svetlu činjeničnih, pravnih i praktičnih okolnosti konkretnog slučaja (vidi, u ovom kontekstu, slučajeve Suda u kojima je primenjen takav izuzetak: KI56/09, podnosilac Fadil Hoxha i 59 drugih, presuda od 22. decembra 2010. godine, stavovi 44-46; KI06/10, podnosilac Valon Bislimi, presuda od 30. oktobra 2010. godine, stavovi 50-56 i stav 60; KI41/12, podnosioci Gëzim i Makfire Kastrati, presuda od 25. januara 2013. godine, stavovi 64-74; KI99/14 i KI100/14, gore citiran, stavovi 47-50; KI34/17, podnositeljka Valdete Daka, presuda od 1. juna 2017. godine, stavovi 68-73; i KI55/17, podnositeljka Tonka Berisha, presuda od 5. jula 2017. godine, stavovi 53-58).
U principu, pravilo iscrpljivanja pravnih sredstava se mora primenjivati “sa određenim stepenom fleksibilnosti i bez preteranog formalizma”, imajući u vidu kontekst zaštite ljudskih prava i osnovnih sloboda. U tom smislu, ESLJP je takođe usvojio koncept “posebnih okolnosti”, na osnovu kojeg procenjuje da li postoji neka posebna osnova koja dotičnog podnosioca oslobađa ispunjenja obaveze iscrpljivanja pravnog sredstva. Međutim, u svim slučajevima zasnovanim na sudskoj praksi Suda i ESLJP-a, prilikom procene da li su relevantna pravna sredstva iscrpljena ili nisu “delotvorna”, primenjuje se test “tereta dokazivanja”, a koji proces je jasno utvrđen u njegovoj sudskoj praksi i na osnovu koje, u principu, podnosilac o kome je reč treba da izjavi da je iscrpeo pravna sredstva ili da ista nisu bila “delotvorna” u okolnostima datog slučaja (vidi, između ostalog, slučajeve Suda KI57/22 i KI79/22, podnosioci Shqipdon Fazliu i Armend Hamiti, gore citiran, stav 69; KI09/21, podnosilac Sadat Lekiqi, gore citiran; KI43/20, podnositeljka Fitore Sadikaj, gore citiran; KI42/20, podnosilac Armend Hamiti, gore citiran; KI211/19, podnosioci Hashim Gashi, Selajdin Isufi, B.K., H.Z., M.H., R.S., R.E., S.O., S.H., H.I., N.S., S.I. i S.R, gore citiran, stavovi 56, 59 i 60 i tu korišćene reference).
Mišljenja i izveštaji Venecijanske komisije i uporedna analiza u pogledu iscrpljivanja pravnih sredstava
U kontekstu kriterijuma iscrpljivanja pravnih sredstava, u meri u kojoj je to relevantno u okolnostima konkretnog slučaja, Sud će se pozvati i na dokumente koje je usvojila i objavila Venecijanska komisija, i to: (i) dokument [CDL-PI(2020)004] od 14. aprila 2020. godine] Venecijanske komisije koji sadrži sažetak mišljenja, izveštaja i studija koje se odnose na ustavno pravosuđe; (ii) studiju [br. [38/2009, objavljenu 27. januara 2011. godine] o individualnom pristupu ustavnom pravosuđu, koju je Venecijanska komisija usvojila na svojoj 85. plenarnoj sednici (17-18. decembar 2010. godine); i (iii) izmenjeni izveštaj [CDL-AD(2021)001] o individualnom pristupu ustavnoj pravdi, koji je Venecijanska komisija usvojila na svojoj 125. plenarnoj sednici (11-12. decembar 2020. godine).
Sud najpre primećuje da se u zaključcima Studije o individualnom pristupu ustavnoj pravdi [br. 38/2009], tačnije u njenom stavu 150, kaže da:
“150. [...] Peto, da bi se osigurala delotvornost individualnog pristupa ustavnoj pravdi, stranke moraju da deluju u dobroj veri, izbegavajući zahteve koji su protivpravni i delujući tek nakon što iscrpe druga moguća pravna sredstva. Iscrpljivanje pravnih sredstava je neophodno u zemljama sa koncentrisanom kontrolom ustavnosti kako bi se izbeglo preopterećenje ustavnog suda. Šesto, trebalo bi da se obezbedi da je pravno sredstvo koje je na raspolaganju odgovarajuće da odgovori na žalbu podnosioca zahteva. Među procesnim principima koji se primenjuju na ocenu ustavnosti, postoje kontradiktorni sistemi u kojima se strankama u prethodnim postupcima pruža mogućnost da iznesu svoje stavove. Ustavni sud takođe treba da bude u mogućnosti da svoju odluku donese blagovremeno i bez nepotrebnog odlaganja; ne bi trebalo dozvoliti da poštovanje preciznih vremenskih rokova ugrozi delotvornost postupka”.
