USTAVNI SUD

KO145/21, Podnosilac: Opština Kamenica, ocena ustavnosti odluke Ministarstva obrazovanja, nauke, tehnologije i inovacija br. 01B/24 od 23. aprila 2021. Godine

Sud je ocenio ustavnost odluke [br. 01B/24] Ministarstva obrazovanja, nauke, tehnologije i inovacija (u daljem tekstu: MONTI) od 23. aprila 2021. godine. Sudu je zahtev za ocenu ustavnosti ovog akta podnela Opština Kamenica na osnovu ovlašćenja utvrđenih stavom 4. člana 113. [Jurisdikcija i ovlašćene strane] Ustava Republike Kosovo. Prilikom ocene ustavnosti osporene odluke, Sud je jednoglasno odlučio: (i) da je zahtev prihvatljiv; (ii) da odluka [br. 01B/24] MONTI-a od 23. aprila 2021. godine nije u saglasnosti sa stavom 2. člana 12. [Lokalna vlast], stavovima 1. i 3. člana 123. [Osnovna načela] i stavovima 2. i 3. člana 124. [Organizovanje i funkcionisanje lokalne samouprave] Ustava; (iii) da odbije zahtev za privremenu meru; i (iv) da odbije zahtev za povlačenje zahteva.

• Činjenice predmeta  

Okolnosti konkretnog slučaja povezane su sa reorganizacijom škola u opštini Kamenica iz 2019. godine, a koja reorganizacija je pokrenuta relevantnim odlukama predsednika opštine, između ostalog, sa obrazloženjem da se broj učenika u pojedinim školama smanjio i da ne postoji odgovarajuća infrastruktura obrazovanih ustanova. Na početku, Ministarstvo administracije lokalne samouprave je utvrdilo da su relevantne odluke donete u saglasnosti sa važećim zakonima, odnosno sopstvenim nadležnostima opština i da je MONTI sproveo inspekciju izvršenja ovih odluka.  Međutim, nekoliko roditelja pogođenih učenika su odbili izvršenje ovih odluka i osporili iste u upravnom sporu, tražeći i da se donesu privremene mere radi obustave izvršenja odluka Opštine. Vrhovni sud je, na osnovu spisa predmeta, odbio obustavu izvršenja predmetnih odluka. S obzirom na to da izvesni broj učenika nije pohađao nastavu prema utvrđenjima odluka Opštine, 2021. godine, MONTI je formirao Komisiju za procenu nepohađanja nastave od strane 441 učenika, koja je, između ostalog, preporučila da radi rešavanja situacije, MONTI i Opština treba da: (i) preduzimaju usaglašene radnje; i (ii) osnuju radnu grupu radi analize situacije u školama. Međutim, MONTI je doneo osporenu odluku na osnovu koje je organizovao “ubrzanu alternativnu nastavu za 441 učenika opštine Kamenica”. Ovu odluku je opština Kamenica osporila pred Sudom, navodeći da se njome MONTI umešao u sopstvene nadležnosti opštine, i da je samim tim povredio opštinske odgovornosti u suprotnosti sa ustavnim garancijama.

• Navodi podnosioca zahteva i protivargumenti MONTI-a i Ministarstva administracije lokalne samouprave

Podnosilac zahteva tvrdi da su osporenom odlukom MONTI-a povređene njegove opštinske odgovornosti u suprotnosti sa članovima 12, 123. i 124. Ustava u vezi sa članom 2. (Ustavni i pravni okvir lokalne samouprave) i članom 4. (Obim lokalne samouprave) Evropske povelje o lokalnoj samoupravi, navodeći, u suštini, da je: (i) osporena odluka doneta u suprotnosti sa članom 12. Ustava u vezi sa stavom (h) člana 17. (Izvorna nadležnost) Zakona br. 03/L-040 o lokalnoj samoupravi, jer na osnovu ove odredbe opština ima potpunu i isključivu nadležnost da pruža predškolsko, osnovno i srednje javno obrazovanje, uključujući registrovanje i licenciranje obrazovnih ustanova; (ii) na osnovu važećih zakona, MONTI nema nadležnost da organizuje alternativnu ili dopunsku nastavu i samo može da traži od opštine da organizuje ovu vrstu nastave; i (iii) MONTI nema nadležnost da određuje lokacije obrazovnih ustanova, niti da obavezuje opštinu da održava alternativnu nastavu u obrazovnim ustanovama koje su nelicencirane i koje više ne postoje kao školski objekti. Protivargumentima MONTI-a se, između ostalog, naglašava da se on prilikom donošenja osporene odluke oslonio na Uredbu Vlade br. 02/2021 o oblastima administrativne odgovornosti Kancelarije premijera i ministarstava i da smatra da je u skladu sa međunarodnim načelima za zaštitu ljudskih prava, obaveza države da obezbedi primenu osnovnog prava na obrazovanje, odnosno da obezbedi pristup obrazovnim ustanovama. Ministarstvo administracije lokalne samouprave svojim komentarima dostavljenim Sudu podržava argumente MONTI-a.

