Presuda

Ocena ustavnosti Preporuka Skupštine Republike Kosovo br.08-R-01 od 6. maja 2021. godine

br. predmeta KO 93/21

Preuzimanje:
Sažetak

KO93/21, podnosilac, Blerta Deliu-Kodra i 12 drugih poslanika Skupštine Republike Kosovo, Ocena ustavnosti Preporuka Skupštine Republike Kosovo br.08-R-01 od 6. maja 2021. godine

KO93/21, presuda, od 28. decembra 2021. godine, objavljena dana 13. januara 2022. godine

Ključne reči: Institucionalni zahtev, balansiranje elektro-energetskog sistema, odstupanje u elektro-energetskom sistemu, razlika u tretiranju, budžet, javni interes

U okolnostima ovog slučaja, Sud je ocenio ustavnost Preporuka [br. 08-R-01] od 6. maja 2021. godine, Skupštine Republike Kosovo, na osnovu zahteva podnetog Sudu od strane trinaest (13) poslanika Skupštine shodno ovlašćenjima utvrđenim stavom 5 člana 113. [Jurisdikcija i ovlašćene strane] Ustava. U oceni ustavnosti osporenog Akta Skupštine, Sud je jednoglasno odlučio da (i) zahtev je prihvatljiv; (ii) osporeni Akt Skupštine, od 6. maja 2021. godine, je u saglasnosti sa stavovima 1, 5 i 14. člana 65 [Nadležnosti Skupštine] Ustava Republike Kosova; (iii) osporeni Akt Skupštine, od 6. maja 2021. godine, je u saglasnosti sa članom 24 [Jednakost Pred Zakonom] u vezi sa članom 55 [Ograničenje Prava i Osnovnih Sloboda] Ustava Republike Kosova i članom 1 (Opšta zabrana diskriminacije) Protokola br. 12 Evropske konvencije o ljudskim pravima; (iv) odbije zahtev za privremenu meru; i (v) odbije zahtev za javnu raspravu.

  • Delokrug zahteva 

Sud najpre razjašnjava da je predmet ustavne ocene u ovom slučaju ustavnost samo osporenog Akta Skupštine, od 6. maja 2021. godine, kojim (i) KOSTT je ovlašćen da pokrije odstupanja električne energije u četiri (4) opštine Republike Kosovo, koristeći prihode iz sopstvenog budžeta, sredstva koja će biti nadoknađena „iz dividende ili nekog drugog mogućeg mehanizma“; i (ii) Vlada Kosova je obavezana, da u roku od šest (6) meseci obezbedi čitav proces ubacivanja u sistemu fakturisanja, prema pravilima i zakonima na snazi, u saradnji sa odgovornim stranama za fakturisanje potrošača u  četiri (4) relevantne opštine sa električnom energijom.

Sud, u ovom kontekstu, takođe ističe da pred njim nisu osporeni (i) zakoni, odluke ili drugi akti javnih organa, koji su doneti pre usvajanja osporenog Akta Skupštine i koji predstavljaju pravni osnov za vršenje nadležnosti Skupštine kao i zakonska ovlašćenja drugih državnih organa u odnosu na Javno preduzeće KOSTT; niti (ii) odluke redovnih sudova, kao rezultat postupaka vođenih po tužbi Ombudsmana, a koje su povezane sa Odlukom Odbora Regulatornog ureda za energiju od 6. februara 2012. godine, ukinute dana 13. aprila 2017. godine, kojom je, u cilju pokrivanja gubitaka/odstupanja u energetskoj mreži u četiri (4) dotične opštine, dodatni iznos od 3.5 % fakturisan potrošačima električne energije u ostalim opštinama Republike Kosova.

Sud dalje razjašnjava da, na osnovu dokumentacije koju je primio od zainteresovanih strana, kao rezultat nefakturisanja električne energije za potrošače električne energije u četiri (4) opštine Republike Kosovo, gubici električne energije evidentirani su „kao odstupanja Kosova prema sistemu Kontinentalne Evrope“.