S druge strane, Izmenjeni izveštaj [br. 1004/2020] u vezi sa individualnim pristupom ustavnoj pravdi, koji je Venecijanska komisija usvojila na svojoj 125. plenarnoj sednici (11-12. decembar 2020. godine) i objavila 22. februara 2021. godine, predstavlja uporednu analizu država članica Saveta Evrope u pogledu obaveze iscrpljivanja pravnih sredstava, koja je prikazana u stavovima 86-88 ovog izveštaja, i to:
“86. Tipično, pojedinac može podneti punu ili normativnu ustavnu žalbu tek nakon što je iscrpeo sva druga pravna sredstva (npr. Albanija, Andora, Jermenija, Azerbejdžan, Brazil, Hrvatske, Češka Republika, Nemačka, Republika Koreja, Letonija, Lihtenštajn, Malta, Crna Gora, Severna Makedonija, Poljska, Portugalija, Slovačka, Slovenija, Španija, Švajcarska i Turska). Ovlašćenja ustavnog suda su, dakle, ograničena principom supsidijarnosti, odnosno ustavni sud može da odluči o osporenim aktima tek nakon što se izjasne sve instance redovnih sudova ili kada nije moguća žalba redovnom sudu [pozivajući se na Podnesak Amicus curiae za Ustavni sud Gruzije o dejstvima odluka Ustavnog suda na pravosnažne presude u građanskim i upravnim predmetima, stav 26]. Iscrpljivanje pravnih sredstava može imati različita značenja u svetlu specifičnog domaćeg pravnog konteksta.
87. Preduslov iscrpljenosti za podnošenje ustavne žalbe postoji samo u zemljama sa sistemima koncentrisane ocene. U zemljama sa difuznom revizijom, pojedinac može da ospori individualni ili normativni akt zbog povrede ustava u bilo kojoj fazi postupka.
88. U slučajevima kada bi zahtevanje iscrpljivanja svih pravnih sredstava moglo da izazove nepopravljivu štetu pojedincu, iscrpljivanje pravnih sredstava obično nije potrebno (npr. Austrija, Azerbejdžan, Hrvatska, Češka Republika, Nemačka, Letonija, Crna Gora, Slovačka, Slovenija i Švajcarska). Venecijanska komisija smatra da bi trebalo predvideti izuzetak od zahteva za iscrpljivanje pravnih sredstava za sve slučajeve u kojima bi poštovanje ovog pravila moglo da nanese nepopravljivu štetu pojedincu”.
Nakon toga, u istom gore navedenom izveštaju Venecijanske komisije je izloženo i pitanje supsidijarnog načela ili karaktera ESLJP-a u odnosu na obavezu iscrpljivanja pravnih sredstava. U stavovima 198-199 ovog dokumenta je navedeno:
“198. Ovlašćenja ESLJP-a su ograničena principom supsidijarnosti. Naime, on može odlučivati o osporenim aktima tek nakon što su iscrpljene sve instance domaćeg pravnog sistema. Interlakenska deklaracija, koja insistira na supsidijarnoj prirodi mehanizma Konvencije: “4. Konferencija podseća da su pre svega države stranke zadužene da garantuju primenu i sprovođenje Konvencije, pa stoga poziva države stranke da se obavežu da će: … d) se pobrinuti, ako je potrebno i uvođenjem novih pravnih sredstava, bilo da su ona specifične prirode ili da je reč o opštem domaćem pravnom sredstvu, da svako lice koje argumentovano tvrdi da su mu povređena prava i slobode utvrđene Konvencijom ima na raspolaganju delotvorno pravno sredstvo pred domaćim organom koji će pružiti odgovarajuće zadovoljenje ako je to prikladno;
199. Pored toga, Protokol br. 15 (koji još uvek nije na snazi) kojim se menja i dopunjuje Evropska konvencija o ljudskim pravima se takođe poziva na princip supsidijarnosti u članu 1. kojim se menja uvodna izjava preambule Konvencije na sledeći način: “Potvrđujući da Visoke strane ugovornice, u skladu sa načelom supsidijarnosti, imaju prvenstvenu odgovornost da osiguraju prava i slobode propisane ovom Konvencijom i njenim Protokolima, te da pri tome uživaju slobodu procene koja podleže nadzoru Evropskog suda za ljudska prava uspostavljenog ovom Konvencijom”.
Takođe, dokument Venecijanske komisije koji sadrži kompilaciju mišljenja, izveštaja i studija o ustavnom pravu [CDL-PI(2020)004 od 14. aprila 2020. godine] u vezi sa kriterijumom iscrpljivanja pravnih sredstava se odnosi na:
“(i) stav 26. Odgovora Amicus Curiae CDL-AD(2018)012 Venecijanske komisije za Ustavni sud Gruzije o dejstvima odluka Ustavnog suda u vezi sa pravosnažnim odlukama u građanskim i upravnim predmetima, gde se kaže: “5.2.3 Iscrpljivanje pravnih sredstava “Pojedinac može pokrenuti potpuni postupak po individualnoj ustavnoj žalbi tek nakon što je iscrpeo sva druga pravna sredstva. Ovlašćenja ustavnih sudova su, dakle, ograničena načelom supsidijarnosti, odnosno ustavni sud može odlučivati o osporenim aktima nakon što se sve instance redovnih sudova izjasne ili kada nije moguća žalba redovnom sudu”; (ii) stav 9. Mišljenja Venecijanske komisije o Nacrtu zakona o Ustavnom sudu Republike Azerbejdžan, gde je navedeno: “Član 33. rešava tri pitanja koja su pokrenuta u privremenom mišljenju: Ustavni sud može prihvatiti žalbe i bez iscrpljivanja drugih pravnih sredstava ako ta pravna sredstva ne mogu sprečiti nenadoknadivu štetu za podnosioca žalbe”; (iii) stav 50. Mišljenja [CDL-AD(2008)030] o Nacrtu zakona o Ustavnom sudu Crne Gore, gde se kaže: “Mogu postojati obična pravna sredstva, koja su propisana zakonom, ali koja su nedelotvorna jer možda nisu u stanju da izbegnu nepovratne štetne posledice po podnosioca predstavke u svetlu stalne jurisprudencije redovnih sudova. U tako retkim i izuzetnim slučajevima, ustavni sud bi trebalo da ima mogućnost da prihvati individualne žalbe i pre iscrpljivanja ovih nedelotvornih pravnih sredstava”; (iv) stav 54(4) Mišljenja [CDL-AD(201] o Zakonu o Ustavnom sudu Mađarske: “Izuzetak od zahteva da se iscrpu pravna sredstva treba predvideti za sve slučajeve u kojima bi poštovanje ovog pravila moglo pričiniti nepopravljivu štetu pojedincu”; i (v) stav 32. Mišljenja [CDL-AD(2015)027] o predloženim amandmanima na Ustav Ukrajine o pravosuđu, u kome je podvučeno: “U Preliminarnom mišljenju je preporučeno da se pojasni da se ustavna žalba može podneti samo “nakon iscrpljivanja domaćih pravnih sredstava”. Ovo je sada urađeno u revidiranim amandmanima i to treba pozdraviti”.
