Presuda
Priština, dana 15. juna 2023. godine
Br. ref.: AGJ 2211/23
PRESUDA
u
slučaju br. KO139/21
Podnosilac
Fadil Nura i 9 drugih poslanika
Ocena ustavnosti odluke br. 08-V-040 Skupštine Republike Kosovo od 21. jula 2021. godine o razrešenju članova Odbora Železničkog regulativnog organa
USTAVNI SUD REPUBLIKE KOSOVO
u sastavu:
Gresa Caka-Nimani, predsednica
Bajram Ljatifi, zamenik predsednika
Selvete Gërxhaliu-Krasniqi, sudija
Safet Hoxha, sudija
Radomir Laban, sudija
Remzije Istrefi-Peci, sudija
Nexhmi Rexhepi, sudija, i
Enver Peci, sudija
Podnosilac zahteva
Zahtev je podnelo 10 (deset) poslanika Skupštine Republike Kosovo (u daljem tekstu: Skupština), i to poslanici: Fadil Nura, Ganimete Musliu, Hajdar Beqa, Ardian Kastrati, Blerta Deliu-Kodra, Ferat Shala, Floretë Zejnullahu, Eliza Hoxha, Abelard Tahiri i Pal Lekaj (u daljem tekstu: podnosioci zahteva).
Podnosioce zahteva u postupku pred Ustavnim sudom Republike Kosovo (u daljem tekstu: Sud) zastupa poslanica Ganimete Musliu.
Osporeni akt
Podnosioci zahteva osporavaju odluku [br. 08-V-040] Skupštine Republike Kosovo od 21. jula 2021. godine (u daljem tekstu: osporena odluka) o razrešenju članova Odbora Železničkog regulativnog organa (u daljem tekstu: Odbor ŽRO-a).
Predmetna stvar
Predmetna stvar zahteva je ocena ustavnosti osporene odluke, za koju podnosioci tvrde da nije u saglasnosti sa članom 4. [Oblik vladanja i podela vlasti], članom 7. [Vrednosti], članom 31. [Pravo na pravično i nepristrasno suđenje], članom 32. [Pravo na pravno sredstvo], članom 54. [Sudska zaštita prava], stavom 9. člana 65. [Nadležnosti Skupštine], kao i članom 142. [Nezavisne agencije] Ustava Republike Kosovo (u daljem tekstu: Ustav).
Podnosioci zahteva takođe traže određivanje privremene mere u vezi sa konkretnim slučajem, tvrdeći da, „Neizricanje privremene mere, čineći tako potpuno nefunkcionisanje ŽRO, s obzirom na to da generalnom direktoru prestaje mandat, ne bi omogućilo ovoj nezavisnoj instituciji da obavlja svoje dužnosti i pruža usluge definisane zakonom“.
Pravni osnov
Zahtev je zasnovan na stavu 5. člana 113. [Jurisdikcija i ovlašćene strane] Ustava, članovima 22. [Procesuiranje podnesaka], 42. [Tačnost podneska] i 43. [Rok] Zakona br. 03/L-121 o Ustavnom sudu Republike Kosovo (u daljem tekstu: Zakon), kao i na pravilima 32. [Podnošenje podnesaka i odgovora] i 74. [Podnesak u skladu sa članom 113.5 Ustava i članovima 42. i 43. Zakona] Poslovnika o radu Ustavnog suda Republike Kosovo (u daljem tekstu: Poslovnik).
Postupak pred Sudom
Dana 29. jula 2021. godine, podnosioci zahteva su podneli zahtev Sudu.
Dana 3. avgusta 2021. godine, predsednica Suda je imenovala sudiju Nexhmija Rexhepija za sudiju izvestioca i Veće za razmatranje, sastavljeno od sudija: Gresa Caka-Nimani (predsedavajuća), Bajram Ljatifi i Remzije Istrefi-Peci (članovi).
Sud je 4. avgusta 2021. godine obavestio generalnog sekretara Skupštine Republike Kosovo (u daljem tekstu: sekretar Skupštine) o registraciji zahteva i zatražio da do 18. avgusta 2021. godine dostave Sudu sve relevantne dokumente u vezi sa osporenom odlukom.
Podnosioci zahteva su 4. avgusta 2021. godine obavešteni o registraciji zahteva. Istog tog dana, Sud je o registraciji zahteva obavestio: predsednika Skupštine Republike Kosovo (u daljem tekstu: predsednik Skupštine), od kojeg je zatraženo da dostavi kopiju zahteva svim poslanicima u Skupštini; Ombudsmanu i Železničkom regulativnom organu (u daljem tekstu: ŽRO). Sud je obavestio gore navedene zainteresovane strane da svoje komentare, ukoliko ih imaju, dostave Sudu u roku od 15 dana, odnosno do 18. avgusta 2021. godine, na elektronsku adresu Suda ili ličnom dostavom.
Istog dana, Sud je o registraciji zahteva obavestio predsednicu Republike Kosovo (u daljem tekstu: predsednica) i premijera Republike Kosovo (u daljem tekstu: premijer).
Sekretar Skupštine je 10. avgusta 2021. godine dostavio Sudu sledeća dokumenta:
Zapisnik sa sednice Komisije za poljoprivredu, šumarstvo, ruralni razvoj, životnu sredinu, prostorno planiranje i infrastrukturu od 02.07.2021. godine;
Preporuku Komisije za poljoprivredu, šumarstvo, ruralni razvoj, životnu sredinu, prostorno planiranje i infrastrukturu za razrešenje članova Odbora Regulatornog organa za železnice, br. 08/383/Do-2499 od 02. jula 2021. godine;
Poziv sa dnevnim redom za održavanje plenarne sednice dana 16. jul 2021. godine;
Deo transkripta sa plenarne sednice Skupštine održane 16., 19., 21., 28. jula i 6. avgusta 2021. godine;
Odluku broj 08-V-040 usvojenu od strane Skupštine 21. jula 2021. godine o razrešenju članova Upravnog odbora ŽRO.
ŽRO je 17. avgusta 2021. godine dostavio dopis Sudu, kojim je obavestio Sud da je „Regulatorni Organ za železnice trenutno u odsustvu Nadzornog odbora, kao najvišeg organa institucije, koji takođe smatra da je aktuelni nivo nije nadležan da daje komentare u vezi sa ovim slučajem“.
Sud je 7. septembra 2021. godine zatražio od sekretara Skupštine da dostavi Sudu odluku Skupštine [br. 05-V-371] od 28. oktobra 2016. godine, kojom su imenovani članovi Odbora ŽRO-a.
Sekretar Skupštine je 9. septembra 2021. godine dostavio Sudu traženu odluku.
Sud je 2. novembra 2021. godine zatražio od predsednika Komisije za zakonodavstvo, mandate, imunitete, Poslovnik Skupštine i Nadzor Agencije za borbu protiv korupcije, kao i od predsednika Komisije za poljoprivredu, šumarstvo, ruralni razvoj, infrastrukturu, životnu sredinu, prostorno planiranje i infrastrukturu da razjasne pred Sudom „pravni status Regulatornog organa za železnice, posebno ako je isti uspostavljena institucija i funkcioniše kao nezavisna agencija na osnovu člana 142 [Nezavisne agencije] Ustava ili ima bilo koji drugi status, zasnovan na važećim zakonima“.
Dana 16. novembra 2021. godine, predsedavajući Komisije za poljoprivredu, šumarstvo, ruralni razvoj, životnu sredinu, prostorno planiranje i infrastrukturu gđa Fitore Pacolli-Dalipi je dostavila odgovor Sudu.
Dana 16. februara 2022. godine, Veće za razmatranje je razmotrilo izveštaj sudije izvestioca i odlučilo da se odlučivanje o slučaju odloži radi dopune preliminarnog izveštaja.
Dana 18. februara 2022. godine, Sud je, nakon što je uvideo da g. Fadil Nura više nije poslanik u Skupštini Republike Kosovo, zatražio od podnosilaca zahteva da Sudu objasne sledeće „da li će g. Nuru u postupku pred Ustavnim sudom Republike Kosovo zameniti još jedan poslanik, kao vaš zastupnik i jedan od podnosilaca zahteva“.
Podnosioci zahteva su 25. februara 2022. godine putem elektronske pošte obavestili Sud da će poslanica gđa Ganimete Musliu biti njihov ovlašćeni zastupnik pred Sudom , te da se zamenik poslanika g. Nura, odnosno g. Isak Shabani, smatra poslanikom koji je podneo zahtev.
Sud je 2. marta 2022. godine zatražio od podnosilaca zahteva da dostavi Sudu ovlašćenje za zastupanje za gđu Ganimetu Musliu potpisano od strane svih podnosilaca zahteva, uključujući i g. Isaka Shabanija.
Dana 7. marta 2022. godine, podnosioci zahteva su putem elektronske pošte dostavili Sudu traženo ovlašćenje.
Dana 15. decembra 2022. godine, Veće za razmatranje je razmotrilo izveštaj sudije izvestioca i odlučilo da se odlučivanje o slučaju odloži radi dopune preliminarnog izveštaja.
Dana 16. decembra 2022. godine, sudija Enver Peci je položio zakletvu pred Predsednicom Republike Kosovo, kojom prilikom je počeo i njegov mandat na Sudu.
