USTAVNI SUD

KO173/22, podnosilac Arben Gashi i 9 (devet) drugih poslanika Skupštine Republike Kosovo, Ocena ustavnosti Zakona br. 08/L-179 o privremenim merama osnovnih proizvoda u posebnim slučajevima destabilizacije na tržištu

KI173/22, Presuda od d 8. novembra 2023. godine, objavljeno 24. novembra 2023.godine

Ustavni Sud Republike Kosovo je objavio presudu u slučaju KO173/22, sa podnosiocem zahteva Arben Gashi i 9 (devet) drugih poslanika Skupštine Republike Kosovo, podnetim pred Sudom na osnovu odredbe stava 5 člana 113 [Jurisdikcija i Ovlašćene strane] Ustava Republike Kosovo, u vezi sa ocenom ustavnosti  Zakona br. 08/L-179 o privremenim merama osnovnih proizvoda u posebnim slučajevima destabilizacije na tržištu.

Sud je jednoglasno (i) odlučio da proglasi zahtev prihvatljivim; (ii) utvrdio, sa sedam (7) glasova „za“ i jedan (1) „protiv“, da stavovi 2 i 4 člana 4 (Osnovni proizvodi), stav 2 člana 5. (Privremene mere); stavovi 1, 2, 3, 4, 5, 6 i 9 člana 8. (Odlučivanje) i stav 2 člana 9 (Nadzor i sankcije) Zakona br. 08/L-179 o privremenim merama osnovnih proizvoda u posebnim slučajevima destabilizacije na tržištu, nisu u saglasnosti sa stavom 1 člana 7. [Vrednosti], članom 10 [Ekonomija] i stavom 5 člana 119. [Osnovna Načela] Ustava Republike Kosovo; (iii) utvrdio, sa sedam (7) glasova „za“ i jedan (1) „protiv“, da član 10 (Stupanje na snagu) Zakona br. 08/L-179 o privremenim merama osnovnih proizvoda u posebnim slučajevima destabilizacije na tržištu, nije u saglasnosti sa stavom 1 člana 7 [Vrednosti] i stavom 1 člana 119 [Opšta načela] Ustava Republike Kosovo; (IV) proglasio, sa sedam (7) glasova „za“ i jedan (1) „protiv“, ništavim, u celosti, Zakon br. 08/L-179 o privremenim merama osnovnih proizvoda u posebnim slučajevima destabilizacije na tržištu; (v) odbio, jednoglasno, zahtev za privremenu meru.

U presudi je najpre pojašnjeno da se osporenim Zakonom uređuje određivanje privremenih zaštitnih mera za snabdevanje potrošača osnovnim proizvodima, u vreme predstavljanja posebnih slučajeva destabilizacije na tržištu i način njihove primene organima i privrednim subjektima u cilju da se eliminišu efekti poskupljenja kao i nedostatak osnovnih proizvoda na tržištu. Isti, između ostalog, utvrđuje uzroke u okviru kojih se mogu izreći privremene zaštitne mere. Ove poslednje navedene obuhvataju (i) ograničavanje količine koja se prodaje potrošaču u navedenom roku; (ii) zabrana uklanjanja proizvoda iz prodaje; (iii) utvrđivanje komercijalne marže za veleprodaju i maloprodaju; (iv) određivanje maksimalno dozvoljene cene; (v) obaveza ekonomskog operatera da održava određeni deo zaliha proizvoda; (vi) obaveza ekonomskog operatera da isporuči i ponudi na prodaju osnovne proizvode kao pre određivanja zaštitnih mera; i (vi) zabrana, ograničenje izvoza. Prema odredbama osporenog zakona, između ostalog, mere se mogu postaviti srazmerno potrebi zaštite potrošača i moraju biti u skladu sa bilateralnim obavezama iz Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju između Republike Kosovo i Evropske unije. Osporenim zakonom, takođe, između ostalog, utvrđuje se formiranje Komisije koja daje preporuke resornom ministru u vezi sa definisanjem i trajanjem privremenih zaštitnih mera i omogućava da se iste konsultuju sa nadležnim organima javne vlasti u ovom kontekstu, uključujući i Savet SSP-a, dok premijer utvrđuje nadležnost da stavi van snage, ukine ili izmeni svaku odluku ministra za uspostavljanje privremenih zaštitnih mera prema privrednim subjektima, odnosno pravnim/fizičkim licima u okolnostima destabilizacije tržišta.

