USTAVNI SUD

KO61/20, Podnosilac: Uran Ismaili i 29 drugih poslanika Skupštine Republike Kosovo

Ocena ustavnosti odluke [br. 214/IV/2020] Ministarstva zdravlja od 12. aprila 2020. godine o proglašenju opštine Prizren „zonom karantina“; i odluka [br. 229/IV/2020], [br. 238/IV/2020], [br. 239/IV/2020] Ministarstva zdravlja od 14. aprila 2020. godine o sprečavanju, suzbijanju i eliminisanju zarazne bolesti COVID-19 na teritoriji Opština Prizren, Dragaš i Istok  

KO61/20, presuda od 1. maja 2020. godine, objavljena 5. maja 2020. godine

Ključne reči: pandemija COVID-19, institucionalni zahtev, zahtev od strane 30 poslanika, član 113.2 (1) Ustava, sloboda kretanja, ograničenje osnovnih prava i sloboda, propisano zakonom, legitiman cilj, proporcionalnost, neophodne u demokratskom društvu, Vlada, Skupština.   

Dana 17. aprila 2020. godine, 30 poslanika Skupštine su podneli Sudu zahtev KO61/20. putem ovog zahteva, podnosilac zahteva je zahtevao ocenu ustavnosti četiri (4) odluka Ministarstva zdravlja, odnosno: (i) odluke [br. 214/IV/2020] Ministarstva zdravlja od 12. aprila 2020. godine o proglašavanju opštine Prizren „zonom karantina“; (ii) odluke [br. 229/IV/2020] Ministarstva zdravlja od 14. aprila 2020. godine „o sprečavanju, suzbijanju i eliminisanju zarazne bolesti COVID-19 na teritoriji opštine Prizren“; (iii) odluke [br. 238/IV/2020] Ministarstva zdravlja od 14. aprila 2020. godine „o sprečavanju, suzbijanju i eliminisanju zarazne bolesti COVID-19 na teritoriji opštine Dragaš“; i (iv) odluke [br. 239/IV/2020] Ministarstva zdravlja od 14. aprila 2020. godine „o sprečavanju, suzbijanju i eliminisanju zarazne bolesti COVID-19 na teritoriji opštine Istok“.

Predmetna stvar zahteva je ocena ustavnosti četiri (4) osporene odluke za koje podnosioci zahteva tvrde da nisu u saglasnosti sa članovima 35. [Sloboda kretanja] i 55. [Ograničenje prava i osnovnih sloboda] Ustava Republike Kosovo (u daljem tekstu: Ustav) i članom 2. Protokola br. 4 Evropske konvencije o ljudskim pravima (u daljem tekstu: EKLJP). Podnosioci zahteva, takođe, su zahtevali i uvođenje privremene mere za obustavljanje osporenih odluka.

Pod naslovom VI – ZAKLJUČCI – Ove Presude (vidi paragrafove 246-263), Sud je sažeo suštinu slučaja i naglasio sledeće:

Dana 31. marta 2020. godine, Sud je odlučio o slučaju KO54/20 kojom Presudom, proglasio nevažećom Odluku br.01/15 Vlade, gde je utvrdio da je ista u suprotnosti sa članom 55 [Ograničenje Prava i Osnovnih Sloboda] Ustava u vezi sa članovima 35 [Sloboda Kretanja], 36 [Pravo na privatnost], 43 [Sloboda Okupljanja] Ustava i ekvivalentnim članovima EKLJP-a, odnosno članovima 8 (Pravo na poštovanje privatnog i porodičnog života), 11 (Sloboda okupljanja i udruživanja) EKLJP-a i članom 2 (Sloboda kretanja) Protokola br. 4 EKLJP-a.

U gorenavedenoj presudi, Sud je naglasio da (i) Vlada samo može sprovesti jedan zakon Skupštine koji ograničava neko osnovno pravo ili slobodu i to samo do specifične mere koju je ovlastila Skupština putem odgovarajućeg zakona, i da (ii) je Ministarstvo zdravlja, odnosno Vlada ovlašćena da donosi odluke u cilju sprečavanja i borbe protiv pandemije, samo onoliko koliko je ovlašćena Zakonom br. 02/L-109 o sprečavanju i suzbijanju zaraznih bolesti i Zakonom br. 04/L-125 o zdravstvu. Sud je takođe naglasio da ova dva zakona, ne ovlašćuju Ministarstvo zdravlja, odnosno Vladu, da ograničava Ustavom zagarantova prava i slobode na nivou cele Republike Kosovo i za sve građane Republike Kosovo bez izuzetka.

Nakon Presude KO54/20, dana 14. aprila 2020. godine, kroz trideset i osam (38) odluka o “sprečavanju, suzbijanju i eliminisanju zarazne bolesti COVID-19”, Ministarstvo zdravlja je uvelo ograničenja u svim opštinama Kosova i za sve građane Republike Kosovo. Sud u ovom slučaju KO61/20, ne ocenjuje ustavnost svih trideset osam (38) gore navedenih odluka iz razloga što podnosioci zahteva nisu osporili sve te odluke.

