USTAVNI SUD

KO46/23, Podnosilac: Abelard Tahiri i devet (9) drugih poslanika Skupštine Republike Kosovo, Ocena ustavnosti Zakona br. 08/L-121 o državnom birou za proveru i oduzimanje neopravdane imovine

KO46/23, presuda od 20. juni 2024. godine, objavljena 29. jula 2024. godine

Ključne reči: institucionalni zahtev, prihvatljivi zahtev, provera neopravdane imovine, građansko-pravna konfiskacija in rem, jednakost pred zakonom, retroaktivna primena zakona, teret dokazivanja, pravna sigurnost, jednakost oružja, predvidljivost zakona, jasnoća zakona, pravo na pravično i nepristrasno suđenje, pravno na pravno dejstvo, zaštita imovine, pravno na privatnost, Državni biro, nezavisna agencija, nadzorna nadležnost nad nezavisnim agencijama od strane Skupštine, nespojivost ustavnih funkcija, sudija, zamenik ombudsmana, generalni revizor, postupak izbora direktora, funkcionalizacija Biroa

Ustavni sud Republike Kosovo je odlučio u slučaju KO46/23 sa podnosiocima Abelard Tahiri i devet (9) drugih poslanika Skupštine Republike Kosovo, podnet Ustavnom sudu na osnovu ovlašćenja iz stava 5 člana 113 [Jurisdikcija i ovlašćene strane] Ustava Republike Kosovo, u vezi ocene ustavnosti Zakona br. 08/L-121 o Državnom birou za proveru i oduzimanje neopravdane imovine.

Sud je odlučio (i) jednoglasno, da proglasi zahtev prihvatljivim; i (ii) da utvrdi, sa osam (8) glasova za i jednim (1) protiv, da tačka 2.1 stava 2 člana 2. (Delokrug primene) u vezi sa stavom 2 člana 34. (Rasprava u prvom stepenu) osporenog zakona, nije u saglasnosti sa stavom 1 člana 7. [Vrednosti] Ustava i stavovima 1 i 2 člana 46. [Zaštita imovine] Ustava u vezi sa članom 1. (Zaštita imovine) Protokola br. 1 Evropske konvencije o ljudskim pravima; (iii) da utvrdi, sa osam (8) glasova za i jednim (1) protiv, da tačka 2.2 stava 2 člana 2 (Delokrug primene) u vezi sa stavom 3. člana 22. (Period provere imovine) osporenog zakona, nije u saglasnosti sa stavom 1. člana 7. [Vrednosti] Ustava; (iv) da utvrdi, sa šest (6) glasova za i tri (3) protiv, da tačka 1.1 stava 1 člana 10. (Sastav Nadzorne komisije i naknada) osporenog zakona nije u saglasnosti sa članom 106 [Nespojivost Funkcija] Ustava; (v) da utvrdi, sa osam (8) glasova za i jednim (1) protiv, da tačka 1.2 stava 1 člana 10. (Sastav Nadzorne komisije i naknada) osporenog zakona nije u saglasnosti sa stavom 1 člana 136. [Stalni revizor Kosova] i stavovima 1 i 2 člana 137 [Nadležnosti Stalnog Revizora Kosova] Ustava; (vi) da utvrdi, sa šest (6) glasova za i tri (3) protiv, da tačka 1.4 stava 1 člana 10. (Sastav Nadzorne komisije i naknada) osporenog zakona imovine nije u saglasnosti sa stavom 1 člana 132. [Uloga i nadležnosti Ombudsmana] i stavom 3 člana 134. [Kvalifikacija, izbor i razrešenje Ombudsmana] Ustava; (vii) da proglasi, sa pet (5) glasova za i četiri (4) protiv, nevažećim u celosti Zakon br. 08/L-121 o Državnom birou za proveru i oduzimanje neopravdane imovine.

Presudom se prvo pojašnjava da se osporenim zakonom osniva Državni biro za proveru i oduzimanje neopravdane imovine (Državni biro), uključujući u pravni poredak Republike Kosovo i koncept građanskopravnog oduzimanja neopravdane imovine, odnosno u suštini, oduzimanje imovine bez potrebe dokazivanja u krivičnom postupku da je predmetna imovina stečena izvršenjem krivičnog dela. U tu svrhu, osporenim zakonom je definisan postupak provere i oduzimanja imovine stečene na neopravdan način od strane službenih lica i trećih lica, odnosno svakog fizičkog ili pravnog lica na koje je preneta imovina službenog lica ili koje ima ili je moglo imati pravni interes u imovini stranaka u postupku. Prema odredbama osporenog zakona, proveri podleže imovina stečena na neopravdan način počev od 17. februara 2008. godine, a u principu, u roku od deset (10) godina od trenutka kada dotični službenici prestanu da obavljaju svoje funkcije, uz preciziranje da predmet provere imovine, izuzetno, može biti i imovina stečena po prestanku vršenja službene funkcije. Navedeni biro ima nadležnost da izvrši procenu imovinskog stanja svakog funkcionera u odnosu na zakonite prihode i u slučaju procene da postoji nesklad između prihoda i imovinskog stanja koje prelazi vrednost od dvadeset pet hiljada (25.000) evra, može predložiti obezbeđenje imovine putem privremene mere, a potom i oduzimanje iste nakon odgovarajuće sudske odluke. S obzirom na to da je postupak provere i oduzimanja neopravdane imovine nezavisan od krivičnog postupka, standard dokazivanja nije krivični standard „osnovane sumnje“, već građanski standard „procene verovatnoće“ i po kome se imovina kvalifikuje kao ne/opravdana, ako sud na osnovu dokaza „veruje da postoji veća verovatnoća da se nešto desi ili da se već desilo nego da do istog nije došlo“. Štaviše, i dok Državni biro ima početni teret argumentovanja da je imovina čije se oduzimanje predlaže, neopravdana, teret argumentovanja da je imovina zapravo opravdana pada na pojedinca. Takođe treba napomenuti da, iako Državni biro ima punu nadležnost da izvrši proveru i predlaže konfiskaciju imovine, sudovi su ti koji imaju nadležnost da odluče da li sporna imovina podleže oduzimanju ili ne. U presudi se takođe pojašnjava da se, za svrhe provere i predlaganja oduzimanja neopravdane imovine, osporenim zakonom osniva Državni biro, kojim rukovodi generalni direktor, na mandat od sedam (7) godina njega nadzire Nadzorna komisija sastavljena od (i) jednog sudije Vrhovnog suda koga imenuje predsednik Vrhovnog suda u svojstvu predsedavajućeg Komisije; (ii) generalnog revizora; (iii) direktora Agencije za sprečavanje korupcije; (iv) zamenika Ombudsmana; i (v) direktora Finansijske obaveštajne jedinice. Ova Komisija, koja odlučuje većinom članova u okviru kvoruma za odlučivanje od četiri (4) člana, ima punu nadzornu nadležnost nad svim funkcijama Državnog biroa, uključujući i usvajanje svih podzakonskih akata.