Podnosioci zahteva u suštini, su naveli da osporeni zakon predstavlja mešanje u slobodnu ekonomiju tržišta koja je zagarantovana sa članom 7. [Vrednosti], članom 10. [Ekonomija] i 119 [Osnovna načela] Ustava. U tom smislu, između ostalog, isti ističu da je na osnovu Ustava, slobodna ekonomija tržíšta je vrednost Republike Kosovo i potonja je dužna da obezbedi povoljan pravni ambijent za tržišnu privredu, slobodu ekonomske aktivnosti i bezbednost javne i privatne svojine, uključujući uspostavljanje svih neophodnih institucionalnih i zakonskih mehanizama da garantuju da će na Kosovu postojati otvoreno tržište, gde ponuda i potražnja sadrže model cirkulacije robe, rada, znanja i kapitala u ekonomiju, i gde su privatni privredni subjekti zaštićeni pravnim sistemom dovoljnim da slobodno rade na unutrašnjem tržištu. Podnosioci zahteva, između ostalog, i dalje su naglasili da se država treba uzdržati od uplitanja u tržišnu ekonomiju, putem bilo koje mere koja, između ostalog, ograničava slobodu vlasti i ekonomskih operatera koji trguju osnovnim proizvodima, naglašavajući takođe da (i) prema Ustavu, država može osnovati nezavisna tela za regulisanje tržišta, kada poslednje navedeni ne može u dovoljnoj meri da štiti javni interes; i (ii) obaveza ekonomskih operatera, kroz odluke Vlade, da drže rezerve/zalihe određene robe, je proizvoljna, jer je takav pristup takođe u suprotnosti sa odredbama Zakona br. 03/L-244 o državnim robnim rezervama. Tvrdnjama podnosilaca peticije protive se Ministarstvo industrije, preduzeća i trgovine i Poslanička grupa Pokreta Vetëvendosje! Isti, između ostalog, navode da osporeni Zakon (i) nije u suprotnosti sa ustavnim principima slobode tržišne privrede, jer Ustav omogućava delovanje, odnosno intervenciju države u regulisanju slobode privredne delatnosti kroz skupštinske zakona, te da u okolnostima konkretnog slučaja, osporeni Zakon sledi legitimni cilj zaštite javnog interesa, odnosno zaštita potrošača u posebnim okolnostima destabilizacije tržišta, kao i mere koje su utvrđene osporenim Zakonom su srazmerne traženom cilju; i (ii) nije u suprotnosti sa obavezama Republike Kosovo koje proizilaze iz Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju.

Sud je, ocenjujući ustavnost osporenog zakona, prvo razradio (i) osnovne principe slobodne tržišne privrede prema Ustavu i zakonima na snazi Republike Kosovo; (ii) relevantne principe koji proizilaze iz međunarodnih instrumenata i koji se odnose na slobodnu tržišnu privredu i okolnosti u kojima relevantna državna intervencija može biti kompatibilna sa slobodom tržišne ekonomije kako je definisano u važećim propisima Evropske unije i sudskoj praksi Suda pravde Evropske unije, ali i sudske prakse Evropskog suda za ljudska prava, relevantnim mišljenjima Venecijanske komisije i doprinosu Ustavnih sudova i/ili njihovih ekvivalenata Forumu Venecijanske komisije; a zatim je i (iii) primenio ove principe tokom cele ocene ustavnosti osporenog zakona.

Presuda, u svetlu iznetih argumenata i kontraargumenata, između ostalog, ispituje i ocenjuje (i) da li privremene zaštitne mere utvrđene osporenim zakonom predstavljaju mešanje u slobodnu tržišnu privredu; (ii) da li su mehanizmi donošenja odluka o utvrđivanju privremenih zaštitnih mera utvrđenih osporenim zakonom u skladu sa Ustavom; i (iii) da li je osporeni zakon u skladu sa principom pravne sigurnosti, odnosno vladavine prava kao suštinske vrednosti Republike Kosovo.

