Priština, dana 27. decembra 2024. godine
Br. Ref.: AGJ 2600/24
PRESUDA
u
slučaju br. KO15/24
Podnosilac
Institucija Ombudsmana
Ocena ustavnosti člana 28. Zakona br. 08/L-228 o opštim izborima
u Republici Kosovo
USTAVNI SUD REPUBLIKE KOSOVO
u sastavu:
Gresa Caka-Nimani, predsednica
Safet Hoxha, zamenik predsednika
Selvete Gërxhaliu-Krasniqi, sudija
Bajram Ljatifi, sudija
Radomir Laban, sudija
Remzije Istefi-Peci, sudija
Nexhmi Rexhepi, sudija
Enver Peci, sudija, i
Jeton Bytyqi, sudija
Podnosilac zahteva
Zahtev je podnela Institucija Ombudsmana (u daljem tekstu: Ombudsman).
Zakon o opštim izborima
Podnosilac zahteva osporava ustavnost člana 28. (Rodne kvote) Zakona br. 08/L-228 o opštim izborima u Republici Kosovo (u daljem tekstu: Zakon o opštim izborima), koji je usvojen odlukom [br. 08-V-538] od 8. juna 2023. godine Skupštine Republike Kosovo (u daljem tekstu: Skupština) i objavljen u Službenom listu Republike Kosovo od 3. jula 2023. godine.
Predmetna stvar
Predmetna stvar zahteva je ocena ustavnosti člana 28. (Rodne kvote) osporenog zakona, koji je navodno u suprotnosti sa članovima 7. [Vrednosti], 24. [Jednakost pred zakonom] i stavom 1. člana 45. [Pravo na izbor i učešće] Ustava Republike Kosovo (u daljem tekstu: Ustav).
Pravni osnov
Zahtev je zasnovan na podstavu (1) stava 2. člana 113. [Jurisdikcija i ovlašćene strane] Ustava, članovima 29. (Tačnost podneska) i 30. (Rok) Zakona br. 03/L-121 o Ustavnom sudu Republike Kosovo (u daljem tekstu: Zakon) i pravilu 65. (Zahtev u skladu sa podstavovima 1. i 2. stava 2. člana 113. Ustava i članovima 29. i 30. Zakona) Poslovnika o radu Ustavnog suda Republike Kosovo br. 01/2023 (u daljem tekstu: Poslovnik).
Postupak pred Sudom
Dana 16. januara 2024. godine, Ombudsman je podneo zahtev Ustavnom sudu Republike Kosovo (u daljem tekstu: Sud).
Dana 18. januara 2024. godine, predsednica Suda je odlukama [br. GJR.KO15/24] i [br. KSH.KO15/24] imenovala sudiju Selvetu Gërxhaliu-Krasniqi za sudiju izvestioca i Veće za razmatranje, u sastavu sudija: Gresa Caka-Nimani (predsedavajuća), Bajram Ljatifi i Safet Hoxha (članovi).
Dana 22. januara 2024. godine, Ombudsman je obavešten o registraciji zahteva. Istog datuma, o zahtevu su obavešteni (i) predsednica Republike Kosovo, (ii) premijer Republike Kosovo, (iii) predsednik Skupštine, i (iv) Centralna izborna komisija (u daljem tekstu: CIK), sa pozivom da dostave Sudu svoje eventualne komentare ili komentare poslanika Skupštine u roku od 15 (petnaest) dana od dana prijema obaveštenja Suda. Od CIK-a je traženo da po jedan primerak zahteva dostavi svim registrovanim političkim subjektima, sa zahtevom da ih, ako imaju komentare, podnesu Sudu. O zahtevu je obavešten i sekretar Skupštine, od koga je traženo da dostavi Sudu sva dokumenta relevantna za Zakon o opštim izborima.
Dana 23. januara 2024. godine, CIK je obavestio Sud da je zahtev KO15/24 dostavljen svim političkim subjektima registrovanim u CIK-u preko elektronske pošte, što je redovan i službeni način komunikacije CIK-a sa političkim subjektima.
Dana 29. januara 2024. godine, generalni sekretar Skupštine je podneo Sudu sledeća dokumenta:
Nacrt zakona o opštim izborima u Republici Kosovo, koji je raspodeljen poslanicima Skupštine 12. maja 2023. godine;
Izveštaj Funkcionalne komisije za zakonodavstvo, mandate, imunitete, Poslovnik Skupštine i nadzor Agencije protiv korupcije za razmatranje u načelu Nacrta zakona o opštim izborima u Republici Kosovo od 16. maja 2023. godine;
Zapisnik Funkcionalne komisije za zakonodavstvo, mandate, imunitete, Poslovnik Skupštine i nadzor Agencije protiv korupcije za razmatranje u načelu Nacrta zakona o opštim izborima u Republici Kosovo od 16. maja 2023. godine;
Odluku [br. 08-V-538] od 8. juna 2023. godine Skupštine za usvajanje u načelu Nacrta zakona o opštim izborima u Republici Kosovo;
Zapisnik sa plenarne sednice Skupštine za prvo razmatranje Nacrta zakona o opštim izborima u Republici Kosovo od 8. juna 2023. godine;
Transkript sa plenarne sednice Skupštine prvog razmatranja Nacrta zakona o opštim izborima u Republici Kosovo od 8. juna 2023. godine;
Odluku [br. 08/L-228] Skupštine od 8. juna 2023. godine za razmatranje Nacrta zakona o opštim izborima u Republici Kosovo, sa ubrzanim postupkom/odstupanjem od proceduralnih rokova propisanim stavom 4. člana 34. (Sazivanje sednice komisije), stavom 4. člana 52. (Dnevni red plenarne sednice), stavom 1, 3. i 8. člana 76. (Razmatranje predloga zakona u komisijama) Poslovnika Skupštine;
Izveštaj Funkcionalne komisije za zakonodavstvo, mandate, imunitete, Poslovnik Skupštine i nadzor Agencije protiv korupcije za drugo razmatranje Nacrta zakona o opštim izborima u Republici Kosovo od 8. juna 2023. godine;
Zapisnike Funkcionalne komisije za zakonodavstvo, mandate, imunitete, Poslovnik Skupštine i nadzor Agencije protiv korupcije za drugo razmatranje Nacrta zakona o opštim izborima u Republici Kosovo od 8. juna 2023. godine;
Odluku [br. 08-V-562] od 8. juna 2023. godine Skupštine za usvajanje Zakona br. 08/L-228 o opštim izborima u Republici Kosovo;
Zapisnik sa plenarne sednice Skupštine od 8. juna 2023. godine;
Transkript sa plenarne sednice za drugo razmatranje Zakona br. 08/L-228 o opštim izborima u Republici Kosovo od 8. juna 2023. godine; i
Zakon br. 08/L-228 o opštim izborima u Republici Kosovo, usvojen od strane Skupštine u junu 2023. godine i proglašen ukazom od 29. juna 2023. godine predsednice Republike Kosovo.
Dana 5. februara 2024. godine, gđa Saranda Bogujevci, poslanica Skupštine, je podela komentare na zahtev Ombudsmana, u ime Parlamentarne grupe Lëvizja VETËVENDOSJE!.
Dana 6. februara 2024. godine, g. Abelard Tahiri, poslanik Skupštine, u ime Parlamentarne grupe PDK, je tražio od Suda dodatan rok za podnošenje komentara u vezi sa zahtevom Ombudsmana.
Dana 7. februara 2024. godine, Sud je obavestio g. Abelarda Tahirija o usvajanju zahteva za dodatnim rokom do 15. februara 2024. godine.
Dana 8. februara 2024. godine, Sud je obavestio: (i) predsednicu Republike Kosovo; (ii) predsednika Skupštine; (iii) premijera Republike Kosovo; i (iv) CIK o prijemu komentara Parlamentarne grupe Lëvizja VETËVENDOSJE! sa mogućnošću podnošenja odgovora na navedene komentare, ako imaju, do 15. februara 2024. godine, i usvajanju zahteva Suda za odlaganje roka za podnošenje komentara do 15. februara 2024. godine od strane g. Abelarda Tahirija.
Dana 12. februara 2024. godine, Parlamentarna grupa Lëvizja VETËVENDOSJE! je podnela dodatna dokumenta u vezi sa zahtevom.
Dana 11. marta 2024. godine, sudija Jeton Bytyqi je položio zakletvu pred predsednicom Republike Kosovo, kada je i počeo njegov mandat u Sudu.
Dana 25. jula 2024. godine, Veće za razmatranje je razmotrilo izveštaj sudije izvestioca i odlučilo da zahtev ima potrebe za daljim razmatranjem na nekoj od narednih sednica.
Dana 26. novembra 2024. godine, sudija izvestilac je preliminarnim izveštajem iznela preporuku Veću za razmatranje o neprihvatljivosti zahteva. Istog dana, Veće za razmatranje je razmotrilo izveštaj sudije izvestioca i jednoglasno iznelo preporuku Sudu o prihvatljivosti zahteva i njegovoj meritornoj oceni, a Sud je sa osam (8) glasova za i jednim (1) glasom protiv izglasao da je zahtev prihvatljiv.
Dana 19. decembra 2024. godine, Sud je, jednoglasno, odlučio da član 28. (Rodne kvote) Zakona br. 08/L-228 o opštim izborima u Republici Kosovo nije u suprotnosti sa članom 45. [Pravo na izbor i učešće] Ustava Republike Kosovo.
Pregled činjenica
Dana 19. aprila 2023. godine, g. Abelard Tahiri je u ime potpisanih poslanika Skupštine na osnovu člana 79. [Zakonodavna inicijativa] Ustava, člana 5. (Pravo na zakonodavnu inicijativu) Zakona br. 04/L-025 o zakonodavnim inicijativama, i tačke 3. stava 1. člana 70. (Predlaganje zakona) Poslovnika Skupštine, predložio Skupštini Nacrt zakona o opštim izborima u Republici Kosovo.
Dana 12. maja 2023. godine, predsednik Skupštine je dostavio Nacrt zakona o opštim izborima u Republici Kosovo svim poslanicima Skupštine.
Dana 16. maja 2023. godine, Funkcionalna komisija za zakonodavstvo je preporučila Skupštini usvajanje u načelu Nacrta zakona br. 08/L-228 o opštim izborima u Republici Kosovo.
Prvo razmatranje
Dana 8. juna 2023. godine, Skupština je na osnovu člana 123. (Odstupanje od proceduralnih rokova) Poslovnika Skupštine, odlukom [br. 08-V-539], odlučila da se razmatranje Nacrta zakona o opštim izborima u Republici Kosovo vrši po ubrzanom postupku.
Istog datuma, u 10:00 časova, Skupština je sa osamdeset šest (86) glasova za, nijednim glasom protiv i nijednim uzdržim glasom usvojila u načelu Nacrt zakona br. 08/L-228 o opštim izborima u Republici Kosovo.
Drugo razmatranje, usvajanje, objavljivanje i stupanje na snagu
Dana 8. juna 2023. godine, Funkcionalna komisija za zakonodavstvo je podnela izveštaj sa dvadeset (20) predloženih amandmana na Nacrt zakona br. 08/L-228 o opštim izborima u Republici Kosovo.
Dana 8. juna 2023. godine, u 16:30 časova, Skupština je nakon drugog razmatranja, odlukom [br. 08-V-562], usvojila Zakon br. 08/L-228 o opštim izborima u Republici Kosovo sa 79 (sedamdeset devet) glasova za, 3 (tri) glasa protiv i 0 (nijednim) uzdržanim glasom.
Dana 19. juna 2023. godine, Skupština je prosledila Zakon br. 08/L-228 o opštim izborima u Republici Kosovo predsednici Republike Kosovo na proglašavanje i objavljivanje.
Dana 3. jula 2023. godine, Zakon br. 08/L-228 o opštim izborima u Republici Kosovo je objavljen u Službenom listu. Član 129. (Stupanje na snagu) propisuje: “Ovaj zakon stupa na snagu petnaest (15) dana nakon objavljivanja u Službenom listu Republike Kosovo”.
Dana 18. jula 2023. godine, Zakon br. 08/L-228 o opštim izborima u Republici Kosovo je stupio na snagu.
Navodi podnosioca zahteva
Ombudsman smatra da član 28. (Rodne kvote) osporenog zakona nije u saglasnosti sa članovima 7. [Vrednosti], 24. [Jednakost pred zakonom] i stavom 1. člana 45. [Pravo na izbor i učešće] Ustava.
Ombudsman ističe: “[...] ocenjuje da usvajanje osporenog zakona po ubrzanom postupku nije u skladu sa načelima vladavine prava, odnosno transparentnosti, dok određivanje rodne kvote od 30% u osporenom zakonu nije u skladu sa ustavnim vrednostima u pogledu rodne ravnopravnosti i nediskriminacije”.
Na osnovu toga, Ombudsman osporava usvajanje osporenog zakona po ubrzanom postupku, odnosno odstupanje usvajanja zakona od proceduralnih rokova propisanih Poslovnikom Skupštine.
Navodi u vezi sa postupkom usvajanja osporenog zakona
S tim u vezi, Ombudsman ističe da je Zakon o opštim izborima Skupština usvojila po ubrzanom postupku na osnovu člana 123. (Odstupanje od proceduralnih rokova) Poslovnika Skupštine, čime mu je onemogućeno da “aktivno učestvuje” u davanju komentara u vezi sa osporenim zakonom. Prema Ombudsmanu, usvajanje zakona treba da bude transparentno, odgovorno i demokratsko kao elementi zakonitosti i načela vladavine prava.
(ii) Navodi u vezi sa članom 28. osporenog zakona
Ombudsman posebno tvrdi da: (i) utvrđivanje zakonske kvote od 30% za svaki pol predstavlja neopravdano prejudiciranje, s obzirom da je procenat polova skoro 50% sa 50% muškaraca i žena; (ii) da je u izbornoj praksi malo verovatno da su politički subjekti slali na sertifikaciju liste kandidata sa 50% muškaraca i žena; (iii) kriterijum od 30% muškaraca i žena definisan članom 28. (Rodne kvote) osporenog zakona opravdava nejednak tretman, jer politički subjekti ispunjavaju zakonski kriterijum da se takmiče na izborima slanjem liste kandidata sa 30% žena na izbornim listama; i da je (iv) član 28. (Rodne kvote) osporenog zakona koji definiše minimalni prag od 30% takođe u suprotnosti sa duhom ravnopravnosti polova sadržanim u tački 1.3 stava 1. člana 5. (Opšte mere za sprečavanje rodne diskriminacije i obezbeđenja rodne ravnopravnosti) Zakona br. 05/L-020 o ravnopravnosti polova.
Kao prvo, Ombudsman ističe: “Prema članu 13. Zakona br. 05/L-020 o ravnopravnosti polova: “Narodni advokat je institucija ravnopravnosti koja tretira slučajeve koji se odnose na rodnu diskriminaciju,[...]”. Pored toga, jednakost polova se garantuje Ustavom i obezbeđuje kao osnovna vrednost za razvoj demokratskog društva (član 7.2 Ustava)”.
S tim u vezi, Ombudsman naglašava: “Zakonom o opštim izborima, članom 28. stav 1., utvrđeno je da Na listi kandidata svakog političkih subjekata nalaze se najmanje trideset odsto (30%) muškaraca i najmanje trideset odsto (30%) žena, sa po jednim kandidatom svakog pola, uključenim najmanje jednom u svaku grupi od tri kandidata, počevši od prvog kandidata na listi.“ Sa druge strane, stavom 2. definisano je da se „ Ova odredba ne primenjuje na liste koje se sastoje od jednog ili dva kandidata.“ Ombudsman primećuje da se formulacija u stavu 1. i stavu 2. ne razlikuje se od Zakona br. 03/L-073 o opštim izborima u Republici Kosovo, koji je sada već ukinut sa osporenim zakonom. Jedina novina u ovom članu sadržana je u stavu 3. kojim je propisano da CIK „izdvaja dodatna javna sredstva, u iznosu od jedan odsto (1%) od ukupnog iznosa dodeljenog političkom subjektu, za svaki mandat koji žene osvoje preko kvote od trideset odsto (30%) u trenutku overavanja. CIK planira dodatni budžet za ovu svrhu nakon svakih izbora”.