Dana 5. aprila 2023. godine, Veće za razmatranje je razmotrilo izveštaj sudije izvestioca i jednoglasno preporučilo Sudu prihvatljivost zahteva. Istog dana, Sud je jednoglasno (i) utvrdio da je zahtev prihvatljiv; i (ii) da odluka Skupštine br. 08-V-036 nije u nesaglasnosti sa stavom 9 člana 65. [Nadležnosti Skupštine] Ustava.
U skladu sa pravilom 62 (Podudarna mišljenja) Poslovnika o radu Suda, sudija Radomir Laban pripremio je podudarno mišljenje, koje će biti objavljeno uz ovu presudu.
Pregled činjenica
Dana 28. oktobra 2016. godine, Skupština je odlukom [br. 05-V-371] imenovala 4 (četiri) člana Odbora ŽRO-a, i to: Arsima Berishu, Gëzima Qerimija, Shkumbina Hysenija i Ilmija Ahmetija, sa mandatom u trajanju od pet godina.
Dana 2. jula 2021. godine, održana je sednica Skupštinske komisije za poljoprivredu, šumarstvo, ruralni razvoj, životnu sredinu, prostorno planiranje i infrastrukturu (u daljem tekstu: Skupštinska komisija) na kojoj je razmotrena pokrenuta inicijativa za razrešenje članova Odbora ŽRO-a.
Skupštinska Komisija je dana 2. jula 2021. godine sa 8 glasova „za“, 1 glasom „protiv“ i 1 uzdržanim glasom, Preporukom [br. 08/383/Do-2499] preporučila Skupštini da razreši sve članove Odbora ŽRO. U obrazloženju gore navedene preporuke ističe se da je nakon razmatranja Godišnjeg izveštaja ŽRO-a za 2020. godinu, Skupštinska komisija utvrdila „sledeće propuste“:
Zabrinjava postojanje 268 ilegalnih železničkih prelaza, koji i dalje predstavljaju opasnost po živote građana. Samo u periodu 2016-2020. godine povređeno je 48 osoba, dok je 11 osoba poginulo.
Nedostatak postavljanja znakova upozorenja na relevantnim i mestima koja su pod velikim rizikom zabrinjava [...]
Regulatorni organ za železnice je zanemario saradnju na opštinskom nivou sa organima bezbednosti.
Regulatorni organ za železnice je prekršio propise za rad licenciranih operatera u rehabilitaciji železnica. Rehabilitaciju pruge u Elez Hanu je uradio ne licencirani italijanski operater.
Regulatorna uprava za železnice nije uspela da reguliše priznavanje dozvola, vozača, lokomotiva lokalnih operatera sa onima iz zemalja regiona.
Regulatorna uprava za železnicu nije uspela da stavi pod kontrolu nelegalni saobraćaj vozova iz Srbije u pravcu stanice u Mitrovici.
Svake godine imamo pad broja putnika u železničkom saobraćaju. U vremenskom periodu 2007-2020 imamo pad broja putnika sa 417.000 na 58.819 putnika. Nemamo pravu analizu zašto imamo toliki pad.
Regulatorna uprava za železnicu nije radila na modernizaciji železničkog transporta [...]
Nemamo redovan izveštaj o radu Odbora[...]
Sastav Odbora Regulatornog organa za železnice je neprofesionalan.
Nacionalna kancelarija za reviziju u godišnjim revizorskim izveštajima za Regulatorni organ za železnice, zahteva sveobuhvatan pregled registra imovine i preduzimanje konkretnih radnji za ponovnu procenu.
Odbor Regulatornog organa za železnice nije dao odgovor o povećanju rashoda iz kategorije plata i dnevnica.[...]
Regulatorni organ za železnice nije objasnio korelaciju troškova putovanja i obuke sa listom obuke i poseta u inostranstvu.
Dana 13. jula 2021. godine Skupština je obavestila poslanike o održavanju plenarne sednice, od 16. jula 2021. godine pa nadalje, na kojoj će, između ostalog, kao tačka dnevnog reda biti i Preporuka [br. 08/383/Do-2499], Skupštinske komisije za razrešenje članova Odbora ŽRO-a.
Dana 21. jula 2021. godine, na plenarnoj sednici Skupštine, poslanici Skupštine su glasali u vezi sa Preporukom [br. 08/383/Do-2499] Skupštinske komisije za razrešenje svih članova Odbora ŽRO-a, sa posebnim glasanjem za svakog člana. Rezultat glasanja je bio isti za sva četiri člana Odbora ŽRO-a i proizilazi da je rezultat bio sledeći: 62 glasa „za“ razrešenje Odbora ŽRO-a, nijedan glas „protiv“ i nijedan uzdržan glas.
Shodno tome, Skupština je odlukom [br. 08-V-040] razrešila četiri (4) člana Odbora ŽRO, i to: Arsima Berishu, Gëzima Qerimija, Shkumbina Hysenija i Ilmija Ahmetija.
Sadržaj odluke [br. 08-V-040] je sledeći:
Skupština Republike Kosovo, oslanjajući se na član 65.9 Ustava Republike Kosovo, člana 67 Poslovnika Skupštine, kao i člana 38. stav 6. tačka 6.8. Zakonu br. 04/L-063 za Železnice Kosova, na plenarnoj sednici održanoj 21. jula 2021. godine, sa preporukom Komisije za poljoprivredu, šumarstvo, ruralni razvoj, životnu sredinu, prostorno planiranje i infrastrukturu, sa posebnim glasanjem za svakog člana, donela sledeću:
ODLUKU
O razrešenju članova Odbora Regulatornog organa za železnice:
I. Članovi Odbora Regulatornog organa za železnice razrešavaju se, i to:
1. Arsim Berisha, predsedavajući,
2. Gëzim Qerimi, član
3. Shkumbin Hyseni, član
4. llmi Ahmeti, član
II. Ova odluka je stupila na snagu danom usvajanja.
Navodi podnosioca zahteva
Podnosioci zahteva tvrde da je osporena odluka Skupštine u pogledu sadržaja i postupka suprotna članu 4. [Oblik vladanja i podela vlasti], članu 7. [Vrednosti], članu 31. [Pravo na pravično i nepristrasno suđenje], članu 32. [Pravo na pravno sredstvo], članu 54. [Sudska zaštita prava], stavu 9. člana 65. [Nadležnosti Skupštine], kao i članu 142. [Nezavisne agencije] Ustava.
Prvobitno, u pogledu prihvatljivosti zahteva, podnosioci ističu da u konkretnom slučaju, osporenu odluku „Ustavni sud treba smatrati kao moguću da se podvrgne ustavnoj kontroli, zbog povrede odredaba Ustava, uključujući odredbe Poglavlja II Ustava, odnosno ustavna prava članova koje ovaj organ razrešava“.
Podnosioci zahteva ističu da se pozivajući se na Zakon br. 04/L-063 o kosovskim železnicama (u daljem tekstu: Zakon o železnici), predviđeno je da članovi Odbora ŽRO-a imaju individualnu odgovornost, a da stav 6.8 člana 38. Zakona o železnici predviđa mogućnost razrešenja jednog ili više članova Odbora ŽRO-a, ali prema njima „Zakon o železnici ni u kom slučaju ne predviđa i ne dopušta mogućnost smene celog Odbora ŽRO-a“. Podnosioci zahteva dalje dodaju da „to je tako, zbog ideje očuvanja funkcionalnosti institucije i očuvanja njene nezavisnosti u odnosu na zakonska ovlašćenja koja vrši“.
Navodi u vezi sa povredom stava 9. člana 65. Ustava
U vezi sa ovom tvrdnjom, podnosioci ističu da je Skupština prilikom donošenja osporene odluke „na proizvoljan način i bez argumenata“ izvršila svoju nadležnost predviđenu stavom 9. člana 65. Ustava jer, prema njima, osporena odluka u „nijednom od njenih elemenata ne opravdava razrešenje članova odbora ŽRO i ne pokazuje kako su ovi članovi odbora ŽRO propustili da sprovedu pitanja definisana Zakonom o kosovskim železnicama“.
Pored toga, podnosioci zahteva tvrde da u razlozima koji su navedeni u Preporuci [br. 08/383/Do-2499] Skupštinske komisije, nisu u nadležnosti ŽRO, a još manje Odbora ŽRO-a. Dalje, podnosioci zahteva dodaju da je „Skupština Kosova, na potpuno proizvoljan način, primenila član 38. stav 6.8 Zakona o železnici Kosova, za koji ponavljamo da dozvoljava razrešenje jednog ili više članova odbora ŽRO, samo uz obrazloženje da oni/ti članovi nisu ispunili pitanja predviđena Zakonom o železnici“.
Podnosioci zahteva, pozivajući se na tačku 10. Preporuke [br. 08/383/Do-2499] Skupštinske komisije, ističu da „Sastav Odbora ŽRO-a je ocenjivan u vezi sa tim da l je profesionalan sa zakonodavnim telom iz 2016. godine kada su izabrani članovi Odbora ŽRO. Štaviše, ovaj razlog za smenu je potpuno van pravne logike i daje nalaze koje je trebao dati neki nezavisan organ kao što je Sud [...] To znači da je Skupština, na blanko način i bez činjenica, proizvoljno izvršila ustavnu nadležnost, operacionalizacijom pravne norme koja je morala biti opravdana neispunjavanjem dužnosti od strane članova odbora ŽRO koji su razrešeni osporenom odlukom“.