Suština navoda podnosilaca odnosi se na povredu (i) principa vladavine prava i principa pravne sigurnosti kao suštinske vrednosti ustavnog poretka; i (ii) osnovnih prava i sloboda zagarantovanih Ustavom, uključujući primenjivim međunarodnim instrumentima. U suštini, podnosioci zahteva predstavljaju tri kategorije pitanja pred Sudom. Prvo, oni tvrde da mehanizmi uspostavljeni osporenim Zakonom o proveri i oduzimanju imovine ne sadrže dovoljne garancije za zaštitu osnovnih prava i sloboda, posebno u kontekstu (i) jednakosti pred zakonom, s obzirom na činjenicu da osporeni zakon pravi razliku između službenih lica i drugih građana Republike Kosovo i samih službenih lica koja su obavljala funkcije pre i posle 17. februara 2008. godine; (ii) proceduralnih garancija u vezi sa proverom i oduzimanjem imovine, uključujući pravo na pravično i nepristrasno suđenje, odnosno jednakost oružja, pretpostavku nevinosti, teret dokazivanja, pravo ne inkriminisati sebe i pravo na pravna sredstva; i (iii) imovinska prava subjekata provere. Drugo, tvrde da retroaktivna primena zakona, pored kršenja osnovnih prava i sloboda, povređuje i princip pravne sigurnosti i vrednosti Ustava. Treće, navode povredu nadležnosti Skupštine za nadzor nezavisnih agencija, iz razloga što je u okolnostima konkretnog slučaja nadzorna nadležnost Skupštine preneta na Nadzornu komisiju koju, štaviše, karakteriše ustavna nespojivost funkcija, sa naglaskom na zamenika Ombudsmana, uz naglašavanje nedostatka nezavisnosti Državnog biroa, uključujući i u kontekstu načina izbora njegovog generalnog direktora.

Navodima podnosilaca zahteva protive se Ministarstvo pravde i Parlamentarna grupa Pokreta VETEVENDOSJE, u suštini, ističući da (i) osporeni zakon sadrži dovoljne procesne garancije za zaštitu osnovnih prava i sloboda i da je sadržaj istog pozitivno ocenjen Mišljenjima Venecijanske komisije; (ii) razlika između službenih lica i drugih građana Republike Kosovo, sledi legitimni cilj borbe protiv korupcije u javnom sektoru, štaviše, retroaktivna primena zakona nije u suprotnosti sa principom pravne sigurnosti; dok (iii) pojašnjavaju da se datum 17. februar 2008. godine takođe odnosi na „pravni promet imovine putem bankovnih transakcija“, i da za potrebe ovog zakona, predstavlja odlučujući dokaz u pogledu provere imovine; (iv) formiranje Nadzorne komisije ne utiče na nadzornu nadležnost Skupštine, štaviše, prenošenje nadležnosti za izbor generalnog direktora sa Skupštine na Nadzornu komisiju, kao mehanizam za deblokadu u slučaju da se postupak izbora direktora ne uspe u Skupštini, predstavlja rešenje koje je u skladu sa preporukama Venecijanske komisije.

Sud je u svojoj presudi, odnosno, u svetlu elaboriranja koncepta građanskopravnog oduzimanja neopravdane imovine zasnovanog na međunarodnom standardu i praksi zemalja koje sprovode građanskopravno oduzimanje, prvo istakao značaj legitimnog cilja osporenog zakona za javni interes i borbu protiv korupcije u javnom sektoru. Rekavši to, u smislu ocene i razmatranja navoda podnosilaca zahteva, kao i protivargumenata zainteresovanih strana, u presudi se, između ostalog, takođe razrađuju i (i) opšta načela koja se odnose na koncept građanskopravne konfiskacije neopravdane imovine prema međunarodnoj praksi; (ii) sudska praksa Evropskog suda za ljudska prava (ESLJP) koja se odnosi na konfiskaciju imovine i teret dokazivanja, uključujući u kontekstu „mešanja“ u imovinska prava pojedinaca, kao rezultat oduzimanja imovine u građanskom postupku; (iii) relevantne dokumente usvojene na nivou Ujedinjenih nacija, Evropske unije i Saveta Evrope, uključujući sva mišljenja Venecijanske komisije u vezi sa građanskopravnom konfiskacijom imovine, sa naglaskom na aspekte koji se odnose na institucionalna uređenja i garancije za odgovorne komisije/agencije za građanskopravno oduzimanje neopravdane imovine i pitanja koja se odnose na teret dokazivanja i retroaktivnu primenu zakona; i (iv) dva (2) Mišljenja Venecijanske komisije o Kosovu u vezi sa osporenim zakonom usvojena 17-18. juna 2022. godine, odnosno 16-17. decembra 2022. godine.

U svetlu gore navedenih principa, uključujući argumente i protivargumente strana, za potrebe ovog sažetka, u nastavku će biti predstavljeni najvažniji nalazi presude koji se odnose na tri sveobuhvatne kategorije pitanja, odnosno (i) delokrug primene osporenog zakona povodom jednakosti pred zakonom, pravne sigurnosti i proporcionalnosti retroaktivne primene zakona u odnosu na teret dokazivanja pojedinca; (ii) proceduralne garancije u kontekstu provere i/ili oduzimanja neopravdane imovine; i (iv) institucionalna pitanja, odnosno mehanizmi nadzora Državnog biroa, uključujući ne/spojivost ustavnih funkcija članova Nadzorne komisije.