(iii) Odgovori primljeni od Foruma Venecijanske komisije po pitanju ustavne ocene predsedničkih ukaza
S tim u vezi, Sud ponovo naglašava da je primio deset (10) odgovora od ustavnih ili ekvivalentnih sudova sa ustavnom jurisdikcijom država članica Foruma Venecijanske komisije, kao što su Nemačka, Meksiko, Holandija, Češka, Lihtenštajn, Severna Makedonija, Švedska, Rumunija, Bugarska i Slovačka.
U nastavku, Sud će prikazati najrelevantnije delove odgovora od zemalja članica Foruma Venecijanske komisije.
Prilog koji je dostavio Savezni ustavni sud Nemačke
Savezni ustavni sud Nemačke je u svom odgovoru naveo: “Na osnovu načela supsidijarnosti, žalilac mora prvo da sledi sve raspoložive proceduralne opcije koje mogu sprečiti ili ispraviti navodnu povredu prava zagarantovanih Ustavom. Dakle, u slučaju razrešenja nekog političkog nameštenika kao što je ambasador ili konzul, to bi značilo iscrpljivanje svih pravnih sredstava koja su na raspolaganju pred upravnim sudovima [...] Tek nakon ovih “pravnih kanala” koji se moraju iscrpeti, žalilac može da podnese ustavnu žalbu”.
Prilog koji je dostavio Ustavni sud Slovačke
Ustavni sud Slovačke Republike je u svom odgovoru naveo: “Ustavni sud Slovačke Republike je u svojoj konsolidovanoj sudskoj praksi naglasio da se postupci pred Ustavnim sudom mogu pokrenuti tek nakon iscrpljivanja svih raspoloživih pravnih sredstava. S druge strane, ukoliko ne postoje raspoloživa pravna sredstva, pogođena lica mogu podneti ustavnu žalbu direktno Ustavnom sudu”.
Prilog koji je dostavio Ustavni sud Rumunije
Ustavni sud Rumunije je u svom odgovoru naveo: “Predsednički ukazi, s obzirom na njihovo područje primene i pitanje koje uređuju, nisu akti čija sudsko-upravna ocena se isključuje, stoga se oni mogu osporiti pred sudovima opšte nadležnosti koji imaju nadležnost za rešavanje upravnih sporova”.
Prilog koji je dostavio Vrhovni sud Holandije
Vrhovni sud Holandije je u svom odgovoru naveo: “Ambasador ili konzul kome je prekinut radni odnos može se žaliti pred redovnim sudovima u vezi sa prekidom radnog odnosa. Redovni sudovi su nadležni da razmatraju prekid radnog odnosa ambasadora ili konzula”.
Prilog koji je dostavio Ustavni sud Lihtenštajna
Ustavni sud Lihtenštajna je u svom odgovoru naglasio: “U Lihtenštajnu je princ šef države i njegovi ukazi se mogu osporiti direktno pred Ustavnim sudom. Član 15 (1) Zakona o Ustavnom sudu utvrđuje da će Ustavni sud odlučivati po žalbama onda kada žalilac tvrdi da su mu Ustavom zagarantovana prava povređena končanom odlukom javnog organa za koju je zakonodavac izričito priznao pravo na individualnu žalbu. To, dakle, uključuje postupke bilo kog javnog organa, uključujući i postupke šefa države”.
Prilog koji je dostavio Ustavni sud Severne Makedonije
Ustavni sud Severne Makedonije je u svom odgovoru istakao: “Slično Ustavu Kosova, na osnovu člana 84. Ustava Severne Makedonije, predsednik Republike ukazom imenuje i razrešava ambasadore i druge diplomatske predstavnike Republike Makedonije. Međutim, ni Ustav ni zakoni ne pružaju detaljnije odredbe u vezi sa aktima predsednika Republike u pogledu njihove pravne prirode, uključujući i mogućnost žalbe na njih. Ustav takođe ćuti i o ustavnoj kontroli akata predsednika. Iz ovih razloga, predsednički ukazi se retko osporavaju pred Ustavnim sudom, ali i onda kada se osporavaju, Ustavni sud ih odbacuje na osnovu nedostatka nadležnosti. Zaključno, u ustavnom sistemu Republike Severne Makedonije postoji pravna praznina po pitanju ustavno-sudske kontrole ukaza predsednika, što ove zakonske akte ostavlja van delokruga Ustavnog suda”.
Prilog koji je dostavio Vrhovni sud Švedske
Vrhovni sud Švedske je u svom odgovoru naveo: “Švedska je parlamentarna demokratija i monarhija. Premijer je šef vlade, a kralj šef države. Dužnosti kralja su po svojoj prirodi reprezentativne. Prema tome, Švedska nema predsednika koji može da proglašava ukaze, a Švedska takođe nema ni Ustavni sud koji bi razmatrao takve akte. Shodno tome, ovo pitanje nije primenljivo u švedskom kontekstu”.
