USTAVNI SUD

Ustavni sud Republike Kosovo je odlučio u vezi sa zahtevima u slučajevima KO159/21 i KO160/21, sa podnosiocem Opština Priština, koja je na osnovu stava 4. člana 113.[Jurisdikcija i ovlašćene strane] zahtevala ocenu ustavnosti osporenih akata Ministarstva administracije lokalne samouprave i Ministarstva industrije, preduzetništva i trgovine, odnosno (i) „Izveštaja o oceni zakonitosti opštinskog akta br. 020-558/17 Ministarstva administracije lokalne samouprave od 12. jula 2021. godine“ u vezi sa „potvrđivanjem zakonitosti akta Opštine Priština br. 5133 Ministarstva industrije, preduzetništva i trgovine od 9. jula 2021. godine“ i (ii) „Izveštaja o oceni zakonitosti opštinskog akta br. 020-558/10 Ministarstva administracije lokalne samouprave od 8. jula 2021. godine“ u vezi sa „potvrđivanjem zakonitosti akta Opštine Priština br. 6077 Ministarstva industrije, preduzetništva i trgovine od 7. jula 2021. godine“.

 Sud je jednoglasno odlučio da: (I) proglasi zahteve prihvatljivim; i da utvrdi da: (II) u slučaju KO159/21: (i) „izveštaj o oceni zakonitosti opštinskog akta [br. 020-558/17] od 12. jula 2021. godine“ Ministarstva administracije lokalne samouprave u vezi sa (ii) „potvrdom zakonitosti akta opštine Priština [br. 5133] od 9. jula 2021. godine“ Ministarstva industrije, preduzetništva i trgovine, nije u saglasnosti sa stavom 2. člana 12. [Lokalna vlast], stavovima 1. i 3. člana 123. [Osnovna načela] i stavovima 2, 3. i 7. člana 124. [Organizovanje i funkcionisanje lokalne samouprave] Ustava Republike Kosovo; (III) u slučaju KO160/21: (i) „izveštaj o oceni zakonitosti opštinskog akta [br. 020-558/10] od 8. jula 2021. godine“ Ministarstva administracije lokalne samouprave u vezi sa (ii) „potvrdom zakonitosti akta opštine Priština [br. 6077] od 7. jula 2021. godine“ Ministarstva industrije, preduzetništva i trgovine, nije u saglasnosti sa stavom 2. člana 12. [Lokalna vlast], stavovima 1. i 3. člana 123. [Osnovna načela] i stavovima 2, 3. i 7. člana 124. [Organizovanje i funkcionisanje lokalne samouprave] Ustava Republike Kosovo, i kao takvi proglašavaju se nevažećim.

U presudi je najpre pojašnjeno da je Skupština opštine Priština, dana 16. juna 2021. godine, kroz dve (2) odvojene odluke, usvojila predlog predsednika opštine o razmeni opštinske nepokretnosti nepokretnom imovinom u vlasništvu privatnih lica, u cilju realizacije regulacionog plana „Prishtina e re – Lindje„, namenjenog za izgradnju škole, obdaništa i zelenih površina. Na osnovu člana 81 (Obavezno nadgledanje zakonitosti) Zakona br. 03/L-040 o lokalnoj samoupravi, odluke su dostavljene Ministarstvu administracije lokalne samouprave (MLAP) na postupak kontrole njihove zakonitosti. MALS ih je prosledio Ministarstvu industrije, preduzetništva i trgovine (MIPT) na ocenu njihove zakonitosti, dok je MIPT kroz dva odvojena akta, odnosno „potvrđivanje zakonitosti akta opštine Priština“ [br. 6077] i [br. 5133] od 7. odnosno 9. jula 2021. godine, obavestio je MALS da akti opštine treba da budu suspendovani i da ne proizvode pravne posledice dok se ovo pitanje ne bude razmotreno od strane Međuministarske komisije za strateške investicije, predviđene Zakonom o strateškim investicijama. Kao rezultat toga, MALS kroz dva akta, odnosno „izveštaje o oceni zakonitosti opštinskih akata“, [br. 020-558/10] i [br. 020-558/17] od 8. odnosno 12. jula 2021. godine, obavestio Opštinu u vezi sa obaveštenjem MINT, tako što nije izvršilo ocenu zakonitosti dotičnih akata kako se to specifčno zahteva članovima 81. (Obavezno nadgledanje zakonitosti) i 82. (Postupak razmatranja zakonitosti) Zakona o lokalnoj samoupravi, čime se takođe onemogućilo i financijsko ocenjivanje odluke Opštine o razmeni nepokretnosti od strane Ministarstva finansija, rada i transfera (MFPT), iz razloga što je nedostajala potvrda zakonitosti odluka opštine, od strane MALS-a.

Opština Priština je osporila gore navedene akte pred Sudom, tvrdeći da se njima povređuju nadležnosti opštine utvrđene članovima 12 [Lokalna vlast], 123 [Osnovna načela] i 124 [Organizovanje i funkcionisanje lokalne samouprave] Ustava i primenjivi zakoni Republike Kosova, odnosno član 81 (Obavezno nadgledanje zakonitosti) Zakona o lokalnoj samoupravi, jer MALS ne izvršujući ocenu zakonitosti odluka opštine u roku propisanom zakonom i obaveštenjem da je njihovo sprovođenja obustavljeno, onemogućilo je Opštini Priština da vrši svoja ovlašćenja koja su tačno utvrđena odredbama Zakona o lokalnoj samoupravi.