(i) Delokrug primene zakona – jednakost pred zakonom, pravna sigurnost i srazmernost retroaktivne primene zakona u odnosu na teret dokazivanja pojedinca

U presudi se najpre pojašnjava da se, u kontekstu delokruga primene, osporeni zakon u načelu primenjuje na imovinu stečenu na neopravdan način, tokom perioda vršenja funkcije javnih službenika od 17. februara 2008. godine i u roku od deset (10) godina od trenutka kada dotični subjekti prestaju da vrše njihove funkciju i da izuzetno predmet provere može biti i imovina stečena nakon perioda obavljanja javne funkcije, ali ne duže od pet (5) godina od prestanka javne funkcije službenog lica. Prema datim pojašnjenjima, ova uređenja, u suštini pokreću tri pitanja ustavnog nivoa, odnosno (a) princip jednakosti pred zakonom među građanima Republike Kosovo u svetlu činjenice da imovinskoj proveri podležu samo javni službenici i treća lica povezana sa njima, uključujući jednakost pred zakonom samih javnih službenika, imajući u vidu da verifikaciji podleže samo imovina stečena od strane javnih službenika posle 17. februara 2008. godine ; (b) načelo pravne sigurnosti u kontekstu retroaktivne primenjivosti osporenog zakona počev od 17. februara 2008. godine, uključujući i u odnosu na teret dokazivanja koji, nakon predloga Državnog biroa za oduzimanje imovine, retroaktivno pada na pojedinca; i (c) princip pravne sigurnosti u kontekstu „jasnoće“ i „predvidljivosti“ odredaba osporenog zakona, kojima se reguliše period provere neopravdane imovine za vreme vršenja i nakon prestanka funkcija dotičnih službenika. Ocene i nalazi Suda u vezi sa gore navedenim pitanjima će biti prikazani sažeto u nastavku.

(a) jednakost pred zakonom javnih službenika i trećih lica u odnosu na druge građane Republike u pogledu provere neopravdane imovine, uključujući pre i posle 17. februara 2008. godine

U kontekstu (ne)jednakog tretmana javnih službenika i trećih lica u odnosu na druge građane Republike povodom provere neopravdane imovine, uključujući pre i posle 17. februara 2008. godine, u presudi se, na osnovu sudske prakse Suda i ESLJP, prvo pojašnjava da se pomenute kategorije nalaze u „relativno sličnim i/ili analognim situacijama“ i da osporeni zakon ove kategorije tretira na različite načine, čime rezultira „razlikom u tretmanu“. S obzirom na navedeno, prema pojašnjenjima datim u presudi, ova „razlika u tretmanu“ ne rezultira povredom jednakosti pred zakonom jer sledi „legitimni cilj“ od javnog interesa i „proporcionalna“ je cilju kome se teži, između ostalog, zato što se, na osnovu javnog interesa borbe protiv korupcije u javnom sektoru, osporeni zakon fokusira na kategoriju građana koji su plaćeni iz državnog budžeta, odnosno od poreskih obveznika Republike Kosovo.

(b) retroaktivna primena zakona u odnosu na teret dokazivanja u vezi sa ne/opravdanošću imovine

U kontekstu retroaktivne primenjivosti osporenog zakona u odnosu na načelo pravne sigurnosti, u presudi se, na osnovu sudske prakse ESLJP, Mišljenja Venecijanske komisije koja se odnose na građanski sistem oduzimanja neopravdane imovine i sudske prakse drugih ustavnih sudova, pojašnjava da je, u principu, retroaktivna primena zakona u oblasti građanskog i upravnog prava izuzetno moguća, sve dok je u opštem javnom interesu i srazmerna je cilju kome se teži. Prema datim pojašnjenjima, retroaktivna primenjivost osporenog zakona u kontekstu provere neopravdane imovine, u javnom je interesu borbe protiv korupcije. Ovo poslednje čini neophodnim delovanje ne samo u budućnosti, već i adresiranja nezakonitog sticanja imovine u prošlosti, s tim što se u takvim okolnostima ne interveniše isključivo samo u prošlim događajima, već u činjenicama u kontinuitetu jer je vlasništvo nad nezakonito stečenom imovinom počelo u prošlosti, ali se nastavlja i dalje, dok očekivanje pojedinca da će moći da zadrži nezakonito stečenu imovinu ne teži u odnosu na javni interes u borbi protiv korupcije.

S obzirom na ovo i prema datim pojašnjenjima, sporno je to da li je retroaktivna primena zakona u periodu dužem od petnaest (15) godina, odnosno od 17. februara 2008. godine, srazmerna osnovnim pravima i slobodama subjekata provere u kontekstu tereta dokazivanja i koja je, prema sudskoj praksi ESLJP, ali i mišljenjima Venecijanske komisije, neophodna u kontekstu razumnosti i/ili „objektivne mogućnosti“ pojedinca da obezbedi i predstavi potrebne dokaze u prilog argumentovanja opravdanosti imovine koja je predmet provere i/ili konfiskacije. Prema pojašnjenjima datim u presudi, sve dok se u predlaganju za oduzimanje imovine Državni biro podrži kroz obavezu saradnje svih javnih organa u Republici Kosovo, pojedinac snosi teret protivargumentovanja, odnosno dokazivanja opravdanosti imovine, pod okolnostima koje, osporeni zakon, za razliku od sličnih zakona u državama koje su usvojile sistem građanskopravnog oduzimanja imovine, ne sadrži nijednu garanciju za pojedinca da argumentuje „objektivnu nemogućnost“ raspolaganja dokazom tokom vremenskog perioda koji, u principu, prevazilazi rokove propisane važećim zakonima za održavanje/čuvanje podataka/registara i/ili pristup potrebnoj dokumentaciji/dokazima.