Što se tiče gore navedenog pitanja, Ombudsman ističe: “[...] utvrđivanje zakonske kvote (najmanje 30%) za svaki pol predstavlja svojevrsnu neopravdanu predrasudu, s obzirom da je odnos polova između polova skoro 50% prema 50%, uz male razlike. Ombudsman se zasniva na podacima Prospekta svetske populacije iz 2022. godine, prema kojima je procenat na svetskom nivou između polova 50,3% za muškarce i 49,7% za žene. Takođe se poziva na podatke EUROSTAT-a, prema kojima u Evropskoj uniji ima skoro 5% više žena nego muškaraca. U EU je 1. januara 2022. bilo 228 miliona žena i 218 miliona muškaraca. Ovo odgovara odnosu od 104,6 žena na 100 muškaraca, što znači da je žena bilo 4,6% više nego muškaraca. Sa druge strane, prema podacima Agencije za statistiku Kosova iz popisa stanovništva na Kosovu 2011. godine, odnos polova je 50,34% muškaraca i 49,66% žena. Primećuje se da je procentualni trend između muškaraca i žena gotovo jednak, dakle, određivanje kvote od 30%, kako je učinjeno u ukinutom zakonu kao i u osporenom zakonu, u suprotnosti je sa jednakošću pred zakonom praktično i zakonom, sa aspekta rodne ravnopravnosti”.
U pogledu gore navedenih tvrdnji, Ombudsman se poziva na sudsku praksu Evropskog suda za ljudska prava (u daljem tekstu: ESLJP), odnosno na slučaj Dakir protiv Belgije (zahtev br. 4619/12, presuda od 11. jula 2017. godine, stav 65), gde ESLJP “[…] ponavlja da se opšta politika ili mera koja ima nesrazmerno štetne efekte na grupu pojedinaca može smatrati diskriminatornom čak i ako nije posebno usmerena na grupu i nema diskriminatornu nameru. Međutim, ovo je slučaj samo ako takva politika ili mera nema „objektivno i razumno“ opravdanje, odnosno ako ne teži „legitimnom cilju“ ili ako ne postoji „razuman odnos proporcionalnosti“ između upotrebljenih sredstava i cilja kojem se težilo da se postigne” i slučaj S.A.S. protiv Francuske, zahtev br. 43835/11, presuda od 1. jula 2014. godine, stav 161.
Kao drugo, Ombudsman ocenjuje: “Čini se da određivanje kvote (najmanje 30%) za svaki pol ne predstavlja nejednak tretman muškaraca i žena, međutim, u praksi nije bilo slučajeva da su politički subjekti slali na verifikaciju liste kandidata sa 50% žena i 50% % muškaraca. Određivanje kriterijuma od 30% opravdava neravnopravan tretman, jer politički subjekti ispunjavaju zakonski kriterijum za učešće na izborima slanjem liste kandidata sa 30% žena na izborne liste, dok je ostalo prepušteno njihovoj volji, stoga u praksi žene su i dalje nedovoljno zastupljene”.
U tom smislu, Ombudsman naglašava da je: “[...] većinu lista političkih subjekata koji su se takmičili na opštim izborima 14. februara 2021. godine predstavljalo 30% žena i 70% muškaraca, pri čemu je i tada zakonski kriterijum za rodnu kvotu bio da na listama političkih subjekata svaki pol da budu zastupljeni sa najmanje 30%. U praksi se primećuje da su žene zastupljene sa 30%, a muškarci sa 70%. Sa druge strane, uočeno je da je na skoro svim listama kandidata političkih subjekata svaki treći kandidat bila žena, dok su prva dva kandidata bili muškarci.” Prema njegovim navodima: “[...] takva zakonska definicija od najmanje 30% (član 28) ne promoviše ravnopravnost pred zakonom, dok je u praksi rezultirala time da žene ne mogu da budu prisutne na izbornim listama ravnopravno sa muškarcima”.
Kao treće, Ombudsman smatra: “Imajući u vidu definiciju iz stava 1. člana 28. kojom je definisan minimalni prag od 30%, primećuje se da je ova odredba suprotna duhu ravnopravnosti polova i suprotna Zakonu o ravnopravnosti polova, član 5. stav 1 podstav 1.3 prema kome se utvrđuje: ‘1. U cilju sprečavanja i otklanjanja rodne diskriminacije kao i postizanja rodne ravnopravnosti, institucije Republike Kosova na svim nivoima zakonodavne, izvršne, sudske vlasti i druge javne institucije su odgovorne za sprovođenje odgovarajućih zakonodavnih i drugih mera, uključujući: 1.3. obuhvatanje rodne integracije u svim politikama, dokumentima i zakonodavstvu’.”
S tim u vezi, Ombudsman ističe: “[...] imajući u vidu da Skupština Republike Kosovo prilikom razmatranja i usvajanja osporenog zakona nije uzela u obzir obaveze koje proizilaze iz Zakona o ravnopravnosti polova, kao posebnog zakona o ravnopravnosti polova, smatra da su u ovom slučaju povređene ustavne odredbe o jednakosti pred zakonom.
Ombudsman, pozivajući se na Izborni zakon Belgije, odnosno na član 117 bis, precizira: “Kao uzoran primer uključivanja rodne integracije u zakonodavstvo, prema kome: ‘[...] razlika između svih kandidata svakog pola na istoj listi ne može biti veća od jedne. Pored toga, istim članom je određeno da prva dva kandidata na izbornim listama ne mogu biti istog pola’.”
Kao četvrto, Ombudsman ističe: “[...] stav 3, člana 28. osporenog zakona može posmatrati kao posebna mera za postizanje ravnopravnosti polova, ali kvota (najmanje 30%), utvrđena za liste kandidata političkih subjekata koji se takmiče na izborima, ostaje sporna, jer krši jednakost pred zakonom, i u ovom slučaju predstavlja indirektnu diskriminaciju”.
U pogledu ograničenja osnovnih prava i sloboda, Ombudsman ističe da se osnovna prava i slobode mogu ograničiti samo u smislu člana 55. Ustava i shodno tome se poziva na slučaj Suda: KO131/12, sa podnosiocem zahteva: Shaip Muja i 11 poslanika Skupštine Republike Kosovo, presuda od 15. marta 2013. godine.
Što se tiče poslednje navedenog, Ombudsman naglašava: “[...] iako kvota definisana u osporenom zakonu ne predstavlja ograničenje prava, njeno predstavljanje kao minimalne granice učešća u konkretnom slučaju nije proporcionalno i ne odražava ravnopravnost polova, te kao takvo nije u skladu sa načelom nediskriminacije. Takođe, takvo postavljanje je u suprotnosti sa legitimnim ciljem postizanja rodne ravnopravnosti, kako to nalaže Ustav: ‘Republika Kosovo obezbeđuje rodnu ravnopravnost kao temeljnu vrednost za demokratski razvoj društva, jednake mogućnosti za učešće žena i muškaraca u političkom, ekonomskom, društvenom, kulturnom životu i u drugim oblastima društvenog života’. Pored toga, ovakva definicija narušava suštinu zagarantovanog prava, a to je u ovom slučaju pravo da budeš biran, pravo učešća i pravo na jednakost pred zakonom”.
Na kraju, Ombudsman traži od Suda da oceni da li je član 28. (Rodne kvote) osporenog zakona u skladu sa članovima 7. [Vrednosti], 24. [Jednakost pred zakonom] i stavom 1 člana 45. [Pravo na izbor i učešće] Ustava.
Komentari koje je Parlamentarna grupa Lëvizja VETËVENDOSJE! podnela Sudu 24. februara 2024. godine
Na osnovu komentara koje je podnela gđa Saranda Bogujveci, u ime Parlamentarne grupe Lëvizja VETËVENDOSJE! na zahtev Ombudsmana, isti se odnose na: (i) navode Ombudsmana u vezi sa postupkom usvajanja osporenog zakona, i (ii) navode u vezi sa ustavnošću člana 28 osporenog zakona.
Kao prvo, u vezi sa usvajanjem i objavljivanjem osporenog zakona, Parlamentarna grupa Lëvizja VETËVENDOSJE! ističe: “U vezi sa razmatranjem i usvajanjem Zakona br. 08/L-228 o opštim izborima, Skupština Kosova je odlučila da skrati rokove za svaku fazu, počev od roka za podnošenje amandmana, razmatranja nacrta zakona i amandmana od strane odgovorne komisije za izveštavanje, razmatranja nacrta zakona i izveštaja sa amandmanima stalnih komisija, predstavljanje izveštaja sa preporukama od strane odgovorne komisije za izveštavanje i drugo razmatranje nacrta zakona na plenarnoj sednici. Bez obzira na to što je gore pomenuto, proceduralna pitanja Skupštine nisu ustavna pitanja. U vezi sa ovim pitanjem, postoji niz odluka Ustavnog suda koje jasno stavljaju do znanja da su propis i unutrašnje postupanje Skupštine stvari same Skupštine. Pre svega, poslanici imaju puno ustavno pravo da odlučuju o dnevnom redu sednice Skupštine, redosledu i rokovima za razmatranje predloga zakona”.
Kao drugo, Parlamentarna grupa Lëvizja VETËVENDOSJE! se pozvala na slučajeve KI45/20 i KI46/20 (sa podnosiocima zahteva: Tinka Kurti i Drita Millaku, presuda od 26. marta 2021. godine) Suda, gde je u stavu 142 istaknuto: “Sud takođe razjašnjava činjenicu da iako član 6.8 Zakona o ravnopravnosti polova predviđa: “Jednaku zastupljenost polova u svim zakonodavnim, izvršnim, sudskim i drugim javnim institucijama, ona se ostvaruje kada se obezbedi minimalna zastupljenost od pedeset posto (50)% za svaki pol, uključujući i njihove organe [upravljanja] i odlučivanja;".
Prema Parlamentarnoj grupi Lëvizja VETËVENDOSJE!: “Skupština, kao zakonodavac, ovaj procenat nije formulisala kao pravno obavezujuću kvotu, već ga je formulisala u formi ustavnog, pravnog i faktičkog ideala koji demokratsko društvo Republike Kosovo mora da ostvari i da se tek nakon tog dostignuća, obezbedi i istinita činjenična jednakost. Dakle, 50% normiranih u članu 6.8 Zakona o ravnopravnosti polova nije zakonska kvota za obavezno zastupanje, kao što je normiranih 30% u članu 27. Zakona o opštim izborima, koji posebno navodi obavezu da: „U listi od kandidata svakog političkog subjekta najmanje trideset (30%) procenata su muškarci i najmanje trideset (30%) procenata su žene [...]”.
Što se tiče indirektne diskriminacije u smislu članova 7. i 24. Ustava, Parlamentarna grupa Lëvizja VETËVENDOSJE! ističe: “Upravo kao posledica stava 3. člana 24. u odnosu na član 7. Ustava, Zakonom je osporenim članom definisana minimalna kvota uvrštavanja polova na listama kandidata političkih subjekata, ne ograničavajući ni na koji način mogućnost prekoračenja tih kvota. Štaviše, stav 3. osporenog člana, ne samo da ne predstavlja indirektnu diskriminaciju, kako tvrdi podnosilac zahteva, već ima tačan cilj da, pored zakonskog minimuma uvrštavanja polova na listama, stimuliše uključivanje i izbor žena poslanica preko cenzusa od 30 odsto. Tvrdnja podnosioca zahteva – Ombudsmana, štaviše uopšteni nalaz, da „stav 3. člana 28. osporenog zakona [...] ostaje sporan zbog činjenice da krši jednakost pred zakonom i u konkretnom slučaju predstavlja indirektnu diskriminaciju.“ bez ikakvog obrazloženog ili argumentovanog tumačenja, je neosnovan, nepravedan, neodgovoran i samim tim je i nevažeći”.
U pogledu obima ocene zakonodavca u određivanju rodne kvote, Parlamentarna grupa Lëvizja VETËVENDOSJE! se ponovo poziva na stav 42 presude u slučajevima KI45/20 i KI 46/20 Suda, gde je ocenjeno: “Iako ustavni ideal i duh Ustava koji se ogledaju u članu 7. imaju za cilj postizanje činjenične jednakosti 50% prema 50% između dva pola, Ustavni sud je svestan da nije u njegovoj nadležnosti da određuje nove javne politike, niti da ocenjuje da li je dosadašnja javna politika bila dobra ili odgovarajuća. Takođe, nije na Sudu da ponovno uvodi nove zakonske kvote ili povećava procenat zakonskih kvota za zastupljenost polova u korist nijednog pola. Zakonodavci Republike Kosovo su ti koji su uveli kvotu od 30% kao jedinu primenljivu zakonsku kvotu koja se mora održavati u svim okolnostima dok nadležni organi ne odluče da izvrše zakonske izmene u tom pogledu, ako to smatraju potrebnim. Takođe, zakonodavci su ti koji su odredili 50% kao ustavni ideal jednake rodne zastupljenosti, ističući da se jednaka rodna zastupljenost postiže tek onda kada se osigura zastupljenost 50-50 za svaki pol”.
Što se tiče navoda podnosioca zahteva da rodna kvota treba da bude 50% za oba pola, Parlamentarna grupa Lëvizja VETËVENDOSJE! iznosi kontra argumente: “Prvo, maksimalna kvota od 50-50 za izborne liste, kako je tražio podnosilac zahteva, je ekstrem koji je van evropske norme i, drugo, kvota od 30% predviđena Zakonom sa osporenim članom je u potpunosti u skladu sa prosekom evropskih zemalja. Štaviše, treba napomenuti da, prema evropskom iskustvu, iako su rodne kvote efikasan alat za povećanje prisustva žena u političkim telima, one ne rezultiraju automatski ravnopravnom zastupljenošću žena i muškaraca. Rodne kvote imaju za cilj poboljšanje rodne ravnoteže u politici. Oni određuju minimalne procente žena kandidata za izbore, obično na partijskim listama. Dakle, da bi se povećala efikasnost primene rodne kvote, mogu postojati i odredbe za rangiranje na listi. Ova radnja je deo Zakona sa osporenim članom. Čak i Ustavni sud Republike Kosovo u presudama u predmetima KI45/20 i KI46/20 navodi da: Cilj uvođenja kvota, kako će pokazati i dalja analiza, povezana je sa potrebom za unapređenjem rodne ravnopravnosti u društvu sve dok se postigne činjenična jednakost kada kvote postanu nepotrebne. Podnosilac zahteva, iako možda nije zadovoljan minimalnom garancijom od 30% za svaki pol i, što je legitimno na opštem nivou posvećenosti ka jednom idealu pune rodne ravnopravnosti, ne nudi nikakav ustavni, pravni ili čak teorijski argument, pouzdan, kako je određivanje minimalne kvote prepreka za postizanje idealne zastupljenosti rodne ravnopravnosti”.
