USTAVNI SUD

KO248/23, Podnosilac: Ferat Shala i devet (9) drugih poslanika Skupštine Republike Kosovo, Ocena ustavnosti Zakona br. 08/L-209 o održivim ulaganjima

Ključne reči: institucionalni zahtev, prihvatljiv zahtev, Savet za strateška ulaganja, mogućnost posebnog izbora ulagača, prelazne odredbe i ukidanje zakona, principi tržišne ekonomije zasnovane na slobodnoj konkurenciji, razrada korišćenja bogatstva i prirodnih resursa

Ustavni sud Republike Kosovo odlučio je u vezi sa zahtevom u slučaju KO248/23, sa podnosiocima Ferat Shala i devet (9) drugih poslanika Skupštine Republike Kosovo, koji je podnet Sudu na osnovu ovlašćenja utvrđenih u stavu 5. člana 113. [Jurisdikcija i ovlašćene strane] Ustava Republike Kosovo, u vezi sa ocenom ustavnosti Zakona br. 08/L-209 o održivim ulaganjima.

Sud je odlučio (i) jednoglasno, da proglasi zahtev prihvatljivim; i (ii) da utvrdi, jednoglasno, da članovi 21. (Savet), 35. (Poseban izbor ulagača), 52. (Prelazne odredbe) i 53. (Stavljanje van snage) Zakona br. 08/L-209 o održivim ulaganjima, nisu u suprotnosti sa stavom 1. člana 7. [Vrednosti], stavovima 1. i 2. člana 119. [Osnovna načela] i stavom 2. člana 122. [Korišćenje prirodnih izvora i bogatstava] Ustava; i (iii) jednoglasno, da proglasi da se na osnovu člana 43. (Rok) Zakona br. 03/L-121 o Ustavnom sudu Republike Kosovo, Zakon br. 08/L-209 o održivim ulaganjima upućuje predsednici Republike Kosovo na objavljivanje.

Presuda na početku pojašnjava da osporeni zakon, između ostalog, odražava cilj promovisanja, podržavanja i zaštite održivih ulaganja i izvoza u Republici Kosovo, uključujući i utvrđivanje državnih ciljeva i prioritetnih sektora za razvoj. Prema pojašnjenjima koja su data, osporeni zakon, između ostalog, utvrđuje (i) obaveze institucija, javnih organa i ulagača u vezi sa ulaganjima u Republici Kosovo, uključujući i prava ulagača, uključujući, ali ne ograničavajući se na pravo na ulaganje, jednakost pred zakonom, poštovanje prava, zaštitu od eksproprijacije, odgovarajuću naknadu i pravna sredstva; i (ii) postupak za proglašavanje strateških ulaganja, uključujući i potrebne kriterijume u tu svrhu. Pored toga, isti osniva Investicioni savet, koji je odgovoran za ocenu, izbor, sprovođenje, nadgledanje i odlučivanje o strateškim investicionim projektima, prema kriterijumima koji su utvrđeni u osporenom zakonu. Presuda, takođe, pojašnjava da se stupanjem na snagu osporenog zakona, (i) stavljaju van snage dva druga zakona, odnosno Zakon br. 04/L-220 o stranim investicijama i Zakon br. 05/L-079 o strateškim investicijama u Republici Kosovo, te (ii) gasi Agencija za ulaganja i podršku preduzećima u Republici Kosovo i osnivaju dve nove izvršne agencije, odnosno Agencija za ulaganja i izvoz u okviru Kancelarije premijera i Agencija za inovacije i podršku preduzećima u Republici Kosovo u okviru Ministarstva industrije, preduzetništva i trgovine.