Prema datim pojašnjenjima, oceniti srazmernost u kontekstu perioda retroaktivne primenjivosti osporenog zakona i tereta dokazivanja pojedinca koji se zasniva na proceni verovatnoće, odnosno prema definiciji zakona, u verovanju da „da postoji veća verovatnoća da se nešto desi ili da se već desilo nego da do istog nije došlo“, presuda, između ostalog, naglašava kontekst izgradnje države Republike Kosovo, uključujući usvajanje i karakteristike važećih zakona koji su relevantni za dokazivanje odnosa između zakonitih prihoda i stečene imovine u kontekstu (i) sistema poreza na lični dohodak; (ii) penzijskog sistema; (iii) zakonske obaveze za promet novca putem bankovnih transakcija; (iv) prijavljivanja imovine; i (v) oduzimanja imovine stečene krivičnim delom. Prema datim pojašnjenjima, u principu, proizilazi da važeći zakoni ne propišu obaveze čuvanja podataka na period duži od deset (10) godina i koji prema tome prelazi period retroaktivne primene osporenog Zakon. Dakle, prema datim pojašnjenjima, i pored činjenice da osporeni zakon teži legitimnom cilju javnog interesa, isti, po oceni Suda, ne odražava razumnu ravnotežu između države i pojedinca, jer (i) period retroaktivne primene zakona, u principu, prelazi rokove propisane relevantnim primenjivim zakonima u kontekstu vođenja registara i/ili podataka, (ii) u okolnostima u kojima je cela državna uprava dužna da sarađuje sa Biroom, dok teret dokazivanja o opravdanosti sporne imovine pada na pojedinca, i (iii) koji nema koristi od razumne procesne garancije, na osnovu koje bi pred nadležnim sudom mogao da argumentuje „objektivnu nemogućnost” da obezbedi i/ ili predoči dokaze koji idu u prilog opravdanosti imovine koja je predmet provere i/ili oduzimanja.

Sledstveno, Sud je utvrdio da tačka 2.1 stava 2 člana 2. (Delokrug primene) u vezi sa stavom 2 člana 34. (Rasprava u prvom stepenu) osporenog zakona, nije u saglasnosti sa stavom 1 člana 7. [Vrednosti] Ustava i stavovima 1 i 2 člana 46. [Zaštita imovine] Ustava u vezi sa članom 1. (Zaštita imovine) Protokola br. 1 Evropske konvencije o ljudskim pravima. Prema pojašnjenjima datim u ovoj presudi, u adresiranju gore navedene utvrđene povrede, kroz izmene i/ili dopune gore pomenute odredbe, Skupština mora da obezbedi da retroaktivna primena zakona bude uravnotežena i/ili proporcionalna teretu dokazivanja, ili (i) utvrđivanjem razumnih retroaktivnih perioda na osnovu analize i ocene primenljivih zakona Republike Kosovo, uključujući u kontekstu pristupa podacima koji su relevantni za dokazivanje ne/opravdanosti imovine; i/ili (ii) kroz utvrđivanje procesnih garancija u kontekstu tereta dokazivanja pojedinca, što bi omogućilo ovom poslednjem da argumentuje pred relevantnim sudovima u vezi sa „objektivnom nemogućnošću“ obezbeđivanja odgovarajućih dokaza.

(c) načelo pravne sigurnosti u kontekstu „jasnoće“ i „predvidljivosti“ odredaba osporenog zakona, koje regulišu period provere nepokretne imovine za vreme vršenja i nakon prestanka funkcija dotičnih službenika

U presudi se naglašava da, na osnovu sudske prakse ESLJP, proces provere i/ili konfiskacije imovine predstavlja „mešanje“ u imovinska prava pojedinca i, kao takvo, mora biti propisano zakonom i proporcionalno cilju kome se teži. U tom kontekstu, presuda takođe naglašava neophodnost „jasnoće“ i „predvidljivosti“ zakonskih odredbi koje mogu uticati na imovinska prava pojedinca, uključujući i u kontekstu okolnosti konkretnog slučaja, retroaktivno. Prema datim pojašnjenjima, osporenim zakonom je utvrđena mogućnost provere i/ili oduzimanja imovine stečene tokom vršenja funkcije, a izuzetno i nakon prestanka funkcije, što je po oceni Suda takođe u opštem interesu borbe protiv korupcije u javnom sektoru. Imajući u vidu da, prema datim pojašnjenjima, u kontekstu perioda u kome imovina može biti predmet njene provere i/ili oduzimanja, odnosne odredbe osporenog zakona, između ostalog, ne razjašnjavaju na precizan i predvidljiv način vremenske periode tokom kojih stečena imovina može biti predmet provere, uključujući vremenske periode u kojima se može pokrenuti postupak provere imovine kako za imovinu stečenu tokom vršenja funkcije tako i za imovinu stečenu nakon prestanka odgovarajuće funkcije. Prema datim pojašnjenjima, nedostatak takve jasnoće omogućava državnim organima, uključujući i Državnom birou, da po svom potpunom nahođenju tumače rokove utvrđene osporenim zakonom, kršeći pritom princip pravne sigurnosti i osnovna prava i slobode pojedinaca, uključujući i onemogućavajući njima da adekvatno regulišu svoje ponašanje i odgovarajuća očekivanja.

Sledstveno, Sud je utvrdio da tačka 2.2 stava 2 člana 2. (Delokrug primene) u vezi sa stavom 3. člana 22. (Period provere imovine) osporenog zakona nije u saglasnosti sa stavom 1. člana 7. [Vrednosti] Ustava. Prema pojašnjenjima datim u ovoj presudi, u adresiranju ove povrede, Skupština, izmenama i/ili dopunom gore navedenih odredaba, mora da osigura da norme kojima se određuju vremenski periodi u kojima Državni biro može verifikovati imovinu stečenu tokom i nakon vršenja funkcije, uključujući i one unutar kojih se mogu pokrenuti istrage i odgovarajući postupci, moraju biti potpuno „jasne” i „predvidive”.