Prilog koji je dostavio Ustavni sud Bugarske
Ustavni sud Bugarske je u svom odgovoru naglasio: “Na osnovu člana 150 (1) Ustava, Ustavni sud postupa samo na inicijativu 1/5 poslanika Skupštine, predsednika, Saveta ministara, Vrhovnog kasacionog suda, Vrhovnog upravnog suda i glavnog tužioca. Pojedinac ne može da podnese žalbu Ustavnom sudu. S obzirom na to da predsednik postupa po svom diskrecionom pravu, njegovi ukazi podležu oceni da li su u saglasnosti sa odredbama Ustava. Oni se ne mogu testirati u pogledu njihove zakonitosti (legality) ili svrsishodnosti (expediency), već samo radi razmatranja da li su ispunjene ustavne pretpostavke. Ukazi predsednika ne podležu kontroli od strane redovnih sudova”.
Prilog koji je dostavio Ustavni sud Češke
Ustavni sud Češke je u svom odgovoru naglasio: “Ne postoji nikakva uredba ili sudska praksa u pogledu supsidijarnosti razmatranja ili pravnih sredstava u slučajevima razrešenja ambasadora ili konzula. Međutim, u prošlosti je bilo slučajeva razmatranja odluka predsednika od strane sudova. Iz tih odluka proizilazi da postupak zavisi od materijalne ocene ponašanja predsednika – da li se radi o sporu koji neposredno ocenjuje Ustavni sud ili je postojala formalna odluka ili nepostupanje koje se može osporiti pred upravnim sudovima”.
Prilog koji je dostavio Vrhovni sud Meksika
Vrhovni sud Meksika je u svom odgovoru naglasio: “Ni Ustav ni zakoni ne pružaju pravna sredstva protiv predsedničkih odluka o razrešenju državnih sekretara, ambasadora, konzula ili direktora trezora. Vrhovni sud je utvrdio da predsednik Republike ima apsolutnu slobodu po pitanju imenovanja i razrešenja, bez potrebe da postupa u skladu sa bilo kakvim posebnim uslovom i bez mešanja bilo koje druge vlasti u odlučivanje. Drugim rečima, Vrhovni sud je utvrdio da je razrešenje državnih sekretara, ambasadora, konzula i direktora trezora diskreciono pravo šefa savezne izvršne vlasti”.
Zaključak u vezi sa odgovorima Foruma Venecijanske komisije
Sa svega napred navedenog, Sud ocenjuje da se u velikoj većini zemalja koje su odgovorile, predsednički ukazi o razrešenju ambasadora i konzula moraju osporiti u postupku pred redovnim sudovima, dok se u drugim zemljama postupci (i) mogu voditi direktno pred ustavnim sudom, (ii) ustavni sud nema nadležnost da ocenjuje pojedinačne slučajeve razrešenja ambasadora i konzula ili pak (iii) slučajeve u kojima šef države u svojstvu savezne izvršne vlasti ima nadležnost da razrešava ambasadore i konzule jer je ova vrsta nadležnosti rezervisana za saveznu izvršnu vlast.
Primena gore navedenih načela na okolnosti konkretnog slučaja
Prilikom ocene navoda podnosioca zahteva, Sud, kao što je to već i objasnio kroz svoju sudsku prakse, pre svega naglašava da ne postoji stečeno pravo na oslobađanje od obaveze da se pravna sredstva iscrpe. Iscrpljivanje pravnih sredstava je ustavna obaveza koja je jasno utvrđena stavom 7. člana 113. Ustava. Pored toga, takvo uređenje je u skladu sa praksom ustavnog sudstva u državama sa centralizovanom ustavnom kontrolom, kako je prethodno objašnjeno u izlaganju opštih načela. Naravno, na osnovu sudske prakse Suda i ESLJP-a i uporedne analize rezimirane mišljenjima Venecijanske komisije, mogu postojati izuzeci od ovog pravila i takva ocena ne sme biti podložna preterano formalističkom pristupu. Naime, prilikom primene ovog izuzetka, moraju biti ispunjeni kriterijumi utvrđeni sudskom praksom ESLJP-a, a takva ocena se vrši od slučaja do slučaja. Takvog pristupa se pridržava i ESLJP-a, kako je prethodno objašnjeno, koji primenjuje relevantna načela u svetlu posebnih okolnosti svakog slučaja pojedinačno, ne rezultirajući uvek istim zaključcima o tome da li su u određenom slučaju iscrpljena pravna sredstva ili ne. Dakle, takvo utvrđenje zavisi od specifičnosti svakog slučaja i primene kriterijuma utvrđenih njegovom sudskom praksom na svaki pojedinačni slučaj (vidi slučaj Suda KI57/22 i KI79/22, podnosioci Shqipdon Fazliu i Armend Hamiti, rešenje o neprihvatljivosti od 4. jula 2022. godine, stav 103).