Poslanici Skupštine koji su podneli zahtev osporavaju gore navedeni zakon u celini, navodeći njegovu nesaglasnost sa Ustavom, ali osporavajući tri (3) kategorije članova osporenog zakona, odnosno (i) član 21. (Savet), navodeći da je isti u suprotnosti sa načelima organizovanja ekonomskih odnosa u Republici Kosovo, uključujući i kao rezultat toga što zakonom nisu utvrđeni razumni uslovi za korišćenje prirodnih resursa Kosova na osnovu obaveza koje proizilaze iz stava 2. člana 122. [Korišćenje prirodnih izvora i bogatstava] Ustava; (ii) član 35. (Poseban izbor ulagača), navodeći da se istim povređuje pravo na jednaki tretman svih ulagača jer stvara mogućnosti za proizvoljnost u izboru strateškog ulagača kroz postupak direktnog pregovaranja od strane Investicionog saveta u suprotnosti sa članom 119. [Osnovna načela] Ustava; (iii) članove 52. (Prelazne odredbe) i 53. (Stavljanje van snage), naglašavajući da se njima stavljaju van snaga dva važeća zakona, odnosno Zakon br. 04/L-220 o stranim investicijama i Zakon br. 05/L-079 o strateškim investicijama u Republici Kosovo, čime se povređuju prava stranih ulagača stečena na osnovu tih zakona, tim pre što se osnivanjem Agencije za ulaganja i izvoz i Agencije za inovacije i podršku preduzećima u Republici Kosovo, gasi Agencija za ulaganja i podršku preduzećima, čime se povređuju prava njenih javnih službenika u kontekstu njihovog statusa radnog odnosa. Navode podnosilaca zahteva protivargumentuju Kancelarija premijera Republike Kosovo i Parlamentarna grupa Lëvizja VETËVENDOSJE!, naglašavajući da je osporeni zakon u saglasnosti sa Ustavom, između ostalog, zbog toga što isti (i) osigurava jednaka zakonska prava za sve investitore i sva domaća i strana preduzeća; (ii) utvrđuje jasna pravila kojima se rukovodi Investicioni savet i utvrđuje strateško ulaganje; (iii) precizira da se sva prava stranih ulagača koja su stečena na osnovu zakona koji su stavljeni van snage osporenim zakonom garantuju prema zakonima po kojima su stečena; i (iv) precizira da se sva prava službenika Agencije za ulaganja i podršku preduzećima u Republici Kosovo poštuju na osnovu odredbi Zakona o javnim službenicima.

Prilikom ocene ustavnosti osporenog zakona, Sud je na početku izložio (i) osnovna načela tržišne ekonomije prema Ustavu i važećem zakonodavstvu Republike Kosovo; i (ii) u meri u kojoj je to relevantno u okolnostima konkretnog slučaja, relevantna načela koja proizilaze iz međunarodnih instrumenata i odnose se na tržišnu ekonomiju sa slobodnom konkurencijom, a koja su utvrđena važećom regulativom Evropske unije, kao i načela koja proizilaze iz sudske prakse Evropskog suda za ljudska prava i relevantnih mišljenja Venecijanske komisije.

Pri primeni gore navedenih načela na ocenu ustavnosti osporenog zakona, presuda na početku naglašava da na osnovu člana 7. [Vrednosti] Ustava, tržišna ekonomija predstavlja vrednost Republike Kosovo, dok je na osnovu člana 10. [Ekonomija] Ustava, tržišna ekonomija zasnovana na slobodnoj konkurenciji temelj ekonomskog uređenja Republike Kosovo. Pored toga, i u meri u kojoj je to relevantno u kontekstu ocene ustavnosti osporenog zakona, presuda stavlja naglasak na član 119. [Osnovna načela] Ustava, prema kojem, između ostalog, Republika Kosovo, (i) obezbeđuje povoljno pravno okruženje za tržišnu ekonomiju, slobodu ekonomske aktivnosti i sigurnost javne i privatne imovine; (ii) obezbeđuje jednaka zakonska prava svim ulagačima i svim domaćim i stranim preduzećima; (iii) osniva nezavisne organe za uređenje tržišta onda kada samo tržište ne može u dovoljnoj meri da zaštiti javni interes; i (iv) garantuje stranom ulagaču slobodno povlačenje dobiti i uloženog kapitala van zemlje u skladu sa zakonom. Presuda takođe elaborira i član 122. [Korišćenje prirodnih izvora i bogatstava] Ustava, navodeći, između ostalog, (i) da narod Republike Kosovo u skladu sa razumnim uslovima utvrđenim zakonom, može da uživa prirodne resurse Republike Kosovo, ali ne može da krši obaveze koje proističu iz međunarodnih sporazuma o ekonomskoj saradnji; i (ii) da se ograničenja prava vlasnika i drugih prava na eksploatisanje dobara od posebnog interesa za Republiku Kosovo i naknada za takva ograničenja uređuju zakonom.