(ii) Proceduralne garancije u kontekstu provere i/ili oduzimanja neopravdane imovine

U presudi je pojašnjeno da osporeni Zakon, između ostalog, reguliše postupak provere i oduzimanja neopravdane imovine, uključujući prava i obaveze stranaka u postupku i ovlašćenja Državnog biroa, uključujući i u kontekstu (i) pokretanja postupka; (ii) prikupljanja informacija u svrhu provere; (iii) obaveze saradnje; (iv) postupaka pred redovnim sudovima; i (v) pravnih sredstava i sudske zaštite prava. Sva gore navedena pitanja su u presudi analizirana i pojašnjena u kontekstu garancija koje proizilaze iz članova 31 [Pravo na pravično i nepristrasno suđenje], 32 [Pravo na pravno sredstvo], 36 [Pravo na privatnost] i 54 [Sudska zaštita prava] Ustava, ali i onih koje proizilaze iz sudske prakse ESLJP i mišljenja Venecijanske komisije, te u načelu utvrđuje da osporeni zakon u vezi sa drugim važećim zakonima, sadrže dovoljne procesne garancije za stranke u postupku.

S tim u vezi, uzimajući u obzir formulaciju odredaba osporenog zakona, presuda stavlja naglasak na tri osnovna pitanja, i to (i) pravo da ne bude inkriminisan; (ii) pravo stranke da bude obaveštena o svim postupcima koji su sprovedeni u kontekstu provere imovine, uključujući u vezi sa uvođenjem mera bezbednosti u spornoj imovini; i (ii) princip pravne sigurnosti.

U kontekstu prvog pitanja, odnosno obaveze saradnje u odnosu na pravo da ne bude inkriminisan, u presudi se, između ostalog, pojašnjava da je Državni biro osnovan kao Nezavisna agencija prema odredbi člana 142. [Nezavisne Agencije] Ustava, na osnovu kojeg je svaki organ, institucija ili drugi autoritet koji vrši legitimnu vlast u Republici Kosovo obavezan da sarađuje i odgovara na njihove zahteve tokom vršenja ovlašćenja, u skladu sa zakonom. Dakle, prema datim pojašnjenjima, nije sporna obaveza utvrđena osporenim zakonom u kontekstu saradnje organa javne vlasti sa Državnim biroom. S druge strane i u kontekstu obaveze saradnje pojedinaca, uključujući i stranke u postupku, presudom se, između ostalog, pojašnjava da je osporenim zakonom (i) utvrđena garancija na osnovu koje se za fizička lica, uključujući i subjekat provere, obaveza saradnje proteže u meri u kojoj „se ne krše pravo na privatnost i pravo na nesamooptuživanje“ i da je ocenjivanje takve proporcionalnosti u nadležnosti nadležnog suda; s tim što (ii) se posledica odbijanja saradnje, odnosno mogućnost krivične prijave za krivično delo „neizvršenje sudske odluke“, prema odredbama Krivičnog zakonika, ne proteže na fizičko lice, već samo na državne organe i/ili fizička i pravna lica sa javnim ovlašćenjima.

U kontekstu drugog i trećeg pitanja, odnosno obaveze obaveštavanja stranke, uključujući i u vezi sa uvođenjem mera bezbednosti i principa pravne sigurnosti, u presudi se, između ostalog, ističe da (i) osporeni zakon, u načelu, pruža dovoljnu garanciju u okviru principa jednakosti oružja i kontradiktornosti, jer omogućava subjektu provere pristup primljenim i obrađenim informacijama, dok ograničenje u njihovom pristupu može utvrditi samo nadležni sud, odluku protiv koje dotični subjekat može podneti žalbu; (ii) na osnovu principa koji proizilaze iz sudske prakse ESLJP, strana mora biti obaveštena tokom celog procesa, uključujući i u kontekstu postupaka sprovedenih u vezi sa uvođenjem mera bezbednosti na spornu imovinu, kao i da je uvođenje mere bezbednosti bez prethodnog obaveštenja stranke, moguće samo izuzetno pod strogim garancijama koje proističu iz sudske prakse ESLJP; i (iii) uzimajući u obzir princip pravne sigurnosti, uključujući i obavezu da primenjive norme budu „jasne” i „predvidive”, prava i obaveze stranaka u postupku moraju biti utvrđene zakonom a ne podzakonskim aktima.

U presudi se na kraju pojašnjava da ocena Suda da osporeni Zakon, u principu, pruža dovoljne procesne garancije za stranke u postupku, ne podrazumeva zakonitost i/ili ustavnost odluka Državnog biroa i/ili redovnih sudova. U presudi se stavlja naglasak na član 53 [Tumačenje Odredbi Ljudskih Prava] Ustava, uz podsećanje da su svi državni organi dužni da tumače osnovna prava i slobode u saglasnosti sa sudskom praksom ESLJP-a.

(iii) Nadzor Državnog biroa – prenošenje nadzora sa Skupštine na Nadzornu komisiju i ne/kompatibilnost ustavnih funkcija članova ove Komisije

U kontekstu institucionalne organizacije Državnog biroa, presuda se, između ostalog, fokusira na njegove tri glavne karakteristike, naime (a) status Državnog biroa u kontekstu pravnog poretka Republike Kosovo, uključujući činjenicu da je isti zasnovan na osnovu člana 142 [Nezavisne agencije] Ustava, ali da nadzor nad vršenjem njegovih funkcija nije u nadležnosti Skupštine Republike Kosovo, već Nadzorne komisije koju čine predstavnici nezavisnih institucija i/ili agencija; (b) sastav Nadzorne komisije, uključujući kompatibilnost ustavnih funkcija njegovih članova u odnosu na prirodu odgovornosti ove Komisije i nadležnosti Državnog biroa; i (c) način izbora generalnog direktora Državnog biroa.