Parlamentarna grupa Lëvizja VETËVENDOSJE! ističe da član 28. Zakona koji osporava podnosilac zahteva ne može da se shvati izolovano, već treba da se shvati u zavisnosti sa stavom 6. člana 111. (Raspodela mesta) Zakona o opštim izborima i u tom smislu, ističe: “Uzimajući ovo u obzir, osporeni član 28. osporenog zakona, stav 1., ne može se posmatrati kao izolovana odredba, naprotiv, ona je međuzavisna odredba sa članom 111. stav 6. Zakona sa osporenim članom. Međutim, podnosilac zahteva tretirajući sporni član, stav 1. kao nepovezan sa članom 111. stav 6. Zakona, svesno ili nesvesno iskrivljuje suštinu sadržaja zakonske regulative rodne kvote za Skupštinu Kosova. Štaviše, pored toga što nije dao nijedan relevantan argument o tome kako rodna kvota šteti nedovoljno zastupljenom polu, namera podnosioca zahteva nije sasvim jasna iz Zahteva. Nije jasno zašto se osporava minimalna kvota od 30% nedovoljno zastupljenog pola u Skupštini Republike Kosovo. S jedne strane, Podnosilac zahteva ne pojašnjava kako se ova minimalna kvota zastupljenosti polova, definisana u članu 111. stav 6., može primeniti bez osporenog člana stav 1. S druge strane, podnosilac zahteva ne razjašnjava logičku protivrečnost , da ako je minimalna definicija polne kvote od 30% za svaki pol u osporenom članu, stav 1. bila u suprotnosti sa Ustavom, kako onda nije u suprotnosti sa ovim Ustavom i sadržaj sa istom svrhom, koji je definisan članom 111. stav 6. Zakona”.
Parlamentarna grupa Lëvizja VETËVENDOSJE!, pozivajući se na stavove 142 i 143 presude u slučajevima Suda KI45/20 i KI46/20, ističe zaključak poslednje navedenog u vezi sa karakterom minimalne kvote od 50% koja je propisana zakonom o ravnopravnosti polova: “Jednaka zastupljenost polova u svim zakonodavnim, izvršnim, sudskim i drugim javnim institucijama se postiže onda kada je osigurana minimalna zastupljenost od pedeset posto (50%) za svaki, uključujući i njihove organe [upravljanja] i odlučivanja“. Skupština kao zakonodavac nije formulisala ovaj procenat kao obaveznu zakonsku kvotu već ga je formulisala više u formi ustavnog, zakonskog i faktičkog ideala koji demokratsko društvo Republike Kosovo treba da ostvari i tek nakon njegovog ostvarivanja osigurava se prava činjenična jednakost. Dakle, broj od 50% koji je normiran članom 6.8 Zakona o ravnopravnosti polova nije zakonska kvota za obaveznu zastupljenost, kao što je to broj od 30% koji je normiran u članu 27. Zakona o opštim izborima, u kojem se konkretno prikazuje obaveza: “Sve liste kandidata političkih subjekata se trebaju sastojati od najmanje trideset (30%) posto muškaraca i najmanje trideset (30%) posto žena [...]”.
U tom smislu, Parlamentarna grupa Lëvizja VETËVENDOSJE! dodaje: “Na osnovu onoga što je navedeno u ovom dopisu se jasno vidi da je tvrdnja podnosioca zahteva da je osporeni član 28. Zakona neustavan, potpuno neosnovana. Naprotiv, ovaj član predstavlja neophodan uslov za primenu člana 111, stav 1, za raspodelu mesta u Skupštini Republike Kosova, garantujući time minimalnu zastupljenost od 30% za svaki pol. Ako podnosilac zahteva tvrdi da je minimalno ograničenje od 30% za svaki pol nedovoljno, onda to ne predstavlja ustavno pitanje, jer spada u delokrug izrade i kreiranja javnih politika”.
Parlamentarna grupa Lëvizja VETËVENDOSJE! navodi da je podnosilac zahteva “pogrešno shvatio” rodnu kvotu od 30% i dalje ističe: “Podnosilac zahteva, na neosnovan i na potpuno štetan način, navodi da u stvari 30% nije minimum nego maksimum dozvoljenog iznosa. Drugim rečima, podnosilac zahteva predviđa, da na osnovu dosadašnjeg ponašanja političkih subjekata i na osnovu ukinutog zakona, da će minimalna zastupljenost od 30% žena, kao afirmativna zakonska odredba za upis na izborne liste, da bude maksimalna zastupljenost na ovim listama. Prema podnosiocu zahteva, minimalno broj od 30% je maksimalan broj za uvrstanje žena na izborne liste. Dakle, osporeni član Zakona u potpunosti ispunjava pretpostavke člana 24. stav 3. Ustava, zbog činjenice da 30%, kao minimalni cenzus predstavlja afirmativnu odredbu, i ista predstavlja najsmisleniju meru da se dođe do jednake zastupljenosti žena i muškaraca na izbornim listama i u Skupštini Kosova. (Vidi stavove 54 i 57, u vezi sa stavovima 3, 26 i 40 Presude Ustavnog Suda Kosova KO13/15 iz 2015. godine)”.
U tom smislu, Parlamentarna grupa Lëvizja VETËVENDOSJE! dalje navodi: “Ono što se tačno može tvrditi jeste da minimalni prag ne prestaje, već naprotiv, podstiče stranke da povećavaju nivo zastupljenosti žena na izbornim listama i u Skupštini, u skladu sa uslovima i mogućnostima koje nude demografski, društveni, ekonomski i politički faktori jedne zemlje. Dakle, podnosilac zahteva, u argumentovanom aspektu, nije razjasnio zašto je osporeni član zakona u suprotnosti sa načelom jednakosti pred zakonom i bilo kakvom „ozbiljnom situacijom diskriminacije“ (vidi, stav 61, slučaj KO13/15 Ustavnog suda)”.
Što se tiče jednakosti pred zakonom, Parlamentarna grupa Lëvizja VETËVENDOSJE! ističe: “Jedan drugi aspekt ispunjavanja premisa člana 24. Ustava definisan je i u zabrani ograničavanja maksimalnog praga rodne zastupljenosti muškaraca i žena. Dakle, žene, važećim zakonskim propisima na snazi, imaju puno pravo da nađu svoju zastupljenost na izbornim listama u Skupštini, počevši od minimalnog cenzusa od 30% a i više. S tim u vezi, Ustavni sud u predmetu KO13/15, stav 59, potvrđuje ovaj princip, ističući da je „Takođe, Ustavni savet Francuske odlukom iz 1982. godine odbacio kao neustavan predlog da se ograniči maksimalni procenat bilo kog pola na listama kandidata za lokalne izbore na 75%. Savet je smatrao da su kvote u suprotnosti sa ustavnim principima jednakosti i univerzalnosti, koji zabranjuju svaku podelu na kategorije birača i lica koja se biraju”.
U pogledu navoda podnosioca zahteva koji se odnose na član 55. [Ograničenje prava i osnovnih sloboda] Ustava, Parlamentarna grupa Lëvizja VETËVENDOSJE! odgovora: “Član 55. Ustava pravilno i tačno definiše da se ne može raditi o proporcionalnosti bez ograničenja. Stoga, kao uslov da bi načelo proporcionalnosti bilo izraženo, mora postojati ograničenje osnovnog prava ili slobode. Podnosilac zahteva ističe da rodna kvota ne predstavlja ograničenje, već nije proporcionalna, dok član 55 navodi da se ograničenje osnovnih sloboda i prava može vršiti zakonom, ali mora biti proporcionalno. Dakle, načelo proporcionalnosti nalazi svoje postojanje u ograničenosti”.
Što se tiče člana 45. Ustava u smislu rodne kvote od 30%, Parlamentarna grupa Lëvizja VETËVENDOSJE! ističe: “Rodna kvota od 30% kao minimalni prag nije kriterijum kojim se krši pravo da neko bude biran ni po Ustavu ni prema osporenom članu Zakona. Baš naprotiv, osporeni član, kao afirmativna odredba, dodatno olakšava ženama da budu birane u predstavnička tela. Na ovaj način su ispunjene i premise člana 45. Ustava, gde je ustavom i zakonom zagarantovano pravo da se bude biran i garancija minimalnog cenzusa kao afirmativna mera, čime se osporeni član u potpunosti razume i usaglašava sa članom 45. Ustava. Dakle, ni u jednom članu Zakona, pa ni u osporenom članu, nema nikakvih ograničenja za kandidature žena na izbornim listama političkih partija. Pored toga, stavom 1. osporenog člana, pored utvrđivanja minimalne kvote zastupljenosti od 30% za svaki pol, izričito je određen i način rangiranja kandidata na listama kandidata za opšte i lokalne izbore”.
Parlamentarna grupa Lëvizja VETËVENDOSJE! tvrdi da ni Ustav, niti međunarodni sporazumi i instrumenti, koji su propisani u članu 22. Ustava, ne utvrđuju rodnu kvotu i dodaje: “Konvencije koje su predstavljene u članu 22. Ustava Republike Kosovo, ne uključuju ni u jednom članu niti u bilo koji dodatni protokol neku zabranu minimalne polne kvote, a još manje kvote od 30%. Na isti način, u istima maksimalna kvota nije definisana ni u slučaju izbornih lista niti u bilo kom drugom slučaju. U njima čak nema ni odredbe koja podstiče države članice da odrede maksimalne rodne kvote na izbornim listama. Dakle, i Ustav Kosova, koji je sastavljen u moderno doba, koji garantuje rodnu ravnopravnost, ni u jednoj odredbi nije uključio određivanje minimalne ili maksimalne rodne kvote. Zato što je opšte poznato i prihvaćeno da se ideal jednakosti pomaže, ali se ne garantuje kvotom. U tom smislu, čak i Ustavni sud u predmetu KO13/15, stav 45 i 53, navodi da su „Navedene ustavne garancije rodne ravnopravnosti su u skladu i sa mnogim ustavima demokratskih zemalja i sa međunarodnim instrumentima i preporukama i, kao o se vidi iz gore navedenih referenci, Ustav Republike Kosovo podjednako sadrži međunarodno priznate garancije za rodnu ravnopravnost”.
Što se tiče zahteva podnosioca u suštini, Parlamentarna grupa Lëvizja VETËVENDOSJE! tvrdi: “Dakle, ako bi se sledila logika podnosioca zahteva, odnosno da bi se sledio isti princip, po zahtevu podnosioca zahteva, konkretnu nediskriminaciju, prema shvatanju podnosioca zahteva, morao bi da se prati izbor predstavnika i jednog i drugog pola 50% do 50%, za svako mesto i svaku instituciju u Republici Kosovo, sada i odmah. Ali podnosilac zahteva ne postavlja pitanja o drugim javnim organima, već samo o političkim partijama i njihovim izbornim listama. Ova pitanja podnosioca zahteva se ne odnose na zastupljenost u Skupštini, već́ na liste političkih partija. Jer izborni rezultat, bez obzira na to kakva je kvota, zavisi od glasanja naroda, koji je i ustavna instanca koja odlučuje koliko će žena, a koliko muškaraca poslati u Skupštinu”.
Na kraju, Parlamentarna grupa Lëvizja VETËVENDOSJE! zaključuje: (i) smatramo da su pitanja i navodi podnosioca zahteva neosnovani; (ii) da je član 28. osporenog Zakona br. 08/L-228 o opštim izborima u Republici Kosovo, koji osporava podnosilac zahteva-Ombudsman, u saglasnosti sa Ustavom.
RELEVANTNE USTAVNE ODREDBE
Član 3
[Jednakost pred zakonom]
“1. Republika Kosovo je multietničko društvo, koje se sastoji od Albanaca i ostalih zajednica, kojom se upravlja na demokratski način, poštujući vladavinu zakona, preko zakonodavnih, izvršnih i pravosudnih institucija.
2. Sprovođenje javne vlasti u Republici Kosovo se zasniva na načelu jednakosti svih građana pred zakonom i poštovanju međunarodno priznatih prava i osnovnih sloboda, kao i zaštiti prava i učešća svih zajednica i njihovih pripadnika”.
Član 7
[Vrednosti]
“1. Ustavni red Republike Kosovo se zasniva na načelima slobode, mira, demokratije, jednakosti, poštovanja ljudskih prava i sloboda i vladavine zakona, nediskriminacije, imovinskog prava, zaštite sredine, društvenog prava, pluralizma, podele državne vlasti i tržišne ekonomije.
2. Republika Kosovo obezbeđuje jednakost polova kao osnovnu vrednost za razvoj demokratskog društva, jednake mogućnosti učešća žena i muškaraca u politički, ekonomski, društveni i kulturni život i sve ostale oblasti društvenog života”.
Član 24
[Jednakost pred zakonom]
Pred zakonom su svi jednaki. Svako ima pravo na jednaku zakonsku zaštitu, bez diskriminacije.
Niko se ne sme diskriminisati na osnovu rase, boje, pola, jezika, veroispovesti, političkog ili nekog drugog uverenja, nacionalnog ili društvenog porekla, veze sa nekom zajednicom, imovine, ekonomskog ili socijalnog stanja, seksualnog opredeljenja, rođenja, ograničene sposobnosti ili nekog drugog ličnog statusa.
Načelo jednakosti pred zakonom ne sprečava sprovođenje i usvajanje privremenih mera, neophodnih za zaštitu i napredak prava pojedinaca i grupa koje nisu jednake. Takve mere se mogu sprovoditi samo do ostvarenja cilja radi kojeg su uspostavljene.
Član 45
[Pravo na izbor i učešće]
“1. Svaki državljanin Republike Kosovo koji je napunio osamnaest godina, čak i na dan izbora, ima pravo da bira i bude biran, osim ako je to pravo ograničeno odlukom suda.
2. Glasanje je lično, jednako, slobodno i tajno.
3. Državne institucije podržavaju mogućnosti za učešće svih lica u javne aktivnosti i pravo svakog da na demokratski način utiče na odluke javnih organa”.
II. Relevantne odredbe Univerzalne deklaracije o ljudskim pravima, Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima i Evropske konvencije o ljudskim pravima
UNIVERZALNA DEKLARACIJA O LJUDSKIM PRAVIMA
Član 21.
“1. Svako ima pravo da učestvuje u upravljanju javnim poslovima svoje zemlje, neposredno ili preko slobodno izabranih predstavnika.
2. Svako ima pravo da na ravnopravnoj osnovi stupa u javnu službu u svojoj zemlji.
3. Volja naroda je osnova državne vlasti: ova volja treba da se izražava na povremenim i slobodnim izborima, koji će se sprovoditi opštim i jednakim pravom glasa, tajnim glasanjem ili odgovarajućim postupkom kojim se obezbeđuje sloboda glasanja”.
MEĐUNARODNI PAKT O GRAĐANSKIM I POLITIČKIM PRAVIMA
Član 25
“Svaki građanin treba da ima pravo i mogućnost da bez ikakvih razlika navedenih u članu 2. i bez nerazumnih ograničenja:
a) suđenje u vođenju javnih poslova, direktno ili preko slobodno izabranih predstavnika; b) bira i bude biran pravedno provedenim, povremenim izborima sa opštim i jednakim pravom glasa i tajnim glasanjem, koji osiguravaju slobodno izražavanje volje birača;
c) ima pristup javnim službama svoje zemlje uz opće uslove jednakosti”.
EVROPSKE KONVENCIJE O LJUDSKIM PRAVIMA
Član 14
(Zabrana diskriminacije)
“Uživanje prava i sloboda predviđenih ovom konvencijom osigurava se bez diskriminacije po bilo kojoj osnovi, kao što su pol, rasa, boja kože, jezik, veroispovest, političko ili drugo mišljenje, nacionalno ili socijalno porijeklo, veza sa nekom nacionalnom manjinom, imovno stanje, rođenje ili drugi status”.