(i) da li osporeni Zakon povređuje ustavna načela slobodne tržišne ekonomije

Presuda naglašava činjenicu da (i) na osnovu člana 7. [Vrednosti] Ustava, tržišna ekonomija je vrednost Republike Kosovo; (ii) na osnovu člana 10 [Ekonomija] Ustava, tržišna ekonomija sa slobodnom konkurencijom je osnova ekonomske regulative Republike Kosovo; i (iii) na osnovu člana 119. [Osnovna načela] Ustava, između ostalog, dužnost državnih organa je da obezbede povoljan pravni ambijent za tržišnu privredu, slobodu privredne delatnosti i bezbednost javne i privatne svojine, a takođe i da zaštiti potrošača u skladu sa zakonom. Presuda dalje pojašnjava da su (i) radnje koje ograničavaju slobodnu konkurenciju kroz uspostavljanje ili zloupotrebu dominantnog položaja ili prakse koje ograničavaju konkurenciju zabranjene, osim kada su „eksplicitno“ dozvoljene zakonom; a (ii) Republika Kosovo će uspostaviti nezavisna tela za regulisanje tržišta kada samo tržište ne može u dovoljnoj meri da zaštiti javni interes. Štaviše, u presudi se naglašava da su privredni subjekti na koje se primenjuju privremene zaštitne mere navedene u osporenom zakonu takođe pravna lica i za njih, na osnovu člana 21. [Opšta načela] Ustava, važe sva osnovna prava i slobode koje su precizirane u Poglavlju II [Osnovna prava i slobode] Ustava, u meri u kojoj su primenljiva i stoga mogu biti ograničena samo prema odredbama člana 55. [Ograničenje prava i osnovnih sloboda] Ustava, odnosno u meri u kojoj je ograničenje „definisano zakonom“, „sledi legitiman cilj“ i „srazmerno je cilju kojem se teži”.

Prema pojašnjenjima koja su data u presudi i koliko je to relevantno za okolnosti konkretnog slučaja, Skupština Republike Kosovo ima pravo, ali i dužnost da usvoji odgovarajuće zakone kako bi obezbedila povoljan pravni ambijent za tržišnu ekonomiju, ali i zaštitu potrošača, uključujući mogućnost da (i) „na eksplicitan način“ utvrđuje izuzeća od slobodne konkurencije; i (ii) uspostavi nezavisna tela za regulisanje tržišta kada samo tržište ne može u dovoljnoj meri da zaštiti javni interes. Obaveze u kontekstu slobodne tržišne privrede takođe proizilaze iz Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju, koji je na osnovu članova 16. [Premoć Ustava] i 19. [Sprovođenje međunarodnog prava] Ustava deo unutrašnjeg pravnog sistema i ima prednost nad zakonima Republike Kosovo.

U principu, i u kontekstu zajedničkog imenioca koji proizilazi iz odluka Suda pravde Evropske unije, Evropskog suda za ljudska prava i doprinosa Ustavnih sudova i/ili odgovarajućih ekvivalenata člana Foruma Venecijanske komisije, nije sporno da privremene zaštitne mere u kontekstu uvoza, izvoza, uključujući okolnosti destabilizacije tržišta, mogu biti moguće, sve dok su „definisane zakonom“, prate „legitimnu svrhu“ i striktno su „srazmerne“. Prema sudskoj praksi Suda Pravde Evropske Unije, takve intervencije u slobodu tržišne ekonomije moraju biti izričito neophodne i ni pod kojim okolnostima ne mogu predstavljati proizvoljnu diskriminaciju ili indirektno ograničenje slobodne trgovine. Štaviše, prema detaljnim objašnjenjima u presudi, zakonodavstvo na snazi Republike Kosovo takođe sadrži odredbe i definicije za regulisanje privremenih zaštitnih mera ili privremenih restriktivnih mera kako u kontekstu unutrašnje tako i spoljne trgovine.