Na početku, i u kontekstu okolnosti konkretnog slučaja, Sud ocenjuje da predsednik Republike u okviru ustavnih nadležnosti donosi ukaze u skladu sa Ustavom. Takođe, Sud ocenjuje da se na osnovu Ustava, predsednički ukazi po karakteru svog sadržaja svrstavaju u dve kategorije. U pravu kategoriju spadaju predsednički ukazi normativnog karaktera (normativni akti), kao što je ukaz o određivanju datuma parlamentarnih i lokalnih izbora, o imenovanju mandatara za formiranje Vlade, o proglašenju vanrednog stanja, itd. Normativni karakter predsedničkog ukaza ove prirode određen je važnošću pravnog odnosa koji on uređuje, odnosno pravima i obavezama koje dodeljuje različitim državnim organima. U takvim slučajevima, imperativna (nalažuća) norma ukaza je ustavna norma i samim tim podleže samo ustavnoj kontroli od strane Suda (vidi, s tim u vezi, slučaj Suda KO72/20, Rexhep Selimi i 29 drugih poslanika Skupštine Republike Kosovo, ocena ustavnosti dekreta predsednika Republike Kosovo br. 24/2020 od 30. aprila 2020. godine, presuda od 28. maja 2020. godine).
U drugu kategoriju pak spadaju predsednički ukazi konkretnog individualnog karaktera (konkretan individualni akt), kojima se vrše različita imenovanja ili razrešenja određenih lica na javnim funkcijama, a koji, u smislu važnosti uređenja pravnog odnosa, utvrđuju prava i obaveze samo za određenog subjekta, odnosno lice, kao što se to desilo u slučaju podnosioca zahteva (vidi, slično tome, Ustavni sud Albanije, odluka br. 68 od 30. maja 2018. godine, stav 5, gde se primećuje usvajanje tužbenog zahteva podnosioca zahteva i uzimanje u razmatranje predsedničkog ukaza od strane Suda sudskog okruga Tirana, koji je odlukom [br. 1135] od 21. februara 2007. godine, poništio ukaz br. 2134 predsednika od 9. juna 1998. godine, o oduzimanju čina generala, vidi, takođe, Ustavni sud Albanije (odluka br. 68 od 15. februara 2018. godine, stav 3).
U okolnostima konkretnog slučaja, primećuje da je ukaz [br. 165/2020] predsednice od 25. novembra 2020. godine, donet na osnovu: “Člana 84. tačke (4, 10 i 25) i člana 90. Ustava Republike Kosovo, člana 6. Zakona br. 03/L-094 o Predsedniku Republike Kosovo i člana 22. Zakona br. 03/L-122 o službi u inostranstvu Republike Kosovo” i da je istim utvrđeno (i) da se podnosilac zahteva razrešava funkcije generalnog konzula Republike Kosovo u Tirani, Republika Albanija; (ii) da se stavlja van snage ukaz br. 120/2020 od 4. septembra 2020. godine o ponovnom imenovanju podnosioca zahteva za generalnog konzula Republike Kosovo u Tirani, Republika Albanija; (iii) da se zadužuje MSPD da preduzme sve potrebne radnje za izvršenje tog ukaza.
Sa napred navedenog, nije sporna činjenica da u slučaju podnosioca zahteva ukaz predsednice po svom sadržaju predstavlja akt konkretnog individualnog karaktera, koji utiče na građanska prava i obaveze određenog pojedinca, odnosno podnosioca zahteva.
U konkretnom slučaju, osim na Ustavu, ukaz predsednice se zasniva i na zakonu i pratećim podzakonskim aktima, što znači da akt koji je zasnovan na zakonu ne može imati snagu zakona, već akta podzakonske snage. Prema tome, jasno je da u takvim slučajevima Ustavni sud stavlja u funkciju svoju “revizijsku i supsidijarnu” nadležnost nakon što je predsednički ukaz ove prirode podvrgnut redovnim sudskim postupcima, radi utvrđivanja njegove zakonitosti, odnosno nezakonitosti.
Pored toga, Sud podseća da Ustav ne utvrđuje postupke i kriterijume za imenovanje i razrešenje ambasadora ili konzula, već zakoni i prateći podzakonski akti čije tumačenje i primena spadaju isključivo u nadležnost redovnih sudova (vidi, u ovom kontekstu, Ustavni sud Albanije, odluka br. 150 od 16. juna 2017. godine, gore citirana, stav 9, u kojem je navedeno da: “Usaglašenost ili neusaglašenost ukaza predsednika Republike sa odredbama Izbornog zakonika nije u nadležnosti ovog Suda, već u nadležnosti upravnih sudova ili, u zavisnosti od slučaja, Izbornog veća i kao takav se ne može razmatrati od strane ovog Suda”).
Na osnovu gore navedenog, Sud u okolnostima ovog konkretnog slučaja, naglašava da: (i) Ustav i/ili važeći zakoni ne definišu izuzetke u smislu osporavanja predsedničkih dekreta koji utiču na pojedinca; (ii) Ustav ne predviđa da se pojedinci direktno obraćaju Ustavnom sudu u vezi sa ocenom ustavnosti predsedničkih ukaza kako je definisano za stranke ovlašćene članom 113 (Skupština, Vlada i Ombudsman); (iii) shodno tome, tek nakon iscrpljivanja pravnih lekova definisanih stavom 7. člana 113. Ustava, pojedinci se mogu obratiti Sudu radi ocene ustavnosti predsedničkog ukaza individualizovanog karaktera; i, (iv) supsidijarni karakter pojedinačnog ustavnog zahteva nameće obavezu pojedincu da se prvo obrati redovnim sudovima. Takav pristup je u potpunoj harmoniji sa velikom većinom ustavnih i zakonskih propisa, što je već objašnjeno kroz razradu izveštaja Venecijanske komisije i odgovora Ustavnih sudova na pitanja Suda koja su bila upućena preko Foruma Venecijanske Komisije.