Protokol br. 1 Evropske konvencije o ljudskim pravima
Član 3
(Pravo na slobodne izbore)
“Visoke strane ugovornice se obavezuju da u primerenim vremenskim razmacima održavaju slobodne izbore s tajnim glasanjem, pod uslovima koji osiguravaju slobodno izražavanje mišljenja naroda pri izboru zakonodavnih tela”.
Relevantne odredbe zakona na snazi
ZAKON Br. 05/L-020 O RAVNOPRAVNOSTI POLOVA
Član 5
Opšte mere za sprečavanje rodne diskriminacije i obezbeđenja rodne ravnopravnosti
“[...]
2. Svaka odredba koja je u suprotnosti sa načelom jednakog postupanja, u s kladu sa ovim zakonom, stavlja se van snage”.
Član 6
Posebne mere
“1. Javne institucije preduzimaju posebne privremene mere kako bi se ubrzala realizacija konkretne ravnopravnosti žena i muškaraca u onim oblastima gde postoje nejednakosti.
2. Posebne mere mogu uključivati:
2.1. kvotu za dostizanje ravnopravne zastupljenosti žena i muškaraca;
[...]
8. Jednaka zastupljenost polova u svim zakonodavnim, izvršnim, sudskim i drugim javnim institucijama ostvaruje se kada se obezbedi minimalna zastupljenost od pedeset posto (50)% za svaki pol, uključujući i njihove organe i odlučivanja”.
Član 13
Narodni advokat
“Narodni advokat je institucija ravnopravnosti koja tretira slučajeve koji se odnose na rodnu diskriminaciju, u skladu sa procedurama utvrđenim Zakonom o Narodnom advokatu”.
ZAKON BR. 05/L-021 O ZAŠTITI OD DISKRIMINACIJE
Član 6
Različiti zakonski tretman
“Bez obzira na čl. 3. i 4. ovog zakona, diskriminacijom se ne smatra razlika u tretiranju koja se zasniva na datim razlikama u članu 1. ovog zakona, ali koja kao takva prestavlja realnu i propisanu karakteristiku prilikom zapošljavanja, bilo zbog prirode stručnih aktivnosti ili samog konteksta na koje se vrše određeni stručni poslovi, ukoliko su ta odredba, kriterijum ili praksa opravdani legitimnim ciljem i postoji jedan razuman odnos srazmere između korišćenih sredstava i željenog cilja”.
POSLOVNIK SKUPŠTINE REPUBLIKE KOSOVO
(objavljeno u Službeni list, od dana 09. avgusta 2022. Godine)
GLAVA XX.
TRANSPARENTNOST SKUPŠTINE
Član 123
Odstupanje od proceduralnih rokova
“1. Na predlog najmanje šest (6) poslanika, Skupština odlučuje sa 2/3 prisutnih poslanika za odstupanje od proceduralnih rokova poslovnika.
2. Odstupanje se može izvršiti ako nije u suprotnosti sa odredbama Ustava Republike Kosovo”.
Osporene odredbe i relevantne odredbe Zakona br. 08/L-228 o opštim izborima u Republici Kosovo
Član 28
Rodne kvote
“1. Na listi kandidata svakog političkih subjekata nalaze se najmanje trideset odsto (30%) muškaraca i najmanje trideset odsto (30%) žena, sa po jednim kandidatom svakog pola, uključenim najmanje jednom u svaku grupi od tri kandidata, počevši od prvog kandidata na listi.
2. Ovaj odredba se ne primenjuje na liste koje se sastoje od jednog ili dva kandidata.
3. CIK izdvaja dodatna javna sredstva, u iznosu od jedan odsto (1%) od ukupnog iznosa dodeljenog političkom subjektu, za svaki mandat koji žene osvoje preko kvote od trideset odsto (30%) u trenutku overavanja. CIK planira dodatni budžet za ovu svrhu nakon svakih izbora”.
Član 111
Raspodela mesta
“[...]
4. Svi glasovi koje su osvojili kandidati, koji se nalaze na otvorenoj listi političkog subjekta, broje se zasebno. Liste kandidata se preuređuju po opadajućem redosledu na osnovu broja osvojenih glasova za svakog kandidata.
5. Mesta koju se dodeljena političkom subjektu iz stava 2. ovog člana dodeljuju se kandidatima koji se nalaze na preuređenoj listi kandidata političkog subjekta iz stava 4. ovog člana, počevši od prvog kandidata na listi po opadajućem redosledu, sve dok više nema mesta koja se dodeljuju političkom subjektu, bez obzira na broj glasova kandidata. Dodatna mesta koja se dodeljuju političkim subjektima koji zastupaju srpsku zajednicu i ostale zajednice koje nisu većina na Kosovu, kao u stavu 3. ovog člana, dodeljuju se narednim kandidatima sa preuređene liste kandidata političkog subjekta iz stava 4. ovog člana.
6. Ako nakon raspodele mesta za kandidate na listi političkog subjekta, kao što je utvrđeno u stavu 5. ovog člana, kandidatima manjinskog pola nije dodeljeno najmanje trideset odsto (30%) od ukupnog broja mesta dodeljenih tom političkom subjektu, poslednji izabrani kandidat većinskog pola zamenjuje se sledećim kandidatom manjinskog pola sa preuređene liste kandidata, sve dok ukupan broj mesta dodeljenih manjinskom polu ne bude najmanje trideset odsto (30%). Ovaj stav se ne primenjuje na raspodelu mesta sa liste koju čine jedan (1) ili dva (2) kandidata.
7. Nijedno lice koje je član nekog drugog izabranog zakonodavnog tela ne može imati mesto u Skupštini. Član Skupštine koji je ili postane član nekog drugog izabranog zakonodavnog tela nakon preuzimanja mesta u Skupštini, gubi svoj mandat u Skupštini.
8. Lice koje izgubi mandat prema ovom članu zamenjuje se u skladu sa odredbama člana 112. ovog zakona”.
Član 112
Zamena članova Skupštine
“1. Mesta raspodeljena u skladu sa ovim zakonom drže lično izabrani kandidati a ne politički subjekat. Mandat člana se neće menjati niti prestati pre isteka mandata, osim u sledećim slučajevima:
1.1. član biva osuđen za krivično delo za koje je kažnjen kaznom zatvora, kao što je predviđeno članom 70. stav 3. podstav (6) Ustava;
1.2. član neopravdano odsustvuje šest (6) uzastopnih meseci sa sednica Skupštine ili Komisija, čiji je član, osim u slučaju ubedljivog razloga u skladu sa Poslovnikom Skupštine;
1.3. član gubi mandat shodno članu 30. ovog zakona;
1.4. smrt člana;
1.5. mentalni ili fizički invaliditet člana, utvrđen pravosnažnom odlukom suda; ili
1.6. ostavka člana.
2. Član Skupštine Kosova kome prestaje mandat u skladu sa stavom 1. ovog člana, biće zamenjen na sledeći način:
2.1. narednim legitimnim kandidatom po redu, koji je osvojio najveći broj glasova na preuređenoj listi kandidata političkog subjekta, u ime kojeg se kandidovao član, osim ako u tom slučaju nije narušena garancija obavezne minimalne zastupljenosti manjinskog pola, u kvoti od trideset odsto (30%) političkog subjekta.
2.2. samo ako nema drugih legitimnih kandidata, bez obzira na njegov broj glasova na listi kandidata, onda naredni legitimni kandidat sa liste kandidata političkog subjekta koji je imao najveći koeficijent glasa po formuli utvrđenoj u članu 111. stav 4. ovog zakona sa poslednjih izbora iste vrste; i
2.3. ako je član nezavisni kandidat, onda naredni legitimni kandidat sa liste kandidata političkog subjekta koji je imao najveći koeficijent glasa po formuli utvrđenoj u članu 111. stav 4. ovog zakona.
3. Nakon upražnjenja mesta, predsednik Skupštine upućuje pismeni zahtev predsedniku da popuni upražnjeno mesto. Takav zahtev mora sadrži i pojašnjenje zašto je ovo mesto upražnjeno.
4. Po prijemu zahteva iz stava 3. ovog člana, ako je priloženo pojašnjenje zadovoljavajuće, predsednik mora zatražiti od CIK-a da predloži ime osobe koja će popuniti upražnjeno mesto. CIK mora u roku od pet (5) radnih dana od momenta prijema zahteva obezbediti predsedniku ime narednog legitimnog lica shodno stavu 2. ovog člana”.
Relevantna dokumenta međunarodnih organizacija
Na nivou Ujedinjenih nacija
Rezolucija 1706 (2010) o povećanju zastupljenosti žena u politici kroz izborni sistem, usvojena od strane Parlamentarne skupštine 27. januara 2010. godine;
Rezolucija 2111 (2016) o proceni uticaja mera za poboljšanje političke zastupljenosti žena, usvojena od strane Parlamentarne skupštine 21. aprila 2016. godine;
Smernice za države o delotvornoj primeni prava na učešće u javnim poslovima, Izveštaj Kancelarije visokog komesara Ujedinjenih nacija za ljudska prava, 20. jul 2018. godine
Na nivou Saveta Evrope
Preporuke
Preporuka Rec (2003) 3 Uravnoteženo učešće žena i muškaraca u političkom i javnom donošenju odluka, usvojena od strane Komiteta ministara Saveta Evrope 12. marta 2003. godine i Memorandum sa obrazloženjem
Mišljenja i izveštaji Venecijanske komisije
Izborni kodeks dobre prakse, smernice i obrazloženi izveštaj [CDL-AD (2002) 23 rev], Venecijanske komisije i njegov Izveštaj sa objašnjenjima, usvojen 5-6. jula i 18-19. oktobra 2002. godine;
Izveštaj o uticaju izbornih sistema na zastupljenost žena u politici, koji su usvojili Savet za demokratske izbore 14. marta 2009. godine i Venecijanska komisija, 12-13. juna 2009. godine;
Smernice CDL-AD(2010)24 o regulisanju političkih partija OEBS/ODIHR i Venecijanske komisije, usvojene na 84. plenarnoj sednici 15-16. oktobra 2010. godine;
Izveštaj o izbornom zakonu i sprovođenju izbora u Evropi [CDL-AD(2020)023], usvojen od Venecijanske komisije , dana 8-9. oktobra 2020. godine;
Ocena prihvatljivosti zahteva
Sud će prvo razmatrati da li je zahtev ispunio uslove prihvatljivosti koji su utvrđeni Ustavom, propisani Zakonom i dalje predviđeni Poslovnikom.
U tom smislu, Sud se poziva na relevantne odredbe Ustava, Zakona i Poslovnika, prema kojima se Ombudsman može predstaviti kao podnosilac pred ovim Sudom:
Ustav Republike Kosovo
Član 113.
[Jurisdikcija i ovlašćene strane]
“[...]
2. Skupština Kosova, Predsednik Republike Kosovo, Premijer i Ombudsman su ovlašćeni za podnošenje sledećih pitanja:
(1) saglasnost zakona, dekreta Predsednika i Premijera i uredbi Vlade, sa Ustavom;
[...]”.
Član 135.
[Izveštaj Ombudsmana]
“[...]
4. Ombudsman ima pravo da pokrene pitanje pred Ustavnim sudom, koja su u saglasnosti sa odredbama ovog Ustava”.
Zakon o Ustavnom sudu
Član 29.
(Tačnost podneska)
“1. Podnesak podnesen u skladu sa članom 113, stav 2 Ustava se pokreće od jedne četvrtine (1/4) poslanika Skupštine Republike Kosovo, Predsednika Republike Kosovo, Vlade ili Ombudsmana.
2. Podnesak podnesen protiv spornog akta u skladu sa članom 113, stav 2 Ustava treba specifikovati, inter alia, da li se čitav sporni akt ili posebni delovi istog smatraju kao oni koji nisu u skladu sa Ustavom.
3. Podnesak će specifikovati sva pitanja koja se tiču neustavnosti spornog akta”.
Poslovnik o radu Ustavnog suda
Pravilo 65.
(Zahtev u skladu sa podstavovima 1. i 2. stava 2. člana 113. Ustava i članovima 29. i 30. Zakona)
“(1) Zahtev koji je podnet po ovom pravilu mora da ispunjava kriterijume utvrđene podstavovima (1) i (2) stava (2) člana 113. Ustava i članovima 29. (Tačnost podneska) i 30. (Rok) Zakona.
(2) Kada podnosi zahtev u skladu sa stavom (2) člana 113. Ustava, ovlašćena strana mora, između ostalog, da ukaze da li za čitav sadržaj ili određene delove osporenog akta smatra da su u nesaglasnosti sa Ustavom.
(3) Ovlašćena strana mora da iznese u zahtevu prigovore koji se tiču ustavnosti osporenog akta.
(4) Zahtev se po ovom pravilu mora podneti u roku od šest (6) meseci od dana stupanja na snagu osporenog akta”.
Sud će dalje oceniti (i) da li je zahtev podnela ovlašćena strana, kako je definisano u podstavu (1) stava (2) člana 113. Ustava i stavu 1. člana 29. Zakona; (ii) prirodu osporenog akta; (iii) tačnost zahteva u skladu sa stavovima 2. i 3. člana 29. Zakona i podpravilom 2. i 3. pravila 65. Poslovnika; i (iv) da li je zahtev podnet u roku od šest (6) meseci, nakon stupanja na snagu osporenog akta, kako je definisano u članu 30. Zakona i podpravilu 4. pravila 65. Poslovnika.
Što se tiče ovlašćene strane i osporenog akta
Ombudsman je na osnovu člana 113.2 (1) Ustava ovlašćen da pred Sudom podnosi pitanje saglasnosti sa Ustavom (i) zakona; (ii) dekreta predsednika; (iii) dekreta premijera; i (iv) uredbi Vlade. Član 29. Zakona precizira da je Ombudsman ovlašćena strana pred Sudom, a pravilo 65. Poslovnika se poziva na relevantne gore navedene članove Ustava i Zakona.
U kontekstu okolnosti konkretnog slučaja, Sud primećuje da Ombudsman, u svojstvu podnosioca zahteva, pred Sudom osporava ustavnost člana 28. Zakona br. 08/L-228 o opštim izborima u Republici Kosovo, odnosno “zakon” usvojen od strane Skupštine.
Shodno tome, Sud utvrđuje da je pred njim zahtev Ombudsmana, koji je, na osnovu gore navedenih članova Ustava, Zakona i Poslovnika, ovlašćen da pred Sudom podnese, između ostalog, slučaj i obezbeđivanje usaglašenosti “zakona” sa Ustavom. Shodno tome, Ombudsman je ovlašćena strana i osporava akt za koji ima ustavno ovlašćenje da ospori.
(ii) U pogledu tačnosti zahteva i preciziranja prigovora
Sud podseća da član 29. Zakona i pravilo 65. Poslovnika propisuju da zahtev podnet u kontekstu člana 113. 2 (1) Ustava mora precizirati (i) da li se celi osporeni akt ili određeni delovi tog akta smatraju u suprotnosti sa Ustavom; i (ii) preciziraju navode iznete protiv ustavnosti osporenog akta.
Sud primećuje da Ombudsman osporava ustavnost člana 28. (Rodne kvote) osporenog zakona, navodeći da nije u skladu sa članovima 7. [Vrednosti], 24. [Jednakost pred zakonom] i stavom 1. člana 45. [Pravo na izbor i učešće] Ustava.
Na osnovu gore navedenog, Sud utvrđuje da podnosilac zahteva u postupku pred Sudom posebno osporava ustavnost posebnog člana osporenog zakona.
(iii) Što se tiče roka
Sud podseća da član 30. (Rok) Zakona i pravilo 65 (4) Poslovnika propisuju da zahtev podnet u skladu sa članom 113.2 (1) Ustava treba da se podnese u roku od 6 (šest) meseci nakon stupanja na snagu osporenog akta.