U kontekstu osporenog zakona, presuda pojašnjava da, u principu, svrha i obim osporenog zakona, uključujući i definisanje liste osnovnih proizvoda i privremenih zaštitnih mera koje se mogu izreći privrednim subjektima, u posebnim okolnostima destabilizacije tržišta, u onoj meri u kojoj teže legitimnom cilju i kada se striktno srazmerne cilju kome se teži, ne predstavljaju proizvoljno mešanje u slobodnu tržišnu ekonomiju. Pored toga, privremene zaštitne mere protiv privrednih subjekata, odnosno pravnih/fizičkih lica, takođe podležu pravu na korišćenje pravnih lekova i sudske zaštite prava privrednih subjekata zagarantovanih članovima 32 [Pravo na pravno sredstvo] i 54 [Sudska zaštita prava] Ustava, pa samim tim i pravni okvir koji omogućava intervenciju države u slobodnu tržišnu privredu u posebnim okolnostima destabilizacije tržišta, ne podrazumeva zakonitost i ustavnost privremenih zaštitnih mera, koji mogu biti predmet ocene zakonitosti redovnih sudova i ustavnosti Ustavnog suda prema odredbi stava 7. člana 113. [Jurisdikcija i ovlašćene strane] Ustava.

Sledstveno a na osnovu objašnjenja koja su navedena u Presudi, Sud je ocenio da  član 1. (Svrha), član 2. (Oblast delovanja), član 3. (Definicije), stavovi 1, 3 i 5 člana 4. (Osnovni proizvodi), stavovi 1 i 3 člana 5. (Privremene zaštitne mere), član 6 (Uzroci i trajanje zaštitnih mera), član 7 (Obračun marže), stavovi 7 i 8 člana 8 (Odlučivanje), i stavovi 1, 3, 4, 5 i 6 člana 9 (Nadzor i sankcije) osporenog zakona nisu u suprotnosti sa stavom 1, člana 7.  [Vrednosti], članom 10. [Ekonomija] i stavom 3. člana 119. [Osnovna načela] Ustava.

Imajući to u vidu, sadržaj osporenog zakona obuhvata dva ustavna pitanja, odnosno (i) ustavnu obavezu Republike Kosovo koja je definisana prema stavu 5 člana 119 [Osnovna načela] Ustava, prema kojoj, kada tržište sama ne može da u dovoljnoj meri zaštiti javni interes, Republika Kosovo će osnovati „nezavisna tela“ za regulisanje tržišta; i (ii) princip pravne sigurnosti, kao suštinski deo vladavine prava oličenog u ustavnom poretku Republike Kosovo prema stavu 1. člana 7. [Vrednosti] Ustava, nalazi u vezi sa kojima su rezimirani na sledeći način:

(ii) da li su mehanizmi donošenja odluka o uspostavljanju privremenih zaštitnih mera u skladu sa ustavnim garancijama 

U presudi se pojašnjava da Ustav Republike Kosovo, u stavu 5 svog člana 119 [Osnovna načela], jasno definiše obavezu države da osniva „nezavisna tela za regulisanje tržišta“ u odbranu javnog interesa, kada samo tržište ne može da uradi tako nešto. Prema pojašnjenjima datim u presudi, okolnosti koje su definisane u osporenom zakonu, u kojima se sloboda privredne delatnosti privrednih subjekata može ograničiti privremenim zaštitnim merama, odnosno (i) iznenadnim ili kontinuiranim nedostatkom osnovnih proizvoda; (ii) iznenadnim ili trenutnim porastom cena osnovnih proizvoda; (iii) neprilagođavanje lokalnih cena sa velikim kretanjima cena na svetskom tržištu; i (iv) neopravdana razlika lokalnih cena od cena u susednim zemljama, obuhvataju okolnosti u kojima se tržište ne nužno može regulisati bez intervencije javnih vlasti i koje bi, na osnovu Ustava Republike Kosovo, trebalo da budu „nezavisni organi“. U presudi se takođe pojašnjava da se Zakon br. 06/L-113 o organizaciji i funkcionisanju državne uprave i nezavisnih agencija, radi regulisanja i nadzora delatnosti operatera određenog tržišta u cilju zaštite potrošača i obezbeđivanja slobodne konkurencije, odnosi i na nezavisne regulatorne agencije. Ovakvo rešenje je takođe u skladu sa definicijom slobodne tržišne privrede kao suštinske vrednosti ustavnog poretka Republike Kosovo prema članovima 7 [Vrednosti] i 10 [Ekonomija] Ustava.