U presudi Suda, prethodno pojašnjena načela su primenjena pri razmatranju svakog osporenog člana koji je ocenjen pojedinačno. Shodno navedenom i za potrebe ovog sažetka, Sud će razjasniti glavne nalaze i zaključke u vezi sa najspornijim pitanjima osporenog zakona prema argumentima i protivargumentima stranaka pred Sudom, odnosno (i) osnivanje Investicionog saveta; (ii) mogućnost posebnog izbora ulagača; i (iii) načelo pravne sigurnosti u vezi sa stavljanjem van snage Zakona br. 04/L-220 o stranim ulaganjima i Zakona br. 05/L-079 o strateškim investicijama u Republici Kosovo i gašenjem Agencije za ulaganja i podršku preduzećima u Republici Kosovo, kao i pravima službenika te Agencije.

(i) Osnivanje Investicionog saveta Republike Kosovo

Presuda na početku pojašnjava da član 21. (Savet) osporenog zakona, utvrđuje ulogu i odgovornosti Saveta u oblasti ulaganja i izvoza u Republici Kosovo, uključujući ocenu, izbor, sprovođenje, nadgledanje i odlučivanje o strateškim investicionim projektima, ali i usvajanjem akcionih planova i izveštaja o promociji i zaštiti ulaganja i izvoza, prema odredbama osporenog zakona, obraćajući pažnju na uklanjanje barijera za ulaganja i poboljšanje okruženja za privrednu delatnost. Presuda, takođe, objašnjava da je Zakonom br. 05/L-079 o strateškim investicijama u Republici Kosovo, koji se stavlja van snage osporenim zakonom, osnovana Međuministarska komisija za strateške investicije sa nadležnostima i odgovornostima koje su slične onima Investicionog saveta.

U kontekstu nadležnosti i odgovornosti Saveta, presuda stavlja naglasak na član 93. [Nadležnosti Vlade] Ustava, prema kojem, Vlada, između ostalog, omogućava ekonomski razvoj zemlje. Prema pojašnjenjima koja su data u presudi, prilikom vršenja ove nadležnosti Vlada je uslovljena poštovanjem načela u vezi sa tržišnom ekonomijom koja proističu iz Ustava, odnosno (i) poštovanjem vrednosti Republike Kosovo, uključujući i tržišnu ekonomiju sa slobodnom konkurencijom i poštovanje osnovnih prava i sloboda, uključujući i za ekonomske operatere, prema odredbama članova 7. [Vrednosti] i 10. [Ekonomija] Ustava, odnosno, (ii) poštovanjem odredbi člana 119. [Osnovna načela] Ustava, prema kojem, i između ostalog, Republika Kosovo ima obavezu za utvrdi mehanizme kojima (a) obezbeđuje povoljno pravno okruženje za tržišnu ekonomiju, slobodu ekonomske aktivnosti i sigurnost javne i privatne imovine; (b) obezbeđuje jednaka zakonska prava za sve ulagače i sva domaća i strana preduzeća; i (c) obezbeđuje da se stranom ulagaču garantuje slobodno povlačenje dobiti i uloženog kapitala van zemlje, u skladu sa zakonom; i (iii) obezbeđivanjem da prirodna bogatstva Republike Kosovo uživaju njihovu posebnu zaštitu, u skladu sa zakonom, prema odredbama člana 122. [Korišćenje prirodnih izvora i bogatstava] Ustava.

Prilikom primene gore navedenih ustavnih načela, presuda objašnjava da se ne ispostavlja da osnivanje Investicionog saveta ugrožava tržišnu ekonomiju sa slobodnom konkurencijom, tim pre što njegovo odlučivanje podleže ustavnim garancijama, uključujući i u kontekstu osnovnih prava i sloboda, ratifikovanih međunarodnih sporazuma i drugih važećih zakona Republike Kosovo. Takođe, na osnovu nadležnosti i funkcija Investicionog saveta, ne proizilazi da se ugrožavaju ustavne garancije koje se odnose na korišćenje prirodnih bogatstava i resursa prema odredbama člana 122. [Korišćenje prirodnih izvora i bogatstava] Ustava, uključujući i važeće zakone u kontekstu korišćenja prirodnih bogatstava i resursa Republike Kosovo.