Podnosioci zahteva dalje dodaju da osporena odluka takođe nije dovoljno obrazložena. U prilog svojih tvrdnji, u vezi sa neobrazloženosti odluke, podnosioci zahteva se pozivaju i na predmet Suda, KI207/19, sa podnosiocima zahteva Socijaldemokratska inicijativa, Alijansa Novo Kosovo i Stranka za pravdu, presuda od 10. decembra 2020. godine.
Dalje, podnosioci zahteva naglašavaju: „Zakon o železnici se pretpostavlja ustavnim jer njegovu ustavnost nikada nije osporio nijedan ovlašćeni subjekt. Kao rezultat toga, njegovo kršenje od strane Skupštine u slučaju kolektivne smene celog Odbora ŽRO-a predstavlja kršenje ustavne obaveze poštovanja vladavine prava”.
U vezi sa ovom tvrdnjom, podnosioci zahteva dodaju na kraju: „Razrešenje članova ovih institucija ne može biti prerogativ nadzora: ono predstavlja izvršnu radnju koja je u suprotnosti sa ustavnom fizionomijom Skupštine kao predstavničkog i zakonodavnog tela. Ovo je u direktnoj suprotnosti sa principom podele i ravnoteže vlasti iz člana 4. [Oblik vladanja i podela vlasti] Ustava koji istovremeno čini ustavnu vrednost u smislu člana 7.1 [Vrednosti] Ustava“.
Navodi o povredi člana 142. Ustava
Podnosioci zahteva prvo ističu da je ŽRO, na osnovu Zakona o kosovskim železnicama, nezavisno telo, dodajući da to znači da je uključen u grupu nezavisnih ustavnih institucija predviđenih u Poglavlju XII.
Podnosioci zahteva dodaju da „Ustavni sud Republike Kosovo, najmanje u dva svoja predmeta, izričito promoviše i štiti nezavisnost nezavisnih institucija koje su definisane Poglavljem XII Ustava [...]“.
Nadalje, podnosioci ističu da: „donošenjem osporene odluke Skupština nije ispoštovala nezavisnost ŽRO, kao nezavisne agencije i institucije i samovoljno je, razrešenjem celog odbora ŽRO, kao glavnog organa, blokirala rad ŽRO-a i njegovo delovanje. Na ovaj način je narušena organizaciona i funkcionalna nezavisnost nezavisne institucije kao što je ŽRO. Smenom celokupnog odbora ŽRO-a i ostavljanjem ŽRO-a nefunkcionalnim, ovaj nezavisni organ onemogućava da izvršava svoje dužnosti u primeni Zakona o železnici. Shodno tome, blokiranje rada ŽRO-a dovodi do narušavanja funkcionalne i organizacione nezavisnosti nepoštovanjem specifičnog statusa ŽRO-a kao nezavisne institucije“.
U prilog ovoj tvrdnji, podnosioci se pozivaju na slučajeve Suda KO73/16, sa podnosiocem Ombudsman, presuda od 16. novembra 2016. godine i KO171/18, sa podnosiocem Ombudsman, presuda od 25. aprila 2019. godine.
Navodi o povredi člana 31. [Pravo na pravično i nepristrasno suđenje] Ustava
Podnosioci zahteva tvrde da osporena odluka nije dovoljno obrazložena, navodeći da: „Skupština, bez obrazloženja zašto je došlo do ovog razrešenja, nije dala mogućnost članovima Odbora ŽRO da budu saslušani u vezi sa razlozima za njihovo razrešenje pre donošenja odluke o razrešenju. Kao rezultat ovoga, podnosioci predstavke tvrde da članovi odbora ŽRO-a nisu imali priliku da iznesu svoje primedbe uvezi sa navedenim razlozima“.
Podnosioci zahteva dalje dodaju da „neobrazloženost odluke čini donošenje odluke proizvoljnim i krši Ustavom definisana prava“ ističući da u predmetu koji je pred nama osporena odluka nije dovoljno obrazložena.
Takođe u prilog ove tvrdnje, podnosioci predstavke se pozivaju i na nekoliko predmeta Suda, odnosno na sledeće predmete: KI72/12, podnosilac zahteva Veton Berisha i Ifete Haziri, presuda od 17. decembra 2012. godine, KI135/14, podnosilac zahteva IKK Classic, presuda od 9. februara 2016. godine, KI97/16, podnosilac zahteva IKK Classic; KI87/18, podnosilac zahteva IF Scadeforsikring, presuda od 27. februara 2019. godine; kao i predmete Evropskog suda za ljudska prava, Garcia Ruiz protiv Španije, presuda od 21. januara 1999. godine; Hiro Balani protiv Španije, presuda od 9. decembra 1994. godine; Higgins protiv Francuske, presuda od 19. februara 1998. godine; H. protiv Belgije, presuda od 30. novembra 1987. godine.
Navodi o povredi člana 32. [Pravo na pravno sredstvo] u vezi sa članom 54. [Sudska zaštita prava] Ustava
U vezi sa ovom tvrdnjom, podnosioci zahteva ističu da su razrešenim članovima Odbora ŽRO-a povređena njihova prava na pravna sredstva jer prema njima „pravni poredak Kosova ne nudi delotvoran pravni lek da razrešeni članovi Odbora ŽRO-a mogu da zaštite njihova prava“.
Prema navodima podnosilaca zahteva, Zakon o železnicama ne predviđa mogućnost žalbe na odluku Skupštine o razrešenju članova Odbora ŽRO-a.
Na kraju, povodom ove tvrdnje, podnosioci zahteva dodaju da bi „razrešeni članovi odbora mogli pokrenuti upravni spor, samo prema važećem zakonu o upravnom sporu. U ovom konkretnom slučaju, odluka Skupštine nije upravni akt, već akt ustavnog organa koji je predmet kontrole ustavnosti. Takav aspekt bi sprečio razrešene članove odbora ŽRO-a da pokrenu predmet pred Osnovnim sudom (odeljenje za administrativna pitanja), zbog prirode pravnog akta (pobijana odluka) i time bi redovni pravni lek bio nedelotvoran za sve razrešene“.
Navodi podnosilaca zahteva o povredi načela pravne sigurnosti i vladavine prava, odnosno člana 7. [Vrednosti] Ustava
U vezi sa navedenom tvrdnjom, podnosioci zahteva ističu: „po pitanju razrešenja članova odbora ŽRO-a delovalo se ne poštujući predvidljivost, budući da Zakon o železnici i nijedan drugi zakon, ne predviđa niti dozvoljava razrešenje članova odbora ŽRO-a i to na potpuno neopravdan način, kako je gore objašnjeno. U ovom konkretnom slučaju narušeno je načelo predvidljivosti, jer se preduzima radnja koja nije precizno definisana i uopšte nije definisana Zakonom o železnici. [...] Pored pravne sigurnosti, kroz pobijane odluke, Skupština je takođe prekršila princip vladavine prava, koji predstavlja jednu od osnovnih vrednosti sadržanih u Ustavu Republike Kosovo, odnosno u članu 7”.
Navodi u vezi sa procedurom koja je sprovedena tokom donošenja osporene odluke
Podnosioci zahteva tvrde da je osporena odluka neustavna i u pogledu procedure koju je sledila Skupština. Prema njihovim rečima, svakom članu treba doneti posebnu odluku sa obrazloženjem za razrešenje, u skladu sa stavom 6 (7) člana 38. Zakona o železnici.
Povodom ove tvrdnje, podnosioci ističu: „U konkretnom slučaju, donošenjem osporenih odluka, Skupština je na pogrešan način razrešila članove Odbora ŽRO-a i na taj način posebno glasala za razrešenje svakog člana Odbora ŽRO-a. U ovom slučaju, Skupština je razrešila „člana“, a ne „jednog ili više članova“, odnosno razrešila je sve članove pojedinačno, podeljenim glasanjem. U Zakonu o železnici je jasno navedena podela u kojim slučajevima se član može pojedinačno razrešiti, odnosno uslovi za razrešenje člana su predviđeni članom 38. stav 6.7 tačke 1 do 5. U slučaju pobijane odluke, Skupština Kosova je razrešila jednog ili više članova, a ne člana, tako da je u ovom slučaju potrebno da se glasa za sve razrešene članove a ne za člana, jer kako je objašnjeno, kada se razreši član odbora ŽRO-a, vaze drugi pravni uslovi, koji su propisani u članu 38. stav 6.7 Zakona o železnici”.
Zahtev za privremenu meru
Podnosioci zahteva, u vezi sa privremenom merom, traže od Suda da izrekne privremenu meru, ističući da bi nanelo nenadoknadivu štetu ŽRO, naglašavajući da je ŽRO u odsustvu svog Odbora potpuno nefunkcionalan.
Dalje, podnosioci zahteva dodaju da odsustvo Odbora ŽRO-a onemogućava izbor generalnog direktora ŽRO-a.
Podnosioci zahteva u svojim argumentima iznetim u vezi sa izricanjem privremene mere takođe ističu: „Neizricanje privremene mere, potpuno nefunkcionisanje ŽRO-a, s obzirom na to da generalnom direktoru prestaje mandat, bi onemogućilo ovoj nezavisnoj instituciji da obavlja svoje dužnosti i pruža usluge definisane zakonom. U tom slučaju bi mogla nastati nepopravljiva šteta po budžet“.
Takođe, vezano za javni interes, podnosioci zahteva dodaju da bi izricanje privremene mere sačuvalo i zaštitilo ustavnu nezavisnost ŽRO-a.