Na osnovu doprinosa iz Foruma Venecijanske komisije i komparativne analize razrađene u presudi, u zavisnosti od relevantnih ustavnih poredaka, države su uspostavile različite mehanizme za sprovođenje restriktivnih/zaštitnih mera u okolnostima destabilizacije tržišta, uključujući izvršnu vlast, nezavisne regulatore/organe ili čak specijalne komisije. Nezavisnost mehanizama odlučivanja u kontekstu ograničavanja slobode privredne delatnosti privrednih subjekata u okolnostima destabilizacije tržišta, precizirana je i u aktima koji su bili predmet ocene ustavnosti Ustavnog suda Republike Albanije, uprkos činjenici da za razliku od Ustava Kosova, Ustav Albanije ne sadrži ustavnu obavezu da se za ovu svrhu formiraju „nezavisna tela“. Ustavni sud Albanije je kroz dve odgovarajuće presude poništio u celini i delimično osporene akte kao suprotne Ustavu.

U okolnostima osporenog zakona, sve dok je određeno (i) formiranje Komisije koja preporučuje ministru preduzimanje i trajanje privremenih zaštitnih mera; (ii) mogućnost konsultovanja ministra sa relevantnim državnim organima radi utvrđivanja privremenih zaštitnih mera; i (iii) ulogu Saveta SSP-a, koji se samo konsultuje i/ili obaveštava pre donošenja odluka o privremenim zaštitnim merama, nijedan od ovih mehanizama ne obavezuje dotičnog ministra, čije je odlučivanje u vezi sa utvrđivanjem privremenih zaštitnih mera u pogledu privrednih subjekata, odnosno zakonskih/ fizičkih lica, potpuno i isključivo, pored toga što, Premijer može da ukine, poništi ili promeni bilo koju odluku ministra u ovom kontekstu.

Prema pojašnjenjima koja su data u presudi, sve dok ustavna ovlašćenja Vlade i/ili premijera u donošenju odluka u sprovođenju zakona Republike Kosovo, uključujući i u kontekstu ekonomskog razvoja, nisu sporna, imajući u vidu da stav 5. člana 119. [Osnovna načela] Ustava, precizno određuje da će Republika Kosovo osnovati „nezavisna tela“ za regulisanje tržišta kada samo tržište ne može u dovoljnoj meri da zaštiti javni interes, a gde na osnovu sudske prakse Suda Pravde Evropske Unije obuhvata i zaštitu potrošača, nadležnost ministra i/ili premijera da uspostavi privremene zaštitne mere i koje ograničavaju slobodu ekonomske delatnosti ekonomskih operatera u Republici Kosovo,  se ne poklapa sa ustavnim standardom samostalnog odlučivanja u vezi sa regulacijom tadašnjeg tržišta kada samo tržište ne može u dovoljnoj meri da zaštiti javni interes.

Shodno tome, Sud je utvrdio da stavovi 2 i 4 člana 4 (Osnovni proizvodi), stav 2 člana 5 (Privremene zaštitne mere), stavovi 1, 2, 3, 4, 5, 6 i 9 člana 8 (Odlučivanje)  i stav 2 člana 9 (Nadzor i sankcije) osporenog zakona, nisu u saglasnosti sa stavom 1 člana 7 [Vrednosti], članom 10 [Ekonomija] i stavom 5 člana 119 [Osnovna načela] Ustava. 