Kao rezultat toga, a prema pojašnjenjima koja su data u presudi, Sud je utvrdio da član 21. (Savet) osporenog zakona, nije u suprotnosti sa stavom 1. člana 7. [Vrednosti], stavovima 1. i 2. člana 119. [Osnovna načela] Ustava i stavom 2. člana 122. [Korišćenje prirodnih izvora i bogatstava] Ustava.

(ii) Poseban izbor ulagača

Presuda pojašnjava da na osnovu člana 35. (Poseban izbor ulagača) osporenog zakona, Savet može da objavi poziv za izbor partnera za realizaciju strateškog ulaganja, prema kriterijuma ocenjivanja u skladu sa važećim zakonodavstvom, a izuzetno od ovog pravila, Savet može neposrednim pregovaranjem da izabere kompaniju od poverenja za predlagača, izvođača ili partnera za realizaciju strateškog ulaganja, prema kriterijumima ocenjivanja u skladu sa važećim zakonodavstvom. Prema pojašnjenjima koja su data u presudi, osporeni zakon utvrđuje opšte uslove za proglašavanje strateškog ulaganja, uključujući u vezi sa zapošljavanjem, rast proizvodnje i izvoza, regionalni razvoj i ekološku održivost, a koji su povezani i sa državnim ciljevima koji se žele ispuniti kroz podsticanje i zaštitu ulaganja i prioritetnih sektora za ulaganja u Republici Kosovo. Pored toga, presuda stavlja naglasak na činjenicu da se osporenim zakonom predviđa mogućnost dodatnih i/ili dopunskih provera potencijalnog ulaganja, posebno ako bi ulaganje koje namerava da sprovede ili je sproveo strani ulagač moglo dovesti do narušavanja javnog reda ili državne bezbednosti.

Prema pojašnjenjima koja su data u presudi, a s obzirom na činjenicu da se partneri za sprovođenje strateških ulaganja biraju kroz javni proces, dok izuzetno izbor partnera za strateška ulaganja kroz postupak neposrednog pregovaranja podleže (i) kriterijumima koji su utvrđeni u osporenom zakonu, uključujući i važećim odredbama Zakona o javnim nabavkama, ali i (ii) prava na pravno sredstvo prema odredbama člana 32. [Pravo na pravno sredstvo] i 54. [Sudska zaštita prava] Ustava, prema pojašnjenjima koja su data, proizilazi da u kontekstu člana 35. (Poseban izbor ulagača) osporenog zakona, nisu povređene garancije iz stavova 1. i 2. člana 119. [Osnovna načela] Ustava. Sledom navedenog, presuda takođe objašnjava da ova ocena ne podrazumeva i zakonitost i/ili ustavnost odlučivanja Saveta u kontekstu posebnog izbora ulagača, koje se može podvrgnuti oceni zakonitosti od strane redovnih sudova i ustavnosti od strane Ustavnog suda, prema odredbama stava 7. člana 113. [Jurisdikcija i ovlašćene strane] Ustava.

Kao rezultat toga i prema pojašnjenjima koja su data u presudi, Sud je utvrdio da član 35. (Poseban izbor ulagača) osporenog zakona, nije u suprotnosti sa stavovima 1. i 2. člana 119. [Osnovna načela] Ustava.

(iii) Stavljanje van snage Zakona br. 04/L-220 o stranim investicijama i Zakona br. 05/L-079 o strateškim investicijama u Republici Kosovo

Presuda pojašnjava (i) da se članom 53. (Stavljanje van snage) osporenog zakona, stavljaju van snage dva prethodna zakona, odnosno Zakon br. 04/L-220 o stranim investicijama i Zakon br. 05/1-079 o strateškim investicijama u Republici Kosovo; dok se (ii) članom 52. (Prelazne odredbe) osporenog zakona gasi Agencija za ulaganja i podršku preduzećima u Republici Kosovo. Tu Agenciju zamenjuju dve druge agencije, koje su ustanovljene na osnovu člana 18. (Osnivanje agencija) osporenog zakona, odnosno Agencija za ulaganja i izvoz i Agencija za inovacije i podršku preduzećima u Republici Kosovo, čije funkcije, nadležnosti i organizacija su takođe utvrđene osporenim zakonom.