Shodno tome, na samom kraju, podnosioci zahteva traže od Suda sledeće: (i) da izrekne privremenu meru, (ii) da proglasi zahtev prihvatljivim za razmatranje u meritumu; i iii) da proglasi nevažećom odluku Skupštine [08-v-040] od 21. jula 2021. godine.
Komentari ŽRO-a
ŽRO je 17. avgusta 2021. godine dostavio Sudu dokument kojim je obavestio Sud da je „Regulatorni organ za železnice je trenutno u odsustvu Nadzornog odbora, kao najvišeg organa institucije, koji takođe smatra da je aktuelni nivo nije nadležan da daje komentare u vezi sa ovim slučajem“.
Komentari Komisije za poljoprivredu, šumarstvo, ruralni razvoj, životnu sredinu, prostorno planiranje i infrastrukturu
Dana 16. novembra 2021. godine, predsednica Komisije za poljoprivredu, šumarstvo, ruralni razvoj, životnu sredinu, prostorno planiranje i infrastrukturu, nakon zahteva Suda za pojašnjenje u vezi sa pravnim statusom ŽRO-a, putem dopisa je objasnila da je pravni status ŽRO-a uređen Zakonom o železnici i isti spada u delokrug rada Komisije za poljoprivredu, šumarstvo, ruralni razvoj, životnu sredinu, prostorno planiranje i infrastrukturu.
U nastavku ovog dopisa, predsednica Skupštinske komisije, pozivajući se na odredbe Zakona o železnici, odnosno na član 1, stav 1.42 člana 3. kao i na član 38. Zakona o železnici, između ostalog, navodi da „ovaj organ podnosi izveštaj Skupštini Kosova na zahtev i najmanje jednom godišnje o delokrugu svojih resora. Ovu funkciju Skupština obavlja na osnovu člana 72. Poslovnika Skupštine, odnosno preko odgovorne komisije koja razmatra godišnji izveštaj ovog organa i podnosi izveštaj Skupštini sa preporukom da se ovaj proces zaključi nakon glasanja za usvajanje [...] Skupština ima zakonsko pravo da imenuje 4 člana Odbora na predlog Vlade i sa druge strane stav 6.6 tog Istog člana propisuje i slučajeve kada se može udaljiti jedan član Odbora od strane organa koji ga je imenovao“.
Na kraju ovog odgovora se dodaje da je „Komisija sprovela postupak primenom zakona na snazi i pravilnika Skupštine Kosova“.
Relevantne ustavne i zakonske odredbe
Ustav Kosova
Član 4
[Oblik vladanja i podela vlasti]
1. Kosovo je demokratska Republika koja se zasniva na načelo podele vlasti i kontrole balansa među njima, kao što je i određeno ovim Ustavom.
2. Skupština Republike Kosovo sprovodi zakonodavnu vlast.
3. Predsednik Republike Kosovo predstavlja jedinstvo naroda. Predsednik Republike Kosovo je legitimni predstavnik unutar i van zemlje, koji garantuje demokratsko funkcionisanje institucija Republike Kosovo, u saglasnosti sa ovim Ustavom.
4. Vlada Republike Kosovo je odgovorna za sprovođenje zakona i državne politike i podleže parlamentarnoj kontroli.
5. Sudska vlast je jedinstvena, nezavisna i sprovode je nezavisni sudovi.
6. Ustavni sud je nezavistan organ za zaštitu ustavnosti i vrši konačno tumačenje Ustava.
7. Republika Kosovo ima svoje institucije za zaštitu ustavnog reda i teritorijalnog integriteta, javnog reda i mira, koji funkcionišu na osnovu ustavne vlasti demokratskih institucija Republike Kosovo.
Član 7
[Vrednosti]
1. Ustavni red Republike Kosovo se zasniva na načelima slobode, mira, demokratije, jednakosti, poštovanja ljudskih prava i sloboda i vladavine zakona, nediskriminacije, imovinskog prava, zaštite sredine, društvenog prava, pluralizma, podele državne vlasti i tržišne ekonomije.
2. Republika Kosovo obezbeđuje jednakost polova kao osnovnu vrednost za razvoj demokratskog društva, jednake mogućnosti učešća žena i muškaraca u politički, ekonomski, društveni i kulturni život i sve ostale oblasti društvenog života.
Član 31
[Pravo na pravično i nepristrasno suđenje]
1. Svakom se garantuje jednaka zaštita prava pred sudom, ostalim državnim organima i nosiocima javnih.
2. Svako ima pravo na javno, nepristrasno i pravično razmatranje odluka o pravima i obavezama ili za bilo koje krivično gonjenje koje je pokrenuto protiv njega/nje, u razumnom roku, od strane nezavisnog i nepristrasnog, zakonom ustanovljenog, suda.
3. Suđenje je javno, osim u slučajevima kada sud, iz posebnih razloga, smatra da je isključivanje štampe ili javnosti, u korist pravde, ako bi njihovo prisustvo moglo naškoditi javnom redu ili nacionalnoj sigurnosti, interesima maloletnika, ili zaštiti privatnog života stranaka u postupku, na zakonom propisan način.
4. Svako ko je optužen za krivično delo ima pravo da ispituje prisutne svedoke i da zahteva obavezno pojavljivanje svedoka, veštaka i ostalih lica, koja mogu razjasniti činjenice.
5. Svako ko je optužen za krivično deo će se smatrati nevinim, sve dok se ne dokaže njegova/njena krivica, u saglasnosti sa zakonom.
6. Besplatna pravna pomoć će se omogućiti svim licima koja za to nemaju dovoljno sredstava, ako je takva pomoć neophodna za obezbeđivanje efikasnog pristupa pravdi.
7. Sudski postupci koji se odnose na maloletnike se regulišu zakonom, poštujući posebne uredbe i procedure za maloletnike
Član 32
[Pravo na pravno sredstvo]
Svako lice ima pravo da koristi pravna sredstva na sudske i administrativne odluke, koje uskraćuju njena/njegova prava ili interese, na zakonom propisan način.
Član 54
[Sudska zaštita prava]
Svako ima pravo na sudsku zaštitu u slučaju kršenja ili uskraćivanja nekog prava koje je garantovano ovim Ustavom, kao i pravo na efikasne pravne mere ukoliko se utvrdi da je pravo prekršeno.
Član 65
[Nadležnosti skupštine]
Skupština Republike Kosovo:
usvaja zakone, rezolucije i ostale opšte akte;
[...]
(9) vrši nadzor Vlade i ostalih javnih institucija, koje, na osnovu Ustava i zakona, podnose izveštaj Skupštini;
Član 142
[Nezavisne agencije]
1. Nezavisne agencije Republike Kosovo su one institucije koje je osnovala Skupština, na osnovu relevantnih zakona, koji regulišu osnivanje, funkcionisanje i njihova ovlašćenja. Nezavisne agencije vrše svoje funkcije nezavisno od svih ostalih organa ili vlasti Republike Kosovo.
2. Nezavisne agencije imaju svoj budžet, kojim upravljaju nezavisno u skladu sa zakonom.
3. Svaki organ ili institucija koja sprovodi legitimnu vlast u Republici Kosovo je obavezna da sarađuje i odgovori na zahteve nezavisnih agencija, tokom sprovođena njihovih zakonskih ovlašćenja, u skladu sa zakonom.
ZAKON br. 04/L-063 O KOSOVSKIM ŽELEZNICAMA
Član 38
Funkcionisanje Železničkog regulativnog organa
1. ŽRO je nezavisan organ koji uređuje i nadgleda sektor železnica, u skladu sa legislaturom na snazi na Kosovu, i sa legislaturom na snazi EU-a, podobnom za Kosovu na tom sektoru.
2. Odbor ŽRO-a donosi sva podzakonska akta departmana u njegovom okviru.
3. ŽRO, kroz ovaj pravni akt definiše modalitete upravljanja, nadzora i inspekcije, ili revizija departmana koji su unutar njega.
4. ŽRO izveštava Skupštini Kosova jednom godišnje o delokrugu poslovanja departmana koja su u njegovom okviru.
5. ŽRO, na osnovu ovlašćenja koja ima, učestvuje i predstavlja železnički sektor na Kosovu u međunarodnim organizacijama i nadležnim organima unutar i izvan države.