(a) nadzorna nadležnost Skupštine u odnosu na status Državnog biroa

U kontekstu uspostavljanja Državnog biroa kao Nezavisne agencije, u presudi su naglašena ustavna načela koja se odnose na oblik vladanja i podelu vlasti, koja su razrađivana sudskom praksom tokom godina, naglašavajući da u okolnostima konkretnog slučaja, sporan je nadležni organ za nadzor Državnog biroa, odnosno ukoliko se utvrđivanjem vršenja nadzorne funkcije u Nezavisnoj komisiji, ugrožena je nadzorna nadležnost Skupštine u odnosu na Nezavisne agencije osnovane na osnovu člana 142 [Nezavisne agencije] Ustava. U presudi se primećuje da su nacrti osporenog zakona dva puta podvrgnuti ocenjivanju Venecijanske komisije, koja je, između ostalog, istakavši da bi izborom i razrešenjem generalnog direktora Državnog biroa mogla imati koristi spoljna komisija na nivou stručnjaka, kako bi se izbegla politizacija njegovog/njenog izbora u Skupštini, iznela je i alternativu formiranja pluralističkog organa upravljanja Državnog biroa sastavljenog od predstavnika nezavisnih institucija, dok je kroz drugo mišljenje utvrđivanje nadzorne nadležnosti u odnosu na Državni biro u nezavisnoj nadzornoj komisiji, ocenila kao „prikladno“ rešenje. Imajući to u vidu, prema pojašnjenjima datim u presudi, nadzorna nadležnost Skupštine u odnosu na javne institucije, regulisana je Ustavom, a u kontekstu nadzora Državnog biroa, relevantna je interakcija članova 65 [Nadležnosti Skupštine] i 142 [Nezavisne Agencije] Ustava.

U gore navedenom kontekstu, presudom se pojašnjava da (i) shodno članu 142 [Nezavisne Agencije] Nezavisne agencije Republike Kosovo su one institucije koje je osnovala Skupština, na osnovu relevantnih zakona, koji regulišu osnivanje, funkcionisanje i njihova ovlašćenja, dok se ovom odredbom, neobavezno utvrđuje nadzorna nadležnost Skupštine u odnosu na ove agencije; a (ii) na osnovu člana 65 [Nadležnosti Skupštine] Ustava, Skupština vrši nadzor ostalih javnih institucija, koje, na osnovu Ustava i zakona, podnose izveštaj Skupštini. Prema datim pojašnjenima, dok, u principu, Skupština je ta koja vrši funkciju nadzora nad nezavisnim agencijama, Skupština, prema odredbama stava 9 gore navedenog člana, uključujući i na osnovu Zakona br. 06/L-113 o organizaciji i funkcionisanju Državne Uprave i Nezavisnih Agencija, je takođe nadležna da kroz relevantni zakon o osnivanju nezavisne agencije, nadzornu nadležnost odredi drugoj strukturi ili nadzornoj komisiji, kao što je slučaj u okolnostima osporenog zakona. Imajući u vidu da, u meri u kojoj Skupština odlučuje da nadzornu nadležnost dodeli drugom organu, poslednje navedeni mora biti u skladu sa ustavnim odredbama, uključujući i one koje se odnose na podelu i interakciju vlasti. Prema pojašnjenjima datim u presudi, a koja će biti sažeta u nastavku, sastav Nadzorne komisije Državnog biroa u kontekstu njegovih nadležnosti pokreće ustavna pitanja koja se odnose, između ostalog, na kompatibilnost ustavnih funkcija njegovih članova.

(b) sastav Nadzorne komisije u kontekstu kompatibilnosti ustavnih funkcija njegovih članova u odnosu na prirodu nadležnosti Državnog biroa

U presudi se podseća da je gore pomenuta Nadzorna komisija sastavljena od (i) jednog sudije Vrhovnog suda Kosova, koga imenuje predsednik Vrhovnog suda, koji je i predsedavajući Komisije; (ii) Generalni revizor Republike Kosovo; (iii) direktor Agencije za sprečavanje korupcije; (iv) jednog zamenika Ombudsmana koga imenuje Ombudsman; i (v) direktor finansijske obaveštajne jedinice. Nadležnosti Nadzorne komisije, shodno osporenom zakonu, su sveobuhvatne i uključuju ali ne ograničavajući se na (i) nadzor rada i aktivnosti Biroa; (ii) predlaganje imenovanja i razrešenja generalnog direktora, uključujući njegov/njen izbor; (iii) razmatranje izveštaja i vrednovanje radnog učinka generalnog direktora kao i nadzor sprovođenja njegovih/njenih nadležnosti; i (iv) usvajanje podzakonskih akata.

U presudi se dalje pojašnjava da, zamenik Ombudsmana, generalni revizor i sudija su ustavne kategorije, i da su funkcije, nadležnosti, uključujući nespojivost/nekompatibilnost njegovih funkcija, utvrđuju Ustavom, uključujući primenljive zakone za svaku gore navedenu kategoriju. Prema pojašnjenjima datim u presudi, i u analizi ustavnih nadležnosti Ombudsmana, generalnog revizora i sudije, u odnosu na prirodu nadležnosti koja su im dodeljena u vršenju funkcija članova Nadzorne komisije Državnog biroa, uključujući u kontekstu principa proisteklih iz relevantnih mišljenja Venecijanske komisije i Konsultativnog veća evropskih sudija Saveta Evrope, Sud je ocenio da je vršenje nadležnosti u svojstvu članova Nadzorne komisije Državnog biroa, za zamenika Ombudsmana, generalnog revizora i sudiju Vrhovnog suda, nekompatibilno sa njihovim funkcijama i nadležnostima utvrđenim u relevantnim odredbama Ustava Republike Kosovo.

Tačnije, što se tiče Ombudsmana, odnosno njegovog/njenog zamenika, u presudi se razrađuje ustavna i zakonska funkcija Ombudsmana, uključujući i prema konsolidovanoj sudskoj praksi Suda, sa naglaskom na nadzornu nadležnost koju ova institucija ima u pogledu zaštite prava i sloboda pojedinca od nezakonitih i nepravilnih radnji ili neradnji organa javne vlasti, uključujući i sam Državni biro, shodno odredbama člana 132 [Uloga i nadležnosti Ombudsmana] Ustava. Presuda takođe pojašnjava ulogu zamenika Ombudsmana u sklopu institucije Ombudsmana, uključujući i činjenicu da se na osnovu Zakona br. 05/L-109 o Ombudsmanu, istom se mogu dodeliti dodatne funkcije. S tim u vezi, u presudi se takođe ističe da se Ustav Republike Kosovo, odnosno njegov stav 3 člana 134 [Kvalifikacija, izbor i razrešenje Ombudsmana], posebno i identično se bavi nespojivošću funkcija Ombudsmana i njegovih/njenih zamenika, utvrđujući, između ostalog, da isti ne mogu sprovoditi političke, državne ili privatne profesionalne aktivnosti.