U tom smislu, Sud primećuje da je Zakon o opštim izborima stupio na snagu 18. jula 2023. godine, dok je osporen u Sudu 16. januara 2024. godine, i shodno tome, podnet je Sudu u roku propisanom gore navedenim odredbama.
(iv) Zaključak u vezi sa prihvatljivošću zahteva
Sud utvrđuje da je podnosilac zahteva: (i) ovlašćena strana; (ii) da osporava zakon Skupštine; (iii) da je precizirao da osporava ustavnost posebne odredbe osporenog zakona; (iv) da je izneo navode protiv posebne odredbe osporenog zakona; (v) da je podneo zahtev za ocenu ustavnosti posebne odredbe osporenog zakona u zakonskom roku.
Shodno tome, Sud proglašava zahtev prihvatljivim i u nastavku će razmotriti njegov meritum.
Meritum zahteva
UVOD
Sud podseća da podnosilac zahteva, odnosno Ombudsman, u svom zahtevu (i) osporava postupak za usvajanje Zakona o opštim izborima, odnosno postupak odstupanja od Poslovnika Skupštine, kako je definisano članom 123. (Odstupanje od proceduralnih rokova) ovog Poslovnika, i (ii) osporava ustavnost člana 28. (Rodne kvote) Zakona o opštim izborima. Tačnije, Ombudsman navodi da je član 28. (Rodne kvote) Zakona o opštim izborima u suprotnosti sa članovima 7. [Vrednosti], 24. [Jednakost pred zakonom] i stavom 1. člana 45. [Pravo na zbor i učešće] Ustava.
Što se tiče prvog, Sud podseća da Ombudsman ističe da je Zakon o opštim izborima usvojen od strane Skupštine ubrzanim postupkom, kao što je definisano članom 123. (Odstupanje od proceduralnih rokova) Poslovnika Skupštine, što mu je onemogućilo “aktivno učešće” da pruži komentare u vezi sa osporenim zakonom. Prema Ombudsmanu, usvajanje zakona treba da bude transparentno, odgovorno i demokratsko, kao element “zakonitosti” i “načela vladavine prava”.
Što se tiče njegovog zahteva za ocenu ustavnosti člana 28. (Rodne kvote) Zakona o opštim izborima, Ombudsman u suštini navodi da je član 28. (Rodne kvote) Zakona o opštim izborima u suprotnosti sa članovima 7. [Vrednosti] i 24. [Jednakost pred zakonom] Ustava, kao i stavom 1, člana 45. [Pravo na izbor i učešće]. Ombudsman posebno ističe: (i) utvrđivanje zakonom kvote od 30% za svaki pol predstavlja neopravdanu predrasudu; (ii) u izbornoj praksi, malo je verovatno da su politički subjekti slali na sertifikaciju liste kandidata sa 50% muškaraca i žena; i da je (iii) član 28. (Rodne kvote) Zakona o opštim izborima koji definiše minimalni prag od trideset odsto (30%) takođe u suprotnosti sa duhom ravnopravnosti polova predviđenim podstavom 1.3 stava 1. člana 5. (Opšte mere za sprečavanje rodne diskriminacije i obezbeđenja rodne ravnopravnosti) Zakona br. 05/L-020 o ravnopravnosti polova (u daljem tekstu: Zakon o ravnopravnosti polova.
Gore navedene tvrdnje Ombudsmana osporava Parlamentarna grupa Lëvizja VETËVENDOSJE!, koja u smislu procedure za usvajanje Zakona o opštim izborima precizira da se postupak usvajanja Zakona o opštim izborima zasniva na Poslovniku Skupštine, a isti ne pokreće ustavna pitanja, dok što se tiče tvrdnje Ombudsmana o neusklađenosti člana 28. sa Ustavom, Parlamentarna grupa Lëvizja VETËVENDOSJE! preciziraju da su: (i) tvrdnje Ombudsmana neosnovane; i da je (ii) član 28. (Rodne kvote) Zakona o opštim izborima u suštini u skladu sa Ustavom, jer se ovom odredbom utvrđuju zakonske kvote za zastupljenost na izbornim listama. U smislu poslednje navedenog, Parlamentarna grupa Lëvizja VETËVENDOSJE!, precizira da je utvrđena kvota od 30% na izbornim listama (i) zakonska kvota, sve dok su odredbe Zakona o ravnopravnosti polova ustavni ideal; (ii) ne predstavlja indirektnu diskriminaciju, jer je ovaj minimalni prag afirmativna mera; (iii) ima za cilj održavanje rodne ravnoteže u politici; (iv) i (v) ne krši pravo na izbor, zagarantovano članom 45. Ustava.
U odnosu na navod Ombudsmana, koji se odnosi na njegov zahtev za ocenu ustavnosti člana 28. Zakona o opštim izborima, Sud ističe da se suština predmeta koji je pokrenuo Ombudsman odnosi na aspekt određivanja minimalne kvote od 30% na izbornim listama. Imajući to u vidu, ova odredba u članu 28. Zakona o opštim izborima, kao afirmativna mera, odnosi se na principe definisane članom 7. [Vrednosti] Ustava i “pravo da bude biran” zagarantovano članom 45. Ustava u vezi sa članom 3. Protokola br. 1 Evropske konvencije o ljudskim pravima (u daljem tekstu: EKLJP).
Što se tiče navoda koji se odnose na postupak usvajanja Zakona o opštim izborima
Sud primećuje da je Skupština 8. juna 2023. godine, na osnovu stava 1 člana 65. [Nadležnosti Skupštine] Ustava i člana 123. (Odstupanje od proceduralnih rokova) Poslovnika Skupštine, odlukom (br.-08-V-539), utvrdila:
“1. Razmatranje Nacrta zakona br. 08/L-228 o opštim izborima u Republici Kosovo se vrši ubrzanim postupkom-odstupanjem od proceduralnih rokova propisanih članom 34 stav 4, članom 52 stav 1 i članom 76, stavovi 3 i 8 Poslovnika Skupštine”.
Poslovnikom Skupštine je u članu 123. (Odstupanje od proceduralnih rokova) utvrđeno da na predlog najmanje šest (6) poslanika, Skupština odlučuje sa 2/3 (dve trećine) prisutnih poslanika da odstupi od proceduralnih rokova Poslovnika Skupštine kada takvo odlučivanje nije u suprotnosti sa odredbama Ustava. Na osnovu ove odredbe, vođen je postupak kojim je usvojen Zakon o opštim izborima. Tačnije, Sud podseća da je (i) zakonodavna inicijativa za usvajanje Nacrt zakona preduzeta 19. aprila 2023. godine; (ii) Nacrt zakona je prosleđen poslanicima Skupštine 12. maja 2023. godine; (iii) 16. maja 2023. godine, Funkcionalna komisija za zakonodavstvo je preporučila Skupštini usvajanje u načelu Nacrt zakona br. 08/L-228 o opštim izborima u Republici Kosovo; (iv) Skupština je usvojila Zakon o opštim izborima u prvom čitanju 8. juna 2023. godine; (v) pre postupka drugog čitanja, odnosno 8. juna 2023. godine, Skupština je, na osnovu člana 123. Poslovnika Skupštine, odlučila da odstupi od proceduralnih rokova Poslovnika Skupštine; (vi) izveštaj Funkcionalne komisije Skupštine od 8. juna 2023. godine je sadržao dvadeset (20) predloženih amandmana na Nacrt zakona br. 08/L-228 o opštim izborima u Republici Kosovo, dok je (vii) istog dana, u 16:30 časova, 8. juna 2023. godine, održana plenarna sednica Skupštine na kojoj je usvojen Zakon o opštim izborima u postupku drugog čitanja.
Sud primećuje da je za odstupanje od proceduralnih rokova Poslovnika Skupštine neophodan predlog samo šest (6) poslanika Skupštine i glas 2/3 (dve trećine) poslanika Skupštine koji su prisutni i glasaju.
U tom kontekstu, Sud podseća da se na osnovu člana 76. [Poslovnik o radu] Ustava, Poslovnik Skupštine usvaja sa dve trećine 2/3 (dve trećine) svih poslanika Skupštine, dok je prema istom Poslovniku moguće odstupiti od bilo kojih proceduralnih rokova samo većinom od 2/3 (dve trećine) prisutnih poslanika i koji glasaju. Štaviše, Sud ističe činjenicu da su sami poslanici Skupštine, usvajanjem Poslovnika, odredili proceduralne rokove u kontekstu procesa donošenja zakona u Skupštini i u kontekstu okolnosti vezanih za (i) nacionalnu bezbednost ili/ čak i proglašenje vanrednog stanja u Republici Kosovo. Sud primećuje da uprkos ovih odredbi, Zakon o opštim izborima, koji se odnosi na opšte izbore u Republici Kosovo, donet je uz odstupanje svih proceduralnih rokova u Skupštini.
Sud podseća na činjenicu da na osnovu Ustava, odnosno njegovih članova 4. [Oblik vladanja i podela vlasti], 63. [Osnovne odredbe]i 65. [Nadležnosti Skupštine], donošenje zakona je jedna od najvažnijih funkcija Skupštine i među najvažnijim funkcijama predstavnika naroda, odnosno poslanika Skupštine (vidi, u tom smislu slučaj Suda: KO216/22 i KO220/22, podnosilac zahteva KO216/22, Isak Shabani i 10 (deset) drugih poslanika Skupštine Republike Kosovo; KO220/22, Arben Gashi i 9 (devet) drugih poslanika Skupštine Republike Kosovo, Ocena ustavnosti članova 9, 12, 46. i 99. Zakona br. 08/L-197 o javnim službenicima, presuda od 2. avgusta 2023. godine, stav 210).
U gore navedenom kontekstu, Sud na početku ističe činjenicu da vršenje zakonodavne vlasti predstavlja najbitniju funkciju Skupštine kako je utvrđena u članovima 4. [Oblik vladanja i podela vlasti], 63. [Osnovne odredbe] i 65. [Nadležnosti Skupštine] Ustava. Ovu funkciju ista i u meri u kojoj je to relevantno za okolnosti konkretnog slučaja, vrši na način koji je utvrđen u članu 79. [Zakonodavna inicijativa] i članu 80. [Usvajanje zakona] Ustava, dok poslanici svoju funkciju vrše u najboljem interesu Republike Kosovo i u skladu sa Ustavom, zakonima i Poslovnikom o radu Skupštine, kako je precizirano u članu 74. [Vršenje funkcije] Ustava. Pored toga, Ustav dodeljuje posebnu ulogu komisijama Skupštine, sa naglaskom na proces donošenja zakona. Tačnije i u ovom kontekstu, isti u svom članu 77. [Komisije], utvrđuje kategorije komisija, razvrstavajući ih na stalne, funkcionalne i ad hoc komisije, stavljajući naglasak na značaj njihovog sastava, uključujući i ulogu nevećinskih zajednica i delegirajući relevantnu ulogu i procedure na nivo Poslovnika Skupštine. Ustav u svom članu 78. dodeljuje posebnu ulogu Komisiji za prava i interese zajednica, tako što utvrđuje, između ostalog i u meri u kojoj je to relevantno za okolnosti konkretnog slučaja, i mogućnost (i) da se na zahtev bilo kog člana Predsedništva Skupštine, svaki predloženi zakon podnese Komisiji za prava i interese zajednica; i (ii) raspoloživo vreme od dve nedelje da Komisija podnese preporuke u vezi sa predloženim zakonom ako to odluči. (vidi između ostalog, slučajeve br. KO216/22 i KO220/22, citirane iznad, stav 204).
I pored toga što sam Poslovnik Skupštine utvrđuje odstupanje od proceduralnih rokova samo u kontekstu okolnosti povezanih sa nacionalnom bezbednošću i proglašavanjem vanrednog stanja u Republici Kosovo, Zakon o opštim izborima koji se odnosi na opšte izbore u Republici Kosovo donet je uz odstupanje od svih proceduralnih rokova u Skupštini. Uprkos tome, Ombudsman u svom zahtevu samo nominalno iznosi navod o ubrzanom postupku za usvajanje Zakona o opštim izborima, i s tim u vezi, ne precizira i ne pruža relevantne argumente kako su tokom postupka usvajanja ovog zakona povređena načela zakonitosti i vladavine prava u ovom slučaju.
Shodno tome, Sud mora utvrditi da postupak u vezi sa donošenjem osporenog zakona nije argumentovan kao protivan „načelu zakonitosti, kao jednom od primarnih načela vladavine prava“, kao što tvrdi podnosilac zahteva, zagarantovanog i članom 7. Ustava u vezi sa stavom 1. člana 65. Ustava.
Sledom navedenog, Sud, i na osnovu svoje sudske prakse koja se odnosi na postupak usvajanja zakona u Skupštini, ponovo naglašava činjenicu da se vršenje zakonodavne vlasti, čiju primarnu funkciju predstavlja zakonodavni proces, ne može stalno svoditi na odredbe člana 123. Poslovnika Skupštine, po kojem 2/3 (dve trećine) poslanika koji su prisutni i koji glasaju mogu odlučiti da mimoiđu sve proceduralne rokove istog Poslovnika, uključujući i razmatranje predloga zakona, kao što je slučaj u okolnostima konkretnog slučaja, koji utvrđuju suštinska načela državne uprave Republike Kosovo, koji se ni ne odnose na one okolnosti u kojima je sama Skupština, svojim Poslovnikom, izuzetno utvrdila “ubrzani postupak” i/ili “hitan postupak” donošenja zakona u slučajevima u kojima se relevantni predlozi zakona odnose isključivo na pitanja nacionalne bezbednosti, javnog zdravlja ili vanrednog stanja. Sud, u ovom kontekstu, podseća na član 74. [Vršenje funkcije] Ustava, po kojem poslanici Skupštine Kosova vrše svoju funkciju u najboljem interesu Republike Kosovo i u saglasnosti sa ovim Ustavom, zakonima i Poslovnikom Skupštine (vidi, slučaj Suda: KO216/22 i KO220/22, citiran iznad, stav 214).
III. Što se tiče ustavnosti člana 28 osporenog zakona
A. Opšta načela
(i) Opšta načela Ustava i sudske prakse Suda
Sud se prvo poziva na član 45. [Pravo na izbor i učešće] Ustava, koji propisuje:
“1. Svaki državljanin Republike Kosovo koji je napunio osamnaest godina, čak i na dan izbora, ima pravo da bira i bude biran, osim ako je to pravo ograničeno odlukom suda.
2. Glasanje je lično, jednako, slobodno i tajno.
3. Državne institucije podržavaju mogućnosti za učešće svih lica u javne aktivnosti i pravo svakog da na demokratski način utiče na odluke javnih organa”.
Što se tiče izbornih prava, Sud se poziva i na međunarodne instrumente sadržane u članu 22. [Direktna primena međunarodnih sporazuma i instrumenata] Ustava, koji se direktno primenjuje i deo je pravnog poretka Republike Kosovo (vidi, između ostalog, slučaj br. KO162/18, podnosilac zahteva: Predsednik Skupštine Republike Kosovo, presuda od 19. decembra 2018. godine, stav 36, i KO207/19, podnosilac zahteva: Socijaldemokratska inicijativa, Alijansa Novo Kosovo i Stranka za pravdu, gore citiran, stav 107).
Protokol br. 1 EKLJP-a preko člana 3. (Pravo na slobodne izbore) utvrđuje: “Visoke strane ugovornice se obavezuju da u primerenim vremenskim razmacima održavaju slobodne izbore s tajnim glasanjem, pod uslovima koji obezbeđuju slobodno izražavanje mišljenja naroda pri izboru zakonodavnih tela”.