6. Delatnost ŽRO-a biće nadgledana od strane jednog borda za nadgledanje (Bord) koji je neizvršni bord.
6.1. Skupština imenuje četiri (4) člana, od kojih je jedan (1) predsednik Upravnog
odbora, kojega predlaže vlada na preporuku Ministarstva, i to;
6.2. Odbor ŽRO-a se sastoji od pet (5) članova i jedan izabrani predsednik, koji služe
punim radnim vremenom i četvrti član upravnog odbora je Generalni direktor;
6.3. član odbora mora imati:
6.3.1. univerzitetsku diplomu iz oblasti prava, ekonomije, inžinierije ili
specijalizacija iz sektora transporta;
6.3.2. najmanje tri (3) godine adekvatnog radnog iskustva u sektoru transporta;
6.4. nijedno lice ne može biti imenovano za člana odbora ako je:
6.4.1. aktivno uključeno u političke stranke ili
6.4.2. službenik, preduzetnik, deoničar, partner, vlasnik, direktor, član odbora,
stečajni administrator ili član nekog stečajnog organa nekog subjekta koji je
podnelo zahtev ili mu je izdata licenca, sertifikacija sigurnosti ili dozvola, ili osuđen za krivično delo na šest (6) ili više meseci zatvora;
6.5. svi članovi odbora moraju biti državljani Kosova;
6.6. svaki član Odbora se imenuje za period od pet godina (5) , koji će uglavnom biti imenovan za jedan (1 ) mandat;
6.7. Član odbora može biti razrešen od strane odbora koji ga je imenovao, ako:
6.7.1. prema mišljenju organa koji ga je postavio , nije dokazao sposobnost i nije
pokazao očekivanu posvećenost koje je očekivao odbor;
6.7.2. nije prisustvovao sastancima i nije učestvovao aktivno u aktivnostima
Odbora više od tri (3) meseca;
6.7.3. nije u stanju da obavlja svoje dužnosti zbog psihičkog ili fizičkog invaliditeta;
6.7.4. je osuđeno za krivično delo na šest ( 6) ili više meseci zatvora;
6.7.5. ispoljio nedolično ponašanje kojom, po mišljenju organa koji ga je
imenovao, može kompromitovati njegovu sposobnost za obavljanje dužnosti ili
negativno uticati na ugled odbora.
6.8. skupština može razreši jednog ili više članova Odbora ako oni nisu uspeli da ispune pitanja koja imaju obavezu u skladu sa ovim zakonom;
6.9. član odbora može da podnese ostavku iz odbora pismenim obaveštenjem upućenim Skupštini i Upravnom odboru, najmanje mesec dana ranije;
[...]
Član 39
Status i zadaci Železničkog regulativnog organa
1. Struktura ŽRO usvaja se od strane Borda i obuhvata: Menadžment, departmane i osoblje za podršku. Svaki departman ima određene funkcije kako bi odgovarao na potrebe mobilnosti društva, transporta i ekonomije, onako kako je uređeno ovim zakonom i drugim potrebnim podzakonskim aktima koje sami donose, kao i menadžment ŽRO. Departman u okviru ŽRO su:
1.1. Departman za licenciranje,
1.2. Departman za sigurnost,
1.3. Departman za interoperabilnost i informacijske organe,
1.4. Departman za železničko tržište.
2. Pored navedenih departmana, mogu se po potrebi formirati i drugi departmani, ali uz odobrenje Odbora ŽRO, i u skladu sa ovim zakonom.
3. Departmani podnose izveštaje menadžmentu ŽRO, koji deluje pod nadzorom Borda ŽRO.
[...]
11. ŽRO je budžetska organizacija u skladu sa Zakonom o upravljanju javnim finansijama i odgovornostima.
12. Generalni direktor i finansijski službenik organa dostaviće odboru dokumentaciju, pripremljenu u skladu sa Zakonom o upravljanju javnim finansijama i odgovornosti za odobrenje pre njegovog donošenja.
13. Odgovarajuće Ministarstvo finansija će obezbediti da se sredstva za ŽRO obezbeđuju u skladu sa predlogom budžeta usvojenog u skladu sa budžetskim procesom.
14. ŽRO podleže reviziji u skladu sa važećim Zakonima o reviziji.
15. Skupština može u svako vreme zahtevati dodatne revizije u ŽRO čiji će cilj odrediti Skupština za svaki slučaj pojedinačno.
[...]
Ocena prihvatljivosti zahteva
Sud prvo ocenjuje da li zahtev ispunjava kriterijume prihvatljivosti, definisane Ustavom i dalje precizirane Zakonom i predviđene Poslovnikom.
Prvobitno, Sud se poziva na stav 1. člana 113. [Jurisdikcija i ovlašćene strane] Ustava, koji propisuje:
„Ustavni sud odlučuje samo u slučajevima koje su ovlašćene strane podnele sudu na zakonit način“.
Pored toga, Sud se poziva i na stav 5. člana 113. Ustava, koji definiše:
„Deset (10) ili više poslanika Skupštine može, u roku od osam (8) dana od usvajanja, da ospori ustavnost bilo kog zakona koji je usvojila Skupština, kako zbog sadržaja tako i zbog procedure sprovođenja“.
Sud podseća da podnosioci zahteva osporavaju ustavnost osporene odluke u pogledu njenog sadržaja i zbog procedure sprovođenja.
U ovom slučaju, Sud prvo podseća da je zahtev podnelo 10 (deset) poslanika, što je minimalni prag propisan članom 113. stav 5. Ustava.
Nakon toga, Sud je shvatio da g. Nura (jedan od poslanika podnosioca zahteva i zastupnik podnosilaca zahteva) više nije poslanik u Skupštini, i zatražio je od podnosilaca zahteva da pojasne da li će „g. Nuru u postupku pred Ustavnim sudom Republike Kosovo zameniti neki drugi poslanik, kao vaš zastupnik i jedan od podnosilaca zahteva“. Podnosioci zahteva su 25. februara 2022. godine obavestili Sud o tome da će biti poslanica gđa Ganimete Musliu biti njihov ovlašćeni zastupnik u Sudu, , te da se zamenik poslanika g. Nure, odnosno g. Isak Shabani, smatra poslanikom koji je podneo zahtev, za šta su i dostavili ovlašćenje.
U ovom trenutku, Sud podseća da je zahtev podnesen kada je g. Nura bio poslanik u Skupštini, a zatim ga je zamenio g. Isak Shabani, koji pred Sudom zamenjuje g. Nuru kao poslanik podnosilac. Međutim, Sud smatra da se u konkretnom slučaju zahtev ne odnosi na javnu funkciju koja se obavlja u ime poslanika, već se odnosi na broj narodnih poslanika kao ovlašćenih strana u stavu 5. člana 113. Ustava u vreme podnošenja zahteva.
Sud ocenjuje da je 10 (deset) ili više članova Skupštine legitimizovano da su „ovlašćene stranke“ u smislu člana 113.5 Ustava da bi osporili ustavnost bilo kojeg zakona ili akta usvojenog od strane Skupštine, kako u pogledu sadržaja tako i zbog procedure sprovođenja. U ovom slučaju, konkretno, 10 (deset) poslanika Skupštine legitimisano je kao ovlašćena stranka, pa shodno tome, na osnovu člana 113.5 Ustava, imaju pravo da osporavaju ustavnost odluke [br.08-V-040] od 21. jula 2021. godine.
Sud dalje ocenjuje da li je zahtev podnet u propisanom roku od „8 (osam) dana od dana usvajanja“, kako je to i definisano u stavu 5. člana 113. Ustava. S tim u vezi, Sud napominje da je pobijana odluka usvojena 21. jula 2021. godine, dok je zahtev predat Sudu 29. jula 2021. godine. Ovom prilikom, Sud zaključuje da je zahtev podnet unutar vremenskog roka.
Pored toga, Sud uzima u obzir i član 42. [Tačnost podneska] i 43. [Rok] Zakona koji regulišu podnošenje zahteva na osnovu člana 113.5 Ustava, koji zahteva da se dostave sledeće informacije:
Član 42
[Tačnost podneska]
„1. Uz podnesak podnesen u skladu sa članom 113, stav 6 Ustava, se između ostalog, podnose i sledeće informacije:
1.1. imena i potpisi svih poslanika Skupštine koji osporavaju ustavnost zakona ili odluke donesene od strane Skupštine Republike Kosovo;
1.2. Ustavne ili odredbe nekog akta ili zakona koje se tiču ovog zakona; i
1.3. dokaze na koje se zasniva spor“.
Član 43. [Rok]
„1. Zakon ili odluka usvojena od strane Skupštine Republike Kosovo se prosleđuje Predsedniku Republike Kosovo za objavljivanje nakon proteka roka određenog članom 113, stav 5 Ustava“.
Sud se takođe poziva na pravilo 74 [Zahtev u skladu sa stavom 5. člana 113. Ustava i članovima 42. i 43. Zakona] Poslovnika o radu, koje propisuje:
Pravilo 74
[Podnesak u skladu sa članom 113.5 Ustava i članovima 42. i 43. Zakona]
„[...]
U podnesku podnetim prema ovom pravilu, sledeće informacije se, inter alia, moraju podneti:
imena i potpise svih poslanika Skupštine koji osporavaju ustavnost zakona ili odluke usvojene od strane Skupštine Republike Kosovo;
Ustavne odredbe ili odredbe nekog akta ili zakona koje se tiču ovog podnesak; i
dokaze na kojima se zasniva spor.
Podnosioci podneska treba da prilože podnesku kopiju osporenog zakona ili odluke usvojene od strane Skupštine, registar i lične potpise poslanika koji podnose podnesak i punomoćje osobe koja ih zastupa pred Sudom“.
Sud primećuje da su podnosioci zahteva: (i) naveli svoja imena i dali svoje potpise u zahtevu; (ii) precizirali osporeni akt Skupštine [br. 08-V-040] od 21. jula 2021. godine o razrešenju članova Odbora ŽRO-a i dostavili su kopiju istog; (iii) pozivaju se na posebne ustavne odredbe, gde tvrde da osporeni akt nije u saglasnosti sa tim odredbama; (iv) dostavili su dokaze i svedočenja u prilog svojih tvrdnji; kao i da su podneli zahtev u roku od osam (8) dana, kako je to i utvrđeno članom 113.5 Ustava.
Sledstveno, Sud proglašava zahtev prihvatljivim i u nastavku će razmotriti njegov meritum.