U razmatranju navoda Opštine Priština, Sud je prvo elaborisao opšta načela koja se odnose na lokalnu samoupravu prema Ustavu, Evropskoj povelji o lokalnoj samoupravi, relevantnim Mišljenjima Venecijanske komisije, važećim zakonima Republike Kosovo, kao i sudskom praksom Ustavnog suda. Sud je, na osnovu članova 12, 123 i 124 Ustava, između ostalog, ponovio da: (i) su osnovne teritorijalne jedinice lokalne samouprave u Republici Kosovo opštine i njihova ovlašćenja se uređuju zakonom; (iii) opštine imaju „sopstvena“, „proširena“ i „poverena“ ovlašćenja; i (iv) adminstrativno preispitivanje opštinskih akata od strane centralne vlasti u oblasti njihovih ovlašćenja, je ograničeno samo na osiguranje saglasnosti sa Ustavom i zakonom. Štaviše, na osnovu ovih ustavnih članova, Sud je istakao da je delatnost organa lokalne samouprave zasnovana na Ustavu i zakonima i da poštuje Evropsku povelju o lokalnoj samoupravi. Poslednje navedena, između ostalog, i u meri u kojoj je relevantno za okolnosti konkretnog slučaja, utvrđuje da: (i) lokalne vlasti, u granicama zakona, imaju punu diskreciju da sprovedu svoju inicijativu u vezi sa bilo kojim pitanjem koje nije isključeno iz njihove nadležnosti i nije dodeljeno nekom drugom organu u nadležnost; (ii) ovlašćenja koja su poverena lokalnim vlastima obično moraju biti potpuna i isključiva i ne mogu biti potkopana ili ograničena od strane druge vlasti, centralne ili regionalne, osim ako je to određeno zakonom; i (iii) svaka administrativna kontrola nad lokalnim vlastima može se vršiti samo prema oblicima i u slučajevima predviđenim Ustavom ili zakonom.

Sud je takođe ponovio da je lokalna samouprava od takvog značaja u ustavnom poretku da je Ustav: (i) definisao ove garancije, između ostalog, u svojim Osnovnim odredbama; (ii) utvrdio poštovanje Evropske povelje o lokalnoj samoupravi; i (iii) da bi osigurao zaštitu ovih garancija, u svom članu 113, dao je opštinama direktan pristup Ustavnom sudu, u svojstvu ovlašćenih strana, da osporavaju ustavnost zakona ili akata Vlade, koji povređuju opštinske odgovornosti ili umanjuju prihode opštine, u slučaju da je relevantna opština pogođena tim zakonom ili aktom.

U skladu sa gore navedenim garancijama Ustava i Evropske povelje o lokalnoj samoupravi i upućivanjem istih u obavezu da se ove garancije sprovode i kroz važeće zakone, Sud je podsetio da na osnovu člana 17. (Izvorna nadležnost) Zakona o lokalnoj samoupravi, opštine imaju „potpuna i isključiva“ ovlašćenja što se loklanog interesa, uz poštovanje standarda utvrđenih primenjivim zakonodavstvom, gde je uključeno i  „izgradnja i upotreba zemljišta“. Opština u vršenju ove njene odgovornosti, na osnovu Zakona br. 06/L-092 o davanju na korišćenje i o razmeni opštinske nepokretne imovine, odlučila je da razmeni opštinsku imovinu sa nepokretnom imovinom privatnih lica, u cilju ostvarivanja javnog interesa. U tom kontekstu, na osnovu člana 81. (Obavezno nadgledanje zakonitosti) Zakona o lokalnoj samoupravi, Opština Priština je podnela dve (2) svoje odluke MALS-u na razmatranje zakonitosti. Članovi 81. (Obavezno nadgledanje zakonitosti) i 82. (Postupak razmatranja zakonitosti) Zakona o lokalnoj samoupravi jasno određuju rok, obavezu i postupak koji treba da se sprovede u kontekstu razmatranja zakonitosti, obavezujući nadzorni organ, odnosno relevantno ministarstvo da izvrši ocenu zakonitosti akta, postupak koji treba slediti u slučaju da se oceni da je akt nezakonit, omogućavajući nadzornom organu da koristi pravna sredstva u redovnim sudovima u slučaju da dotična opština ne izvrši preispitivanje odluke, a takođe precizno utvrđuje da nadzorni organ ne može obustaviti izvršenje opštinskih odluka. Presuda pojašnjava da je to upravo slučaj kroz osporene akte MALS i MIPT.

S tim u vezi, u presudi se ističe da samo redovni sudovi imaju ustavnu i zakonsku prerogativu da nalažu obustavu sprovođenja odluke skupštine opštine u skladu sa važećim zakonodavstvom. Shodno tome, institucije centralnog nivoa nisu ovlašćene Ustavom i zakonom da suspenduju odluke Skupštine opštine, onemogućavajući nastavak zakonskih procedura od strane dotične opštine u skladu sa obavezama iz Zakona o lokalnoj samoupravi i Zakona o davanju na korišćenje i o razmeni opštinske nepokretne imovine.

Shodno tome, u okolnostima konkretnog slučaja, a na osnovu gore navedenih ustavnih načela, odnosno članova 123. i 124. Ustava, prema kojima je, između ostalog, (i) lokalna samouprava zagarantovana Ustavom i uređena zakonom; i (ii) bilo koje administrativno preispitivanje opštinskih akata od strane centralnih vlasti u oblasti njihovih nadležnosti, ograničava se na osiguranje saglasnosti sa Ustavom i zakonom, presudom se utvrđuje da kroz suspenziju odluka Opštine Priština putem osporenih akata, MALS i MIPT, nisu izvršili nadležnost administrativne kontrole u ​​skladu sa odredbama Ustava, Evropske povelje o lokalnoj samoupravi i važećim zakonom.