Sud je, pozivajući se na svoju sudsku praksu, naglasio da se član 45. Ustava sastoji od tri (3) posebna stava i svaki od njih ima relevantne elemente i pravila. Shodno tome, prvim stavom člana 45. Ustava utvrđeno je pravo birati (aktivno pravo glasa), kao i pravo biti biran (pasivno pravo glasa). Dalje, drugi stav člana 45. Ustava garantuje da je glasanje lično, jednako, slobodno i tajno. Štaviše, isti su u skladu sa pet osnovnih principa evropskog izbornog nasleđa sažetih u Kodeksu dobre prakse i u relevantnom Izveštaju sa objašnjenjima, a koji uključuju opšte, jednako, slobodno, tajno i direktno biračko pravo (vidi, između ostalog, slučaj KI69/21, podnosilac predstavke Partia Liberale Egjiptiane (PLE) Partia Rome e Bashkuar e Kosovës (PREBK), presuda, 20. aprila 2023. godine, stav 135).
Sud dalje ističe da na osnovu ustavnih odredbi, Republika Kosovo se opredelila za ustavni poredak u kome je ravnopravnost polova jedna od osnovnih vrednosti. Ova vrednost ima direktan uticaj na demokratski razvoj društva i ostvarivanje jednake mogućnosti učešća žena i muškaraca u politički, ekonomski, društveni i kulturni život i sve ostale oblasti društvenog života.
U tom smislu, potreba za uspostavljanjem jednakih mogućnosti stvara za državu pozitivne obaveze upotrebe različitih instrumenata i mera, uključujući i zakonska normiranja, radi otklanjanja činjeničnih nejednakosti između žena i muškaraca. U kontekstu osiguravanja rodne ravnopravnosti, Zakonom o opštim izborima je utvrđena rodna kvota zastupljenosti manje zastupljenog pola u kvoti od trideset odsto (30%). Pitanje manje zastupljenog pola u važećem zakonodavstvu naziva se “manjinski pol”, ne utvrđujući o kom polu se radi i to zbog činjenice da u različito vreme manjinski pol može biti jedan ili drugi pol (vidi, slučaj Suda: KI45/20 i KI46/20 podnosilac zahteva: Tinka Kurti i Drita Millaku, presuda od 26. marta 2021. godine, stav 74).
Sud je u svojoj sudskoj praksi ocenio da značenje jednakosti kojoj se teži “ima i još jednu dimenziju, odnosno pozitivnu diskriminaciju ili određivanje rodne kvote za zastupljenost manje zastupljenog pola, za koju se smatra da je u skladu sa duhom ustavnih ideala i ustavnog identiteta Republike Kosovo. Shodno tome, ustavna načela ravnopravnosti polova i nediskriminacije ostaju i dalje od presudnog značaja, a pitanje rodnih kvota, iz istorijskih i kulturoloških razloga, kao i otklanjanja činjeničnih nejednakosti između žena i muškaraca je u saglasnosti sa duhom ustavnog normativnog sistema. Konačno, koncept ravnopravnosti polova i nediskriminacije je dinamičan i razvija se ka ispunjenju uzvišenog ideala jednakosti u zastupljenosti žena i muškaraca u odnosu 50% prema 50%”(vidi, slučaj Suda: KI45/20 i KI46/20, podnosilac zahteva: Tinka Kurti i Drita Millaku, presuda od 26. marta 2021. godine, gore citiran, stav 131).
Prema članu 45. Ustava, Sud ističe da ova ustavna norma garantuje pravo na izbor (aktivni aspekt glasanja), kao i pravo da bude biran (pasivni aspekt glasanja) (vidi, više o ova dva aspekta, slučajeve Ustavnog suda gde su razmotrena različita pitanja u vezi sa članom 45. Ustava: KI01/18, podnosilac zahteva: Gani Dreshaj i Alijansa za budućnost Kosova (ABK), presuda od 4. februara 2019. godine; KI48/18, podnosilac zahteva: Arban Abrashi i Lidhja Demokratike e Kosovës, presuda od 4. februara 2019. godine). Tačnije, pasivni aspekt glasa koji se ogleda u pravu da bude biran, predstavlja specifično pravo relevantno u konkretnom slučaju, pripada kandidatima kao pojedincima, odnosno kao fizičkim licima, koji se takmiče na izborima, na lokalnom ili centralnom nivou, kao i politički subjekti, odnosno pravna lica koja se takmiče na izborima, na lokalnom ili centralnom nivou.
U nastavku, stav 3. člana 45 Ustava utvrđuje da: “Državne institucije podržavaju mogućnosti za učešće svih lica u javne aktivnosti i pravo svakoga da na demokratski način utiče na odluke javnih organa”.
Sud takođe podseća da je prema svojoj sudskoj praksi, u smislu izbornih prava precizirao „da je ova mera utvrđena u Zakonu o opštim izborima, odnosno da je utvrđivanje minimalne zastupljenosti manjinskog pola na minimalno 30% kao takvo neophodno da bi se omogućilo zastupanje i manje zastupljenog pola u Skupštini, odnosno žena. Kao takvo, ovo utvrđenje zakona o rodnim kvotama, u principu ne predstavlja povredu biračkih prava” (vidi, stav 34 presude Suda u slučaju KI45/20 i KI46/20, podnosilac zahteva: Tinka Kurti i Drita Millaku, gore citiran).
Opšta načela prema međunarodnim dokumentima na nivou Ujedinjenih nacija i Saveta Evrope
Na nivou Ujedinjenih nacija
Član 4. Konvencije o eliminaciji svih oblika diskriminacije žena (CEDAW) propisuje: “[U]svajanje od strane država potpisnica privremenih posebnih mera čiji je cilj ubrzanje de facto jednakosti između muškaraca i žena neće se smatrati diskriminacijom […]”.
Na osnovu Smernica izdatih državama za efektivno ostvarivanje prava na učešće u javnim raspravama putem Izveštaja Ureda visokog komesara Ujedinjenih nacija za ljudska prava, istaknuto je da države treba da razviju efikasan pravni okvir za ostvarivanje izbornih prava, uključujući u vezi sa izbornim sistemom i mehanizmima izbornih sporova, u skladu sa svojim međunarodnim obavezama u vezi sa ljudskim pravima i kroz nediskriminatoran, transparentan, rodno odgovoran i participativan proces. Države treba da preduzmu proaktivne mere za jačanje jednake zastupljenosti i učešća žena i grupa koje su diskriminisane u izbornim procesima. To, između ostalog, kada se takve mere mogu pokazati neophodnim i prikladnim, uključujući da države treba da uvedu i efikasno primene sisteme kvota i rezervisana mesta u izabranim telima za žene i nedovoljno zastupljene grupe, nakon detaljne procene potencijalne vrednosti različitih vrsta specifičnih privremenih mera (vidi, Vodič za države o efektivnoj primeni prava na učešće u javnim raspravama, Izveštaj Ureda visokog komesara Ujedinjenih nacija za ljudska prava, 20. jul 2018. godine, stav 31).
Na nivou Saveta Evrope
Sud prvo ističe da relevantni instrumenti i dokumenti koji se odnose na jednaku zastupljenost u političkom odlučivanju i rodne kvote uključuju, ali nisu ograničeni na: (i) Rezoluciju 1706(2010) Parlamentarne skupštine Saveta Evrope o povećanju zastupljenosti žena u politici kroz izborni sistem usvojenu 27. januara 2010. godine; (ii) Rezoluciju 2111 (2016) Parlamentarne skupštine Saveta Evrope o proceni uticaja mera za poboljšanje političke zastupljenosti žena, usvojenu 21. aprila 2016. godine; (iii) Preporuku Rec (2003) 3 Komiteta ministara Saveta Evrope, Uravnoteženo učešće žena i muškaraca u političkom i javnom donošenju odluka, usvojena 12. marta 2003. godine i Memorandum sa obrazloženjem; (iv) Preporuku Rec 1899(2010) “Povećanje zastupljenosti žena u politici kroz izborni sistem”, usvojena dana 27. januara 2010. godine; i (v) Kodeks ponašanja za izborne poslove [CDL-AD (2002) 23 rev)] Venecijanske komisije, usvojen 5-6. jula i njegov obrazloženi izveštaj, usvojen 18-19. oktobra 2002. godine.).
Prvo, Sud primećuje da, prema Rezoluciji 1706(2010) Parlamentarne skupštine Saveta Evrope, “promena izbornog sistema u povoljniji sistem za zastupljenost žena u politici, posebno usvajanjem rodnih kvota, može dovesti do uravnoteženijeg rodnog odlučivanja, a samim tim i do legitimnijeg, političkog i javnog” (vidi stav 4 Rezolucije 1706(2010)).
Konkretno, ovom Rezolucijom se ističe da: “Skupština ocenjuje da nedostatak jednake zastupljenosti žena i muškaraca u političkom i javnom odlučivanju predstavlja pretnju legitimitetu demokratija i kršenje osnovnog ljudskog prava na rodnu ravnopravnost i stoga preporučuje zemljama članicama da isprave ovu situaciju sa prioritetom prema: 6.3. reformisanje svog izbornog sistema u povoljniji za zastupljenost žena u parlamentu: 6.3.1. u zemljama sa sistemom lista sa proporcionalnom zastupljenošću, razmotriti uvođenje zakonske kvote koja obezbeđuje ne samo visok udeo žena kandidata (idealno najmanje 40%), već i strogo pravilo za rangiranje pozicija .., i efikasne sankcije (po mogućnosti ne finansijske, već neprihvatanje kandidatura/lista kandidata) za nepoštovanje [...]” (vidi stav 6 Rezolucije 1706 (2010).
Nakon toga, Rezolucijom 2111 (2016), Parlamentarna skupština Saveta Evrope je utvrdila da su (i) “izborne kvote najefikasnije sredstvo za postizanje značajnog, brzog napretka, pod uslovom da su pravilno osmišljene i da se sprovode na kontinuiran način. Kvote treba da budu prilagođene izbornom sistemu koji je na snazi, da se postave ambiciozni ciljevi i da budu praćene strogim sankcijama za nepoštovanje”; i (ii) “u svetlu ovih razmatranja, Skupština poziva zemlje članice i posmatrače Saveta Evrope [... ] oni bi, posebno: [...] trebalo da utvrde primenljive sankcije za nepoštovanje pozitivnih mera, kao što je odbijanje kandidatskih lista” (vidi stavove 2 i 15 Rezolucije 2111 (2016)).
Dok se u Preporuci Rec (2003) 3, Komiteta ministara Saveta Evrope, precizira da je „uravnoteženo učešće žena i muškaraca u političkom i javnom donošenju odluka pitanje punog uživanja ljudskih prava, društvene pravde i neophodan uslov za bolje funkcionisanje demokratskog društva“ (vidi preambulu Preporuke Rec (2003) 3).
Dalje, Preporuka Rec1899(2010) o povećanju zastupljenosti žena u politici kroz izborni sistem podstiče države članice Saveta Evrope da povećaju zastupljenost žena uspostavljanjem kvota. Prema ovoj Preporuci “Zemlje sa sistemom predstavljanja proporcionalne liste podstiču da (razmotre) uvođenje obavezne kvote koja predviđa ne samo visok procenat kandidatkinja (idealno najmanje 40%), već i strogo pravilo rangiranja, na primer, “lanac” naizmenično muških/ženskih kandidata ili da se svaka grupa od tri kandidata na listi (1-3, 4-6, 7-9, itd.) sastoji od najmanje jednog kandidata manje zastupljenog pola. Sa ovakvim pravilima za rangiranje, kandidatkinje ne rizikuju da budu postavljene previše na listi da bi imale stvarne šanse da budu izabrane. Zemlje sa većinskim ili pluralističkim sistemima se podstiču da uvedu princip da svaka stranka bira jednog kandidata od najmanje jednog kandidata za žene i jednog muškarca u svakom partijskom okrugu ili pronađu druge načine da osiguraju povećanu zastupljenost žena u politici. Tamo gde su kvote obavezne, postoji zabrinutost da će ove kvote u suštini stvoriti gornju granicu za napredovanje polova zahtevajući od stranaka da zadrže žene na nižim pozicijama kako bi se obezbedilo poštovanje” (vidi stavove 2.1.1 i 2.1. 2 Preporuke 1899(2010).
U nastavku se Sud poziva i na Kodeks dobre prakse u izbornim pitanjima, kroz koji je u tački 2.5 (Jednakost i paritet polova) utvrđeno da: “Pravna pravila, koja zahtevaju minimalni procenat lica svakog pola u ukupnom broju kandidata, ne treba smatrati kršenjem principa jednakog glasanja, ako imaju ustavni osnov”; dok je precizirana njegova tačka 25: “Osim toga, obim ovih pravila zavisi od izbornog sistema. U većinskom sistemu, ako je broj muškaraca i žena koji imaju pravo da budu izabrani isti, onda to vodi ka jednakosti. Međutim, tamo gde se primenjuje preferencijalno ili unakrsno glasanje, birači nisu u obavezi da biraju kandidate oba pola, a to može dovesti do neuravnoteženog sastava tela koje biraju sami birači” vidi, Kodeks dobre prakse u izbornim pitanjima (vidi, Uputstva i izveštaj sa objašnjenjima) (CDL-AD (2002) 23 rev), koju je usvojila Evropska komisija za demokratiju kroz pravo (“Venecijanska komisija”) na svom 51. i 52. sastanku i njegov Izveštaj sa obrazloženjem (5-6. jul i 18-19. oktobar 2002. godine).
Izveštaji i relevantna mišljenja Venecijanske komisije
U nastavku, a u konkretnom kontekstu rodnih kvota na listama političkih partija, Sud će se pozvati na: (i) Deklaraciju o učešću žena na izborima, koju je Venecijanska komisija odobrila 9-10. juna 2006. godine; (ii) Izveštaj [CDL-AD(2009)029] o uticaju izbornih sistema na zastupljenost žena u politici, odobren od strane Saveta za demokratske izbore 14. marta 2009. godine i Venecijanske komisije od 12-13. juna 2009. godine i (iii) Izveštaj [CDL-AD(2020)023] o izbornom zakonu i sprovođenju izbora u Evropi, usvojen 8-9. oktobra 2020. godine; i (iv) Smernice CDL-AD(2010)24 o regulisanju političkih partija, koje su odobrili OEBS/ODIHR i Venecijanska komisija 15-16. oktobra 2010. godine.
Venecijanska komisija je istakla “ obavezu da se obezbedi sastav liste kandidata uz rotaciju muškaraca i žena” (vidi, između ostalog, Deklaraciju o učešću žena na izborima [(CDL-AD(2006)020), koju je Venecijanska komisija usvojila 9-10. juna 2006. godine).
Prema Izveštaju Saveta za demokratske izbore i Venecijanske komisije o uticaju izbornih sistema na zastupljenost žena u politici, precizira se da rodne kvote koje imaju za cilj poboljšanje rodne ravnoteže u politici u principu određuju minimalne procente kandidata žena za izbore na partijskim listama. Pored toga, mogu postojati odredbe za rangiranje polova. Rodne kvote se mogu zakonski postaviti (“zakonske kvote”, “obavezne kvote” ili “obavezujuće kvote”) ili ih mogu dobrovoljno usvojiti političke stranke (“dobrovoljne kvote” ili “partijske kvote”). Zakonske kvote su obavezne za sve stranke koje predstavljaju kandidate u parlamentu, dok su partijske kvote samo obavezujuće za dotičnu stranku. Obe vrste kvota mogu igrati važnu ulogu u izbornom procesu (vidi, Izveštaj o uticaju izbornih sistema na zastupljenost žena u politici, koji je usvojio Savet za demokratske izbore 14. marta 2009. godine, a Venecijanska komisija usvojila 12-13. juna 2009, stavovi 19-23).