Pred Sudom su osporene samo tri (3) od njih, i to odluke [br. 229/IV/2020]; [br. 238/IV/2020] i [br. 239/IV/2020] od 14. aprila 2020. godine, za opštine Prizren, Dragaš i Istok. Pred Sudom je takođe osporena i odluka [br. 214/IV/2020] Ministarstva zdravlja od 12. aprila 2020. godine o proglašenju opštine Prizren “zonom karantina”.

Prema tome, ustavno pitanje koje sadrži Presuda KO61/20, je saglasnost četiri (4) osporene odluke Ministarstva zdravlja sa članovima 35. i 55. Ustava. Sud je prilikom njihove ocene, na osnovu člana 55. Ustava, sudske prakse Suda, uključujući i presudu KO54/20, i sudske prakse ESLJP-a u vezi sa članom 2 Protokola br. 4 EKLJP-a, procenio da li su “mešanja”, odnosno ograničenja slobode kretanja građana opština Prizren, Dragaš i Istok, (i) “propisana zakonom”, odnosno Zakonom br.02/L-109 o sprečavanju i suzbijanju zaraznih bolesti; (ii) da li slede „legitimni cilj“; i (iii) i da li su “neophodne u demokratskom društvu ”.

Na osnovu razmatranja i procene spisa podnetih pred Sudom i na osnovu svoje sudske prakse, Sud je jednoglasno odlučio da proglasi zahtev KO61/20 prihvatljivim za razmatranje merituma, pošto su bili ispunjeni svi uslovi prihvatljivosti utvrđeni Ustavom, Zakonom o Ustavnom sudu i Poslovnikom o radu.

Sud je takođe odlučio da odluke “o sprečavanju, suzbijanju i eliminisanju zarazne bolesti COVID-19”, u opštinama Prizren, Dragaš i Istok su u saglasnosti sa Ustavom, sa izuzetkom odnosnih tačaka u izreci koje određuju upravne prekršaje, dok je za odluku o proglašenju “zone karantine” u opštini Prizren proglasio da je u suprotnosti sa Ustavom.

Tačnije, Sud je, jednoglasno, odlučio da su (i) odluka [br. 229/IV/2020] Ministarstva zdravlja od 14. aprila 2020. godine o “sprečavanju, suzbijanju i eliminisanju zarazne bolesti COVID-19” u Opštini Prizren (tačke I, II, III, IV, VI, VII i VIII); i (ii) odluke [br. 238/IV/2020] i [br. 239/IV/2020] Ministarstva zdravlja od 14. aprila 2020. godine “o sprečavanju, suzbijanju i eliminisanju zarazne bolesti COVID-19” u opštinama Dragaš i Istok (tačke I, II, III, V, VI i VII) u saglasnosti sa članom 55. Ustava u vezi sa članom 35. Ustava i članom 2. Protokola br. 4 EKLJP. Shodno tome, Sud je sve navedene tačke gore navedenih odluka proglasio ustavnim.

Sud je utvrdio da je prilikom donošenja gore navedenih odluka, Ministarstvo zdravlja postupilo u skladu sa ovlašćenjima utvrđenim Zakonom br. 02/L-109 o sprečavanju i suzbijanju zaraznih bolesti, i sledstveno „mešanja“ u pravo na slobodu kretanja građana opština Prizren, Dragaš i Istok, putem gore navedenih tačaka su bila “propisana zakonom”. Sud je takođe utvrdio da ista slede „legitimni cilj”, odnosno cilj zaštite “javnog zdravlja”, kao što određeno stavom 3 člana 2 Protokola br. 4 EKLJP-a; proporcionalna su u odnosu na legitimni cilj koji je bio sleđen; i ona su “neophodne u demokratskom društvu ”.

Međutim, Sud je, većinom glasova, odlučio da: (i) tačka V Odluke [br. 229/IV/2020] od 14 aprila 2020. godine Ministarstva zdravlja “o sprečavanju, suzbijanju i eliminisanju zarazne bolesti COVID-19”, za Opštinu Prizren; i (ii) tačka IV Odluka [br. 238/IV/2020] i [br. 239/IV/2020] od 14 aprila 2020. godine Ministarstva zdravlja “o sprečavanju, suzbijanju i eliminisanju zarazne bolesti COVID-19”, u Opštinama Dragaš i Istok, u kojima su određeni administrativni prekršaji i odgovarajuće sankcije, nisu u saglasnosti sa članom 55 Ustava u vezi sa članom 35 Ustava i članom 2 Protokola br. 4 EKLJP-a. Sud je obrazložio da određivanjem nepoštovanja mera predviđenih kroz gorenavedene Odluke kao „upravni prekršaj“, Ministarstvo zdravlja je prekoračilo zakonska ovlašćenja određena Zakonom br. 02/L-109 o sprečavanju i suzbijanju zaraznih bolesti. Sud je naglasio da na osnovu Zakona br. 05/L-087 o Prekršajima, prekršaji i odgovarajuće sankcije mogu da se odrede samo zakonom Skupštine Republike ili aktima Skupštine jedne Opštine, i da ovo ovlašćenje ne može se preneti na druge organe. Sledstveno, administrativni prekršaji koji su određeni kroz ove tri osporene odluke, nisu „propisani zakonom“ i kao rezultat toga, proglašeni su neustavnim.