Meritum zahteva
Sud prvo podseća na suštinu slučaja koja, na osnovu spisa predmeta, rezultira da: i) Skupštinska komisija je, kroz Preporuku [br. 08/383/Do-2499] preporučila Skupštini da razreši sve članove Odbora ŽRO-a. U obrazloženju navedene preporuke je u stavu 28. ovog dokumenta navedeno 13 tačaka koje Skupštinska komisija smatra „propustom“ u radu Odbora ŽRO-a i ii) da se 21. jula 2021. godine na plenarnoj sednici Skupštine glasalo o preporuci [br. 08/383/Do-2499] Skupštinske komisije za razrešenje svih članova Odbora ŽRO-a, sa posebnim glasanjem za svakog člana.
Dalje, Sud podseća da podnosioci zahteva tvrde da je osporena odluka, kako po sadržaju tako i u proceduri, suprotna članu 4. [Oblik vladanja i podela vlasti], članu 7. [Vrednosti], članu 65. [Nadležnosti Skupštine] i članu 142. [Nezavisne agencije] Ustava, kao i navode podnosilaca da su osporenom odlukom razrešenim članovima Odbora ŽRH-a povređena prava iz poglavlja II Ustava, odnosno iz člana 31. [Pravo na pravično i nepristrasno suđenje], člana 32. [Pravo na pravno sredstvo], i člana 54. [Sudska zaštita prava] Ustava.
Sud na osnovu argumenata podnosilaca zahteva primećuje da se suština navoda odnosi na način na koji je Skupština vršila svoju nadzornu nadležnost utvrđenu u stavu 9. člana 65. Ustava u odnosu na ŽRO rezultirajući osporenim aktom o razrešenju članova poslednje navedenog.
Imajući u vidu navode podnosilaca zahteva i okolnosti sadržane u ovom zahtevu, Sud će u nastavku elaborirati navode o povredi člana 9. člana 65. [Nadležnosti Skupštine] Ustava da bi onda nastavio sa ostalim navodima podnosilaca zahteva.
Što se tiče navoda o povredi stava 9. člana 65. Ustava
Sud podseća da podnosioci zahteva u vezi sa ovom tvrdnjom u suštini argumentuju da je osporena odluka doneta u suprotnosti sa stavom 9. člana 65. Ustava, iz sledećih razloga:
Skupština je svoju nadležnost predviđenu stavom 9. člana 65. Ustava vršila na proizvoljan i neargumentovan način, iz razloga što osporena odluka ni u jednom svom elementu ne obrazlaže razrešenje članova Odbora ŽRO-a i ne pokazuje kako ovi članovi Odbora ŽRO-a nisu uspeli da sprovedu pitanja definisana Zakonom o kosovskim železnicama, odnosno članom 38. tog zakona;
Razlozi navedeni u osporenoj odluci, na osnovu Zakona o železnici, ne spadaju u nadležnost Odbora ŽRO-a i dodaju da „Razrešenje članova ovih institucija ne može biti prerogativ nadzora: to je izvršna radnja koja protivreči ustavnoj fizionomiji Skupštine kao predstavničkog i zakonodavnog tela;
Osporena odluka je neustavna i u pogledu procedure za usvajanje iste.
Shodno tome, Sud će u nastavku razmotriti (i) da li je Skupština, u slučaju razrešenja članova Odbora ŽRO-a, vršila svoju nadležnost u okviru nadzorne funkcije definisane Ustavom; i (ii) da li je Skupština arbitrarno razrešila članove Odbora ŽRO-a, kao i da li je Skupština prilikom razrešenja članova Odbora ŽRO-a postupila po predviđenoj proceduri.
Što se tiče navoda podnosilaca zahteva da razrešenje članova Odbora ŽRO-a ne može biti prerogativ nadzora
Sud podseća da stav 9. člana 65. Ustava utvrđuje nadležnost Skupštine da vrši nadzor nad radom Vlade i drugih javnih institucija, koje, na osnovu Ustava i zakona, podnose izveštaj Skupštini.
Polazeći od jezika ustavne norme, ovlašćenja i odgovornost Skupštine u vršenju ustavnih ovlašćenja, uključujući i nadzor nad radom javnih institucija, koje na osnovu Ustava i zakona podnose izveštaj Skupštini, su jasne i nesporne.
Sud se poziva i na mišljenja Venecijanske komisije o nadzornoj ulozi Skupštine, a posebno o radu parlamentarnih komisija. U mišljenju br. 845/2016, Venecijanska komisija je istakla da stalne komisije treba da vrše efikasnu kontrolu u svojoj nadležnosti i da nju ne treba svesti na pregled izveštaja koje podnose državna tela i funkcioneri, već treba takođe da uključi i preduzimljivije preispitivanje delovanja izvršne vlasti i nezavisnih agencija (vidi mišljenje br. 845/2016 Venecijanske komisije pod nazivom „Parametri odnosa skupštinske većine i opozicije u demokratiji“, CDL-AD(2019)015 od 24.06.2019. godine, stav 92).
Sud primećuje da je jedan od oblika parlamentarnog nadzora i onaj koji se vrši preko stalnih komisija, funkcionalnih komisija i ad hoc komisija, koje se imenuju na osnovu člana 77. stav 1. Ustava.
U tom smislu, kako je predviđeno članom 77. stav 4. Ustava, konkretizovanog prema članovima 62. i 67. Poslovnika Skupštine, odnosno stav 1. člana 62. utvrđuje da „Komisije bez odlaganja procesiraju pitanja koja im se dostavljaju. Komisije preporučuju Skupštini konačne odluke koja se odnose samo na dostavljena pitanja, odnosno zadatke, ili na pitanja koja se neposredno nadovezuju sa njima. Komisije se mogu baviti i drugim pitanjima iz njihovog delokruga.“, dok sa druge strane, član 67 propisuje da „1. Izveštaji komisija za Skupštinu se podnose u pisanoj formi. Izveštaj odgovorne - izvestilačke komisije može se usmeno dopuniti od predsednika ili izvestioca odgovorne – izvestilačke komisije. 2. Izveštaj treba da sadrži preporuke komisije, uz odgovarajuće obrazloženje“.
Na osnovu gore navedenog, Sud primećuje da u ovom konkretnom slučaju, stav 6. člana 38. Zakona o železnici propisuje da „Skupština može razreši jednog ili više članova Odbora ako oni nisu uspeli da ispune pitanja koja imaju obavezu u skladu sa ovim zakonom”.
Takođe, na osnovu Zakona o železnici, konkretno u njegovom članu 38, predviđeno je da ŽRO izveštava Skupštini najmanje jednom godišnje. U članu 38. Zakona o železnici, takođe je predviđena obaveza ŽRO da, prema određenim zahtevima i najmanje na godišnjem nivou, izveštava Skupštinu o svojim aktivnostima, odnosno o aktivnostima svih organizacionih struktura koje deluju unutar istog.
Dakle, proizilazi da Skupština kroz konkretne zahteve, godišnje izveštaje, kao i kroz imenovanje i razrešenje članova Odbora ŽRO-a, vrši funkciju nadzora nad ŽRO-om, na osnovu važećeg zakona.
Sud primećuje da je u konkretnom slučaju inicijativa za razrešenje članova Odbora ŽRO-a u Skupštinu došla od Skupštinske komisije koja je preporučila Skupštini da razreši članove Odbora ŽRO-a, pružajući odgovarajuće razloge u potkrepljenju datog obrazloženja. Nadalje, Skupština je, na osnovu stava 9 člana 65. Ustava, člana 38. Zakona o železnici i člana 67. Poslovnika Skupštine, nakon procesa glasanja posebno za svakog člana Odbora ŽRO-a, usvojila odluku koju podnosioci zahteva osporavaju pred Sudom.
O Preporuci [br. 08/383/Do-2499] Skupštinske komisije se glasalo na plenarnoj sednici Skupštine od 21. jula 2021. godine, i došlo se do rezultata od: 62 glasa „za“ razrešenje Odbora ŽRO-a, nijedan glas „protiv“ i nijedan uzdržan glas.
Na osnovu napred navedenog, Sud ocenjuje da je Skupština, na osnovu stava 9. člana 65. Ustava, vršila svoju nadležnost za nadzor nad javnim institucijama, koje na osnovu Ustava ili zakona izveštavaju Skupštini. Kao što je već navedeno, član 38. Zakona o železnici, predviđa da Skupština može razrešiti jednog ili više članova Odbora ŽRO-a, ako se oceni da isti nisu ispunili obaveze koje su im postavljene, a koje su obavezni da urade na osnovu zakona.
Formulacija pravne norme kojom se utvrđuje pravo Skupštine kao organa za imenovanje i nadzor, da razreši člana ili članove Odbora ŽRO-a omogućava Skupštini široko polje procene.
Shodno tome, Sud ocenjuje da je Skupština, prilikom razrešenja članova Odbora ŽRO-a postupala u svojoj nadzornoj ulozi, koja je utvrđena u stavu 9. člana 65. Ustava i članu 38. Zakona o železnici.
Da li je Skupština proizvoljno razrešila članove Obora ŽRO-a i da li je sproveden pravilan postupak za donošenje osporene odluke
Sud podseća na tvrdnju podnosilaca zahteva da je „Skupština izvršila svoju nadležnost iz člana 65. stav (9) na proizvoljan i neargumentovan način“ jer po njima „osporena odluka ni u jednom svom elementu ne opravdava razrešenje članova Odbora ŽRO-a i ne pokazuje na koji način ovi članovi Odbora ŽRO nisu izvršili aktivnosti definisane Zakonom o železnici Kosova, odnosno njegovim članom 38“.