Prema pojašnjenjima koja su data u presudi, uključujući i principe koji su povezani sa načelom pravne sigurnosti, u kontekstu navoda podnosilaca zahteva da se stavljanjem van snage prethodnih zakona povređuju prava stranih ulagača koja su stečena na osnovu njih i da gašenje Agencije za ulaganja i podršku preduzećima u Republici Kosovo dovodi do povrede prava njenih javnih službenika, presuda, između ostalog, objašnjava da je usvajanje, izmena i/ili stavljanje van snage zakona u nadležnosti Skupštine Republike Kosovo, prema odredbama članova 65. [Nadležnosti Skupštine], 80. [Usvajanje zakona] i 81. [Zakon od vitalnog interesa] Ustava, uvek pod uslovom da su ispoštovane vrednosti Republike Kosovo prema odredbama člana 7. [Vrednosti] Ustava, koji obuhvata i načelo pravne sigurnosti i kriterijum “jasnoće” i “predvidljivosti” zakona. Prema datim pojašnjenjima, osporeni zakon je donet na osnovu gore navedenih ustavnih ovlašćenja Skupštine, a s obzirom na sadržaj završnih odredbi osporenog zakona, prema pojašnjenjima koja su data u presudi, ne proizilazi da je povređeno načelo pravne sigurnosti. To pre svega što, prema pojašnjenjima koja su data, osporeni zakon precizira da agencije koje su njime osnovane, svaka za sebe preuzima odgovornost, imovinu pod upravom, ugovore, obaveze prema trećim licima i upravne postupke koji su u toku, a samim tim svako pravo koje je stečeno na osnovu prethodnih zakona, podleže garancijama Ustava i osporenog zakona i štaviše, svaki pravni spor za koji se može ispostaviti da se odnosi na stečena prava pravnih lica, odnosno ekonomskih operatera, podleže pravu na pravno sredstvo i sudsku zaštitu prava prema važećim zakonima i odredbama članova 32. [Pravo na pravno sredstvo] i 54. [Sudska zaštita prava] Ustava.

S druge strane, a u vezi sa gašenjem Agencije za ulaganja i podršku preduzećima u Republici Kosovo, uključujući i status njenih javnih službenika, presuda, između ostalog, pojašnjava da je osnivanje nezavisnih agencija u nadležnosti Skupštine prema odredbama člana 142. [Nezavisne agencije] Ustava. Pored ustavnih garancija, prema datim pojašnjenjima, pitanja koja se odnose na osnivanje, ali i spajanje i gašenje agencija, uključujući i onih izvršnih, kao što je to slučaj u okolnostima osporenog zakona, uređena su Zakonom br. 06/L-113 o organizaciji i funkcionisanju državne uprave i nezavisnih agencija. Poslednje pomenuti, u kontekstu gašenja agencije, uređuje pravne posledice koje se odnose na dotične javne službenike, kako je utvrđeno i samim osporenim zakonom da ministarstvo za industriju, preduzetništvo i trgovinu preuzima na sebe odgovarajuću sistematizaciju civilnih službenika. Prema datim pojašnjenjima, ova sistematizacija podleže garancijama Zakona br. 08/L-197 o javnim službenicima, uključujući i pravo na pravna sredstva i sudsku zaštitu prava, prema odredbama samog Zakona o javnim službenicima, ali i članovima 32. [Pravo na pravno sredstvo] i 54. [Sudska zaštita prava] Ustava.

Kao rezultat toga, a prema pojašnjenjima koja su data u presudi, članovi 52. (Prelazne odredbe) i 53. (Stavljanje van snage) osporenog zakona, nisu u suprotnosti sa stavovima 1. i 2. člana 119. [Osnovna načela] Ustava.