• Prihvatljivost zahteva

Nakon podnošenja zahteva za ocenu ustavnosti osporene odluke od strane predsednika opštine Kamenica, g. Qëndrona Kastratija, dana 17. oktobra 2021. godine, odnosno 14. novembra 2021. godine, nakon sprovođenja drugog kruga lokalnih izbora u Republici Kosovo, za predsednika opštine Kamenica izabran je g. Kadri Rahimaj. Poslednje pomenuti je preko svog zastupnika, dana 5. januara 2022. godine, podneo Sudu zahtev za povlačenje predmeta KO145/21, sa obrazloženjem da ne postoji pravni interes za njegovo razmatranje. Na osnovu člana 35. (Povlačenje, odbijanje i odbacivanje zahteva) Poslovnika, prema kojem bez obzira na zahtev za povlačenje Sud može odrediti da odluči o prvobitnom zahtevu, Sud je prvo ocenio zahtev novog predsednika opštine, ali je odlučio da isti odbije s obzirom na javni interes za nastavak razmatranja i meritornog odlučivanja u predmetu, sa naglaskom na važnost razjašnjenja navoda o povredi ustavnih načela koja se odnose na lokalnu samoupravu.

• Meritum

Prilikom ispitivanja navoda podnosioca zahteva, Sud je prvo razmotrio opšta načela koja se odnose na lokalnu samoupravu utvrđena Ustavom, Evropsku povelju o lokalnoj samoupravi, relevantna mišljenja Venecijanske komisije u vezi sa načelima lokalne samouprave, kao i važeće zakone koji konkretizuju nadležnosti opštine i MONTI-a u oblasti obrazovanja, odnosno Zakon o lokalnoj samoupravi, Zakon br. 04/L-032 o preduniverzitetskom obrazovanju i Zakon br. 03/L-068 o obrazovanju u opštinama Republike Kosovo.

Sud je na osnovu članova 12, 123. i 124. Ustava, respektivno, između ostalog, naglasio: (i) da su opštine osnovna teritorijalna jedinica lokalne samouprave u Republici Kosovo; (ii) da se organizovanje i nadležnosti jedinica lokalne samouprave uređuju zakonom i da se osnivanje opština, granice, nadležnosti i način njihovog organizovanja i funkcionisanja uređuju zakonom; (iii) da opštine imaju svoje, proširene i poverene nadležnosti u skladu sa zakonom; i (iv) da je administrativno razmatranje akata opština od strane centralnih organa u oblasti njihove nadležnosti, ograničeno na osiguranje saglasnosti sa Ustavom i zakonom. Pored toga, na osnovu ovih ustavnih članova, Sud je istakao da se delatnost organa lokalne samouprave zasniva na Ustavu i zakonima Republike Kosovo i poštuje Evropsku povelju o lokalnoj samoupravi. Poslednje pomenuta, između ostalog, i u meri u kojoj je to relevantno za okolnosti konkretnog slučaja, utvrđuje: (i) da lokalne vlasti, u okviru zakonskih ograničenja, imaju punu slobodu odlučivanja o inicijativama u vezi sa bilo kojim pitanjem koje nije isključeno iz njihove nadležnosti i nije dodeljeno nekom drugom organu; (ii) da ovlašćenja koja se daju lokalnim vlastima po pravilu moraju biti potpuna i ekskluzivna i ne smeju biti narušavana ili ograničena drugom, centralnom ili regionalnom vlašću, osim u skladu sa zakonom; i (iii) da svaki administrativni nadzor nad lokalnim organima može biti ostvaren samo u skladu sa procedurama i u slučajevima koji su predviđeni ustavom ili zakonom.