Pored toga, u kontekstu ovog konkretnog slučaja, Sud primećuje da protiv osporenog ukaza nije iscrpljeno nijedno pravno sredstvo osim (i) podneska upućenog MSPD-u, i (ii) podnosilac zahteva se obratio Instituciji ombudsmana sa predlogom da se individualno obrati Ustavnom sudu da izvrši ocenu usaglašenosti osporenog ukaza sa Ustavom i tom prilikom dobio negativan odgovor. Sud podseća da je podnosilac zahteva naveo: “Drugo raspoloživo pravno sredstvo je i upravni spor pred Osnovnim sudom u Prištini”. Podnosilac zahteva je u nastavku naveo da je “Razlog zbog kojeg ovo sredstvo nije iskorišćeno povezan sa njegovom delotvornošću. Dakle, da bi bila iscrpljena, pravna sredstva moraju biti adekvatna i delotvorna, odnosno da ne budu iluzorna, tako da podnosilac žalbe ima mogućnost da u celini otkloni povrede ustavnih prava i sloboda koje su učinili drugi organi pre pokretanja predmeta pred Ustavnim sudom. Ustavni sud je primenjivao ovaj standard od prvog dana svog rada, oslanjajući se na presedan Selmouni protiv Francuske, gore citiran”.
Na osnovu gornjeg navoda, Sud naglašava da se u svim slučajevima u kojima pravna sredstva nisu iscrpljena, radi utvrđivanja da li ista u okolnostima datih slučajeva ne bi bila “delotvorna”, mora oceniti (i) da li je postojanje pravnih sredstava “dovoljno izvesno ne samo u teoriji nego i u praksi" jer ista moraju biti u stanju “da pruže rešenje u vezi sa tvrdnjama podnosioca zahteva” i “pruže razumne izglede za uspeh”; i (ii) da li su relevantna pravna sredstva “raspoloživa, dostupna i delotvorna”, koje karakteristike moraju biti dovoljno konsolidovane u sudskoj praksi dotičnog pravnog sistema. Međutim, dotični podnosilac mora da dokaže da je “učinio sve što se od njega može opravdano očekivati da iscrpi pravna sredstva”, izuzev u slučajevima kada podnosilac može dokazati, pružajući relevantnu sudsku praksu ili neki drugi odgovarajući dokaz, da bi dostupno pravno sredstvo koje on nije koristio, bilo neuspešno. Pored toga, “puke sumnje” podnosioca u pogledu neefikasnosti nekog pravnog sredstva ne važe kao razlog za oslobađanje podnosioca od obaveze iscrpljivanja pravnih sredstava (vidi, između ostalog, slučajeve Suda KI57/22 i KI79/22, podnosioci Shqipdon Fazliu i Armend Hamiti, gore citiran, stav 74; KI211/19, podnosioci Hashim Gashi, Selajdin Isufi, B.K., H.Z., M.H., R.S., R.E., S.O., S.H., H.I., N.S., S.I. i S.R, gore citiran, stav 58 i tu korišćene reference).
Na osnovu prethodnih navoda podnosioca zahteva, takođe je nesporno da podnosilac zahteva nije argumentovao pred Sudom, kao što je potrebno, uz pomoć “tereta dokazivanja” da pravna sredstva ne postoje ili da ista “nisu delotvorna”.
S tim u vezi, pri oceni (i) da li je postojanje pravnih sredstava “dovoljno izvesno ne samo u teoriji, nego i u praksi" jer ista moraju biti u stanju “da pruže rešenje u vezi sa tvrdnjama podnosioca zahteva” i “da pruže razumne izglede za uspeh”, Sud ponavlja da Zakon br. 03/L-202 o upravnim sporovima (u daljem tekstu: ZUS) obezbeđuje pravna sredstva za rešavanje slučaja podnosioca zahteva (vidi slučajeve Suda KI57/22 i KI79/22, podnosioci Shqipdon Fazliu i Armend Hamiti, gore citiran, stav 87 i KI164/20, podnosilac Rafet Haxhaj, rešenje o neprihvatljivosti od 20. januara 2021. godine, stavovi 17, 25, 50 i 51).
Što se tiče odredaba ZUS-a, Sud prvo ističe da je sama svrha ZUS-a kao zakona, kako je utvrđeno u članu 2, ta da obezbedi sudsku zaštitu prava i interesa fizičkih i pravnih lica kao i drugih stranaka kojima su prava i interesi prekršeni (i) individualnim odlukama ili (ii) postupanjem organa javne uprave. Član 3. stav 1.1 ZUS-a kaže da su organi javne uprave zapravo organi centralne uprave, dok stav 1.2 istog člana kvalifikuje kao upravni akt svaku odluku upravnog organa koji je donet nakon upravnog postupka u vršenju javnih ovlašćenja i koji direktno ili indirektno zadire u zakonom priznata prava, slobode ili interese fizičkih i pravnih lica.
Konkretnije, član 10. ZUS-a, između ostalog, predviđa mogućnost pokretanja upravnog spora protiv upravnih akata za koje fizičko ili pravno lice smatra da mu je njima povređeno neko zakonsko pravo ili interes. Na osnovu člana 18. ZUS-a, isto pravo, osim fizičkih i pravnih lica, imaju upravni organi, ombudsman, društva i druge organizacije koje deluju u odbrani javnog interesa. Pored toga, član 16. ZUS-a utvrđuje razloge na osnovu kojih se određeni upravni akt može pobijati, dok član 27. ZUS-a utvrđuje odgovarajuće rokove.
Što se tiče mogućnosti žalbe razrešenog političkog nameštenika, Sud podseća da je Vrhovni sud Holandije u svom odgovoru naglasio sledeće: “Ambasador ili konzul kome je prekinut radni odnos može se žaliti pred redovnim sudovima u vezi sa prekidom radnog odnosa. Redovni sudovi su nadležni da razmatraju prekid radnog odnosa ambasadora ili konzula.” Takav pristuo, kako je to i objašnjeno iznad, je prihvatila velika većina zemalja članica Venecijanske Komisije.