Sud primećuje da je Skupštinska komisija izdala Preporuku koja je sadržavala konstatacije o problemima u železničkom sistemu i pitanjima institucionalne odgovornosti ŽRO-a, na osnovu koje je rezultirao predlog za razrešenje članova Odbora ŽRO-a. Sud podseća na relevantne delove te Preporuke:
[...]
Zabrinjava postojanje 268 ilegalnih železničkih prelaza, koji i dalje predstavljaju opasnost po živote građana. Samo u periodu 2016-2020. godine povređeno je 48 osoba, dok je 11 osoba poginulo.
Nedostatak postavljanja znakova upozorenja na relevantnim i mestima koja su pod velikim rizikom zabrinjava [...].
Regulatorni organ za železnice je zanemario saradnju na opštinskom nivou sa organima bezbednosti.
Regulatorni organ za železnice je prekršio propise za rad licenciranih operatera u rehabilitaciji železnica. Rehabilitaciju pruge u Elez Hanu je uradio ne licencirani italijanski operater.
Regulatorna uprava za železnice nije uspela da reguliše priznavanje dozvola, vozača, lokomotiva lokalnih operatera sa onima iz zemalja regiona.
Regulatorna uprava za železnicu nije uspela da stavi pod kontrolu nelegalni saobraćaj vozova iz Srbije u pravcu stanice u Mitrovici.
Svake godine imamo pad broja putnika u železničkom saobraćaju. U vremenskom periodu 2007-2020 imamo pad broja putnika sa 417.000 na 58.819 putnika. Nemamo pravu analizu zašto imamo toliki pad.
Regulatorna uprava za železnicu nije radila na modernizaciji železničkog transporta [...].
Nemamo redovan izveštaj o radu Odbora [...].
Sastav Odbora Regulatornog organa za železnice je neprofesionalan.
Nacionalna kancelarija za reviziju u godišnjim revizorskim izveštajima za Regulatorni organ za železnice, zahteva sveobuhvatan pregled registra imovine i preduzimanje konkretnih radnji za ponovnu procenu.
Odbor Regulatornog organa za železnice nije dao odgovor o povećanju rashoda iz kategorije plata i dnevnica.[...]
Regulatorni organ za železnice nije objasnio korelaciju troškova putovanja i obuke sa listom obuke i poseta u inostranstvu.
[...]
Dakle, iz navedenog, tvrdnja da osporena odluka Skupštine ne sadrži obrazloženje za razrešenje članova Odbora ŽRO-a sama po sebi ne predstavlja argumentiranu tvrdnju o povredi sadržajnih aspekata stava 9 člana 65. Ustava, budući da su razlozi razrešenja objavljeni nalazima Skupštinske komisije.
Sud još jednom skreće pažnju na tvrdnju podnosilaca zahteva da je osporena odluka neustavna i u pogledu sprovođenja postupka za njeno usvajanje od strane Skupštine. Podnosioci zahteva ističu da je, pošto je Skupština razrešila članove Odbora ŽRO-a individualnim glasanjem, trebalo svakom članu dostaviti posebnu odluku sa obrazloženjem o razrešenju, u skladu sa stavom 6 (7) člana 38. Zakona o železnici.
Sud, ispitujući ovu tvrdnju podnosilaca zahteva, podseća da je nakon sprovedenog postupka u Skupštinskoj komisiji, a nakon toga i u Skupštini, održana plenarna sednica od 21. jula 2021. godine, na kojoj je kao tačka dnevnog reda uvršteno i glasanje o Preporuci Skupštinske komisije u vezi sa Odborom ŽRO-a. Skupština je, nakon podnošenja Preporuke Komisije i nakon njenog razmatranja na plenarnoj sednici Skupštine, usvojila osporenu odluku. O osporenoj odluci glasano je odvojeno za svakog člana i rezultat glasanja je bio isti za sve članove Odbora ŽRO-a, sa sledećim rezultatom: 62 glasa „za“ razrešenje, nijedan glas „protiv“ i nijedan „uzdržan“ glas.
Sud primećuje da je Skupština, prilikom usvajanja osporene odluke, glasala pojedinačno za svakog člana Odbora ŽRO-a, prema svojim ovlašćenjima na osnovu stava 6.8 člana 38. Zakona o železnici.
U tom kontekstu, jasno je da preporuka Skupštinske komisije čini Odbor odgovornim kao kolegijalni organ i da se ne odnosi na nekog člana individualno ili na određeni broj članova. Sud ponavlja da formulacija teksta norme, odnosno stava 6.8 člana 38. Zakona o železnici, ne ograničava niti isključuje razrešenje nekog od članova Odbora, to jest na individualnoj osnovi, niti svih članova Odbora kao kolegijalnog organa.
Pored toga, Sud primećuje da je i akt o imenovanju Odbora od strane Skupštine, odluka [br. 05-V-371] od 21. jula 2021. godine, dostavljena imenovanima u istom obliku – zajedničkom odlukom za sve članove, a ne individualno za svakog od njih.
Stoga je, po oceni Suda, sprovedeni postupak za donošenje osporenog akta nije u nesaglasnosti sa zahtevima iz člana 65.9 Ustava.
Što se tiče navoda o povredi člana 142. [Nezavisne agencije] Ustava
Sud podseća da povodom navoda o povredi člana 142. [Nezavisne agencije] Ustava, podnosioci zahteva u suštini tvrde:
da je na osnovu Zakona o železnici, ŽRO nezavisan organ i samim tim ulazi u grupu institucija predviđenih u Poglavlju XII Ustava i spada u delokrug primene člana 142. Ustava „koji uređuje nezavisne agencije“; i
da osporenom odlukom, Skupština nije ispoštovala nezavisnost ŽRO-a kao nezavisne agencije ili institucije i da je razrešenjem svih članova Odbora kao glavnog organa ŽRO-a blokirala njegov rad i funkcionisanje. Podnosioci zahteva tvrde da je na ovaj način narušena organizaciona i funkcionalna nezavisnost ŽRO-a.
Sud prvo naglašava da je Ustav u svom Poglavlju XII nabrojao nezavisne institucije, uređujući njihovu ulogu i status. Isto tako, Ustav je u članu 142. predvideo mogućnost da Skupština zakonom osniva nezavisne agencije.
U tom smislu, Sud se poziva na nezavisne institucije iz Poglavlja XII [Nezavisne agencije] Ustava, konkretno na članove 132-135. [Uloga i nadležnosti Ombudsmana]; 136-138. [Stalni revizor Kosova]; 139. [Centralna izborna komisija]; 140. [Centralna banka Kosova] i 141. [Nezavisna komisija za medije].
Sud primećuje takođe da je u Poglavlju XII, odnosno članom 142. Ustava, Skupština ovlašćena da relevantnim zakonom osniva nezavisne agencije, koje će funkcionisati na osnovu takvog zakona. Naime, članom 142. Ustava je utvrđeno:
„Nezavisne agencije Republike Kosovo su one institucije koje je osnovala Skupština, na osnovu relevantnih zakona, koji regulišu osnivanje, funkcionisanje i njihova ovlašćenja. Nezavisne agencije vrše svoje funkcije nezavisno od svih ostalih organa ili vlasti Republike Kosovo“.
Sud primećuje da Ustav, u pogledu statusa, pravi razliku između institucija osnovanih po Ustavu, odnosno onih utvrđenih u Poglavlju XII Ustava i nezavisnih agencija osnovanih na osnovu člana 142. Ustava. Kada su u pitanju prve, ustavna uloga i ovlašćenja su izričito uređeni ustavnim odredbama, dok su, kada su u pitanju druge, njihove uloge i ovlašćenja utvrđeni zakonom (vidi, slučaj Suda KO171/18, podnosilac Ombudsman, presuda od 25. aprila 2019. godine, stav 157).
U svetlu prethodno izloženog, proizilazi da član 142. Ustava ne ovlašćuje Skupštinu Kosova da zakonom osniva druge nezavisne institucije sa istim statusom kao nezavisne institucije i agencije utvrđene u Poglavlju XII Ustava. Pored toga, Sud podseća da ni podnosilac zahteva, ni nadležna Skupštinska komisija nisu pružili relevantna i konkretna pojašnjenja da li ŽRO potpada pod delokrug primene člana 142. Ustava ili ne. Kao rezultat toga, Sud će se prilikom ocene ovog konkretnog navoda ograničiti na nadzornu ulogu Skupštine, utvrđenu stavom 9. člana 65. Ustava, koji utvrđuje da Skupština „vrši nadzor Vlade i ostalih javnih institucija, koje, na osnovu Ustava i zakona, podnose izveštaj Skupštini“.
Sud ocenjuje da je Skupština, prilikom razrešenja članova Odbora ŽRO-a, postupala u nadzornoj ulozi, kako je to utvrđeno u stavu 9. člana 65. Ustava i članu 38. Zakona o železnici i da je stoga navod podnosilaca o povredi člana 142. [Nezavisne agencije] Ustava, neosnovan.