Nakon ukidanja gore pomenute Odluke RUE-a i do aprila 2021. godine, ovi gubici, odnosno odstupanja u elektroenergetskom sistemu Republike Kosovo, pokrivana su od Budžeta Republike Kosovo. U cilju balansiranja elektroenergetskog sistema i pokrivanja relevantnih odstupanja za naredni period, kao što je utvrđeno u primenljivim zakonima Republike Kosovo, a posebno kao rezultat početka sprovođenja Sporazuma o povezivanju sa ENTSO-E, odnosno sa Evropskom mrežom operatera prenosnog sistema za električnu energiju, kao telo Regionalne grupe kontinentalne Evrope, Javno preduzeće KOSTT se obratilo Skupštini Kosova, odnosno Funkcionalnoj komisiji za ekonomiju, industriju, preduzetništvo i trgovinu sa zahtevom da se, između ostalog, obezbede finansijska sredstva za pokrivanje gubitaka u četiri (4) opštine Republike Kosovo, za period april – decembar 2021. godine.

U ovom kontekstu, Sud, na osnovu dopisa dostavljenih od strane KOSTT-a i RUE-a, razjašnjava da je dana 14. decembra 2020. godine, počelo sprovođenje Sporazuma o povezivanju KOSTT-a sa ENTSO-E. Sporazumu o povezivanju  sa ENTSO-E, je prethodila ratifikacija u Skupštini Međunarodnog sporazuma između Republike Kosovo i Republike Albanije, dana 30. marta 2017. godine, koji je omogućio formiranje zajedničkog regulatornog bloka, koji je poznat kao Regulatornog bloka–AK. Ovaj poslednji i gore navedeni Sporazum sa ENTSO-E, su omogućili Republici Kosovo (i) da dobije energetsku nezavisnost od regulatornog bloka Srbija, Crna Gora, Severna Makedonija; (ii) da funkcioniše kao nezavisna regulatorna zona unutar Bloka-AK, u okviru sinhrone zone Kontinentalne Evrope; i (iii) prepoznavanje na energetskim mapama Evrope, priznajući suverenitet nezavisne regulatorne zone u elektro-energetskom sistemu Kontinentalne Evrope. U zamenu, institucije Kosova su se obavezale, između ostalog, da (i) garantuju balansiranje elektroenergetskog sistema unutar svoje regulatorne zone tako što će, kao posledica, da rešavaju odgovarajuće gubitke/odstupanja; dok će se, u slučaju kršenja obaveza koje proizilaze iz ovog Sporazuma, Republika Kosovo suočiti: (i) sa financijskim kažnjavanjem; i (ii) sa preispitivanjem statusa KOSTT-a u okviru ENTSO-E.

Sledstveno, dana 6. maja 2021. godine, na osnovu preporuke Skupštinske Komisije za ekonomiju, industriju, preduzetništvo i trgovinu, po zahtevu KOSTT-a “za obezbeđivanje finansijskih sredstva za pokrivanje gubitaka”, Skupština je, pored specifičnih zahteva za izveštavanje od KOSTT-a,  odlučila da (i) „Ovlašćuje se KOSTT da pokrije odstupanja električne energije u četiri opštine zemlje (Severna Mitrovica, Leposavić, Zubin Potok i Zvečan), prema predstavljenom i usvojenom rešenju u Funkcionalnoj komisiji, koristeći prihode iz sopstvenog budžeta, koji će se nadoknaditi dividendom ili nekim drugim mogućim mehanizmom“; i (ii) „Obavezuje se Vlada Kosova da u roku od šest (6) meseci osigura čitav proces ubacivanja u sistem naplate prema pravilima i zakonima na snazi u saradnji sa odgovornim stranama za naplatu potrošača u četiri opštine Republike Kosova (Severna Mitrovica, Leposavić, Zubin Potok i Zvečan) sa električnom energijom“.