Sud dalje navodi da (i) korišćenje pravnih sredstava u upravnom postupku radi osporavanja akata javnih organa prvobitno pred redovnim sudovima, uvek u skladu sa specifičnostima važećeg zakona, predstavlja pravilo, dok su izuzeci mogući samo ako strana argumentuje, na osnovu sudske prakse ESLJP-a, da takvo sredstvo, u okolnostima konkretnog slučaja, ne bi bilo delotvorno. Na primer, predmet ESLJP-a, Juričić protiv Hrvatske, jasno precizira da je podnositeljka zahteva, kandidatkinja za Ustavni sud Hrvatske i koju Skupština Hrvatske nije izabrala, dužna da predmetnu odluku Skupštine prvo ospori pred upravnim sudovima, i na kraju, pred Ustavnim sudom (vidi, u ovom kontekstu, predmet ESLJP-a Juričić protiv Hrvatske, br. 58222/09, presuda od 26. jula 2011. godine); i (ii) zapravo, sudska praksa ESLJP-a utvrđuje da je dužnost pogođenog pojedinca da testira delotvornost sudskog sistema i da dozvoli da redovni sudovi ispitaju navode o povredi predmetnih prava i da razviju iste uz pomoć svoje moći da tumače. U suprotnom, isti moraju argumentovati, putem tereta dokazivanja, da su kriterijumi koji su objašnjeni kroz sudsku praksu ESLJP-a, ispunjeni na takav način da bi morali da rezultiraju oslobađanjem od obaveze iscrpljivanja pravnih sredstava (vidi, između ostalog, predmet ESLJP-a Gherghina protiv Rumunije, gore citiran, stav 101; i KI57/22 i KI79/22, podnosioci Shqipdon Fazliu i Armend Hamiti, gore citiran, stav 112).
Pored toga, Sud takođe naglašava da na osnovu sudske prakse ESLJP-a, podnosilac zahteva mora da argumentuje da je “učinio sve što se od njega može opravdano očekivati da iscrpi pravna sredstva”. U okolnostima konkretnog predmeta to nije slučaj. Podnosilac zahteva nije preduzeo nijednu jedinu radnju za pobijanje osporenog ukaza pred redovnim sudovima, već se direktno - kako kaže sam podnosilac zahteva - nakon odbijanja njegovog zahteva od strane Institucije ombudsmana obratio Ustavnom sudu (vidi slučaj Suda KI57/22 i KI79/22, podnosioci Shqipdon Fazliu i Armend Hamiti, gore citiran, stav 115).
U vezi sa pozivanjem podnosioca zahteva na slučajeve KI56/09, KI06/10, KI99/14 i KI100/14, KI34/17 i KI55/17, Sud ocenjuje da je slučaj podnosioca zahteva različit i da nije relevantno uporediv sa datim slučajevima, pri čemu je Sud dao detaljno obrazloženje o tome zašto su podnosioci zahteva u tim slučajevima oslobođeni obaveze iscrpljivanja pravnih sredstava (vidi relevantne stavove koji se odnose na oslobađanje od obaveze iscrpljivanja pravnih sredstava u slučajevima br. KI56/09, podnosilac Fadil Hoxha i 59 drugih protiv Skupštine opštine Prizren, gore citiran; KI06/10 podnosilac Valon Bislimi protiv Ministarstva unutrašnjih poslova, Sudskog saveta Kosova i Ministarstva pravde, gore citiran; KI99/14 i KI100/14, podnosioci Shyqyri Syla i Laura Pula, gore citiran; KI34/17, podnositeljka Valdete Daka, gore citiran; KI55/17, podnositeljka Tonka Berisha, gore citiran). Štaviše, kroz Rešenje o neprihvatljivosti u slučajevima KI57/22 i KI79/22, Sud je već ustanovio svoju sudsku praksu u vezi sa iscrpljivanjem pravnih sredstava i mogućim izuzecima.
Sud primećuje da u okolnostima konkretnog slučaja, kada je reč o mogućnosti pobij i KIanja osporenog ukaza, primenljivi zakoni govore i o drugim pravnim sredstvima utvrđenim ZUS-om. Sud naglašava da i članovi 13. i 14. ZUS-a koji se odnose na mogućnost pokretanja upravnog spora, utvrđuju: (i) da se upravni spor može pokrenuti samo protiv upravnog akta donetog u drugostepenom upravnom postupku; (ii) da se upravni spor može pokrenuti i protiv upravnog akta prvostepenog organa protiv koga nije dozvoljena žalba u upravnom postupku; i (iii) da se upravni spor može pokrenuti i onda kada nadležni organ nije doneo odgovarajući upravni akt prema zahtevu ili žalbi stranke, pod uslovima predviđenim ovim zakonom (vidi slučajeve Suda br. KI147/18 podnosilac Arbër Hadri, gore citiran, stavovi 52 i 53 i KI42/20, podnosilac Armend Hamiti, gore citiran, stav 53).
Sud smatra da teret dokazivanja pada na podnosioca zahteva, to jest da on mora da dokaže zašto pravna sredstva na raspolaganju nisu dovoljno izvesna ne samo u teoriji nego i u praksi i zašto nisu dostupna i delotvorna. U okolnostima konkretnog slučaja, Sud smatra da podnosilac zahteva nije pružio nijedan argument u vezi sa gore navedenim pravnim sredstvima i da nije argumentovao zašto ta pravna sredstva nisu u stanju da pruže rešenje, odnosno ne pružaju nijednu razumnu mogućnost za uspeh u vezi sa njegovim navodima o ustavnoj povredi (vidi KI57/22 i KI79/22, podnosioci Shqipdon Fazliu i Armend Hamiti, gore citiran, stav 113; KI147/18, podnosilac Arbër Hadri, gore citiran, stavovi 56 i 57 i KI42/20, podnosilac Armend Hamiti, gore citiran, stav 54).