Prema datim pojašnjenjima, uključivanje zamenika Ombudsmana u svojstvo člana Nadzorne komisije Državnog biroa, odnosno uloga odlučivanja i nadzora u državnoj instituciji koja će, između ostalog, biti nadležna za proveru neopravdano stečene imovine i predlaganje njegovog oduzimanja u građanskom postupku, što, između ostalog, prema sudskoj praksi ESLJP-a, pokreće suštinska ustavna pitanja, u balansiranju između javnog interesa i osnovnih prava i sloboda, pokreće ozbiljna pitanja kompatibilnosti sa ustavnim mandatom Ombudsmana da nadzire i štiti prava i slobode pojedinaca od nezakonitih i nepravilnih radnji ili neradnji javnih organa, uključujući i sam Državni biro. Naime, vršenje nadzorne nadležnosti Ombudsmana shodno odredbama člana 132 [Uloga i nadležnosti Ombudsmana] Ustava obuhvatilo bi javni organ u čije odlučivanje učestvuje i Ombudsman, odnosno njen/njegov zamenik.

Kao posledica toga i uzimajući u obzir (i) nadzornu nadležnost Ombudsmana u odnosu na sve organe javne vlasti u kontekstu osnovnih prava i sloboda; i (ii) prirodu nadležnosti članova Nadzorne komisije Državnog biroa, u oceni Suda, učešće zamenika Ombudsmana u Nadzornoj komisiji, sa sveobuhvatnim nadležnostima odlučivanja u odnosu na Državni biro, narušilo bi ustavnu nezavisnost Ombudsmana da vrši nadzor nad Državnim biroom u kontekstu specifične ustavne nadležnosti u vezi sa zaštitom prava i sloboda pojedinca od nezakonitih i nepravilnih radnji ili neradnji javnih organa.

Dalje i u kontekstu Generalnog revizora Republike Kosovo, u presudi se razrađuju ustavne i zakonske funkcije Generalnog revizora kao najviše institucije ekonomske i finansijske kontrole u Republici Kosovo, shodno odredbama člana 136 [Stalni Revizor Kosova] Ustava kao i nadležnost da vrši kontrolu ekonomske delatnosti javnih institucija i korišćenje i zaštitu javnih resursa od strane centralne i lokalne vlasti, shodno odredbama člana 137 [Nadležnosti Stalnog Revizora Kosova] Ustava. Prema datim pojašnjenima, nadležnost generalnog revizora da nadzire rad javnih organa i korišćenje javnih sredstava od njih ne zavisi od zakonskih odredaba niti od sastava tela za odlučivanje, jer se radi o pitanju koja je regulisana na ustavnom nivou i koje se primenjuje na sve javne organe u Republici Kosovo, bez izuzetka, a samim tim i na sam Državni biro.

U tom kontekstu, u presudi se naglašava da bi odlučivanje generalnog revizora u svojstvu člana Nadzorne komisije u vezi sa budžetskim pitanjima Biroa ugrozilo ustavnu obavezu generalnog revizora da vrši kontrolu ekonomske delatnosti Državnog biroa, kako je utvrđeno članom 137 [Nadležnosti stalnog revizora Kosova] Ustava. Presuda podseća da je upravo uloga generalnog revizora kao najviše institucije ekonomske i finansijske kontrole u Republici Kosovo rezultirala preciznim odredbama važećeg zakona o generalnom revizoru, prema kojem, generalni revizor i njegovi zaposleni ne mogu obavljati nijednu drugu funkciju na bilo kom nivou javnog sektora.

Kao posledica toga i imajući u vidu (i) nadzornu nadležnost generalnog revizora u odnosu na sve organe javne vlasti u kontekstu ekonomske i finansijske kontrole; i (ii) prirodu nadležnosti članova Nadzorne komisije Državnog biroa, uključujući i činjenicu da isti takođe vrše vrednovanje radnog učinka generalnog direktora, razmatranje njegovih/njenih izveštaja o radu, uključujući u kontekstu upravljanja budžetom Biroa, po oceni Suda, učešće generalnog revizora u Nadzornoj komisiji, sa sveobuhvatnim nadležnostima za donošenje odluka, uključujući vezano za finansijsko upravljanje, narušilo bi ustavnu nezavisnost glavnog revizora da nadzire Državni biro u kontekstu upravljanja i korišćenja javnih sredstava shodno odredbama člana 136 [Stalni revizor Kosova] i 137 [Nadležnosti stalnog revizora Kosova] Ustava.

Na kraju i u vezi sa sudijom Vrhovnog suda, u svojstvu predsedavajućeg Nadzorne komisije Državnog biroa, u presudi se naglašavaju načela koja proističu iz Ustava u kontekstu podele i interakcije vlasti, kako je razrađena kroz sudsku praksu tokom godina, uključujući i nespojivost funkcija sudija sa drugim državnim funkcijama. Za potrebe ove analize, presuda takođe razrađuje, između ostalog, (i) međunarodna načela i standarde koji se odnose na nezavisnost i nepristrasnost sudijske funkcije i nespojivost vršenja drugih funkcija van pravosudnog sistema, uključujući Bangalorska načela usvojena na nivou Ujedinjenih nacija, preporuke Komiteta ministara Saveta Evrope, mišljenja Konsultativnog veća evropskih sudija i relevantna mišljenja Venecijanske komisije; (ii) komparativnu analizu ustava u kontekstu uređenja nespojivosti sudijske funkcije sa drugim državnim funkcijama; i (iii) sudsku praksu drugih ustavnih sudova u vezi sa tumačenjem nespojivosti sudijske funkcije.

Presuda, između ostalog, naglašava da Ustav Republike, utvrđuje obavljanje dodatnih državnih funkcija sudija Republike Kosovo u dva slučaja, odnosno funkcije (i) u Sudskom savetu Kosova; i (ii) u Centralnoj izbornoj komisiji. U svim drugim slučajevima, u svom članu 106 [Nespojivost Funkcija], Ustav, precizira da (i) Sudija ne može vršiti neku drugu funkciju u ostalim državnim organima „van sudstva“, ne smije biti uključen u političku ili neku drugu, zakonom zabranjenu, aktivnost; i (ii) Sudijama nije dozvoljeno da budu odgovorni za, ili vrše one funkcije koje, na bilo koji način, nisu u saglasnosti sa načelom nezavisnosti i nepristrasnosti sudijske funkcije. Prema datim pojašnjenima, dok gore navedena odredba, propisuje mogućnost dodatnih funkcija sudijama Republike Kosovo, na osnovu odredaba posebnih zakona i/ili procedura koje utvrđuje Sudski savet Kosova, Ustav propisuje sudijama jasnu zabranu vršenja bilo koje funkcije u ostalim državnim organima “van sudstva”. Prema pojašnjenima datim u presudi, takva formulacija u Ustavu, sadrži obavezu ocene nespojivosti sudijske funkcije sa funkcijom predsedavanja Nadzorne komisije jedne nezavisne institucije, odnosno Državnog biroa, uključujući u kontekstu nadležnosti ove Komisije i činjenice da li se Državni biro može smatrati državnom institucijom unutar sudstva za potrebe utvrđivanja kompatibilnosti funkcija.

Prema pojašnjenima, i imajući u vidu, (i) institucionalnu prirodu Državnog biroa i odnos Biroa sa sudovima, odnosno sudskim vlastima; i (ii) prirodu nadležnosti koje vrši predsedavajući Nadzorne komisije Biroa, odnosno sudija Vrhovnog suda; i (iii) činjenicu da se Državni biro ne može kvalifikovati kao državna institucija unutar sudstva za potrebe formulisanja člana 106 [Nespojivost funkcija] Ustava, između ostalog, budući da odnos između Državnog biroa i sudske vlasti, shodno osporenom zakonu, je nadzorne prirode, odnosno odlučivanje Državnog biroa u kontekstu provere i predloga za oduzimanje imovine, uvek podleže kontroli i odlučivanja sudske vlasti, u oceni Suda, funkcija sudije Republike Kosovo nije kompatibilna sa predsedavanjem Nadzorne komisije Državnog biroa shodno odredbama člana 106 [Nespojivost Funkcija] Ustava.

Prema pojašnjenjima datim u ovoj presudi, pri razmatranju gore navedenih pitanja, Skupština izmenama i/ili dopunama navedenih odredaba, u meri u kojoj se utvrdi da ne vrši sopstvenu nadzornu funkciju, mora da odredi sastav Nadzorne komisije Državnog biroa, na taj način da se ispoštuju sve neophodne garancije za nezavisnost ove institucije, istovremeno ne narušavajući ustavnih odredbi koje se odnose na nespojivost funkcija i/ili nadzornih nadležnosti nezavisnih ustavnih institucija.

(c) način izbora Generalnog direktora Državnog biroa

U presudi se takođe razrađuje izbor Generalnog direktora Državnog biroa, koji se po odredbama osporenog zakona, bira od strane Skupštine, većinom glasova svih poslanika koji su prisutni i koji glasaju, ali da, ukoliko Skupština ne uspeva da bira direktora u dva kruga glasanja, nakon raspisivanja dva konkursa, nadležnost za izbor generalnog direktora prelazi na samu Nadzornu komisiju. Takvo uređenje, shodno datim pojašnjenima, u principu, pokreće dva sporna pitanja, odnosno (i) izbor generalnog direktora od strane Skupštine prostom većinom; i (ii) mehanizam za deblokadu prenosom ove nadležnosti na Nadzornu komisiju, u slučaju neuspeha izbora direktora u Skupštini.

Shodno pojašnjenima datim u presudi, izbor generalnog direktora većinom glasova svih poslanika koji su prisutni i koji glasaju u Skupštini, nije u suprotnosti sa članom 65 [Nadležnosti Skupštine] i 80 [Usvajanje Zakona] Ustava. Shodno tome i imajući u vidu značaj funkcije generalnog direktora Državnog biroa, uključujući njegov/njen mandat od sedam (7) godina, presuda takođe podseća na stalnu preporuku Venecijanske komisije u njenim mišljenima o Kosovu, ali i u drugim relevantnim mišljenjima u kontekstu izbora rukovodećih struktura agencija/komisija nadležnih za građanskopravno oduzimanje imovine, da izbor Generalnog direktora bude dvotrećinskom (2/3) većinom poslanika. Sa druge strane, a u vezi sa mehanizmom deblokade izbora, odnosno prenosom nadležnosti izbora generalnog direktora na Nadzornu komisiju, u presudi se pojašnjava da način izbora nosilaca/članova nezavisnih agencija nije precizirano ustavnim odredbama, pa kao posledica toga, utvrđivanje načina izbora generalnog direktora Državnog biroa, na osnovu stava 1 člana 142 [Nezavisne Agencije] Ustava, je u nadležnosti Skupštine, uz podsećanje da u meri u kojoj nisu kršene ustavne norme, ocena izbora javnih politika koja je dovela do donošenja određenog zakona/odredbe nije u nadležnosti Suda.

Na kraju, u presudi se pojašnjava da zahtev podnosilaca je zasnovan na stavu 5. člana 113. [Jurisdikcija i ovlašćene strane] Ustava i da ova kategorija zahteva ima suspenzivno dejstvo, naime da se takav zakon može proslediti Predsedniku Republike Kosovo na dekretiranje samo nakon odlučivanja Suda i u skladu sa modalitetima definisanim u konačnoj odluci Suda. S obzirom na to, i uprkos činjenice da prilikom ocene ustavnosti osporenog Zakona, Sud je ocenio kao suprotno Ustavu samo određene delove četiri (4) člana osporenog Zakona, odnosno njegove članove 2 (Delokrug), 10 (Sastav Nadzorne komisije i naknada), 22 (Period provere imovine) i 34 (Rasprava u prvom stepenu), uzimajući u obzir njihovu prirodu i značaj i činjenicu da bez izmene i dopune istih od strane Skupštine, osporeni zakon je neprimenjiv, na osnovu sudske prakse, osporeni zakon, u službi načela pravne sigurnosti, je proglašen ništavim u celosti.