  • Navodi strana 

Trinaest (13) poslanika Skupštine Republike Kosovo je osporilo ustavnost ovog Akta Skupštine. Podnosioci zahteva prvo navode da uprkos činjenici da osporeni Akt Skupštine ima naziv „Preporuke“, isti je odluka Skupštine sa pravnim posledicama i da stoga treba da bude predmet kontrole ustavnosti, kao što je predviđeno u stavu 5. člana 113. Ustava. Drugo, podnosioci zahteva navode da je osporeni Akt Skupštine donet u suprotnosti sa Ustavom, kao rezultat sprovedenog postupka ali i zbog njegovog sadržaja. Što se tiče postupka, podnosioci zahteva, u suštini, navode da je osporeni Akt Skupštine u suprotnosti sa stavom 5. člana 65. Ustava, jer je donet bez pravnog osnova, naglašavajući, između ostalog, da se takva odluka može doneti samo kroz Zakon o budžetu ili izmenama/dopunama istog. Dok, što se tiče sadržaja osporenog Akta Skupštine, podnosioci zahteva navode da je isti u suprotnosti sa članovima 3. i 24. Ustava u vezi sa članom 14. (Zabrana diskriminacije) Evropske konvencije o ljudskim pravima i članom 1. (Opšta zabrana diskriminacije) Protokola br. 12. ove Konvencije, jer je, u diskriminaciji potrošača električne energije koji ne žive u četiri (4) gore navedene opštine, kroz osporeni Akt Skupštine, ovlašćeno pokrivanje odstupanja električne energije za potrošače električne energije koji žive u četiri (4) dotične opštine Republike Kosovo. Podnosioci zahteva, u stvari, ne osporavaju obavezu Javnog preduzeća KOSTT da pokrije odstupanja električne energije u ove četiri (4) opštine, sve dok iste ne budu uključene u sistem fakturisanja električne energije prema važećim zakonima u Republici Kosovo. Međutim, isti osporavaju postupak putem kojeg je donet osporeni Akt, istovremeno, navodeći da pokrivanje ovih odstupanja električne energije u navedenim opštinama predstavlja diskriminaciju u smislu člana 24. Ustava i odgovarajućih članova Evropske konvencije o ljudskim pravima.

Komentare i odgovore Sudu su dostavili (i) Parlamentarna grupa Lëvizja Vetëvendosje; (ii) Ministarstvo ekonomije; (iii) RUE; i (iv) KOSTT. Odgovore Sudu su takođe dostavile relevantne Komisije Skupštine, odnosno Komisija za zakonodavstvo, Funkcionalna Komisija za ekonomiju, Komisija za budžet, rad i transfere, kao i Komisija za nadgledanje javnih finansija. U suštini, u komentarima koji su dostavljeni Sudu se navodi da je osporeni Akt Skupštine (i) Preporuka a ne odluka Skupštine, te da prema tome isti ne može biti predmet kontrole ustavnosti i, shodno tome, zahtev podnosilaca treba da bude proglašen neprihvatljivim za razmatranje u meritumu od strane Suda; (ii) osporeni akt Skupštine donet je na osnovu stava 2 člana 13 (Korporativno upravljanje, nadležnosti, izveštavanje) Zakona br. 05/L-085 o električnoj energiji, na osnovu kojeg je Skupština jedini akcionar Javnog preduzeća KOSTT; (iii) Obaveza KOSTT-a da pokrije odstupanja električne energije u četiri (4) opštine Republike Kosovo je utvrđena članom 16 (Dužnosti i odgovornosti operatera prenosnog sistema) Zakona o električnoj energiji i članom 5 (Kompenzacija za gubitke na severu Kosova) licence KOSTT-a, odnosno [ZREE/Li_15/17, od 13. aprila 2017. godine], i štaviše, u skladu sa preuzetim obavezama za Sporazum o povezivanju sa ENTSO-E; i (iv) da je osporeni akt Skupštine u javnom interesu jer se odnosi na energetski suverenitet Kosova prema obavezama koje proizilaze iz Sporazuma o povezivanju sa ENTSO-E.

  • Prihvatljivost zahteva

Ocenjujući ustavnost osporenog Akta Skupštine, Sud je prvobitno ocenio navode podnosilaca zahteva i relevantne odgovore zainteresovanih strana u vezi sa prirodom osporenog Akta.  Sud je, u tom kontekstu, konstatovao da osporeni Akt Skupštine spada u opseg “odluke Skupštine” kao što je utvrđeno stavom 5. člana 113. Ustava, i sledstveno zahtev je prihvatljiv za razmatranje merituma. Ovo, između ostalog, i na osnovu i objašnjenja datih u Presudi, jer: (i) relevantna odluka Skupštine je usvojena većinom glasova poslanika Skupštine; i (ii) ima pravne efekte za KOSTT i Vladu Republike Kosovo.

Štaviše, Sud je kroz svoju već konsolidovanu sudsku praksu, naglasio da odlučivanje javnih vlasti ostalo bi van ustavne kontrole ako bi se Sud zasnivao samo na formalan naziv/terminologiju koju iste su odlučile da daju relevantnom aktu.

Prilikom razmatranja merituma predmeta, Sud se fokusirao na ocenu ustavnosti postupka i sadržaja osporenog Akta, odnosno da li je donošenjem ovog Akta, Skupština (i) delovala u (ne) saglasnosti sa svojom nadležnošću za odlučivanje propisano Ustavom i zakonom; i (ii) ograničila osnovna prava i slobode potrošača električne energije koji ne žive u četiri (4) opštine Republike Kosovo, u suprotnosti sa članom 24. Ustava u vezi sa članom 14. Evropske konvencije o ljudskim pravima i članom 1. Protokola br.12 ove Konvencije.

  • Ustavnost postupka

Što se tiče ocene ustavnosti sprovedenog postupka, Sud je najpre razradio (i) nadležnosti i odgovornosti Javnog preduzeća KOSTT;  (ii) obavezu KOSTT-a za balansiranje energetskog sistema i pokrivanje odstupanja električne energije;  (iii) prava  i obaveze KOSTT-a u vezi sa Sporazumom o povezivanju sa ENTSO-E; (iv) ustavne i zakonske nadležnosti Skupštine za usvajanje Zakona o budžetu i odgovornosti  u vezi sa javnim finansijama; i (v) postupak koji je sproveden u Skupštini i relevantnu nadležnost za donošenje osporenog Akta, i Sud je konstatovao da je postupak koji je sproveden prilikom donošenja osporenog Akta Skupštine u saglasnosti sa članom 65. Ustava.

U prilog ovom nalazu, Sud je naglasio da(i) na osnovu stava 1 člana 65 Ustava, Skupština usvaja zakone, rezolucije i akte; (ii) prema stavu 14 člana 65 Ustava, Skupština odlučuje  “o pitanjima od opšteg interesa utvrđenih zakonom”; (iii) u vršenju svojih nadležnosti utvrđenih zakonom, odnosno prema stavu 2 člana 13 Zakona o električnoj energiji, Skupština Republike Kosovo vrši prava akcionara KOSTT-a  (iv) štaviše, na osnovu stava 1 člana 13 Zakona o Električnoj energiji, KOSTT funkcioniše kao Javno preduzeće u skladu sa Zakonom br. 03/L-087 o javnim preduzećima i relevantnim zakonodavstvom na snazi; (v) prema članu 4 (Deonice) Zakona br. 03/L-087 o javnim preduzećima, ove poslednje su organizovane kao akcionarsko društvo u skladu sa zakonom na snazi o poslovnim društvima; i da (iv) prema članu 151 (Postupak za ovlašćenje dividendi) Zakona br. 06/L-016 o poslovnim društvima, između ostalog, odluku  za ovlašćenje i isplatu dividende mogu doneti deoničari.

Na osnovu gore navedenog, Sud je razjasnio da donošenjem osporenog Akta, Skupština je između ostalog, ovlastila KOSTT da pokrije odstupanja električne energije u četiri (4)  opštine „koristeći prihode sopstvenog budžeta a koja će biti nadoknađena iz dividende ili bilo kog drugog mogućeg mehanizma” i da je ovu odluku donela (i) vršeći svoju nadležnost kao akcionar Javnog preduzeća KOSTT; i (ii) u vršenju svoje nadležnosti akcionara odlučilo je u vezi sa dividendom KOSTT-a; dok, vršenje ove nadležnosti (i) nije se odnosilo na nadležnost Skupštine predviđeno stavom 5 člana 65 Ustava u vezi sa budžetom Republike Kosovo, kao što je razjašnjeno pred Sudom  i od strane relevantnih komisija Skupštine, odnosno Komisije za budžet, rad i transfere i Komisije za nadzor javnih finansija; ali (ii) se odnosi na vršenje nadležnosti Skupštine utvrđene stavovima 1 i 14 člana 65. Ustava, prema kojima Skupština može doneti akte u vezi sa pitanjima od opšteg interesa utvrđenih zakonom.

(v) Ustavnost sadržaja

Što se tiče ocene ustavnosti sadržaja osporenog Akta Skupštine, Sud  je prvo razradio opšta načela u vezi sa garancijama iz člana 24. Ustava, člana 14 Evropske konvencije o ljudskim pravima  i člana 1 Protokola br.12 ove Konvencije, naglasivši da član 24. Ustava u vezi sa članom 1. Protokola br.12. Evropske konvencije o ljudskim pravima, proširuje zaštitu protiv diskriminacije i u odnosu na sva prava predviđena zakonom. Dalje, Sud je razradio opšta načela na osnovu svoje sudske prakse i prakse Evropskog suda o ljudskim pravima, pojašnjavajući da kako bi se utvrdilo da je neki akt mogao dovesti do diskriminacije u suprotnosti sa garancijama ovih člana, pre svega treba oceniti da li je relevantan akt tretirao na različit način „lica u analognim situacijama ili relativno sličnim situacijama”, i ukoliko to je slučaj, da oceni da li ta razlika u tretiranju (a) je propisana zakonom; (b) teži legitimnom cilju; i (c) je srazmerna, odnosno da li postoji odnos proporcionalnosti između ograničenja prava i cilju koji se želi postići.

U kontekstu gore navedenog, Sud, prvobitno, je konstatovao da u okolnostima konkretnog slučaja, u smislu zakonskih odredbi u vezi sa potrošačima električne energije u Republici Kosovo, potrošači u svim opštinama su “u analognim situacijama ili relativno sličnim situacijama”. Dok ocenjujući razlike u tretiranju, Sud  je naglasio da kao rezultat nefakturisanja/neplaćanja električne energije za potrošače električne energije u četiri (4) opštine Republike Kosovo, potrošnja u ove četiri (4) opštine je registrovana kao odstupanje. Za tu svrhu, KOSTT je tražio izdvajanje budžetskih sredstava za nabavku električne energije za pokrivanje odstupanja u četiri (4) opštine Republike Kosovo. Pored toga, prema osporenom Aktu Skupštine, rezultira da kao posledica ovlašćenja datog KOSTT-u od strane Skupštine za pokrivanje odstupanja električne energije zbog nefakturisanja/neplaćanja električne energije za potrošače u četiri (4) opštine Republike Kosovo, do početka implementacije procesa ubacivanja u sistem naplate potrošnje električne energije za potrošače ovih četiri (4) opština, ovi poslednji uživaju drugačije tretiranje od potrošača drugih opština Republike Kosovo. Prema tome, Sud je utvrdio da je osporeni Akt Skupštine rezultirao razlikom u tretiranju, između potrošača koji žive i onih koji ne žive u ove četiri  (4) opštine Republike Kosovo.

Sud, međutim, naglašava da razlika u tretiranju lica „u analognim situacijama ili relativno sličnim situacijama”, prema sudskoj praksi Evropskog suda za ljudska prava, dovodi do diskriminacije u suprotnosti sa garancijama člana 24. Ustava u vezi sa članom 1. Protokola 12. Evropske konvencije o ljudskim pravima, samo ukoliko relevantan akt javnog organa ne sadrži “objektivno i razumno opravdanje”. Prema tome, ocena da li je razlika u tretiranju (a) propisana zakonom; (b) teži legitimnom cilju; i (c) je srazmerna, je potrebna.

Kao prvo, Sud je konstatovao da razlika u tretiranju potrošača električne energije u četiri (4) opštine Republike Kosovo, je “propisana zakonom”. Ovo jer, (i) prema članu 16 (Dužnosti i odgovornosti operatora prenosnog sistema) Zakona o električnoj energiji, KOSTT ima obavezu da balansira sistem električne energije u skladu sa mrežnim kodeksom prenosa i tržišnim pravilima; (ii) prema članu 19 (Javna nabavka električne energije i kapaciteta operatera prenosnog sistema) Zakona o električnoj energiji, između ostalog, KOSTT je obavezan za pokrivanje gubitaka u prenosnoj mreži putem nabavke električne energije; i (iii) prema članu 28 (Odgovornosti i prava operatera sistema raspodele) Zakona o električnoj energiji, između ostalog, KOSTT je odgovoran za obezbeđivanje električne energije za pokrivanje gubitaka u mreži raspodele. Dok, prema članu 10 (Operater prenosnog sistema) Zakona o Električnoj energiji, operater prenosnog sistema drži u vlasništvu prenosni sistem i odgovoran je za njegovo funkcionisanje, u skladu sa licencom izdate od strane regulatora. Na osnovu Licence KOSTT-a, odnosno njenog člana 5 (Kompenzacije za gubitke na severu Kosova) izričito je propisana mogućnost KOSTT-a da “obezbedi električnu energiju da nadoknadi gubitke koji nastaju usled korišćene, ali neplaćene, električne energije od potrošača na severnom delu Kosova”. 

Kao drugo, Sud je utvrdio da razlika u tretiranju potrošača električne energije u četiri (4) opštine Republike Kosovo, teži “legitimnom cilju”. Ovo jer, osporeni Akt Skupštine ima za cilj: (i) vršenje suvereniteta u elektro-energetskom sistemu sa svim pravima i obavezama utvrđenim Sporazumom o povezivanju sa ENTSO-E; (ii) očuvanje energetske nezavisnosti Republike Kosovo; (iii) javni interes za garantovanje snabdevanja električnom energijom na celoj teritoriji Republike Kosovo; (iv) zainteresovanost za održavanje i ojačanje statusa KOSTT-a u međunarodnim mehanizmima, odnosno Sporazum o povezivanju sa ENTOS-E, koji Sporazum je omogućavao ovom preduzeću da operiše kao nezavisna Regulatorna zona u okviru Bloka AK sa Republikom Albanijom, u okviru sinhrone zone kontinentalne Evrope; (v) sprečavanje novčane kazne od strane ENTSO-E kao rezultat neispunjavanja obaveze za balansiranje sistema električne mreže ili izbegavanje odstupanja u energetskom sistemu od strane KOSTT-a; kao i  (vi) očuvanje statusa KOSTT-a u ovom mehanizmu i postizanje istog kao ravnopravni član sa svim operaterima prenosnog sistema u ENTSO-E.

Kao treće, Sud je utvrdio da razlike u tretiranju potrošača električne energije u četiri (4) opštine Republike Kosovo, putem osporenog Akta su “srazmerne”, odnosno, da osporeni Akt Skupštine sadrži jedan razuman odnos proporcionalnosti između preduzete mere i cilju kome se teži.  Ovo jer, osporeni Akt Skupštine (i) u tački 4, odredio je ovlašćenje dato Javnom preduzeću KOSTT za pokrivanje odstupanja električne energije u četiri (4) opštine Republike Kosovo; dok (ii) u tački 5, odredio je obavezu Vlade da „u roku od šest (6) meseci osigura čitav proces ubacivanja u sistem naplate prema pravilima i zakonima na snazi u saradnji sa odgovornim stranama za naplatu potrošača“ u četiri (4) opštine Republike Kosovo. Prema tome, Sud je naglasio da je osporeni Akt Skupštine, odnosno ovlašćenje dato KOSTT-u za pokrivanje gubitaka u električnoj energiji, je privremenog karaktera i  ima za cilj proces ubacivanja u sistem naplate potrošača električne energije u četiri (4) opštine Republike Kosovo.

Prema tome, na kraju Sud je utvrdio da donošenje osporenog Akta Skupštine dovelo do razlike u tretiranju potrošača električne energije koji ne žive u četiri (4) opštine Republike Kosovo, međutim, ova razlika u tretiranju ima “objektivno i razumno opravdanje” i sledstveno, ne rezultira diskriminacijom, jer (a) je propisan zakonom; (b) teži legitimnom cilju; i (c) srazmeran je, i prema tome, nije donet u nesaglasnosti sa članovima 24 i 55 Ustava u vezi sa članom 1 Protokola br. 12 Evropske konvencije o ljudskim pravima.

podnosiocu:

Blerta Deliu-Kodra i 12 drugih poslanika Skupštine Republike Kosovo

Vrsta zahteva:

KO - Zahtev državnih organa

Vrsta akta:

Presuda

Nema povrede ustavnih prava

Član 24 - Jednakost pred Zakonom, Član 24 - Jednakost pred Zakonom, Član 65 - Kompetencat e Kuvendit, Neni 119

Vrsta postupka koji je sproveden pred drugim institucijama :

Drugi