U istom Izveštaju se takođe pojašnjava da je do kraja 2008. godine 12 (dvanaest) država članica Saveta Evrope odobrilo zakonske kvote za nacionalne izbore. Međutim, u Izveštaju se pojašnjava: “ove kvote značajno variraju kako u zahtevanim minimalnim procentima kandidatkinja na listama, tako i u mogućim odredbama za rangiranje lista. Odredbe za zakonske sankcije za nepoštovanje takođe variraju. Još češće su dobrovoljne kvote: U većini država članica Saveta Evrope, najmanje jedna parlamentarna partija je usvojila dobrovoljne partijske kvote. Mesta rezervisana za žene u parlamentu su posebna vrsta kvote, usko povezana sa izbornim sistemom. [...]” (vidi, stavove 22 i 23 gore citiranog Izveštaja [CDL-AD(2009)029].
Ovaj Izveštaj, u kontekstu odražavanja zemalja koje su uključile rodne kvote u svoje izborne sisteme, objašnjava da Latinska Amerika igra vodeću ulogu u korišćenju zakonskih rodnih kvota za nacionalne izbore (vidi, zemlje kao što su Argentina, Bolivija, Brazil, Kolumbija, Kostarika, Dominikanska Republika, Ekvador, Meksiko, Panama, Peru i Venecuela), (vidi stav 86 Izveštaja [CDL-AD(2009)029]).
Izveštaj dalje pojašnjava da ovaj princip uravnoteženog učešća žena i muškaraca razume prisustvo žena i muškaraca u kontekstu o kome je reč na način da nijedan pol ne čini više od šezdeset niti manje od četrdeset odsto (40%) ukupnog broja. Ova formula prevazilazi prostu zakonsku rodnu kvotu i pojačana je u Preporuci Rec(2007)17 Komiteta ministara državama članicama o standardima i mehanizmima rodne ravnopravnosti (vidi, stav 87 Izveštaja [CDL-AD(2009)029]). Nakon toga, Venecijanska komisija je na osnovu ovog Izveštaja iz 2009. godine, ponovo ukazala da je naglasila da: “s obzirom na duboku nedovoljnu zastupljenost žena, kvote treba posmatrati kao pozitivne mere za kompenzaciju strukturalnih, kulturnih i političkih ograničenja u zastupljenosti žena. Pošto su zakonske kvote po prirodi obavezne, čini se da su poželjnije od dobrovoljnih partijskih kvota. Međutim, dobrovoljne kvote mogu, dodatno ili alternativno, takođe doprineti povećanju zastupljenosti žena, posebno ako ih primenjuju velike parlamentarne stranke. Da bi bile delotvorne, rodne kvote treba da obezbede najmanje 30% žena na partijskim listama, a poželjno je da ih bude 40% ili 50%” (vidi stav 261 Izveštaja CDL-AD(2020)023 o izbornom zakonu i sprovođenju izbora, citiran iznad).
Na osnovu ovog izveštaja proizilazi da (i) dok samo nekoliko zemalja predviđa jednak procenat žena i muškaraca na partijskim listama (Belgija) ili među „ukupnim brojem stranačkih kandidata (Francuska), u većini slučajeva minimalno tražen procenat za oba pola je niži: 40% u Španiji, 35% u Sloveniji, 33% u Bosni i Hercegovini i Portugaliji, 30% u Albaniji, bivša Republika Jugoslavije Makedonija“ i Srbija, i 15% partijskih/blokovskih lista u Jermeniji“ i (ii) neke od ovih država takođe daju pravila za uvrštavanje na listu. U Španiji je ovo na svakom 5. mestu, dok u Jermeniji žene moraju biti postavljene na svaku 10. poziciju. U Bosni i Hercegovini mora postojati jedan kandidat nedovoljno zastupljenog pola među prva dva mesta na listi, dva kandidata među prvih pet i tri među prvih osam. U Belgiji prva dva mesta (2002: prva tri) ne smeju biti popunjena od strane kandidata istog pola. Međutim, nijedna od zakonskih kvota ne predviđa „lančani sistem“, gde svaki drugi kandidat na listi mora biti žena (vidi, stavove 90-91 Izveštaja [CDL-AD(2009)029]).
Venecijanska komisija dalje precizira da rodne kvote imaju za cilj poboljšanje rodne ravnoteže u politici. One određuju minimalne procente kandidatkinja za izbore, obično na stranačkim listama. Pored toga, mogu postojati odredbe za rangiranje na listama. Rodne kvote se mogu zakonski postaviti (“zakonske kvote”, “obavezne kvote” ili “obavezujuće kvote”) ili ih mogu dobrovoljno usvojiti političke stranke (“dobrovoljne kvote” ili “partijske kvote”). Zakonske kvote su obavezne za sve stranke koje predstavljaju kandidate u parlamentu, dok su partijske kvote samo obavezujuće za dotičnu stranku. Obe vrste kvota mogu igrati važnu ulogu u izbornom procesu. Do kraja 2008. godine, dvanaest država članica Saveta Evrope je usvojilo zakonske kvote za nacionalne izbore (vidi, stavove 19-23 gore citiranog Izveštaja [CDL-AD(2009)029].
Važno je osigurati da takve kvote efektivno omogućavaju ženama mogućnost napredovanja na rukovodećim pozicijama umesto da stvaraju de facto ograničenja za njihovo napredovanje. Dobra je praksa da se povremeno preispituju kvote kako bi se procenilo da li ih treba zadržati na istom nivou ili treba povećati njihov broj, posebno na nižim nivoima vlasti (vidi, Smernice CDL-AD(2010)24 o regulisanju političkih partija, koje su usvojili OEBS/ODIHR i Venecijanska komisija 15-16. oktobra 2010. godine, stav 102).
Opšta načela prema sudskoj praksi ESLJP-a, SPEU-a i ustavnih sudova u izbornim stvarima
ESLJP je u svojoj konsolidovanoj sudskoj praksi naglasio da je unapređenje ravnopravnosti polova kao glavni cilj u državama članicama Saveta Evrope. To znači da bi morali biti predstavljeni ozbiljni razlozi da bi se razlika u tretmanu zbog pola mogla smatrati kompatibilnom sa EKLJP-om. Štaviše, Sud je naveo da danas unapređenje ravnopravnosti polova u državama članicama Saveta Evrope onemogućava državu da da svoju podršku stavovima o ulozi muškaraca kao primarne, a žena kao sekundarne (vidi, slučaj ESLJP-a: Staatkundig gereformeerde Partij protiv Holandije, br. 58369/10, odluka od 10. jula 2012. godine, stavovi 72 i 73).
U izbornom predmetu koji je razmatrao Ustavni sud Slovenije, podnosioci su Narodnoj skupštini dostavili liste kandidata za izbore. Nadležne izborne komisije su utvrdile da liste ne sadrže dovoljan broj kandidatkinja, pa samim tim ne ispunjavaju uslov iz člana 43.6 Zakona o izborima za Narodnu skupštinu, odnosno rodnu kvotu. Odbili su liste, isključivši ih sa izbora. Podnosioci su podneli žalbe Vrhovnom sudu, koji je potvrdio odluke izbornih komisija. Potom su podneli ustavne žalbe u kojima su naveli povredu njihovog prava da se kandiduju, jer je trebalo da im se pruži prilika da isprave svoje kandidatske liste ili da su izborne komisije skinule potreban broj muških kandidata sa svojih lista.
Ustavni sud Slovenije je podsetio da član 43.4 Ustava zahteva da zakon predviđa mere za promovisanje jednakih mogućnosti za muškarce i žene da budu birani u državne organe i organe lokalne zajednice. Ustavni sud je pojasno da ova odredba obuhvata i ustavni osnov člana 43.6 Zakona o izborima za Narodnu skupštinu, koji predviđa da na listi kandidata svaki pol ne može činiti manje od trideset pet odsto (35%) trenutnog ukupnog broja kandidata žena i muškaraca na listi. Ustavni sud Slovenije je objasnio da bi, prema principu periodičnih izbora, izbori trebalo da se sprovode u redovnim intervalima i da bi svi neophodni izborni poslovi trebalo da budu završeni u relativno kratkom roku. Rokovi predviđeni Ustavom Slovenije za izbore za Narodnu skupštinu su posebno kratki i stoga je opravdano usvajanje veoma kratkih rokova u zakonu koji reguliše ove izbore. Razlikovanje između formalnih i suštinskih nedostataka kandidatskih lista je način da se obezbedi da sve liste kandidata budu dostupne na vreme. Formalni nedostatak je nedostatak koji se može otkloniti bez potrebe za obavljanjem novih izbornih dužnosti u postupku imenovanja, dok je nedostatak koji zahteva obavljanje dodatnih dužnosti suštinske prirode. Prema Zakonu o izborima za Narodnu skupštinu, izborne komisije su ovlašćene samo da zahtevaju ispravljanje formalnih nedostataka. Ako lista kandidata nije sastavljena u skladu sa traženom rodnom kvotom, to ne predstavlja formalni nedostatak, već suštinski; ceo postupak imenovanja morao bi da se ponovi da bi se to ispravilo. Dakle, izborna komisija nije ovlašćena da traži otklanjanje takvog nedostatka. Trebao bi ga odbiti. Ustavni sud Slovenije je takođe dodao da izborna komisija ne može intervenisati na listi kandidata kako bi osigurala da ona ispunjava rodnu kvotu, jer za to nema izričitu pravnu osnovu. On je istakao da nije u suprotnosti sa Ustavom ako se od političkih partija traži da revnosno postupaju prilikom imenovanja kandidata. Ako to ne urade, odbijanje liste kandidata predstavlja mešanje u pravo glasa koje se mora pripisati njihovoj nepažnji, a ne ponašanju državnih organa. On je zaključio da nisu ispunjeni uslovi definisani članom 55b.2 Zakona o Ustavnom sudu i nije prihvatio ustavne žalbe na razmatranje u meritumu (vidi, odluku Ustavnog suda Slovenije Up-716/18 i Up-745/18 od 17. maja 2018. godine).
Isti podnosioci su podneli i predstavku ESLJP-u. Njihova predstavka ESLJP-u je registrovana kao predmet Meta Ževnik i drugi protiv Slovenije.
U predmetu Meta Ževnik i drugi protiv Slovenije, podnosioci su se žalili ESLJP-u da je izborna kvota od 35% na osnovu svake odbijene liste kandidata povredila njihova prava zagarantovana članom 3. Protokola br. 1 (Pravo na slobodne izbore) Protokola br. 1 EKLJP-a. ESLJP je, između ostalog, naglasio da: “ESLJP smatra da je posebno važno naglasiti da državama ugovornicama treba dati široku slobodu procene u ovoj oblasti, s obzirom na to da postoji mnogo načina da se organizuju i vode izborni sistemi i da postoji niz razlika, između ostalog, u istorijskom razvoju, kulturnoj raznolikosti i političkoj misli unutar Evrope, koje svaka država ugovornica treba da oblikuje u svoju sopstvenu demokratsku viziju” (vidi, predmet ESLJP-a: Meta Zevnik i drugi protiv Slovenije, br. 54893/18, odluka od 12. novembra 2019. godine, stav 31).
U nastavku, SPEU je u predmetu Abrahamsson i Leif Anderson protiv Elisabet Fogelkvist u vezi sa valjanošću švedskog zakonodavstva koje predviđa pravilo da kandidatu nedovoljno zastupljenog pola koji poseduje dovoljno kvalifikacija za obavljanje posla na poziciji treba dati prednost osim ako je “razlika između kvalifikacija kandidata tolika da narušava kriterijum objektivnosti prilikom imenovanja” zaključio da zakon automatski daje prednost kandidatima nedovoljno zastupljenog pola. Činjenica da je predmetna odredba sprečila automatski prioritet samo u slučajevima kada je postojala značajna razlika u kvalifikacijama nije bila dovoljna da spreči nesrazmerne efekte te odredbe (vidi, predmet SPEU-a-a: Abrahamson i Lejf Anderson protiv Elisabet Fogelkvist, 6. jul 2000. godine).
Građanska tužba iz 2012. godine je podneta Izbornom sudu Saveznog pravosuđa Meksika. Sporni akti su uključivali odluku Stranke nacionalne akcije (National Action Party) da poništi neke nominacije za savezne predstavnike i senatore, po principu relativne većine u skladu sa rodnom kvotom definisanom članom 219. Saveznog izbornog zakona. Generalno veće Federalnog zavoda za izbore je odobrilo zamenu navedenih nominacija. Nakon saslušanja slučaja, Izborni sud Saveznog pravosuđa Meksika je potvrdio osporene akte. U smislu načela koja garantuju jednakost i nediskriminaciju, Izborni sud Saveznog pravosuđa Meksika je obrazložio da je svrha člana 219 Saveznog izbornog zakona da obezbedi jednake mogućnosti i ravnopravnost polova u političkom životu i da promoviše političku učešće oba pola, ponudivši im mogućnost i jednak pristup zvaničnim pozicijama na narodnim izborima. Izborni sud Saveznog pravosuđa Meksika je naveo da su žalbe tužilaca neosnovane. Razlog je u tome što je, iako su dobili interne nominacije po partijskoj proceduri, zamena koju je izvršila partija predlagač bila opravdana na principima demokratske pravne države, koja uključuje ravnopravnost polova u integraciji nominacija. Ovo načelo treba uzeti u obzir bez obzira na način izbora unutar stranke (vidi, odluku SUP-JDC-475 Izbornog suda Saveznog pravosuđa Meksika od 24. aprila 2012. godine).
Na predlog Demokratske ženske stranke, Ustavni sud Hrvatske je razmotrio usaglašenost sa Ustavom članova ili delova članova 8, 12, 13, i 14. Zakona o izmenama u izboru zastupnika u Hrvatski sabor i doneo odluku o njihovom ukidanju, tj. stavljeni su van snage članovi ili delovi članova 9.4.2.3, 20.4, 20.7, 21.2, 21a.2 prečišćenog teksta Zakona o izboru zastupnika u Hrvatski sabor. Ustavni sud Hrvatske je razmotrio i obaveznu “rodnu kvotu” na listama kandidata. Ustavni sud Hrvatske je u svojoj odluci naveo da mora ostati na snazi zakonsko pravilo prema kojem liste kandidata moraju imati najmanje četrdeset odsto (40%) pripadnika svakog pola. Ustavni sud Hrvatske je ocenio da je na parlamentarnim izborima 2015. godine i dalje na snazi zakonska obaveza da najmanje četrdeset odsto (40%) pripadnika svakog pola mora biti uvršteno na liste kandidata i predviđa i novčanu kaznu za neposlušnost (vidi, odluku U-I-1397/2015 Ustavnog suda Hrvatske od 24. septembra 2015. godine).
B. Ocena Suda
Sud ističe da je obim ovog zahteva u pogledu sadržine, odnosno suštine pitanja koje ova presuda sadrži, usaglašenost sa Ustavom člana 28. Zakona o opštim izborima, odnosno ocena da li se utvrđivanjem kvote od najmanje trideset odsto (30%) zastupljenosti svakog pola na listi političkih subjekata koji se takmiče na izborima povređuju izborna prava utvrđena u članu 45. [Pravo na izbor i učešće] Ustava. Da bi ocenio ustavnost člana 28. Zakona o opštim izborima, Sud je prvo i između ostalog razradio (i) opšta načela Ustava i EKLJP u pogledu prava da bude biran i učešća; (ii) instrumente i dokumente odobrene na nivou Ujedinjenih nacija i Saveta Evrope koji se odnose na preduzimanje afirmativnih mera za ravnopravnu zastupljenost u politici; (iii) rezimea preporuka Saveta Evrope i mišljenja i izveštaja Venecijanske komisije o rodnim kvotama na izbornim listama kao posebnim merama za rešavanje stvarne nejednakosti između polova u političkoj zastupljenosti; i (iv) sudsku praksu Suda, ESLJP-a, SPEU-a i sudova drugih zemalja u vezi sa izbornim pravima i rodnim kvotama.
