USTAVNI SUD

KO157/23, podnosilac: Vlora Dumoshi i 11 drugih poslanika, ocena ustavnosti odluke br. 08-V-583 Skupštine Republike Kosovo o razrešenju članice Odbora Tela za razmatranje nabavki od 13. jula 2023. godine

KO157/23, presuda od 17. maja 2024. godine, objavljena 1. jula 2024. godine

Ključne reči: institucionalni zahtev, prihvatljiv zahtev, postupci nabavke, nadležnosti Skupštine, institucionalna nezavisnost TRN-a  

Okolnosti konkretnog slučaja odnose se na razrešenje članice Odbora TRN-a osporenom odlukom Skupštine Republike Kosova, od 13. jula 2023. godine. Kao što je pojašnjeno u presudi, razrešenju članice Odbora TRN-a je prethodila odluka [PSH. 397/409/22] Odbora TRN-a od 11. oktobra 2022. godine, kojom je ukinuto obaveštenje autoriteta za ugovaranje, odnosno Ministarstva zdravlja, o otkazivanju aktivnosti nabavke pod nazivom „Snabdevanje analognim insulinima sa esencijalne liste Lot 1 i Lot 3“. Gore pomenuta odluka Panela za razmatranje TRN-a je doneta jednoglasno, nakon žalbe dva (2) ekonomska operatera i nakon ispitivanja stručnosti relevantnog stručnjaka za nabavku, pojašnjavajući da se ukida obaveštenje o poništavanju aktivnosti nabavke Ministarstva zdravlja i da se predmet vraća na ponovno ocenjivanje. Gore navedena odluka Panela za razmatranje TRN-a je na zahtev Ministarstva zdravlja bila predmet ocene redovnih sudova, odnosno Osnovnog suda u Prištini i Apelacionog suda, koji su odbili tužbu, odnosno žalbu Ministarstva zdravlja kao nedozvoljenu. Kao posledica toga, Vlada Republike Kosovo je predložila razrešenje predsedavajuće Panela za razmatranje TRN-a, koja je donela pomenutu odluku, sa obrazloženjem o „kršenju profesionalne etike“. Ovaj predlog Vlade je razmotrila Komisija za budžet, rad i transfere Skupštine Republike Kosovo, koja je odlučila da preporuči Skupštini da ne usvoji, odnosno da odbije predlog Vladi Republike Kosovo za razrešenje članice Odbora TRN-a. Međutim, Skupština Republike Kosovo je na plenarnoj sednici od 13. jula 2023. godine, na osnovu predloga Vlade, osporenom odlukom razrešila članicu Odbora TRN-a.

Podnosioci zahteva su pred Sudom osporili ustavnost ove odluke Skupštine, tvrdeći, između ostalog, da je doneta uz povredu nadzorne nadležnosti Skupštine, shodno odredbi stava 9. člana 65. [Nadležnosti Skupštine] i člana 142. [Nezavisne agencije] Ustava, u suštini, naglašavajući (i) nepostojanje pravnog osnova za relevantno razrešenje; (ii) povredu funkcionalne nezavisnosti TRN-a; (iii) uplitanje u nadležnost sudske vlasti da oceni zakonitost donošenje odluka TRN-a; i (iv) povredu osnovnih prava i sloboda razrešene članice TRN-a. Tvrdnje podnosilaca zahteva je osporila parlamentarna grupa Lëvizja VETËVENDOSJE!

U kontekstu gore navedenih pitanja, u presudi se najpre naglašava činjenica da su gore navedene okolnosti i tvrdnje, između ostalog, pokrenule pitanja koja se odnose na: (i) ustavnu nadležnost Skupštine Republike Kosovo da nadgleda rad javnih institucija, koje na osnovu Ustava i zakona izveštavaju Skupštinu kao i relevantna ograničenja u vršenju ove nadzorne funkcije na osnovu zakona usvojenih od strane Skupštine; (ii) nezavisnost Nezavisnih agencija osnivanih na osnovu člana 142 [Nezavisne Agencije] Ustava, uključujući  status i funkcionalnu nezavisnost i nezavisnost odlučivanja TRN-a prema zakonima koji se primenjuju na javne nabavke; i (iii) nadležnost Skupštine da u vršenju svoje nadzorne funkcije razreši članove TRN-a i relevantna ograničenja na osnovu važećih zakona o javnim nabavkama.