(iii) da li je osporeni Zakon u skladu sa načelom pravne sigurnosti

U presudi se pojašnjava da je osporenim zakonom utvrđeno da stupa na snagu danom objavljivanja u Službenom listu Republike Kosovo. S tim u vezi, okolnosti koje su regulisane istim zakonom, odnosno intervencija države u slobodnu tržišnu privredu kroz privremene zaštitne mere u okolnostima destabilizacije tržišta, regulišu i još sa najmanje dva druga zakona koja važe u Republici Kosova, odnosno (i) Zakon br. 03/L-244 o Državnim robnim rezervama; i (ii) Zakon br. 2004/18 o Unutrašnjoj trgovini u vezi sa Zakonom br. 04/L-005 o izmenama i dopunama Zakona br. 2004/18 o Unutrašnjoj trgovini. Osporenim zakonom se ne menjaju niti ukidaju relevantne odredbe nijednog od gore dva navedena zakona.

Prema detaljima koji su navedeni u presudi, u takvim okolnostima, (i) „u slučaju poremećaja na tržištu“, nadležno za intervenciju na tržištu radi zaštite stanovništva i/ili potrošača, je Ministarstvo industrije, preduzetništva i trgovine, preko dva različita zakona, odnosno Zakona o Državnim rezervama i osporenim zakonom, a isti ne definišu jasno podelu tereta između pravnog/fizičkog lica, odnosno privrednog operatera i organa javne vlasti, odnosno države u slučajevima destabilizacije/poremećaja tržišta, ostavljajući odluku o tome u punom nahođenju gore navedenog Ministarstva; pored toga što (ii) Zakon o unutrašnjoj trgovini, definiše i privremene zaštitne mere i sankcije za pravna lica/fizička lica/privredne subjekte u okolnostima destabilizacije/poremećaja tržišta, a koje ostaju na snazi uporedo sa privremenim zaštitnim merama utvrđenim kroz osporeni Zakon.

Okolnosti u kojima radi regulisanja tržišta u slučaju njegove destabilizacije/poremećaja bila bi primenjiva dva različita zakona, odnosno Osporeni zakon i odredbe Zakona o unutrašnjoj trgovini  koja, određuju mogućnost državne intervencije u slobodnu tržišnu privredu, kroz paralelne mehanizme, mere i sankcije, ne služe principu pravne sigurnosti i sprečavaju pravna/fizička lica, odnosno ekonomske operatere, da regulišu svoje ponašanje u skladu sa važećim zakonom u tržišnoj ekonomiji sa slobodnom konkurencijom, što je osnova ekonomske regulative i vrednosti Republike Kosovo. U presudi se posebno naglašava činjenica da je jedan od najbitnijih principa vladavine prava kao vrednosti Republike Kosovo, princip pravne sigurnosti i isti, zasnovan na sudskoj praksi Evropskog suda za ljudska prava, Suda pravde Evropske unije, ali i samog Sud, zahteva, između ostalog, da su primenljiva pravila/zakoni jasni i precizni i da imaju za cilj da obezbede da pravne situacije i odnosi ostanu predvidljivi i da u tu svrhu, pravna norma mora biti formulisana dovoljno precizno i jasno. Javni organi, prilikom izrade nacrta zakona, takođe moraju uzeti u obzir ove osnovne principe vladavine prava, kao važan deo ustavnog sistema Republike Kosovo.

Shodno tome, Sud je takođe utvrdio da član 10. (Stupanje na snagu) osporenog zakona nije u saglasnosti sa principom pravne sigurnosti i vladavine prava, zagarantovanim stavom 1. člana 7. [Vrednosti] Ustava i stavom 1. člana 119 [Osnovna načela] Ustava.

Na kraju, u presudi se pojašnjava da je zahtev podnosilaca zahteva podnet Sudu na osnovu stava 5. člana 113. [Jurisdikcija i ovlašćene strane] Ustava i da ova kategorija zahteva ima suspenzivni karakter, odnosno takav zakon može biti upućen Predsedniku Republike Kosovo na objavljivanje tek nakon odluke Suda i u skladu sa modalitetima definisanim u konačnoj odluci Suda za sporni slučaj. U kontekstu svoje sudske prakse, kako je obrazloženo u presudi, Sud ocenjuje da je uzeo u obzir prirodu odredaba osporenog zakona koje su proglašene suprotnim Ustavu i činjenicu da bi ostatak osporenog zakona bilo teško primenjivati nakon proglašenja navedenih odredbi nevažećim, osporeni zakon, u službi načela pravne sigurnosti, treba u celini proglasiti nevažećim.