Sud je s druge strane većinom glasova odlučio da Odluka [br. 214/IV/2020] od 12. aprila 2020. godine Ministarstva zdravlja o proglašenju opštine Prizren “zonom karantina”, nije u saglasnosti sa članovima 35. i 55. i članom 2 Protokola br. 4 EKLJP. Sud je utvrdio da donošenjem ove Odluke, Ministarstva zdravlja je prekoračila nadležnosti određene kroz Zakon br. 02/L-109 o sprečavanju i suzbijanju zaraznih bolesti, i sledstveno “mešanja” u pravo slobode kretanja, putem stavljanja u karantin svih građana opštine Prizren, nisu “propisana zakonom”. Sud je razjasnio da “karantin” prema Zakonu br. 02/L-109 o sprečavanju i suzbijanju zaraznih bolesti može da se naloži od strane Ministarstva zdravlja, nakon preporuke NIJZK, samo za fizička lica za koje se potvrđuje ili se sumnja da su bila u neposrednom kontaktu sa osobama koje su bolesne ili postoji sumnja da imaju zaraznu bolest. Sledstveno, odluka o proglašenju opštine Prizren “zonom karantina” je u celosti proglašena neustavnom.

Što se tiče zahteva za privremenu meru, Sud je utvrdio da, nakon odluke sudija da odluče o meritumu slučaja u celosti i donesu ovu Presudu, isti je ostao bespredmetan.

Sud je takođe podsetio da je Presudom KO54/20 odredio jedan drugi datum stupanja na snagu svoje presude, odnosno 13. april 2020. godine, naglasivši da do tog datuma, relevantne institucije Republike Kosovo, i u prvom redu, Skupština treba da preduzmu potrebne mere da bi osigurali da su potrebna ograničenja osnovnih prava i sloboda u cilju očuvanja javnog zdravlja, izvršena u saglasnosti sa Ustavom i Presudom KO54/20.

Sud ističe činjenicu da uprkos specifičnom zahtevu upućenom Skupštini da obavesti Sud „u vezi sa pitanjem Suda o koracima preduzetim nakon objavljivanja Presude u slučaju KO54/20 od 31. marta 2020. godine“, Sud nije primio odgovor od Skupštine. U ovom pogledu, Sud pre svega naglašava činjenicu da je zakonska obaveza svih javnih organa da “podrže rad Ustavnog suda i na zahtev istog pruže svoju saradnju“. Pored toga, Sud naglašava činjenicu da je na osnovu presude KO54/20, Skupština dužna da ili putem izmena i dopuna postojećeg primenljivog zakonodavstva ili putem donošenja nekog novog zakona, utvrdi prikladnije mehanizme i ovlašćenja kako bi nadležni organi, uključujući i Ministarstvo zdravlja, odnosno Vladu, preduzeli odgovarajuće mere, potrebne za suzbijanje i sprečavanje pandemije COVID-19 u saglasnosti sa Ustavom i presudom KO54/20. U tom kontekstu, Sud takođe stavlja naglasak na član 116. [Pravni efekat odluka] Ustava, na osnovu kojeg, odluke Ustavnog suda su obavezne za pravosuđe i sva lica i institucije Republike Kosovo.

Sud je u Presudi KO61/20 takođe adresirao podnesak od 23. aprila 2020. godine Premijera na dužnosti upućen Sudu u ime Vlade, pod nazivom “Podnesak u vezi sa nepoštovanjem zakonskog roka i Poslovnika o radu Ustavnog suda od strane Ustavnog suda u slučaju KO 61/20”. kojim su izražena “zabrinutosti” u vezi sa ”povredama suštinskih odredbi koje se odnose na postupak i rokove koji se moraju poštovati” od strane Suda naglasivši da će “Vlada pažljivo razmotriti dosadašnje zakonske povrede i u zavisnosti od njihove pravne kvalifikacije preduzeti potrebne postupke utemeljene na zakonodavstvu na snazi.”

Sud je ovaj podnesak kao i sve druge, podelio sa zainteresovanim stranama u ovom slučaju. Isti je objavljen u celini zajedno sa presudom KO61/20, koja sadrži i potrebna razjašnjenja u vezi sa ovim podneskom. Međutim, Sud snažno naglašava da je pristup Vlade prema Sudu koji odražava ovaj podnesak neprihvatljiv i u suprotnosti sa osnovnim vrednostima Ustava Republike.

Sud ponovo naglašava da je on nezavisan organ u zaštiti Ustava i konačni tumač Ustava. Sud takođe podseća da mu Ustav pripisuje punu nezavisnost u obavljanju svojih odgovornosti. Štaviše, ustavna je obaveza Vlade i svih institucija Republike da poštuju i da se ne mešaju u ovu nezavisnost. Sud takođe podseća Vladu da njoj Ustav ne prepisuje nijednu nadležnost u vezi sa odlučivanjem sudske vlasti. