Presuda
Priština, 16. decembra 2022. godine
Br.ref.: AGJ 2098/22
PRESUDA
u
slučaju br. KO27/21
Podnosilac
Vrhovni sud Republike Kosovo
Ocena ustavnosti člana 94. [Nadzor] Zakona br. 03/L-121 o radu
USTAVNI SUD REPUBLIKE KOSOVO
u sastavu:
Gresa Caka-Nimani, predsednica
Bajram Ljatifi, zamenik predsednika
Selvete Gërxhaliu-Krasniqi, sudija
Safet Hoxha, sudija
Radomir Laban, sudija
Remzije Istrefi-Peci, sudija, i
Nexhmi Rexhepi, sudija
Podnosilac zahteva
Zahtev je podneo Vrhovni sud Republike Kosovo (u daljem tekstu: relevantni sud), koji je potpisao njegov predsednik Enver Peci.
Osporeni zakon
Relevantni sud osporava ustavnost člana 94. Zakona o radu br. 03/L-212 (u daljem tekstu: Zakon o radu) u vezi sa jurisdikcijom Inspektorata rada.
Predmetna stvar
Predmetna stvar zahteva je ocena ustavne saglasnosti člana 94. Zakona o radu, navodeći da ova odredba nije u skladu sa članovima 3. [Jednakost pred zakonom], 24. [Jednakost pred zakonom], 31. [Pravo na pravično i nepristrasno suđenje], 49. [Pravo na rad i obavljanje profesije] i 54. [Sudska zaštita prava] Ustava Republike Kosovo (u daljem tekstu: Ustav), kao i načelima pravne sigurnosti i pravnog poretka Republike Kosovo.
Pravni osnov
Zahtev je zasnovan na stavu 8, člana 113. [jurisdikcija i ovlašćene strane] Ustava, članovima 51. [Tačnost podneska], 52. [Postupak pred sudom] i 53. [Odluka] Zakona br. 03/L-121 o Ustavnom sudu Republike Kosovo (u daljem tekstu: Zakon) i pravilu 77 [Podnesak u skladu sa članom 113.8 Ustava i članovima 51., 52. i 53. Zakona] Poslovnika o radu Ustavnog suda Republike Kosovo (u daljem tekstu: Poslovnik).
Postupak pred Ustavnim sudom
Dana 5. februara 2021. godine, relevantni sud je podneo zahtev Ustavnom sudu Republike Kosovo (u daljem tekstu: Sud).
Dana 8. februara 2021. godine, predsednica Suda je imenovala sudiju Bajrama Ljatifija za sudiju izvestioca i Veće za razmatranje, sastavljeno od sudija: Bekim Sejdiu (predsedavajući), Selvete Gërxhaliu-Krasniqi i Gresa Caka-Nimani.
Dana 10. februara 2021. godine, Sud je obavestio o registraciji zahteva predsednika relevantnog suda, g. Envera Pecija, generalnog sekretara Skupštine Republike Kosovo, g. Ismeta Krasniqija, vršioca dužnosti premijera Republike Kosovo, g. Avdullaha Hotija, Ombudsmana, g. Naima Qelaja, glavnog inspektora Inspektorata rada, g. Ekrema Kastratija, i v.d.generalnog sekretara Ministarstva rada i socijalne zaštite, g. Feima Osmanija.
Istog dana, relevantni sud je obavešten da se na osnovu člana 52. Zakona o Sudu i pravila 77 (5) Poslovnika, postupak u vezi sa slučajem koji se odnosi na zahtev podnet Sudu treba da se obustavi dok Ustavni sud ne donose odluku.
Dana 12. februara 2021. godine, Sud je obavestio Njenu ekselenciju, gđu. Vjosu Osmani-Sadriu, v.d. predsednice Republike Kosovo.
Istog datuma, Sud je obavestio i Teutu Nuhiu-Sherifi, u svojstvu proceduralne strane, o podnošenju zahteva od strane relevantnog suda.
Dana 23. februara 2021. godine, Teuta Nuhiu-Sherifi je preko svog zastupnika podnela dodatne informacije u vezi sa zahtevom.
Dana 30. aprila 2021. godine, Ombudsman je u svojstvu zainteresovane strane podno komentare u vezi sa zahtevom.
Dana 17. maja 2021. godine, na osnovu stava 5, člana 114. [Sastav i mandat Ustavnog suda] Ustava i pravila 12 (Izbor predsednika i zamenika predsednika) Poslovnika, sudija Gresa Caka-Nimani je izabrana za predsednicu Ustavnog suda. Na osnovu stava 4, pravila 12 Poslovnika i odluke Suda KK-SP. 71-2/21 utvrđeno je da sudija Gresa Caka-Nimani, funkciju predsednice Suda preuzme nakon isteka mandata trenutne predsednice Suda, Arte Rama-Hajrizi, 26. juna 2021. godine.
Dana 25. maja 2021. godine, na osnovu tačke 1.1 stava 1 člana 9. (Prevremeni istek mandata) Zakona i pravila 7 (Ostavka na dužnost sudije) Poslovnika, sudija Bekim Sejdiu je podneo ostavku na mesto sudije u Ustavnom sudu.
Dana 27. maja 2021. godine, predsednica Suda, Arta Rama-Hajrizi, je odlukom KSH27/21, imenovala sudiju Nexhmija Rexhepija za člana Veća za razmatranje umesto sudije Bekima Sejdiua.
Dana 31. maja 2021. godine, predsednica Suda, Arta Rama-Hajrizi, je odlukom br. KK160/21 o zameni sudije predsedavajućeg u Veću za razmatranje imenovala izabranu predsednicu Suda, Gresu Caka-Nimani, za predsedavajuću Veća za razmatranje za slučaj KO27/21.
Dana 26. juna 2021. godine, na osnovu stava 4, pravila 12 Poslovnika i odluke Suda KK-SP 71-2/21, sudija Gresa Caka-Nimani je preuzela dužnost predsednice Suda, dok je na osnovu tačke 1.1 stava 1, člana 8. (Istek mandata sudije) Zakona, predsednica Arta Rama-Hajrizi okončala mandat predsednice i sudije Ustavnog suda.
Dana 29. jula 2021. godine i 23. septembra 2021. godine, Veće za razmatranje je razmotrilo izveštaj sudije izvestioca i odlučilo da odloži razmatranje slučaja za narednu sednicu razmatranja.
Dana 21. decembra 2021. godine, Veće za razmatranje je razmotrilo izveštaj sudije izvestioca i većinom iznelo preporuku Sudu o prihvatljivosti zahteva. Istog dana, Sud je većinom glasao da je zahtev prihvatljiv za razmatranje i većinom glasova utvrdio da je član 94. Zakona o radu u skladu sa Ustavom.
Istog datuma, sudija izvestilac je, na osnovu stava (4) pravila 58 (Razmatranje i glasanje) Poslovnika, tražio od predsednice Suda da imenuje drugog sudiju iz reda većine da pripremi nacrt presude prema predlogu većine sudija. Na osnovu gore navedenog pravila, predsednica Suda je imenovala sudiju Nexhmija Rexhepija kao jednog od članova Veća za razmatranje da pripremi nacrt presude na osnovu razmatranja i glasanja većine.
Dana 14. novembra 2022. godine, sudija koji je pripremio nacrt presudu, podno je isti punom sastavu Suda.
Dana 1. decembra 2022. godine, okončani nacrt presude je cirkulisan svim sudijama u skladu sa stavom 8, člana 22. Zakona i stavom (2) pravila 64 Poslovnika.
Dana 7. decembra 2022. godine, Sud je glasao konačan tekst presude i većinom glasova je odlučeno da se zahtev proglasi prihvatljivim za meritorno razmatranje i da je član 94. [Nadzor] Zakona o radu u saglasnosti sa Ustavom.
Pregled činjenica
Dana 1. novembra 2010. godine, Skupština Republike Kosovo je odobrila Zakon o radu, koji je objavljen u Službenom listu dekretom br. DL-077-2010 od 18. novembra 2010. godine. Zakon o radu je stupio na snagu 15 (petnaest) dana nakon objavljivanja u Službenom listu, odnosno 2. decembra 2010. godine.
Upravni postupak
Dana 8. novembra 2017. godine, Opštinska direkcija za obrazovanje u Gnjilanu (u daljem tekstu: ODO u Gnjilanu), je raspisala javni konkurs 05 br. 112825 za zasnivanje radnog odnosa za radno mesto „vaspitač“ u predškolskoj ustanovi Dardania 1 (jedan) u Gnjilanu.
Dana 15. februara 2018. godine, ODO u Gnjilanu je odlukom br. 15688, objavio imena 10 (deset) uspešnih kandidata koji su izabrani za radno mesto vaspitača.
Neodređenog datuma, kandidat Teuta Nuhiu-Sherifi je uložila žalbu Komisiji za razmatranje žalbi opštine Gnjilane (u daljem tekstu: Komisija za žalbe) u vezi sa nepravilnostima konkursa.
Dana 28. februara 2018. godine, Komisija za žalbe je, odlukom br. 17367/2018, odbila, kao neosnovanu, žalbu Teute Nuhiu-Sherifi. Pravna pouka je u ovom slučaju poučila podnositeljku žalbe da se obrati Ministarstvu rada i socijalne zaštite (MRSZ), odnosno Inspektoratu rada u Gnjilanu,
Dana 6. aprila 2018. godine, Teuta Nuhiu-Sherifi je na osnovu gore navedene pravne pouke uložila žalbu [br. 04-118/18] Inspektoratu rada u Gnjilanu na odluku [br. 17367/2018] Komisije za žalbe od 28. februara 2018. godine.
Dana 11. aprila 2018. godine, Inspektorat rada u Gnjilanu je, odlukom br. 02/c-134, odbio žalbu Teute Nuhiu-Sherifi i potvrdio odluku Komisije za žalbe od 28. februara 2018. godine. Pravna pouka ju je u ovom slučaju poučila sledećem: “Protiv ove odluke može da se uloži žalba Ministarstvu rada i socijalne zaštite – Inspektoratu rada u Prištini - u roku od 8 dana od dana prijema ove odluke-Žalba se dostavlja preko Inspektorata rada”.
Dana 18. aprila 2018. godine, Teuta Nuhiu-Sherifi je uložila žalbu Inspektoratu rada u Prištini u okviru MRSZ-a protiv odluke [br. 02/c-134] od 11. aprila 2018. godine Inspektorata rada u Gnjilanu u vezi sa odlukom ODO-a u Gnjilanu od 15. februara 2018. godine i odlukom Komisije za žalbe opštine Gnjilane od 28. februara 2018. godine, zbog povrede zakonskih postupaka tokom izbora kandidata za radno mesto „vaspitač“ u predškolskoj ustanovi Dardania 1 (jedan) u Gnjilanu.
U međuvremenu, 24. aprila 2018. godine, odnosno nedelju dana kasnije, Teuta Nuhiu-Sherifi, uporedo sa žalbom koju je uložila Inspektoratu rada u Prištini, podnosi tužbu prema parničnom postupku Osnovnom sudu u Gnjilanu protiv odluke ODO-a u Gnjilanu od 15. februara 2018. godine i odluke Komisije za žalbe od 28. februara 2018. godine, koje je već osporila u upravnom postupku pred Inspektoratom rada u Gnjilanu i čekala je odluku Inspektorata rada u Prištini u okviru MRSZ-a.
Dana 8. juna 2018. godine, Inspektorat rada u Prištini je, odlučujući po žalbi od 18. aprila 2018. godine, doneo odluku br. 218/2018, kojom je 1), usvojio, kao osnovanu, žalbu Teute Nuhiu-Sherifi, 2) poništio odluku [br. 02/c-134] Inspektorata rada u Gnjilanu od 11. aprila 2018. godine, i 3) obavezao ODO u Gnjilanu da ponovi konkurs 05 br. 112825 od 7. novembra 2017. godine o zasnivanju radnog odnosa za radno mesto „vaspitač“ u predškolskoj ustanovi Dardania 1 (jedan) u Gnjilanu. Odluka Inspektorata rada se zasnivala na: „... odredbi člana 94. Zakona br. 03/L-212 o radu, člana 24. Zakona br. 04/L-161 o bezbednosti i zdravlja na radu, člana 19. Zakona br. 04/L-156 o kontroli duvana, članovima 4. i 6. Zakona br. 2002/9 o Inspektoratu rada na Kosovu, Zakonu br. 03/L-017 o izmenama i dopunama Zakona o Inspektoratu rada br. 2002/9 i člana 132. Zakona br. 05/L -031 OAP-a“.
Dana 18. jula 2018. godine, ODO u Gnjilanu je, postupajući po odluci Inspektorata rada u Prištini od 8. juna 2018. godine, objavio obaveštenje br. 74969 za ponavljanje javnog konkursa za zapošljavanje 10 (deset) vaspitača u predškolskoj ustanovi Dardania 1 (jedan) u Gnjilanu prema odluci Inspektorata rada u Prištini od 8. juna 2018. godine.
Parnični postupak
Dana 15. januara 2019. godine, postupajući po tužbi od 24. aprila 2018. godine, Osnovni sud u Gnjilanu je, presudom C. br. 404/18, odbio, kao neosnovanu, tužbu Teute Nuhiu-Sherifi kojom je tražila poništenje odluka organa opštine Gnjilane i ponavljanje konkursa raspisanog od strane ODO-a u Gnjilanu 8. novembra 2017. godine. Navedeni sud je odbio tužbu, uz obrazloženje da “... nije utvrdio povrede koje je navela tužiteljka da je tužena prekršila kriterijum čekanja i radnog iskustva kada je bodovala druge protiv-kandidatkinje, pošto su ova dva kriterijuma određena i u obrascu intervjuisanja pod jednakim uslovima za svakog kandidata, prema tome ovi kriterijumi nisu u suprotnosti ni sa opštim uslovima konkursa, a ni sa zakonskim odredbama Administrativnog Uputstva MONT-a br. 05/2015”.
Neodređenog datuma, Teuta Nuhiu-Sherifi je uložila žalbu Apelacionom sudu na presudu [C. br. 404/18] Osnovnog suda u Gnjilanu od 15. januara 2019. godine zbog pogrešnog utvrđivanja činjeničnog stanja i pogrešne primene procesnog zakona.
Dana 23. aprila 2019. godine, Apelacioni sud je, presudom Ac. br. 834/19, odbio, kao neosnovanu, žalbu Teute Nuhiu-Sherifi, i potvrdio presudu Osnovnog suda u Gnjilanu, kao pravičnu i zasnovanu na zakonu.
Dana 17. maja 2018. godine, Teuta Nuhiu-Sherifi je blagovremeno podnela zahtev za reviziju relevantnom sudu na presudu [Ac. br. 834/19] Apelacionog suda zbog povredi odredaba procesnog zakona.
Dana 2. februara 2021. godine, relevantni sud je, rešenjem Rev. br. 209/19, odlučio da obustavi zahtev za reviziju Teute Nuhiu-Sherifi u skladu sa članom 52. (Postupak pred sudom) Zakona i uputi pitanje Ustavnom sudu za ocenu saglasnosti člana 94. Zakona o radu sa načelima pravne sigurnosti i pravnog poretka Republike Kosovo, kao i članovima 3, 24, 31, 49 i 54. Ustava.
Dana 5. februara 2021. godine, relevantni sud je podneo zahtev Sudu za ocenu saglasnosti člana 94. Zakona o radu sa gore navedenim ustavnim odredbama.
Dana 10. februara 2021. godine, Sud je obavestio relevantni sud da u skladu sa članom 52. Zakona o Sudu i pravilom 77 (5) Poslovnika, postupak u vezi sa slučajem koji je podnela Teuta Nuhiu-Sherifi, a koji se odnosi na zahtev KO27/21 podnet Sudu, treba obustaviti do odluke Ustavnog suda.
Navodi relevantnog suda
Relevantni sud traži ocenu saglasnosti člana 94. Zakona o radu sa načelima pravne sigurnosti i pravnog poretka Republike Kosovo, i sa članovima 3. [Jednakost pred zakonom], 24. [Jednakost pred zakonom], 31. [Pravo na pravično i nepristrasno suđenje], 49. [Pravo na rad i obavljanje profesije] i 54. [Sudska zaštita prava] Ustava.
Relevantni sud navodi da je “... jurisdikcija Inspektorata rada da odlučuje prema zahtevima radnika/zaposlenih u vezi zakonitosti odluka poslodavaca o regrutovanju radnika, o platama i ostalim materijalnim zahtevima, o vraćanju radnika na posao, o disciplinskim merama, itd., uz referencu na odredbu člana 94. Zakona o radu br. 03/l-212, u vezi sa jurisdikcijom Inspektorata rada ... u suprotnosti sa ustavnim odredbama iz člana 3. Jednakost pred Zakonom, člana 24. [Jednakost pred Zakonom], člana 31. [Pravo na pravično i nepristrasno suđenje], člana 49. [Pravo na rad i obavljanje profesije], člana 54. [Sudska zaštita prava]”.
Relevantni sud dalje tvrdi da „Inspektorat rada, pozivajući se na odredbe člana 94. Zakona o radu odlučuje meritorno paralelno sa sudovima o pitanjima/zahtevima radnika u vezi sa pravima iz radnog odnosa”. U tom smislu, relevantni sud pita Sud: 1) da li dve institucije mogu paralelno da odlučuju o istim pitanjima? 2) Ako da, da li se ugrožava pravna bezbednost i pravni poredak na ovaj način i stoga i Ustav Republike Kosova?”.
Na osnovu toga, relevantni sud tvrdi: “Inspektorat rada pored činjenice da odlučuje paralelno sa sudovima o dotičnim pitanjima, čak u mnogo slučajeva u celosti konzumirajući sporno pitanje strana poslodavac-zaposleni, tako što odluka Inspektorata rada dobije karakter izvršnog dokumenta, pošto se odlukama ove prirode stavlja klauzula izvršnosti od samog Inspektorata rada“.
Pored toga, relevantni sud ističe da “... u trenutku kada se odlukama ove prirode postavi klauzula izvršnosti od strane Inspektorata rada, onda izvršni organi, zbog načela „rigorozni formalni legalitet“ nemaju ovlašćenje da se upuštaju u razmatranje materijalne zakonitosti i pravilnosti izvršnog dokumenta na osnovu kojeg se dozvoljava izvršenje”. S tim u vezi, i ne samo relevantni sud, pored ovog slučaja, kao dokaz je priložio sledeće odluke Inspektorata rada: odluku 01. br. 60-27-1/2018 od 24. maja 2018. godine, odluku br. 56-14/2016-A1 od 12. aprila 2015. godine, odluku 01. br. 60-68-1/2019 od 5. jula 2019. godine i odluku 01/37-142/19 od 22. jula 2019. godinei dopunu ove odluke od 10. februara 2020. godine.
Relevantni sud u smislu gore navedenih argumenata tvrdi da “… odluke Inspektorata rada ove prirode teško ugrožavaju pravnu bezbednost, posebno jednakost pred zakonom, pravo na pravično i nepristrasno suđenje, pravo na rad, pravo bavljenjem profesije i sudsku zaštitu prava”. To, zato što, “delujući kao paralelni organ za dotična pitanja, Inspektorat rada onemogućava, ili vidno otežava najmanje jednoj od strana da ostvari pravo na pravično i nepristrasno suđenje, kao što obuhvaćenim stranama u mnogo slučajeva onemogućava sudsku zaštitu prava”.
Relevantni sud dalje ističe da „odredba člana 94. Zakona o radu predviđa da „Nadzor za sprovođenjem odredba ovog Zakona koja regulišu radni odnos i osiguranje na radu, obavlja Inspektorat Rada na osnovu Zakona za Inspektorat Rada i Zakonu br. 2003/19 o Osiguranja na Radu, Zdravlje, i Zaštitu na okolinu. Na osnovu tumačenja citirane odredbe podrazumeva se da Inspektorat rada nadgleda sprovođenje odredbi predmetnog zakona na osnovu Zakona o Inspektoratu rada i Zakona br. 2003/19 o zaštiti na radu, zaštiti zdravlja zaposlenih i radnoj sredini. U skladu sa Zakonom o Inspektoratu rada na Kosovu br. 2002/9, odnosno Zakonom br. 06/L-017 o izmenama i dopunama Zakona o Inspektoratu rada br. 2oo2/9, proizilazi da Inspektorat rada odlukom može izreći novčanu kaznu za utvrđene povrede, ali ne može odlučivati o zahtevima koji se odnose na prava zaposlenog, zaposlenih,koja se tiču zahteva za lične dohotke i druga materijalna potraživanja, zakonitosti odluka, disciplinskih mera, povratka radnika na posao, itd“.
Relevantni sud tvrdi da je „Zakonom o radu propisan postupak za ostvarivanje prava iz radnog odnosa, kao što su: 1) zaštita zaposlenih pred sudom; 2) zaštita zaposlenog preko posredovanja; 3) zaštita zaposlenog od strane Inspektorata rada, i 4) kaznene mere“.
U tom smislu, relevantni sud se pozvao na članove 78 (1, 2 i 3), 79, 81, 82 (1 i 2) i 83. Zakona o radu i i ističe da „citirane odredbe Zakona o radu jasno propisuju postupak za ostvarivanje prava iz radnog odnosa 1) u sudu, 2) preko posrednika, i 3) pred Inspektoratom rada. Relevantni sud, u tom smislu, tvrdi da se ono što je važno i što proizilazi iz tumačenja gore navedenih odredaba odnosi na nemogućnost paralelnog delovanja organa koji mogu pružiti zaštitu za ostvarivanje prava iz radnog odnosa. Odredbama člana 78. Zakona o radu jepropisano pravo zaposlenog da podnese zahtev poslodavcu za ostvarivanje povređenih prava, zbog čega je poslodavac obavezan da odluči prema zahtevu u roku od 15 dana, dok zaposleni, ako je nezadovoljan odlukom poslodavca ili zbog neodlučivanja u zakonskom roku, ima pravo da traži sudsku zaštitu pred nadležnim sudom“. U tom smislu, relevantni sud dodaje da „Inspektorat rada nije organ koji se nalazi na horizontalnoj liniji, odnosno paralelno sa sudom, jer je priroda prava zbog kojih zaposleni može da traži zaštitu od Inspektorata rada drugačija od prava čija se zaštita traži na sudu”.
Pored toga, relevantni sud naglašava da su „odredbe člana 82. Zakona o radu jasne i odnose se na jurisdikciju Inspektorata rada, propisanu Zakonom o Inspektoratu rada br. 2002/09, odnosno Zakonom br. 06/L-017 o izmenama i dopunama Zakona o Inspektoratu rada br. 2002/9. Prema relevantnom sudu, Inspektorat rada za zahteve zaposlenih iz svoje nadležnosti, prema Zakonu o radu, članom 83, propisuje da Inspektorat rada može izreći kaznene mere na osnovu Zakona o Inspektoratu rada. Kaznene mere su novčane kazne izrečene poslodavcima u skladu sa odredbama člana 4. i 5. Zakona o Inspektoratu rada na Kosovu br. 2002/9, odnosno Zakona br. 06/L-017 o izmenama i dopunama Zakona o Inspektoratu rada“.
U tom smislu, relevantni sud ističe da: „Pravo izricanja novčanih kazni poslodavcu nije analogno sa jurisdikcijom da odlučuje u vezi sa zahtevima zaposlenih u vezi sa pravima iz radnog odnosa, kao što su lični dohoci, zakonitost disciplinskih postupaka, vraćanje radnika na posao, itd. Problematika, prema relevantnom sudu, stoji i u činjenici što neki od poslodavaca, zbog „stvorene prakse od Inspektorata rada“, prilikom odlučivanja o zahtevima zaposlenih, ili njihovim žalbama, poukom za pravni lek, upućuju strane da se zbog nezadovoljstva obrate Inspektoratu rada. Ova stvorena praksa ne samo što ugrožava pravni poredak sa paralelnim institucijama/organima nego istovremeno ugrožava ili utiče na donošenje odluka sudova u vezi sa zahtevima zaposlenih. Pravna uputstva u mnogo odluka zaposlenih (čak i javnih institucija, npr. opština), zbunjuju zaposlene u vezi sa postupkom traženja sudske zaštite u sudu i na taj način direktno utiču na gubitak rokova za ostvarivanje prava na rad“.
Štaviše, relevantni sud ističe: „Za konkretan slučaj (i ne samo) bitno je obaviti ocenu ustavne saglasnosti tražene odredbe, jer moguća odluka Ustavnog Suda za ovo pitanje ima direktan uticaj na ocenu dozvoljenosti sudske zaštite u konkretnom slučaju. Ovo zbog toga što je tužena strana u konkretnom slučaju, prema uputstvu tužene, pre zatraživanja sudske zaštite pred sudom, konzumirala i postupak u Inspektoratu rada, i na ovaj način stvorila prekid postupka poslodavac-sud. Postupak poslodavac-sud je pravni postupak i dozvoljenost procesa se diktira od iscrpljenja unutrašnjih sredstava kod poslodavca kao i podnošenja tužbe u sudu unutar određenog roka. U suprotnom, tužba se odbacuje, kao nedozvoljena. Redovni sudovi ne mogu da isključe ocenjivanje dozvoljenosti tužbe za sudsku zaštitu prava iz radnog odnosa bez uzimanja u obzir poštovanje postupka i roka za podnošenje tužbe. Ovo iz razloga što je zakonska obaveza za pitanja ove prirode da se oceni da li je tužba dozvoljena u odnosu na rok i poštovanje postupka“.
Ovaj način postupanja, prema relevantnom sudu „predstavlja tri pitanja za ocenu od strane redovnih sudova i to: 1) da li Inspektorat rada može da se predstavi u vertikalnoj hijerarhiji u ovom slučaju, odnosno da li je aktivnost Inspektorata rada opravdana; 2) da li će se računati rok za podnošenje tužbe od poslednjeg postupka poslodavca ili poslednjeg postupka Inspektorata rada, i 3) koje su zakonske mogućnosti poslodavca da ospori odluku Inspektorata rada, kada se istom odlukom poslodavcu nalaže da preduzme mere, kao što je to sada slučaj u vezi sa obavljanjem razgovora ili testova“.
Relevantni sud tvrdi da „U mnogim slučajevima međuoperativnost Inspektorata rada za stvari van jurisdikcije određene zakonom, utiče na gubitak zakonske mogućnosti za potražnju sudske zaštite u sudu, ili u slučajevima kada se u potpunosti iscrpi sporna stvar, tada se poslodavcu uskraćuje pravo na pravičan i zakonit sudski proces. Ova situacija dolazi do izražaja kada Inspektorat rada poništi odluku poslodavca za regrutovanje radnika ili za druge stvari, obavezujući poslodavca da preduzme određene radnje (kao što je to u konkretnom slučaju, gde je tužena (ODO-Gnjilane) bila obaveznada održi pismeni i usmeni test), a tu odluku (inspektorata) poslodavac ne može da ospori ni u administrativnom sukobu, jer to nije konačna odluka“.
Na kraju, relevantni sud ističe: “Na osnovu gore navedenih razloga, ocenjujemo da će prihvatanje ovog zahteva za razmatranje u Ustavnom Sudu uticati na pravično i zakonito odlučivanje konkretnog slučaja, ali će istovremeno uticati i na ponovno postavljanje ustavnog i zakonskog standarda za pravo traženja sudske zaštite za svakog kao i pravo za pravičan i nepristrasan sudski proces”.
Komentari Ombudsmana
Ombudsman je 24. aprila 2021. godine podneo komentare u vezi sa navodima relevantnog suda, gde se navodi: “Ombudsman primećuje da se radi o praktičnom problemu primene Zakona o radu, koji je rezultirao zabrinutošću Vrhovnog suda o jurisdikciji Inspektorata rada u nadzoru sprovođenja odredaba Zakona o radu, odnosno člana 94. Zakona o radu, ističući s tim u vezi da je ... prema ovoj odredbi, Inspektorat rada nadležan za nadzor sprovođenja odredbi Zakona o radu koje spadaju u njegovu nadležnost na osnovu Zakona o Inspektoratu rada i Zakona br. 2003/19 o osiguranju na radu, zdravlje i zaštitu na okolinu (ukinut Zakonom br. 04/L-161 o bezbednosti i zdravlju na radu)”.
U vezi sa načelom podele vlasti, Ombudsman “... skreće pažnju na Ustav Republike Kosovo, odnosno na član 4. stav 5., koji propisuje: “Sudska vlast je jedinstvena i nezavisna i sprovode je nezavisni sudovi”. U tom smislu, ustavne odredbe su jasno i izričito propisale da sudsku vlast vrše sudovi. Sve dok jedan organ koje deluje u okviru izvršne vlasti razmatra i odlučuje o slučajevima koji spadaju u nadležnost sudova, Ombudsman smatra da se time ne postupa samo u suprotnosti sa načelom podele vlasti, već i se povređuje pravo zaposlenih na pravično i nepristrasno suđenje, kao i pravo na sudsku zaštitu prava“.
Ombudsman dalje navodi: „Prema članu 2. Zakona br. 03/L-017 o izmenama i dopunama Zakona br. 2002/9 o Inspektoratu rada, Inspektorat rada je izvršno telo Ministarstva rada i socijalne zaštite. Stoga je, prema definiciji samog zakona, Inspektorat rada telo koje deluje u okviru Ministarstva rada i socijalne zaštite, odnosno Inspektorat rada deluje u okviru izvršne vlasti“.
Shodno tome, Ombudsman ističe da: „Inspektorat rada ne ispunjava uslove da bude „sud“ ili „nezavisni tribunal“, a pored toga, zakon mu ne daje nadležnost da odlučuje o slučajevima koje pokreće Vrhovni sud. Stoga, svaki postupak Inspektorata rada za odlučivanje o stvarima za koje je sud ovlašćen zakonom predstavlja povredu člana 31. Ustava i člana 6. Evropske konvencije o ljudskim pravima. Nesumnjivo da postupci Inspektorata rada, koji van svoje nadležnosti odlučuje o pitanjima koja pokreće Vrhovni sud, stvaraju uverenje kod građana da će o tom pitanju na kraju odlučiti Inspektorat rada, gde je zaposleni sprečen da se obrati nadležnom organu, u ovom slučaju sudu, i tako gubi zakonski rok za pokretanje sudskog postupka prema odredbama članova 78. i 79. Zakona o radu. Ustav u principu garantuje zaštitu na sudu, kao najvažniji oblik zaštite ljudskih prava u domaćem zakonu. Pravo na odbranu na sudu ima svako kome je povređeno ili uskraćeno Ustavom zagarantovano pravo. Pored toga, član 54. Ustava sadrži odredbu koja garantuje svakom pojedincu pravo na efikasne pravne mere, ako se utvrdi da je njegovo pravo povređeno. Na osnovu toga proizilazi da se svima garantuje pravo na nezavisno, nepristrasno i na zakonu zasnovano suđenje, što znači da se na taj način garantuje pravo na pravično suđenje (član 31. Ustava) i pravo na ravnopravnu zaštitu pred sudovima“.
Relevantne odredbe
Ustav Republike Kosovo
Poglavlje I
[Osnovne Odredbe]
Član 3
[Jednakost pred Zakonom]
1. Republika Kosovo je multietničko društvo, koje se sastoji od Albanaca i ostalih zajednica, kojom se upravlja na demokratski način, poštujući vladavinu zakona, preko zakonodavnih, izvršnih i pravosudnih institucija.
2. Sprovođenje javne vlasti u Republici Kosovo se zasniva na načelu jednakosti svih građana pred zakonom i poštovanju međunarodno priznatih prava i osnovnih sloboda, kao i zaštiti prava i učešća svih zajednica i njihovih pripadnika.
Član 4
[Oblik vladanja i podela vlasti]
1. Kosovo je demokratska Republika koja se zasniva na načelo podele vlasti i kontrole balansa među njima, kao što je i određeno ovim Ustavom.
2. Skupština Republike Kosovo sprovodi zakonodavnu vlast.
[…]
4. Vlada Republike Kosovo je odgovorna za sprovođenje zakona i državne politike i podleže parlamentarnoj kontroli.
5. Sudska vlast je jedinstvena i nezavisna i sprovode je nezavisni sudovi.
[…]
Član 102
[Opšta načela sudskog sistema]
1. Sudsku vlast u Republici Kosovo sprovode sudovi.
[…]
Poglavlje II
[Prava i osnovne slobode]
Član 24
[Jednakost pred zakonom]
1. Pred zakonom su svi jednaki. Svako ima pravo na jednaku zakonsku zaštitu, bez diskriminacije.
2. Niko se ne sme diskriminisati na osnovu rase, boje, pola, jezika, veroispovesti, poltičkog ili nekog drugog uverenja, nacionalnog ili društvenog porekla, veze sa nekom zajednicom, imovine, ekonomskog ili socijalnog stanja, seksualnog opredeljenja, rođenja, ograničene sposobnosti ili nekog drugog ličnog statusa.
3. Načelo jednakosti pred zakonom ne sprečava sprovođenje i usvajanje privremenih mera, neophodnih za zaštitu i napredak prava pojedinaca i grupa koje nisu jednake. Takve mere se mogu sprovoditi samo do ostvarenja cilja radi kojeg su uspostavljene.
Član 31
[Pravo na pravično i nepristrasno suđenje]
1. Svakom se garantuje jednaka zaštita prava pred sudom, ostalim državnim organima i nosiocima javnih.
2. Svako ima pravo na javno, nepristrasno i pravično razmatranje odluka o pravima i obavezama ili za bilo koje krivično gonjenje koje je pokrenuto protiv njega/nje, u razumnom roku, od strane nezavisnog i nepristrasnog, zakonom ustanovljenog, suda.
Član 49
[Pravo na rad i obavljanje profesije]
1. Garantuje se pravo na rad.
2. Svako lice ima pravo da slobodno izabere svoju profesiju i radno mesto.
Član 54
[Sudska zaštita prava]
Svako ima pravo na sudsku zaštitu u slučaju kršenja ili uskraćivanja nekog prava koje je garantovano ovim Ustavom, kao i pravo na efikasne pravne mere ukoliko se utvrdi da je pravo prekršeno.
Zakon br. 06/L-054 o sudovima
Član 3
[Sprovođenje sudske vlasti]
1. Sudsku vlast na teritoriji Republike Kosova sprovode sudovi osnovani ovim zakonom.
2. Sudska vlast na teritoriji Republike Kosova je jedinstvena, nezavisna, pravična, apolitička, nepristrasna i pruža jednak pristup u sudovima.
Član 4
[Nezavisnost i nepristrasnost sudova]
1. Sudovi uspostavljeni ovim zakonom odlučuju u skladu sa Ustavom i zakonima Republike Kosova na snazi.
[…]
Zakon br. 03/L-006 o parničnom postupku
Član 49
[Nadležnost u sporovima iz radnih odnosa]
Ukoliko u sporu iz radnih odnosa, tužilac je radnik, za suđenje je nadležan , osim suda opšte mesne nadležnosti za tuženog , i sud na čijoj se teritoriji obavlja rad ili se obavljao, odnosno sud na čijoj se teritoriji trebao obaviti posao, kao i sud na čijoj teritoriji je zasnovan radni odnos.
Član 475
U sporovima iz radnog odnosa a naročito prilikom odredjivanja rokova i zakazivanja sudske sednice, sud će uvek imati u obzir potrebu hitnog rešavanja sporova iz radnog odnosa.
Član 486
Ne smatraju se sporovima malih vrednosti, u smislu odredaba ovog poglavlja, sporovi u vezi sa nepokretnim stvarima, sporovi iz radnog odnosa i sporovi zbog ometanja raspolaganja.
Zakon o radu br. 03/L-212
Član 78
[Zaštita prava zaposlenih]
1. Zaposleni koji procenjuje da poslodavac mu je povredio prava na rad, ima pravo podneti zahtev poslodavcu ili odgovarajućem organu poslodavca ako postoji, za ostvarenje njegovih povređenih prava.
2. Poslodavac je obavezan da odluči prema zahtevu zaposlenog ,u roku od petnaest (15) dana od dana dostavljenja zahteva.
3. Odluka iz stava 2. ovog člana dostavlja se zaposlenom u pisanoj formi u roku od osam (8) dana.
Član 79
[Zaštita zaposlenog na sudu]
Svaki zaposleni koji nije zadovoljan odlukom kojom smatra da su mu povređena njegova prava, ili ne dobija odgovor u roku iz člana 78. stav 2. ovog zakona, u tekućem roku od trideset (30) dana može da pokrene radni spor pri nadležnom sudu.
Član 82
[Zaštita radnika od strane Inspektorata rada]
1. Zaposleni u bilo koje vreme ima pravo podneti žalbu Inspektoratu rada za pitanja koja spadaju pod nadležnosti ovog organa.
2. Inspektorat rada treba doneti odluku o žalbi u roku od trideset (30) dana ili informisati podnosioca žalbe vezano sa produženjem roka u okviru kojeg treba se doneti rešenje.
Član 83
[Kaznene mere]
Za kršenje odredba ovog Zakona od strane poslodavca, Inspektorat rada će izricati kaznene mere u skladu Zakonom o Inspektoratu rada.
Član 94
[Nadzor]
Nadzor za sprovođenjem odredba ovog Zakona koja regulišu radni odnos i osiguranje na radu, obavlja Inspektorat Rada na osnovu Zakona za Inspektorat Rada i Zakonu Br.2003/19 o Osiguranja na Radu, Zdravlje, i Zastitu na okolinu.
Zakon br.03/L-017 o izmenama i dopunama Zakona o Inspektoratu rada br. 2002/9, usvojen u decembru 2002. godine
Primedba: dole se nalazi verzija konsolidovanog teksta Zakona 2002/9 o Inspektoratu rada
Član 1
[Delokrug Inspektorata rada]
1.1 Ovim Zakonom osniva se Inspektorat rada kao izvršno telo Ministarstva rada i socijalnih pitanja. Inspektorat rada sveobuhvatno nadgleda sprovođenje zakonskih i podzakonskih odredaba u oblasti rada uključujući i radne odnose, zaštitu na radu, zdravstvenu zaštitu zaposlenih i radne sredine.
Član 2
[Funkcije inspektorata rada]
2. Inspektorat rada će:
a) nadgledati sprovođenje zakona o radu , uslove rada i zaštitu na radu;
b) obezbediti tehničku informaciju i savete poslodavcima i radnicima o nejefektivnijim pitanjima primene zakonskih odredaba.
c) upoznati Ministarstvo rada i socijalnog staranja i i neki drugi nadležni organ o nekom nedostatku ili nekoj zloupotrebi primenjivog zakona.
d) obezbediti informacije i savete poslodavcima i posloprimaocima kako da budu u skladu sa zakonom i da predoče nadležnim zvaničnicima o bilo kakvim neurednostima ili povredama koje nisu obuhvaćene postojećim zakonskim odredbama.
e) davati savete o pitanjima u vezi sa zakonom o radu i zaštiti radnika prilikom reorganizacije ili prestuktuiranja jednog preduzeća.
Član 3
[Autoritet inspektorata rada]
3.1. Inspektorat rada kao izvršna vlast osniva se od strane Ministarstva za rad i socijalnostaranje i odgovorna je pred ovimministarstvom za koordinaciju izvršnih postupaka koji se odnose na Inspektorat rada na Kosovu .
3.2. Autoritet Inspektorata rada se sastoji od glavnog inspektora rada i inspektora rada koji obavljaju svoje funkcije na celom Kosovu.
3.3. U cilju primene zakona iz njegovog delokruga Autoritet Inspektorata rada koordinira postupke i sarađuje sa opštinski vlastima , poreskim inspekcijama, zdravstvenim inspekcijama i ostalim relevantnim autoritetima i sa kosovskom policijom.
3.4. Glavnog inspektora rada imenuje Vlada na predlog Ministarstva za rad i socijalno staranje .
3.5. Opštinske inspektore bira skupština opština.
Zakon br. 04/L-161 o bezbednosti i zdravlja na radu, usvojen 16. maja 2013. godine
Član 24
[Nadzor]
Nadgledanje sprovođenja odredaba ovog Zakona vrši Inspektorat rada.
Član 25
[Novčana kazne]
Fizičko i pravno lice, koje ne sprovodi odredbe ovog Zakona u pravnoj proceduri e se kazniti novčanom kaznom za svaku prekršenu odredbu.
Prihvatljivost zahteva
Sud prvo razmatra da li je zahtev ispunio uslove prihvatljivosti koji su utvrđeni Ustavom, propisani Zakonom i dalje predviđeni Poslovnikom.
U tom smislu, Sud se poziva na stavove 1. i 8. člana 113. [Jurisdikcija i ovlašćene strane] Ustava, koji propisuju:
Ustavni sud odlučuje samo u slučajevima koje su ovlašćene strane podnele sudu na zakonit način.
[…]
8. Sudovi su ovlašćeni da, Vrhovnom sudu, podnesu slučajeve koji se tiču saglasnsoti nekog zakona sa Ustavom, ako je ta saglasnost primećena tokom sudskog postupka i ako relevantni sud nije siguran u saglasnost spornog zakona sa Ustavom i samo ako odluka relevantnog suda zavisi od saglasnosti zakona.
[…]
Sud se dalje poziva na članove 51, 52 i 53. Zakona, koji propisuju:
Član 51
[Tačnost podneska]
“1. Podnesak podnešen u skladu sa članom 113, stav 8 Ustava, podnosi sud samo ukoliko se sporni zakon treba direktno primeniti u postupku koji je deo predmeta razmatranja i samo ukoliko je zakonitost spornog zakona preduslov za donošenje odluke od strane suda.
2. Podnesak treba jasno da navede odredbe zakona za koje se smatra da nisu u saglasnosti sa Ustavom”.
Član 52
[Postupak pred sudom]
“Nakon podnošenja podneska u skladu sa Članom 113, paragraf 8 Ustava, postupak pred redovnim sudom se prekida do donošenja odluke Ustavnog suda”.
Član 53
[Odluka]
„Ustavni sud donosi odluku samo o saglasnosti zakonskih odredbi sa Ustavom, a ne o ostalim činjeničnim ili pravnim pitanjima koja se tiču spora koji se vodi u nekom redovnom sudu“.
Sud takođe uzima u obzir odredbe pravila 77 Poslovnika, koje propisuju:
Pravilo 77
[Podnesak u skladu sa članom 113.8 Ustava i članovima 51., 52. i 53. Zakona]
(1) Podnesak podnet prema ovom pravilu mora ispuniti uslove utvrđene u članu 113. 8 Ustava i članovima 51., 52. i 53. Zakona.
(2) Svaki sud Republike Kosovo može podneti podnesak prema ovom pravilu pod uslovom da:
se sporni zakon treba direktno primeniti u postupku koji je deo predmeta razmatranja; i
je zakonitost spornog zakona preduslov za donošenje odluke od strane suda.
(c) Podnesak podnet prema ovom pravilu treba jasno da navede odredbe zakona za koje se smatra da nisu u saglasnosti sa Ustavom. Spis koji se razmatra od strane Suda treba da se priloži podnesku.
(b) Relevantni sud može podneti podnesak ex officio ili na zahtev jedne od strana u slučaju i bez obzira da li je strana u slučaju osporila ustavnost odgovarajuće zakonske odredbe.
(c) Nakon podnošenja podneska, Sud će naložiti relevantnom sudu da suspenduje postupak u vezi sa navedenim slučajem dok se odluka Ustavnog suda ne donese.
U smislu gore navedenih odredaba proizilazi da svaki zahtev podnet u skladu sa članom 113, stava 8 Ustava, da bi bio prihvatljiv, treba da ispuni sledeće uslove:
1) Zahtev mora biti podnet od strane “suda”;
2) Relevantni sud nije nesiguran o saglasnosti osporenog zakona sa Ustavom;
3) Relevantni sud mora da precizira za koje se odredbe zakona smatra da nisu u skladu sa Ustavom;
4) Zakon se mora primeniti direktno od strane relevantnog suda u slučaju koji se nalazi na razmatranju pred njim;
5) Ustavnost Zakona o radu predstavlja preduslov za donošenje odluke u slučaju koji se razmatra.
Sud skreće pažnju na svoju sudsku praksu koja potvrđuje gore navedene uslove u pogledu prihvatljivosti zahteva koji su podneti na osnovu člana 113 stava (8) Ustava (vidi, mutatis mutandis, slučaj Ustavnog suda, KO126/16, podnosilac: Specijalizovano veće Posebne komore Vrhovnog suda Kosova za pitanja koja se odnose na Kosovsku agenciju za privatizaciju od 27. marta 2017. godine, stav 62, kao i slučaj Ustavnog suda KO142/16, podnosilac zahteva: Žalbeno veće Posebne komore Vrhovnog suda Kosova za pitanja koja se odnose na Kosovsku agenciju za privatizaciju od 9. maja 2017. godine, stav 58).
Što se tiče prvog uslova
Sud podseća da je zahtev podneo Vrhovni sud i da je isti potpisao njegov predsednik u okviru ovlašćenja koja su povezana sa njegovom funkcijom. U zahtevu je jasno navedeno da zahtev podnosi Vrhovni sud koji treba da odluči o “zahtevu za reviziju” tužilje Teute Nuhiu-Sherifi. Stoga, Sud smatra da je zahtev KO27/21 podneo “sud” u smislu člana113.8 Ustava (vidi, slučaj Ustavnog suda: KO04/11, podnosilac zahteva: Vrhovni sud Kosova od 1. marta 2011. godine).
Što se tiče drugog uslova
Sud takođe primećuje da je relevantni sud pokrenuo sumnju u ustavnost odredbe Zakona o radu u odnosu na jurisdikciju Inspektorata rada. Dakle, relevantni sud nije siguran u saglasnost relevantne odredbe Zakona o radu sa Ustavom, kao što je propisano u članu 113.8 Ustava.
Što se tiče trećeg uslova
Što se tiče ispunjenja ovog uslova, Sud primećuje da je relevantni sud posebno precizirao odredbu člana 94. Zakona o radu, kao odredbu koju smatra da nije u saglasnosti sa Ustavom. Relevantni sud je takođe istakao i ustavne odredbe sa kojima tvrdi da je član 94. Zakona o radu u suprotnosti, odnosno članove 3, 24, 31, 49 i 54. Ustava.
Što se tiče četvrtog i petog uslova
Sud dalje ocenjuje da li relevantni sud treba direktno da primeni Zakon o radu ili njegove posebne odredbe u slučaju koji se nalazi pred njim i da li je ustavnost Zakona o radu preduslov za donošenje odluke relevantnog suda. Sud smatra da „direktna primena“ konkretne norme podrazumeva da od njene primene ili neprimene zavisi ishod odluke od strane relevantnog suda. Naime, kao posledica direktne primene ili neprimene konkretne norme, redovni sudovi bi mogli doneti odluke sa različitim ishodima (vidi: slučajeve Suda: KO126/16, gore citiran, i KO57/18 podnosilac zahteva: Vrhovni sud Republike Kosovo, presuda od 13. marta 2019. godine).
Shodno tome, da bi postojala direktna veza mora postojati obavezni odnos između odluke Ustavnog suda rešenja pitanja ustavnosti zakona od strane ovog Suda i rešenja glavnog pitanja od strane relevantnog suda, u smislu da suđenje od strane relevantnog suda ne može biti okončano nezavisno bez odlučivanja od strane Ustavnog suda (vidi, mutatis mutandis, slučajeve Suda: KO126/16, gore citiran, stav 65, KO142/16, gore citiran, stav 62 i KO57/18, gore citiran, stav 53).
U smislu ispunjavanja četvrtog i petog uslova, da zakon treba direktno da primeni relevantni sud u slučaju koji razmatra i da je ustavnost osporenog zakona preduslov za donošenje odluke u slučaju koji se razmatra, relevantni sud tvrdi: „... Za konkretan slučaj (i ne samo) važno je oceniti ustavnu adekvatnost zahtevane odredbe, jer bi moguća odluka Ustavnog suda o ovom pitanju mogla imati direktan uticaj naocenu dozvoljenost sudske zaštite u ovom slučaju. Ovo zbog toga što je tužbena strana u konkretnom slučaju, prema uputstvu tužene, pre zatraživanja sudske zaštite na sudu, konzumirala i postupak u Inspektoratu rada, i na ovaj način stvorila isključenje postupka poslodavac-sud ... dozvoljenost procesa se diktira od iscrpljenja unutrašnjih sredstava kod poslodavca kao o podnošenja tužbe u sudu unutar određenog roka ... Ovo iz razloga što je zakonska obaveza za pitanja ove prirode da se oceni da li je tužba dozvoljena u odnosu na rok i poštovanje postupka“.
Suština povezanosti konkretnog slučaja sa potrebom ocene ustavnosti člana 94. Zakona o radu i primenom ove odredbe od strane relevantnog suda, u okolnostima konkretnog slučaja, ima veze sa činjenicom da će donošenje odluke Ustavnog suda uticati na usvajanje zahteva za reviziju i razmatranje merituma tužbenog zahteva Teute Nuhiu-Šerifi, ili odbacivanje, kao neblagovremenog, njenog tužbenog zahteva, zbog obustave postupka, odnosno gubitka roka da traži sudsku zaštitu pred sudom prema članu 79. Zakona o radu, što bi za posledicu imalo preinačenje presuda nižestepenih sudova. Iz spisa predmeta, Sud primećuje da je paraleleno pokretanje postupaka, odnosno paralelno iscrpljivanje pravnih sredstava, s jedne strane u Inspektoratu rada prema upravnom postupku, i s druge strane u Osnovnom sudu u Gnjilanu prema parničnom postupku, u slučaju Teute Nuhiu -Sherifi nastalo kao rezultat pravne pouke date u odluci [br. 17367/2018] od 28. februara 2018. godine od strane Komisije za žalbe opštine Gnjilane.
Iz tih razloga i ne samo, relevantni sud ističe: “Usvajanje ovog zahteva za razmatranje u Ustavnom Sudu uticaće na pravično i zakonito odlučivanje konkretnog slučaja, ali će istovremeno uticati i na ponovno postavljanje ustavnog i zakonskog standarda za pravo traženja sudske zaštite za svakog kao i pravo za pravičan i nepristrasan sudski proces”.
Prema tome, Sud smatra da će ocena ustavnosti člana 94. Zakona o radu imati presudan uticaj na odlučivanje slučaja Teute Nuhiu-Sherifi od strane relevantnog suda.
Shodno tome, što se tiče ispunjavanja uslova prihvatljivosti, Sud utvrđuje: 1) da je zahtev podneo Vrhovni sud, kao relevantni sud, koji je ovlašćena strana; 2) da relevantni sud nije siguran u saglasnost člana 94. Zakona o radu sa ustavnim odredbama; 3) da je relevantni sud takođe naglasio ustavne odredbe sa kojima član 94. Zakona o radu nije u skladu; 4) argumentovao je takođe da član 94. Zakona o radu treba direktno da se primeni u slučaju koji razmatra, i 5) da je ustavnost člana 94. Zakona o radu preduslov za donošenje odluke u slučaju koji se razmatra.
Štaviše, Sud takođe primećuje da zahtev nije neprihvatljiv ni po jednom drugom osnovu navedenom u pravilu 39 [Kriterijum o prihvatljivosti] Poslovnika, stoga, Sud proglašava da je zahtev prihvatljiv za razmatranje njegovog merituma.
Meritum zahteva
Sud primećuje da relevantni sud pred sobom ima zahtev za reviziju koji je podnela Teuta Nuhiu-Sherifi, postupak koji je prekinut u skladu sa članom 52. Zakona o Ustavnom sudu, sve dok Sud ne odluči o usklađenosti člana 94. Zakona o radu sa određenim odredbama Ustava. Podnositeljka zahteva, Teuta Nuhiu-Sherifi, koristila je paralelno pravna sredstva u upravnom i parničnom postupku, da traži zaštitu svojih prava. Prvo je osporila zakonitost odluka ODO-Gnjilane u Inspektoratu rada u Gnjilanu, koji je, odlukom br. 17367/2018, odbio njenu žalbu i potvrdio odluku Komisije za žalbe od 28. februara 2018. godine. Nezadovoljna ovom odlukom, ona je uložila žalbu Inspektoratu rada u Prištini (drugi stepen), koji je odlukom br. 218/2018 usvojio njenu žalbu i naložio opštini Gnjilane da ponovi konkurs za radno mesto vaspitač u školi Dardanija 1 (jedan). Međutim, Teuta Nuhiu-Sherifi je, pored žalbe Inspektoratu rada u Prištini, samo nedelju dana kasnije, podnela i tužbu Osnovnom sudu u Gnjilanu. Osnovni sud je presudom C. br. 404/18, odbio tužbu i potvrdio odluke organa opštine Gnjilane. Ovu presudu je potvrdio Apelacioni sud presudom Ac. br. 834/19 od 23. aprila 2019. godine
Presude nižestepenih sudova je osporila Teuta Nuhiu-Sherifi putem zahteva za reviziju u Vrhovnom sudu (relevantni sud). Međutim, relevantni sud je rešenjem Rev. br. 209/19 prekinuo odlučivanje i predmet uputio Ustavnom sudu uz sledeće obrazloženje: „Ne možemo odlučivati o reviziji sve dok Ustavni sud ne donese meritornu odluku o ovom zahtevu“, zato što član 94. Zakona o radu, koji je trebalo da se primeni u konkretnom slučaju, pokreće osnovane navode o njegovoj neusaglašenosti sa načelima pravne sigurnosti i pravnog poretka Republike Kosovo, kao i članovima 24, 31, 49. i 54. Ustava.
Sud, na osnovu analize navoda koje je izneo relevantni sud u zahtevu, primećuje da je suština navoda relevantnog suda zapravo povezana sa jurisdikcijom Inspektorata rada, odnosno paralelnim vršenjem nadležnosti poslednje navedenog kroz člana 94. Zakona o radu kao da se radi o sudu zasnovanim zakonom.
Ocena ustavnosti člana 94. Zakona o radu sa Ustavom
Sud će na osnovu suštine tvrdnji koje je pokrenuo relevantni sud dalje analizirati da li je u okolnostima konkretnog slučaja uplitanje Inspektorata rada u nadležnosti pravosuđa nastalo kao rezultat neusklađenosti norme zakona sa Ustavom ili kao rezultat tumačenja i primene predmetne norme.
U tom smislu, Sud se prvo poziva na sadržaj člana 94. Zakona o radu, koji propisuje:
Član 94
[Nadzor]
“Nadzor za sprovođenjem odredba ovog Zakona koja regulišu radni odnos i osiguranje na radu, obavlja Inspektorat Rada na osnovu Zakona za Inspektorat Rada i Zakonu br. 2003/19 o Osiguranja na Radu, Zdravlje, i Zaštitu na okolinu“.
Sud primećuje da se sadržaj ovog člana odnosi na Inspektorat rada, kao instituciju koja vrši nadzor nad sprovođenjem odredaba Zakona o radu, kojima se uređuje radni odnos zaposleni/poslodavac, bezbednost i zdravlje zaposlenih na radnom mestu. Ovaj nadzor po smislu ove norme, Inspektorat rada mora da vrši na osnovu nadležnosti koje je zakonodavac definisao Zakonom o Inspektoratu rada i Zakonom o bezbednosti i zdravlju na radu.
Sud podseća da je Zakon br. 2003/19 o zaštiti na radu, zaštiti zdravlja zaposlenih i radnoj sredini, na koji se odnosi član 94 Zakona o radu, ukinut i zamenjen Zakonom br. 04/L-161 o bezbednosti i zdravlju na radu, usvojen od strane Skupštine Republike Kosovo 16. maja 2013. godine. S tim u vezi, Sud podseća da član 94. Zakona o radu mora odražavati Zakon br. 04/L-161 na snazi.
S obzirom da Zakon o radu sadrži i druge odredbe koje se odnose na Inspektorat rada i u vezi sa razumevanjem jezika iz člana 94 ovog zakona, Sud se dalje poziva na sadržinu članova 82. i 83. Zakona o radu, koji definišu:
Član 82
[Zaštita radnika od strane Inspektorata rada]
1. Zaposleni u bilo koje vreme ima pravo podneti žalbu Inspektoratu rada za pitanja koja spadaju pod nadležnosti ovog organa.
2. Inspektorat rada treba doneti odluku o žalbi u roku od trideset (30) dana ili informisati podnosioca žalbe vezano sa produženjem roka u okviru kojeg treba se doneti rešenje.
Član 83
[Kaznene mere]
Za kršenje odredba ovog Zakona od strane poslodavca, Inspektorat rada će izricati kaznene mere u skladu Zakonom o Inspektoratu rada.
Sud primećuje da je stavom 1 člana 82 definisano pravo zaposlenog da se žali Inspektoratu rada za pitanja koja su u njegovoj nadležnosti. Dok je sledećom rečenicom stava 1 određen rok u kome Inspektorat rada mora da odluči po žalbi koja mu je podneta. Takođe, članom 83. Zakona o radu su definisane kaznene mere koje Inspektorat rada može izreći poslodavcu za utvrđene nepravilnosti u okviru delokruga i u skladu sa funkcijama izričito utvrđenim zakonom. Iz sadržaja ovih članova proizilazi da Inspektorat rada može da pruži zaštitu zaposlenima samo u okviru ovlašćenja definisanih osnivačkim zakonom, odnosno Zakonom br. 2002/9 o Inspektoratu rada.
Iz sadržaja gore navedenih normi, Sud primećuje da je uloga Inspektorata rada, kao „Autoritet Inspektorata“, da vrši nadzor nad sprovođenjem odredaba Zakona o radu. Shodno tome, Inspektorat rada je, kroz članove 82, 83. i 94. Zakona o radu, ovlašćen od zakonodavca da „nadzire“ sprovođenje odredaba Zakona o radu koje regulišu radni odnos između zaposlenog i poslodavca, kao i nadzor i sprovođenje Zakona o bezbednosti i zdravlju na radu, odnosno nadzor nad sprovođenjem mera za unapređenje stepena bezbednosti i zdravlja zaposlenih na radu.
Međutim, Zakon o radu, pored zaštite zaposlenih iz Inspektorata rada, definiše, između ostalog, i pravo zaposlenih da traže „sudsku zaštitu” svojih prava u sudu. Ovo pravo je izričito regulisano članovima 78. i 79. Zakona o radu, čijim je odredbama utvrđeno:
Član 78
[Zaštita prava zaposlenih]
1. Zaposleni koji procenjuje da poslodavac mu je povredio prava na rad, ima pravo podneti zahtev poslodavcu ili odgovarajućem organu poslodavca ako postoji, za ostvarenje njegovih povređenih prava.
2. Poslodavac je obavezan da odluči prema zahtevu zaposlenog ,u roku od petnaest (15) dana od dana dostavljenja zahteva.
3. Odluka iz stava 2. ovog člana dostavlja se zaposlenom u pisanoj formi u roku od osam (8) dana.
Član 79
[Zaštita zaposlenog na sudu]
Svaki zaposleni koji nije zadovoljan odlukom kojom smatra da su mu povređena njegova prava, ili ne dobija odgovor u roku iz člana 78. stav 2. ovog zakona, u tekućem roku od trideset (30) dana može da pokrene radni spor pri nadležnom sudu.
Čitajući sadržaj člana 78, Sud primećuje da je zakonodavac ovim članom odredio korake koje zaposleni mora da preduzme unapred kod poslodavca pre nego što zatraži sudsku zaštitu svojih prava iz radnog odnosa. U sledećim stavovima 2 i 3 člana 78 Zakona o radu utvrđeni su rokovi u kojima poslodavac mora da odgovori zaposlenom, odlukom u pisanoj formi.
Članom 79. Zakona o radu je utvrđeno pravo zaposlenog da traži sudsku zaštitu prava pred sudom, nakon što je zaposleni iscrpeo interna pravna sredstva kod svog poslodavca. U tom kontekstu, član 79. Zakona o radu definiše sud kao jedini organ u Republici Kosovo koji odlučuje i rešava „radne sporove“ (predmetna nadležnost), između zaposlenog i poslodavaca. Ova odredba kao takva izgleda da je u skladu sa zahtevima člana 54. [Sudska zaštita prava] Ustava.
Sud, analizirajući članove 78, 79, 82, 83. i 94. Zakona o radu i uvek imajući u vidu opšta načela pravne sigurnosti, ocenjuje da su predmetni članovi po svrsi, jasnoći i predvidivosti razumljivi, jer među njima nema nejasnoće ili kontradiktornosti. Isti su jasni i u pogledu pružanja relevantne zaštite od strane Inspektorata rada i suda. Ovo iz razloga što je Inspektorat rada, prema značenju odredaba Zakona o radu, definisan kao organ koji „nadzire“ sprovođenje odredaba koje regulišu oblast rada, bezbednost i zdravlje zaposlenih na radnom mestu i u slučaju utvrđivanja nepravilnosti primenjuje kaznene mere (novčane kazne) prema poslodavcu u skladu sa zakonskim datim funkacijama. Dok, za razliku od Inspektorata rada, član 79. Zakona o radu definiše sud kao jedini organ u Republici Kosovo za rešavanje „radnih sporova“ iz radnog prava između zaposlenih i njihovih poslodavaca. Svako drugačije tumačenje bi bilo u suprotnosti sa načelom podele vlasti kao što je propisano u članu 4. Ustava.
U tom smislu, Sud smatra da nema nejasnoće niti kontradiktornosti u tome ko „nadzira” sprovođenje odredaba Zakona o radu i Zakona o bezbednosti i zdravlju na radu, a ko odlučuje i rešava „radne sporove” i pruža sudsku zaštitu prava iz prava na rad prema predmetnom zakonu.
Pored toga, Sud primećuje da je status i nadležnost Inspektorata rada utvrđen Zakonom br. 2002/9 o Inspektoratu rada, izmenjen i dopunjen Zakonom br. 04/L-161 od 16. maja 2013. godine.
U tom smislu, Sud se poziva na član 1.1. [Delokrug Inspektorata rada], koji propisuje:
Član 1
[Delokrug Inspektorata rada]
“1.1. Ovim Zakonom osniva se Inspektorat rada kao izvršno telo Ministarstva rada i socijalnih pitanja. Inspektorat rada sveobuhvatno nadgleda sprovođenje zakonskih i podzakonskih odredaba u oblasti rada uključujući i radne odnose, zaštitu na radu, zdravstvenu zaštitu zaposlenih i radne sredine”.
Na osnovu gore navedenog, Sud primećuje da je u prvoj rečenici stava 1 Inspektorat rada definisan kao „izvršno telo“ osnovan u okviru Ministarstva rada i socijalne zaštite (MRSZ), dok je drugom rečenicom istog stava definisan delokrug Inspektorata rada, kao izvršnog tela, koje će vršiti „nadzor” nad sprovođenjem primarnih i podzakonskih akata iz oblasti rada, uključujući uređenje radnog odnosa između zaposlenog i poslodavca, bezbednost i zdravlje zaposlenog na radnom mestu.
Sud se dalje poziva i na član 2. [Funkcije inspektorata rada] Zakona br. 2002/9 o Inspektoratu o radu, koji propisuje:
1.1 Ovim Zakonom osniva se Inspektorat rada kao izvršno telo Ministarstva rada i socijalnih pitanja. Inspektorat rada sveobuhvatno nadgleda sprovođenje zakonskih i podzakonskih odredaba u oblasti rada uključujući i radne odnose, zaštitu na radu, zdravstvenu zaštitu zaposlenih i radne sredine.
Član 2
[Funkcije Inspektorata rada]
2. Inspektorat rada će:
Nadgledati sprovođenje zakona o radu, uslove rada i zaštitu na radu;
Obezbediti tehničku informaciju i savete poslodavcima i radnicima o najefektivnijim pitanjima primene zakonskih odredaba,
Upoznati Ministarstvo rada i socijalnog staranja ili neki drugi nadležni organ o nekom nedostatku ili nekoj zloupotrebi primenjivog zakona,
Obezbediti informacije i savete poslodavcima i posloprimaocima kako da budu u skladu sa zakonom i da predoče nadležnim zvaničnicima o bilo kakvim neurednostima ili povredama koje nisu obuhvaćene postojećim zakonskim odredbama,
Davati savete o pitanjima u vezi sa zakonom o radu i zaštiti radnika prilikom reorganizacije ili prestruktuiranja jednog preduzeća.