Lokalna samouprava ima toliku važnost u ustavnom poretku da je Ustav: (i) utvrdio ove garancije, između ostalog, u svojim osnovnim odredbama; (ii) utvrdio poštovanje Evropske povelje o lokalnoj samoupravi; i (iii) u cilju osiguranja zaštite ovih garancija, u svom članu 113, dao opštinama direktan pristup Ustavnom sudu, u svojstvu ovlašćenih strana da ospore ustavnost zakona ili akata Vlade koji povređuju opštinske odgovornosti ili umanjuju prihode opštine, ukoliko taj zakon ili akt utiče na dotičnu opštinu.

U skladu sa gore navedenim garancijama Ustava i Evropske povelje o lokalnoj samoupravi, i pozivanje istih na obavezu da se ove garancije sprovedu i kroz primenjivih zakona, Sud je takođe podsetio da na osnovu člana 17. Zakona o lokalnoj samoupravi, opštine imaju “potpune i isključive” nadležnosti u pružanju predškolskog, osnovnog i srednjeg obrazovanja, uključujući i registrovanje i licenciranje obrazovnih ustanova, prijem radnika, isplatu plata i obučavanje instruktora i administratora za obrazovanje. S druge strane, MONTI, na osnovu Zakona o preduniverzitetskom obrazovanju i Zakona o obrazovanju u opštinama, između ostalog, ima primarnu odgovornost za planiranje, utvrđivanje standarda i obezbeđivanje kvaliteta sistema preduniverzitetskog obrazovanja i ima odgovornost da promoviše i unapređuje kvalitet i efikasnost obrazovanja i osposobljavanja putem inspekcije obrazovanja, nadgledanje i procenu u cilju povećanja kvaliteta i nadzora nad sprovođenjem važećeg zakonodavstva. U kontekstu izveštaja nadležnih inspektora, kako je utvrđeno u članu 8. (Inspekcija obrazovanja) Zakona o preduniverzitetskom obrazovanju, i u meri u kojoj je to relevantno za okolnosti konkretnog slučaja, MONTI može da traži sprovođenje dodatne ili alternativne nastave u slučaju da se primete nedostaci u primeni nastavnog plana i programa u određenoj opštini.

U tom kontekstu, Sud je istakao: (i) da pružanje predškolskog, osnovnog i srednjeg javnog obrazovanja na osnovu Zakona o lokalnoj samoupravi predstavlja sopstvenu nadležnost opštine i da su te nadležnosti potpune i ekskluzivne; i (ii) da u svojoj inspekcijskoj ulozi, kako je utvrđeno u Zakonu o preduniverzitetskom obrazovanju, MONTI “može da zatraži dodatnu ili alternativnu nastavu”, u slučaju kada se primete nedostaci u primeni nastavnog plana i programa. U okolnostima konkretnog slučaja, relevantnim izveštajem Komisije MONTI-a od 14. aprila 2021. godine je, između ostalog, preporučeno preduzimanje usaglašenih radnji između Ministarstva, Opštine i roditelja, “kako bi se omogućilo momentalno vraćanje učenika u škole”. Međutim, pozivajući se na gore navedenu Uredbu Vlade, MONTI je doneo osporenu odluku, kojom je, između ostalog, organizovao ubrzanu alternativnu nastavu za opštinu Kamenica, utvrdivši da se nastava organizuje u pet (5) datih škola opštine Kamenica, koje škole je podnosilac zahteva svojim odlukama prethodno reorganizovao kao deo svoje reforme.

Nakon analize ustavnih načela i načela Evropske povelje o lokalnoj samoupravi i važećih zakona i prema objašnjenjima datim u objavljenoj presudi, Sud je, između ostalog, naglasio da je prilikom organizovanja ubrzane alternativne nastave i utvrđivanja organizovanja nastave u odgovarajućim školskim objektima u Opštini Kamenica,  MONTI osporenom odlukom prekoračio svoju nadležnost i povredio opštinske odgovornosti, odnosno umešao se u sopstvene nadležnosti Opštine Kamenica koje se odnose na pružanje javnog predškolskog, osnovnog i srednjeg obrazovanja, u suprotnosti sa ustavnim i zakonskim garancijama. Sud je istakao važnost poštovanja ustavnih načela koja se odnose na lokalnu samoupravu i obavezu centralne vlasti da svaki administrativni nadzor nad lokalnim vlastima vrši samo u formama i u slučajevima predviđenim Ustavom ili važećim zakonom.