Sud, pre svega, ponavlja da potreba za stvaranjem jednakih mogućnosti, kako je definisano i u osporenoj odredbi, odnosno u članu 28. Zakona o opštim izborima, stvara pozitivne obaveze za državu da različite mere, uključujući i zakonske norme, odredi uz cilj ravnopravne zastupljenosti polova, između ostalog, u politici. U kontekstu obezbeđivanja rodne ravnopravnosti, osporenim članom 28. Zakona o opštim izborima definisana je minimalna kvota, kojom je precizirano da se na izbornim listama, odnosno na listama kandidata političkog subjekta koji se takmiči na opštim izborima, nalaze najmanje trideset odsto (30%) muškaraca i najmanje trideset odsto (30%) žena. U duhu ove zakonske definicije, Sud pojašnjava da prema Ustavu, dok su svi jednaki pred zakonom, principi jednake zaštite ne sprečavaju donošenje neophodnih mera za zaštitu i unapređenje prava pojedinaca i grupa koje se nalaze u nejednakom položaju, jer ovakve mere posebno predstavljaju instrumente kojima država, odnosno Republika Kosovo, razvija politiku jednakih mogućnosti i takve mere se mogu sprovoditi do ostvarenja svrhe za koju su donete.
U smislu napred navedenog, Sud ukazuje i na preporuke i mišljenja Komiteta ministara Saveta Evrope i Venecijanske komisije, respektivno, u kojima se ističe da se izborne rodne kvote mogu smatrati “odgovarajućom i legitimnom merom za povećanje zastupljenosti žena u parlamentu”, te se u tom duhu od država članica Saveta Evrope traži da dozvole usvajanje pozitivnih akcija ili posebnih mera kako bi se postigla uravnotežena zastupljenost u političkom i javnom odlučivanju.
Sud, takođe, ističe da član 45. [Pravo na izbor i učešće] Ustava garantuje pravo na izbor (aktivni aspekt glasanja), kao i pravo da bude biran (pasivni aspekt glasanja). Tačnije, pasivni aspekt glasa koji se ogleda u pravu da bude biran, predstavlja specifično pravo relevantno u konkretnom slučaju, i pripada kandidatima kao pojedincima, odnosno kao fizičkim licima, koji se takmiče na izborima, na lokalnim ili centralnom nivou, kao i političkim subjektima, odnosno pravnim licima koja se takmiče na izborima, na lokalnom ili centralnom nivou. Prava zagarantovana članom 45. [Pravo na izbor i učešće] Ustava i članom 3. (Pravo na slobodne izbore) Protokola br. 1 EKLJP su suštinska prava za stvaranje i održavanje osnova efikasne i validne demokratije vođene vladavinom prava. U tom smislu, ESLJP je kroz svoju sudsku praksu podvukao da su države slobodne da se pozivaju na svoje specifične “ciljeve” kada ograničavaju ostvarivanje ovog prava, pod uslovom da su ti ciljevi: (i) u skladu sa principom vladavine prava; i (ii) opštim ciljevima Konvencije.
Sud ocenjuje da se minimalna kvota zastupljenosti od trideset odsto (30%) oba pola, u kontekstu nadležnosti Skupštine kao zakonodavca i polja slobodne procene (margin of appreciation), utvrđuje u zavisnosti od okolnosti i obaveze kontinuiranog napredovanja za ravnopravno učešće oba pola u izbornom procesu, kao glavnog stuba razvoja demokratije. Međutim, Sud ponavlja (i) da nije njegova dužnost da dovodi u pitanje izbor javne politike zakonodavnog tela sve dok to nije nerazumno i u suprotnosti sa principima sadržanim u Ustavu i dobrom međunarodnom praksom; i (ii) da je fokus ocene Zakona o opštim izborima uvek u smislu poštovanja ustavnih normi i osnovnih ljudskih prava i sloboda – a nikada ocena izbora javne politike koja je dovela do usvajanja zakona koji utvrđuje zakonodavni organ.
U pogledu zakonskog utvrđivanja rodnih kvota, presuda se poziva i na stav ESLJP-a, koji je kroz svoju sudsku praksu istakao da državama ugovornicama treba dati široku slobodu procene u ovoj oblasti, s obzirom da postoje brojni načini za organizaciju i upravljanje izbornim sistemima i niz razlika, između ostalog, u istorijskom razvoju, kulturnoj raznolikosti i političkoj misli u Evropi, koje svaka država ugovornica treba da oblikuje u svojoj demokratskoj viziji.
U tom smislu, Sud ukazuje i na Preporuku Parlamentarne skupštine Saveta Evrope, kojom se države članice Saveta Evrope podstiču da utvrđivanjem kvota povećaju zastupljenost žena. Pored toga, na osnovu ovih preporuka i mišljenja Venecijanske komisije, u presudi se pojašnjava da isti kao zajedničkog imenioca imaju (i) određivanje minimalne kvote zastupljenosti na izbornim listama političkih subjekata, i (ii) određivanje lančanog rangiranja (zipper system) kandidata iz svakog pola ili jednog kandidata svakog pola uključenih najmanje jednom u svaku grupu od tri kandidata u slučaju kvote od trideset odsto (30%), poslednje navedeno sa ciljem da kandidati nedovoljno zastupljenog pola ne rizikuju da budu pozicionirani mnogo niže na listi i da imaju realne šanse da budu birani.
U smislu prvog, a na osnovu razrađenog izlaganja u presudi, Sud naglašava da minimalna kvota od trideset odsto (30%) koja je utvrđena članom 28. (Rodne kvote) Zakona o opštim izborima, na osnovu ustavnih odredbi i relevantne međunarodne prakse prema gore navedenoj razradi, predstavlja neophodnu afirmativnu meru za zaštitu i unapređenje prava pojedinaca i grupa koje su u neravnopravnom položaju i koja se primenjuje samo dok se ne postigne cilj zbog kog je uvedena. Utvrđivanje njene visine, odnosno kvote rodne zastupljenosti na listama političkih subjekata koji se takmiče na izborima, nije utvrđena Ustavom, ostavljajući neophodan prostor zakonodavnoj vlasti, odnosno Skupštini da utvrdi visinu ove kvote u skladu sa pozitivnim obavezama države da ostvari ustavni ideal rodne ravnopravnosti u Republici Kosovo, i koja, nakon što bude utvrđena, mora se dosledno sprovesti.
Kao što je prethodno izloženo, jedan broj država članica Saveta Evrope su uspostavile takve mehanizme u relevantnim zakonima koji uređuju utvrđivanje izbornih lista političkih subjekata koji se takmiče na izborima. Rezolucija 1706(2010) Parlamentarne skupštine Saveta Evrope preporučuje da se u zemljama sa sistemom lista sa proporcionalnom zastupljenošću, uzme u obzir uvođenje zakonske kvote koja predviđa ne samo visok udeo žena kandidata (idealno najmanje četrdeset odsto (40%), već i strogo pravilo za rangiranje pozicija. Prema pojašnjenjima koja su data u ovoj presudi, prosečna kvota koja je utvrđena za rodnu zastupljenost u državama članicama Saveta Evrope koje su uvele rodne kvote iznosi od dvadeset odsto (20%) do četrdeset odsto (40%).
S druge strane, a u vezi sa navodima Ombudsmana o obavezi jednake zastupljenosti za svaki pol u visini od pedeset odsto (50%), Sud podseća da se ovim pitanjem već bavio kroz svoju sudsku praksu, uključujući i slučajeve KI45/20 i KI46/20. U ovom slučaju je, između ostalog, naglašeno da: “nije na Sudu da ponovo uvodi nove zakonske kvote ili povećava procenat zakonskih kvota za zastupljenost polova u korist nijednog pola. Zakonodavci Republike Kosovo su ti koji su uveli kvotu od 30% kao jedinu primenljivu zakonsku kvotu koja se mora održavati u svim okolnostima dok nadležni organi ne odluče da izvrše zakonske izmene u tom pogledu, ako to smatraju potrebnim. Takođe, zakonodavci su ti koji su odredili 50% kao ustavni ideal jednake rodne zastupljenosti, ističući da se jednaka rodna zastupljenost postiže tek onda kada se osigura zastupljenost 50-50 za svaki pol” (vidi stav 143 presude u slučajevima KI45/20 i KI46/20).
U smislu drugog, odnosno u smislu rangiranja, Sud ocenjuje da je utvrđenje u stavu 1. člana 28. Zakona o opštim izborima da izborne liste sadrže po jednog kandidata svakog pola uključenog najmanje jednom u svaku grupu od tri (3) kandidata, koja se računa od prvog kandidata na listi, zasnovano i na preporučenim međunarodnim standardima, koji su razrađeni u ovoj presudi. U tom kontekstu, Sud ukazuje na to da zakon garantuje po jednog kandidata svakog pola uključenog u svaku grupu od tri (3) kandidata, ali da je to minimalna granica zastupljenosti manje zastupljenog pola. Sud naglašava da uravnoteženo učešće žena i muškaraca u političkom i javnom donošenju odluka predstavlja pitanje punog uživanja ljudskih prava, socijalne pravde i neophodan uslov za bolje funkcionisanje demokratskog društva (vidi, između ostalog, Memorandum sa obrazloženjem Preporuke Rec (2003) 3 Komiteta ministara Saveta Evrope o “Uravnoteženom učešću žena i muškaraca u političkom i javnom donošenju odluka”).
U nastavku, Sud, ukazujući na stav 3. člana 28. Zakona o opštim izborima, kojim je utvrđeno da CIK izdvaja dodatna javna sredstva, u iznosu od jedan odsto (1%) od ukupnog iznosa dodeljenog političkom subjektu, za svaki mandat koji osvoje žene preko kvote od trideset odsto (30 %) u trenutku overavanja, ocenjuje da je takva odredba takođe u skladu i sa preporukama na nivou Konvencije CEDAW i Saveta Evrope, koji preporučuju da zakonodavstvo mora da omogući finansijsku podršku političkim subjektima koji omogućavaju uravnoteženu rodnu zastupljenost. Za razliku od prethodnog Zakona o opštim izborima, ova odredba u osporenom zakonu predstavlja novinu, pa samim tim i motiviše političke subjekte da uvrste više žena na liste kandidata za opšte izbore.
U nastavku, a u smislu navoda Ombudsmana koji se odnosi na nameravani cilj zastupljenosti od 50% koji je utvrđen u Zakonu o ravnopravnosti polova, Sud, pozivajući se na stav 8. člana 6. (Posebne mere) Zakona br. 05/L-020 o ravnopravnosti polova koji ima za cilj postizanje stvarne ravnopravnosti 50% prema 50% između dva pola, u kontekstu istorijske evolucije koncepta rodne ravnopravnosti, pojašnjava (i) da je koncept rodne ravnopravnosti dinamičan i da progresivno evoluira u pravnu ispunjenja uzvišenog ideala jednakosti u zastupljenosti žena i muškaraca u odnosu pedeset odsto (50%) prema pedeset odsto (50%); (ii) međutim, u smislu ocene osporenog zakona, kvota od trideset odsto (30%) jasno predstavlja minimalnu granicu rodne zastupljenosti manje zastupljenog pola, ali ne i najvišu granicu zastupljenosti manje zastupljenog pola.
Pored toga, kako je isticano i u njegovog dosadašnjoj sudskoj praksi, Sud je svestan da nije u njegovoj nadležnosti da utvrđuje nove javne politike, niti da ocenjuje da li je postojeća javna politika dobra ili ispravna. Takođe nije na Sudu da ponovo utvrđuje nove zakonske kvote ili da povećava procenat zakonskih kvota rodne zastupljenosti u korist bilo kog pola. Zakonodavci Republike Kosovo su ti koji su utvrdili kvotu od trideset odsto (30%) kao zakonsku kvotu na izbornim listama političkih subjekata, koja se mora sačuvati pod svim okolnostima dok nadležni organi ne odluče da izvrše zakonske izmene u tom aspektu, ako i kada to smatraju potrebnim, sve dok poštuju ustavne odredbe i dobro utvrđene međunarodne standarde, posebno one koji garantuju da je glasanje lično, jednako, slobodno i tajno. S druge strane, zakonodavci su takođe ti koji su utvrdili pedeset odsto (50%) kao ideal jednake rodne zastupljenosti, naglašavajući da se jednaka rodna zastupljenost postiže samo onda kada se osigura zastupljenost 50-50 za svaki pol. S tim u vezi, oba su ova zakona usvojena u Skupštini i na njoj je da postepeno postigne utvrđivanja koja je sama usvojila u pravcu ostvarivanja ustavnih ideala.
U tom smislu, Skupština ima puna ovlašćenja da unapredi visinu gore navedene kvote koja se odnosi na izborne liste političkih subjekata koji se takmiče na izborima, uvek u kontekstu neophodne mere dok se ne postigne cilj za ostvarivanje rodne ravnopravnosti u Republici Kosov i uvek u skladu sa standardima utvrđenim kroz mehanizme Saveta Evrope koji su elaborirani u ovoj presudi.
Na kraju, Sud, uzimajući u obzir nedovoljnu argumentaciju podnosioca zahteva, s jedne strane, i široko polje procene koje se obično daje zakonodavcu u pitanjima izbora javne politike i trend zastupljenosti od dvadeset odsto (20%) do četrdeset odsto (40%) koji slede države članice Saveta Evrope, ocenjuje da utvrđivanje minimalne kvote od trideset odsto (30%) na listama kandidata političkih subjekata koji se takmiče na opštim izborima, nije u suprotnosti sa članom 45. [Pravo na izbor i učešće] Ustava u vezi sa članom 3. (Pravo na opšte izbore) Protokola br. 1 EKLJP-a.
Shodno tome, Sud utvrđuje da član 28. (Rodne kvote) Zakona o opštim izborima nije u suprotnosti sa pravom da se bude biran koje je zagarantovano članom 45. [Pravo na izbor i učešće] Ustava.
IZ TIH RAZLOGA
Ustavni sud, u skladu sa podstavom (1) stava 2. člana 113. Ustava, u skladu sa članovima 22, 29. i 30. Zakona i na osnovu pravila 48 (1) (a) Poslovnika, dana 19. decembra 2024. godine:
ODLUČUJE
DA PROGLASI, sa osam (8) glasova za i jednim (1) protiv, zahtev prihvatljivim;
DA UTVRDI, jednoglasno, da član 28. (Rodne kvote) Zakona br. 08/L-228 o opštim izborima u Republici Kosovo nije u suprotnosti sa članom 45. [Pravo na izbor i učešće] Ustava Republike Kosovo;
DA DOSTAVI ovu presudu stranama;
DA OBJAVI ovu presudu u Službenom listu Republike Kosovo, u skladu sa stavom 4. člana 20. Zakona;
DA UTVRDI da ova presuda stupa na snagu danom objavljivanja u Službenom listu Republike Kosovo, u skladu sa stavom 5. člana 20. Zakona.
Sudija izvestilac Predsednica Ustavnog suda
Selvete Gërxhaliu-Krasniqi Gresa Caka-Nimani
Institucija Ombudsmana
KO - Zahtev državnih organa
Presuda
Nema povrede ustavnih prava
Ĉlan 7 - Vrednosti, Član 24 - Jednakost pred Zakonom, Član 45 - Pravo na Izbor i Učešće
Upravni