Sud primećuje da član 1. Zakona o Inspektoratu rada propisuje u okviru koje vlasti se osniva Inspektorat rada, koje zakonske propise nadgleda i u kojim segmentima iz oblasti rada.
Prema odredbi člana 2. Zakona o Inspektoratu rada, Sud primećuje da su funkcije Inspektorata rada sledeće: 1) delotvoran nadzor nad sprovođenjem primarnih i podzakonskih akata iz radnog odnosa, bezbednost i zdravlje na radu; 2) obezbeđivanje informacija i saveta tehničke prirode za zaposlenog i poslodavca; 3) obaveštavanje MRSZ-a ili drugog nadležnog organa o nesprovođenju ili eventualnom nepoštovanju važećeg zakona; 4) utvrđivanje nedostataka koji nisu obuhvaćeni postojećim zakonskim odredbama; kao i 5) davanje informacija i saveta zaposlenima i poslodavcima u slučajevima reorganizacije ili restrukturiranja preduzeća.
S tim u vezi, Sud smatra da su funkcije, odnosno odgovornosti ili nadležnosti Inspektorata rada posebno definisane Zakonom br. 2002/9 o Inspektoratu rada. Ovo iz razloga što će nadzor nad sprovođenjem odredaba Zakona o radu i Zakona o bezbednosti i zdravlju na radu (članova 82. i 94. Zakona o radu) vršiti Inspektorat rada u okviru odgovornosti koje mu je dao zakonodavac Zakonom br. 2002/9 o Inspektoratu rada. Ono što je Inspektoratu rada dozvoljeno članom 83. [Kaznene mere] Zakona o radu i članom 25. [Novčane kazne] Zakona o bezbednosti i zdravlju na radu je mogućnost primene kaznenih mera (novčanih kazni) u slučaju utvrđivanja nepravilnosti od strane poslodavaca, kao i prijavljivanje tih nepravilnosti MRSZ-u ili bilo kom drugom nadležnom organu.
U smislu gore navedenih analiza, Sud ocenjuje da je Inspektorat rada izvršno telo MRSZ-a, i kao takav deo izvršne vlasti, a koji je kao takav jasno definisan Zakonom br. 2002/9 o Inspektoratu rada. Pored toga, nijedna norma Zakona o radu i Zakona br. 2002/9 o Inspektoratu rada ne predviđa niti implicira da Inspektorat rada ima ovlašćenja sa atributima „suda“ ili „nezavisnog tribunala“. Sud podseća da bi član 79. Zakona o radu bio besmislen i nesprovodljiv, jer ova odredba definiše sud kao jedini javni organ u Republici Kosovo koji će rešavati „radne sporove” i radna prava zagarantovana Ustavom i Zakonom o radu. U tom smislu, čini se jasnim da je zakonodavac formulisao sadržaj ovog člana u punoj saglasnosti sa odredbama članova 31. i 54. Ustava, kojima je definisano:
Član 31
[Prvo na pravično i nepristrasno suđenje]
[…]
Svako ima pravo na javno, nepristrasno i pravično razmatranje odluka o pravima i obavezama ili za bilo koje krivično gonjenje koje je pokrenuto protiv njega/nje, u razumnom roku, od strane nezavisnog i nepristrasnog, zakonom ustanovljenog, suda.
Član 54
[Sudska zaštita prava]
“Svako ima pravo na sudsku zaštitu u slučaju kršenja ili uskraćivanja nekog prava koje je garantovano ovim Ustavom, kao i pravo na efikasne pravne mere ukoliko se utvrdi da je pravo prekršeno”.
Sud skreće pažnju da institucija, da bi imala atribute „suda“ ili „nezavisnog tribunala“, mora pre svega da ispuni nekoliko kriterijuma, od kojih je jedan da bude potpuno nezavisna od izvršne vlasti (vidi, slučaj ESLJP-a: Beaumartin protiv Francuske, br. 15287/89, presuda od 24. novembra 1994. godine, stav 38, gde se navodi da „samo institucija koja ima punu nadležnost i koja ispunjava niz uslova, kao što su: nezavisnost od izvršne vlasti .., zaslužuje da se nazove „tribunalom“ u smislu člana 6 stav 1“). Nezavisnost od izvršne vlasti je neosporan kriterijum (vidi, slučaj ESLJP-a: Belilos protiv Švajcarske, br. 10328/83, presuda od 29. aprila 1988. godine, stav 64, i nedavni slučaj: Beg S.P.A protiv Italije, br. 5312/11, presuda od 20. maja 2020. godine, stav 128 i tu citirani slučajevi). S tim u vezi, Sud podseća da se kriterijumi definisani ESLJP-om takođe odražavaju u Ustavu u njegovom članu 4.
Stoga, uzimajući u obzir gore navedena izlaganja, Sud smatra da u konkretnom slučaju tvrdnja o uplitanju u ovlašćenja pravosuđa od strane Inspektorata rada, ne proizilazi da je razlog za nesaglasnost člana 94. Zakona o radu sa Ustavom, odnosno sa članovima 3, 24, 31, 49. i 54. Ustava, već rezultat pogrešnog tumačenja i primene člana 94. Zakona o radu i Zakona br. 2002/9 o Inspektoratu rada od strane Inspektorata rada.
U tom kontekstu, Sud podseća da je Ustav u stavu 3 člana 102. [Opšta načela sudskog sistema] dao punu nadležnost redovnim sudovima, izričito određujući da: „3. Sudovi sude na osnovu Ustava i zakona”. Prema smislu ove odredbe Ustava, relevantni sud, ali i nižestepeni sudovi, uživaju punu nadležnost da u situacijama kada su suočeni sa sukobom zakona, sa pogrešnim ili proizvoljnim tumačenjem ili primenom važećih zakona, prekoračenjem zakonom utvrđenih ovlašćenja od strane javnih organa ili drugom radnjom koja je u suprotnosti sa zakonom proglase njihove odluke i radnje nezakonitim.
Zaključak
Sud primećuje da Zakon o radu, Zakon o Inspektoratu rada, Zakon o bezbednosti i zaštiti na radu, ovlašćuju Inspektorat rada da nadgleda sprovođenje ovih zakona u skladu sa delokrugom i funkcijama definisanim u članu 1. i 2. Zakona br. 2002/9 o Inspektoratu rada. Međutim, ni u odredbama ovog zakona, ni u drugim zakonima, ni iz jezika člana 94. Zakona o radu se ne može razumeti niti implicirati da inspekcijski organ može steći sudske funkcije. Jezik ustavne norme je jasan. Sudske funkcije mogu obavljati samo sudovi, po načelima definisanim Ustavom i relevantnim zakonima.
Inspekcijski organi, prema prirodi funkcija koje obavljaju i institucionalnom statusu utvrđenom aktima kojima su ustanovljeni, deo su izvršne vlasti i kao takvi ne mogu vršiti funkcije sudske prirode. Ako bi se to uradilo, to bi predstavljalo povredu načela podele vlasti, a za posledicu bi imalo i povredu osnovnih ustavnih garancija definisanih u Poglavlju II i Poglavlju VII Ustava.
Pravosuđu je povereno ovlašćenje da obavlja značajnu društvenu funkciju, odnosno da rešava sporove i sukobe pravne prirode, pa je na njemu da ovu društvenu funkciju ostvaruje kroz sudsko odlučivanje u skladu sa važećim normama.
Uzimajući u obzir gore navedene razloge, Sud zaključuje da je član 94. Zakona o radu u skladu sa Ustavom, odnosno sa načelom pravne sigurnosti i pravnog poretka Republike Kosovo, kao i sa članovima 3. [Jednakost pred zakonom], 24. [Jednakost pred zakonom], 31. [Pravo na pravično i nepristrasno suđenje], 49. [Pravo na rad i obavljanje profesije] i 54. [Sudska zaštita prava] Ustava.
IZ TIH RAZLOGA
Ustavni sud, u skladu sa članom 113.8 Ustava, članovima 20, 51, 52 i 53. Zakona i pravilima 59 (1) i 77 Poslovnika, 7. decembra 2022. godine,
ODLUČUJE
DA PROGLASI, većinom glasova, zahtev prihvatljivim;
DA UTVRDI, većinom glasova, da je član 94. Zakona br. 03/L-212 o radu u skladu sa Ustavom;
DA DOSTAVI ovu presudu stranama;
DA OBJAVI ovu presudu u Službenom listu, u skladu sa članom 20.4 Zakona, i
Ova presuda stupa na snagu odmah.
Sudija izvestilac Predsednica Ustavnog suda
Nexhmi Rexhepi Gresa Caka-Nimani
Vrhovni sud Republike Kosovo
KO - Zahtev državnih organa
Presuda
Nema povrede ustavnih prava
Član 24 - Jednakost pred Zakonom, Član 24 - Jednakost pred Zakonom, Član 31 - Pravo na Pravično i Nepristrasno Suđenje, Član 49 - Pravo na Rad i Obavljanje Profesije, Član 54 - Sudska Zaštita Prava
Drugi