U kontekstu principa koji proizilaze iz analize ustavnih načela, presuda prvo pojašnjava da Skupština svoju funkciju obavlja na osnovu, između ostalog, člana 4. [Oblik vladanja i podela vlasti] i člana 65. [Nadležnosti Skupštine] Ustava, uključujući ovlašćenje da (i) usvaja zakone, rezolucije i ostale opšte akte; i (ii) vrši nadzor Vlade i ostalih javnih institucija, koje, na osnovu Ustava i zakona, podnose izveštaj Skupštini. Prema pojašnjenjima datim u presudi, oba ova ovlašćenja čine suštinu ustavne funkcije Skupštine. S obzirom na ovo i na osnovu, između ostalog, članova 65. [Nadležnosti Skupštine] i 74. [Vršenje funkcije] Ustava, u kontekstu ustavne nadležnosti nadzora, Skupština je uslovljena vršenjem ove funkcije u skladu sa (i) ustavnim odredbama, uključujući one definisane članovima 3. [Jednakost pred zakonom], 4. [Oblik vladanja i podela vlasti] i 7. [Vrednosti] Ustava, respektivno; i (ii) ograničenjima i ovlašćenjima definisanim u zakonima usvojenim od strane same Skupštine u vezi sa javnim institucijama koje izveštavaju/su nadgledane od strane Skupštine. Prema pojašnjenjima datim u presudi, u kontekstu vršenja nadzorne funkcije Skupštine u vezi sa Nezavisnim agencijama osnovanim na osnovu člana 142. [Nezavisne Agencije] Ustava, u okviru kojih spada i TRN na osnovu svojih karakteristika prema zakonima koji se primenjuju na javne nabavke, ali i prema samom Zakonu br. 06/L-113 o organizaciji i funkcionisanju državne uprave i nezavisnih agencija, poseban značaj se pridaje nadzornim ograničenjima Skupštine na osnovu stava 9. člana 65. [Nadležnosti Skupštine] Ustava u vezi sa stavom 1 člana 142. [Nezavisne Agencije] Ustava i zakonima koji se odnose na javne nabavke u Republici Kosovo, koje je usvojila sama Skupština.

U presudi se dalje pojašnjava da dok se na osnovu člana 142 [Nezavisne agencije] Ustava, nezavisne agencije su one institucije koje je osnovala Skupština, na osnovu relevantnih zakona, koji regulišu osnivanje, funkcionisanje i njihova ovlašćenja, iste, na osnovu gore navedenog člana Ustava, vrše svoje funkcije obavljaju nezavisno od svih ostalih organa ili vlasti Republike Kosovo i štaviše, svaki organ, institucija koja sprovodi legitimnu vlast u Republici Kosovo je obavezna da sarađuje i odgovori na njihove zahteve, tokom sprovođenja zakonskih ovlašćenja, u skladu sa zakonom. Štaviše, na osnovu odredbi Zakona br. 04/L-042 o javnim nabavkama na Republici Kosovo i relevantnim izmenama i dopunama ovog zakona, između ostalog, (i) TRN je nezavisni organ razmatranja i obavlja autoritet, nadležnosti, funkcije i odgovornosti definisanih Zakonom o javnim nabavkama; i (ii) nijedno lice ili javni zvaničnik ne može da vrši ili da pokuša da vrši bilo koji politički ili nezakoniti pritisak na TRN ili njegovog radnika u vezi sa bilo kakvom odlukom. Dalje i prema datim pojašnjenjima, pomenuti Zakon definiše odnos TRN-a prema sudskoj i zakonodavnoj vlasti. U kontekstu prvog, važeći zakon utvrđuje da je zakonitost donošenja odluka TRN-a podvrgnuta sudskoj kontroli. Dok, u kontekstu drugog, važeći zakon definiše odnos između Skupštine i TRN-a, koji se odnosi na imenovanje članova TRN-a, obaveze izveštavanja i razrešenja članova TRN-a. U vezi sa ovim poslednjim, prema pojašnjenjima datim u presudi, uzimajući u obzir značaj funkcionalne nezavisnosti TRN-a, važeći zakoni tokom godina preciziraju da članovi TRN-a mogu da se razreše samo nakon što se razlozi razrešenja utvrđuju kroz odlučivanje sudova. dok  izmenama i dopunama Zakona o javnim nabavkama u martu 2016. godine, izuzetno, definisana je i mogućnost da Vlada predloži Skupštini razrešenje predsednika ili člana TRN, „ako on/ona postupa suprotno profesionalnoj etici u vezi sa svojim dužnostima“, osnova na kojoj je razrešena članica TRN-a u okolnostima konkretnog slučaja.