Što se tiče navoda o povredi člana 31. [Pravo na pravično i nepristrasno suđenje], člana 32. [Pravo na pravno sredstvo] i člana 54. [Sudska zaštita prava] Ustava
U suštini, podnosioci zahteva tvrde da je osporenom odlukom razrešenim članovima Odbora ŽRO-a povređeno pravo, zagarantovano članom 31. [Pravo na pravično i nepristrasno suđenje] Ustava, jer, prema navodima podnosilaca zahteva, Skupština nije dala razrešenim članovima Odbora ŽRO-a mogućnost da budu saslušani o razlozima za njihovo razrešenje, te da osporena odluka nije dovoljno obrazložena.
Dalje, podnosioci zahteva ističu da je osporenom odlukom povređeno pravo razrešenih članova Odbora ŽRO-a, zagarantovano članom 32. [Pravo na pravno sredstvo] i članom 54. [Sudska zaštita prava] Ustava, ističući da „pravni poredak Kosova ne nudi delotvorna pravna sredstva da razrešeni članovi Odbora ŽRO zaštite svoja prava“.
S tim u vezi, Sud primećuje da je, u vezi sa navodom o nedostatku obrazloženja osporene odluke, garantovano članom 31. Ustava, razmatrao ovaj navod prilikom razmatranja navoda podnosilaca zahteva u vezi sa nadzornom funkcijom Skupštine. utvrđenom stavom 9. člana 65. Ustava. Stoga, ne smatra potrebnim da isti navod posebno razmatra u odnosu na član 31. Ustava.
Dok što se tiče navoda podnosilaca zahteva o nedostatku pravnog sredstva za razrešene članova Odbora ŽRO-a, garantovano članovima 32. i 54. Ustava, Sud, na osnovu ustavnih normi, u svojoj praksi, a pozivajući se na načela utvrđena od strane ESLJP-a, podseća da naše zakonodavstvo ne predviđa izričito izuzimanje ove kategorije pojedinaca koji obavljaju javne funkcije, da ne traže sudsku zaštitu svojih prava pred redovnim sudovima. Štaviše, njihovo pravo na delotvoran pristup pravdi proističe iz Ustava, čak i ako to nije izričito utvrđeno zakonom (vidi, analogno, ESLJP, predmet Vilho Eskelinen i drugi protiv Finske, br. 63235/00, presuda od 19. aprila 2007. godine, stav 62, i slučaj Suda KI214/21, sa podnosiocem zahteva Avni Kastrati, presuda od 7. decembra 2022. godine, stav 125).
Sud, takođe, podseća da Zakon br. 03/L-202 o upravnim sporovima (u daljem tekstu: ZUS) pruža delotvorna pravna sredstva za rešavanje slučajeva ove kategorije javnih funkcionera. U tom smislu, Sud prvo naglašava da je sama svrha ZUS-a kao zakona, kako je utvrđena u članu 2. [Svrha] ta da obezbedi sudsku zaštitu prava i interesa fizičkih lica i ostalih stranaka, kojima su prava i interesi prekršeni: (i) individualnim aktima; ili (ii) postupanjem organa javne uprave. Nadalje, u članu 3. stav 1.1 ZUS-a je utvrđeno da organe javne uprave čine organi centralne uprave, dok stav 1.2 istog člana kvalifikuje kao upravni akt svaku odluku upravnog organa donetu nakon upravnog postupka u vršenju javnih ovlašćenja i koja direktno i indirektno zadire u zakonom priznata prava, slobode ili interese fizičkih i pravnih lica. Osim odredbe kojom se utvrđuje svrha zakona, konkretnije član 10. ZUS-a, između ostalog, predviđa mogućnost pokretanja upravnog spora protiv akata za koje fizičko ili pravno lice smatra da je njima povređeno neko njegovo pravo ili pravni interes (vidi, KI214/21, gore citiran, stavovi 115 i 116).
Stoga, a na osnovu napred navedenog, Sud smatra da navod podnosilaca zahteva o tome da se članovima Odbora ŽRO-a ne pružaju delotvorna sredstva za ostvarivanje svojih građanskih prava, ne stoji jer nijedna ustavna i zakonska odredba ne zabranjuje članovima Odbora ŽRO-a pravo da traže pravnu zaštitu svojih prava u redovnom sudskom postupku, onako kako je to utvrđeno članom 54. Ustava.
Dakle, Sud u vezi sa navodima o povredi individualnih prava članova Odbora ŽRO-a, zagarantovanih članovima 32. i 54. Ustava, utvrđuje da podnosioci zahteva nisu dokazali da zakonodavstvo na snazi oslobađa ovu kategoriju javnih funkcionera od obaveze traženja pravne zaštite pred redovnim sudovima..
Što se tiče navoda o povredi člana 4. [Oblik vladanja i podela vlasti] i člana 7 [Vrednosti] Ustava
Sud, kako je isticao u svojoj sudskoj praksi, podseća da član 4. Ustava reguliše oblik vladanja i podelu vlasti, utvrđujući u stavu 2. člana 4. da je Skupština predstavničko telo naroda i takođe najviši državni organ koji sprovodi zakonodavnu vlast; Predsednik Republike Kosovo prema stavu 3 člana 4 Ustava predstavlja jedinstvo naroda, a takođe je i predstavnik zemlje unutar i van zemlje, kao i garant demokratskog funkcionisanja državnih institucija; dok je Vlada Republike Kosovo, prema stavu 4. člana 4. Ustava, odgovorna za sprovođenje zakona i državne politike i podleže parlamentarnoj kontroli od strane Skupštine. Stoga načelo podele vlasti predstavlja osnovnu demokratsku vrednost i zasnovano na njemu je izgrađen i funkcioniše ustavni poredak Republike Kosovo (vidi slučaj Suda KO43/19, podnosioci Albulena Haxhiu, Driton Selmanaj i trideset drugih poslanika Skupštine Republike Kosovo, presuda od 13. juna 2019. godine).
Sud takođe podseća na relevantne delove opštih načela u vezi sa podelom vlasti koja su uspostavljena kroz njegovu praksu gde je naglasio da se načelo pravne sigurnosti i načelo predvidljivosti bitne karakteristike zakona i sastavni deo ustavnog načela vladavine prava. Pravna sigurnost je jedan od glavnih stubova vladavine prava i zahteva, između ostalog, da pravila budu jasna i precizna i da teže tome da osiguraju da pravne situacije i odnosi ostanu predvidljivi. Predvidljivost pre svega zahteva da se pravna norma formuliše sa dovoljno tačnosti i jasnoće, kako bi se pojedincima i pravnim subjektima omogućilo da regulišu svoje ponašanje u skladu sa njom. Pojedinci i drugi pravni subjekti moraju tačno znati kako i u kojoj meri na njih utiče određena pravna norma i kako nova pravna norma menja njihov prethodni status ili situaciju predviđenu nekom drugom pravnom normom. Javni organi, prilikom izrade zakona, moraju uzeti u obzir i ova osnovna načela vladavine prava - kao važan deo ustavnog sistema Republike Kosovo (vidi slučaj Suda KO219/19, podnosilac Ombudsman, presuda od 30. juna 2020. godine).
Uzimajući u obzir gore navedeno elaborisanje, kao i pozivajući se na navode podnosilaca zahteva, Sud primećuje da podnosioci zahteva ne potkrepljuju njihove navode da se u konkretnom slučaju radi o okolnostima koje bi obuhvatile pitanja vezana za delokrug članova 4. i 7. Ustava.
Zahtev za uvođenje privremene mere
Povodom njihovog zahteva za potrebu određivanja privremene mere, podnosioci zahteva su svoje tvrdnje zasnovali na članu 27. Zakona, pozivajući se na ciljeve sprečavanja rizika ili nenadoknadive štete, kao i da je određivanje ove privremene mere u interesu javnosti.
Međutim, Sud podseća da su tvrdnje podnosilaca zahteva u pogledu prihvatljivosti zahteva, u delu koji se odnosi na ustavna prava članova Odbora ŽRO-a, iz poglavlja II Ustava, proglašene neprihvatljivim, te da zahtev podnosilaca zahteva u vezi sa tvrdnjama o spornoj nesaglasnosti stava 9 člana 65. i člana 142. Ustava, nije doveo do povrede navedenih članova. S obzirom na ovo, Sud ne smatra potrebnim posebno razmatrati navode podnosilaca zahteva o određivanju privremene mere.
Shodno tome, zahtev za određivanje privremene mere se odbija, u skladu sa članom 57. Poslovnika.
IZ TIH RAZLOGA
Sud, u skladu sa članovima 113.5 i 116.2 Ustava, članovima 20, 27, 42. i 43. Zakona i na osnovu pravila 57 (1), 59 (1) i 74. Poslovnika, 5. aprila 2023. godine,
ODLUČUJE
DA PROGLASI, jednoglasno, zahtev prihvatljivim;
DA UTVRDI, jednoglasno, da Odluka Skupštine br. 08-V-036 nije u nesaglasnosti sa članom 65.9 [Nadležnosti Skupštine] Ustava;
DA ODBIJE zahtev za privremenu meru;
DA DOSTAVI ovu presudu stranama;
DA UTVRDI da ova presuda stupa na snagu na dan objavljivanja u Službenom listu Republike Kosovo u skladu sa članom 20. (5) Zakona;
Sudija izvestilac Predsednica Ustavnog suda
Nexhmi Rexhepi Gresa Caka-Nimani
Fadil Nura i 9 drugih poslanika
KO - Zahtev državnih organa
Presuda
Nema povrede ustavnih prava
Član 65 - Kompetencat e Kuvendit
Drugi