Shodno tome, ovaj Sud naglašava (i) da svako oslobađanje od obaveze iscrpljivanja pravnih sredstava uvek mora biti zasnovano na teretu dokazivanja u odnosu na kriterijume koji se odnose na delotvornost određenog pravnog sredstva, i (ii) da izuzeci u njegovoj sudskoj praksi u slučajevima KI56/09, KI06/10, KI99/14 i KI100/14, KI34/17 i KI55/17, na koje se poziva podnosilac zahteva, ne garantuju pravo na oslobađanje od obaveze iscrpljivanja pravnih sredstava u odnosu na osporeni ukaz i (iii) da se u pogledu oslobađanja od ove obaveze, svaki slučaj ocenjuje pojedinačno, na osnovu tereta dokazivanja (vidi slučaj Suda KI57/22 i KI79/22, podnosioci Shqipdon Fazliu i Armend Hamiti, gore citiran, stav 122).
Sud primećuje da navodi podnosioca zahteva o povredi načela legaliteta i nedostatak obaveznih materijalnih i formalnih elemenata osporenog ukaza predstavljaju navode koji pokreću pitanja zakonitosti koja su se mogla razmotriti pred redovnim sudovima, pre nego što je zahtev podnet Ustavnom sudu.
U tom smislu, u vezi sa obavezom da se prvo iscrpe pravna sredstva pred redovnim sudovima, Sud podseća da je Savezni ustavni sud Nemačke u svom odgovoru naglasio: “Na osnovu načela supsidijarnosti, podnosilac žalbe mora prvo da sledi sve raspoložive proceduralne opcije koje mogu sprečiti ili ispraviti navodnu povredu prava zagarantovanih Ustavom. Dakle, u slučaju razrešenja nekog političkog nameštenika kao što je ambasador ili konzul, to bi značilo iscrpljivanje svih pravnih sredstava koja su na raspolaganju pred upravnim sudovima [...] Tek nakon ovih “pravnih kanala” koji se moraju iscrpeti, žalilac može da podnese ustavnu žalbu”.
Kao što je prethodno navedeno, podnosilac zahteva nije dokazao pred Sudom, (i) da pravno sredstvo prema ZUS-a nije “dovoljno izvesno ne samo u teoriji nego i u praksi”, zbog toga što ono ne može da “pruži odgovor na navode podnosioca zahteva” i “pruži razumne izglede za uspeh”; (ii) da nije “raspoloživo, delotvorno i efikasno”; (iii) da je on “učinio sve što se od njega opravdano moglo očekivati da iscrpe pravna sredstva”; i (iv) da njegovi navodi o nedelotvornosti pravnih sredstava nisu zasnovani na “pukim sumnjama” koje, kako je prethodno objašnjeno, ne čine osnov za oslobađanje podnosioca zahteva od obaveze da iscrpi pravna sredstva.
Pored toga, Sud ocenjuje da su i ustavni i vrhovni sudovi sa ustavnom jurisdikcijom zemalja članica Foruma Venecijanske komisije, koje su kriterijum iscrpljivanja pravnih sredstava uredile slično kosovskom pravnom sistemu, objasnili: (i) da redovni sudovi imaju nadležnost da sude o pitanju razrešenja političkog nameštenika; (ii) da je u slučaju razrešenja političkog nameštenika, on prvo dužan da iscrpi sva pravna sredstva pred redovnim sudovima; i (iii) da se žalba može podneti direktno Ustavnom sudu samo u slučajevima kada se dokaže da ne postoji delotvorno pravno sredstvo (vidi, u tom smislu, gore predstavljene odgovore koje su dali Savezni ustavni sud Nemačke, Ustavni sud Slovačke i Vrhovni sud Holandije, stavovi 63, 64 i 66).
Shodno tome, Sud, na osnovu svega napred navedenog i uzimajući u obzir okolnosti konkretnog slučaja, i na osnovu standarda utvrđenih u njegovoj sudskoj praksi u sličnim slučajevima i sudskoj praksi ESLJP-a, utvrđuje da podnosilac zahteva nije ispunio uslove prihvatljivosti jer nije iscrpeo pravna sredstva utvrđena u stavu 7. člana 113. Ustava, stavu 2. člana 47. Zakona i tački (b) stava (1) pravila 39. Poslovnika, pa se zahtev kao takav mora proglasiti neprihvatljivim.
IZ TIH RAZLOGA
Ustavni sud, u skladu sa članom 113.7 Ustava, članovima 20. i 47. Zakona i pravilima 39 (1) (b) i 59 (2) Poslovnika, dana 27. oktobra 2022. godine, jednoglasno
ODLUČUJE
DA PROGLASI zahtev neprihvatljivim;
DA DOSTAVI ovo rešenje stranama;
DA OBJAVI ovo rešenje u Službenom listu, u skladu sa članom 20.4 Zakona;
Ovo rešenje stupa na snagu odmah.
Sudija izvestilac Predsednica Ustavnog suda
Remzije Istrefi-Peci Gresa Caka-Nimani
Halim Krasniqi
KI – Individualni zahtev
Rešenje o neprohvatljivosti
Nisu iscrpljena pravna sredstva
Upravni