Međutim, na osnovu pojašnjenja datih u presudi, ni Vlada ni Skupština nisu dali nikakvo opravdanje u vezi sa navodnim kršenjem „profesionalne etike“ članice TRN, na osnovu čega je dat predlog za njeno razrešenje. Komisija za budžet, rad i transfere Skupštine je ovoj potonjoj preporučila da ne usvoji Vladin predlog za razrešenje. Pored toga, Osnovni sud i Apelacioni sud su odbili kao nedozvoljene tužbu i žalbu Ministarstva zdravlja za poništavanje odluke TRN. Naime, na osnovu okolnosti slučaja, proizilazi da je članica TRN-a razrešena zbog svog odlučivanja u vezi sa donošenjem odluke TRN-a o ukidanju i vraćanju na ponovnu ocenu obaveštenja Ministarstva zdravlja o otkazivanju relevantne aktivnosti nabavke.

Prema pojašnjenjima datim u presudi i oslanjajući se na ustavne i pravne garancije, kao i na sudsku praksu Suda, uključujući i u kontekstu razrešenja članova institucija/agencija i/ili nezavisnih organa zbog donošenja odluka, Sud ističe da individualna nezavisnost i kolegijalnost članova TRN znači ne samo nezavisnost u odnosu na spoljne uticaje koje članovi TRN mogu imati, već i na uticaje organa koji ih je postavio u relevantne pozicije – u ovom slučaju Skupština. Ova nezavisnost oličava nameru da članovi nadležnih organa slobodno obavljaju svoje funkcije bez straha od posledica po vršenje svojih funkcija na osnovu ovlašćenja datih kroz važeće zakone. Ovo poslednje, koliko je relevantno za okolnosti slučaja, pravilno utvrđuje da (i) zakonitost donošenja odluka TRN-a podleže sudskoj kontroli; dok (ii) članovi TRN su suspendovani i/ili udaljeni sa funkcije, nakon podizanja optužnice ili pravosnažne sudske odluke, respektivno. Mogućnost razrešenja člana TRN-a zbog „profesionalne etike” se ne može formalno koristiti za opravdavanje razrešenja člana TRN-a, za odlučivanje u konkretnim slučajevima, ukoliko se ne argumentuje na uverljiv način povreda pravila „profesionalne etike“, već za odlučivanje u konkretnim slučajevima. Takav presedan, na osnovu kojeg bi članovi TRN-a mogli biti razrešeni zbog donošenja odluka, duboko bi povredio funkcionalnu nezavisnost TRN-a i samu svrhu njegovog postojanja, u skladu sa odredbama važećih zakona.

U svojoj presudi, Sud je konačno ponovio da je neosporno ovlašćenje Skupštine da na osnovu stava 9 člana 65. [Nadležnosti Skupštine] Ustava vrši nadzor nad TRN, ali da je u vršenju ovog ovlašćenja Skupština ograničena na ustavne odredbe, uključujući nezavisnost Nezavisnih agencija shodno odredbama samog Ustava i zakone koje je sama Skupština usvojila na osnovu stava 1. člana 65. [Nadležnosti Skupštine] Ustava. Presuda takođe naglašava vrednosti ustavnog poretka Republike Kosovo, uključujući principe poštovanja ljudskih prava i slobode, vladavine prava i podele i interakcija vlasti, koji su godinama razrađivani kroz sudsku praksu Suda, uključujući u kontekstu značaja nezavisnog  odlučivanja pri vršenju javnih funkcija shodno odredbama Ustava i primenljivih zakona.

Na osnovu gore navedenog, Sud je jednoglasno odlučio: (i) jednoglasno da proglasi zahtev prihvatljivim; i (ii) sa osam (8) glasova za i jednim (1) protiv da odluka [br. 08-V-583] od 13. jula 2023. godine Skupštine Republike Kosovo za razrešenje člana Odbora TRN-a nije u saglasnosti sa stavom 9 člana 65. [Nadležnosti Skupštine] i stavom 1 člana 142 [Nezavisne Agencije] Ustava.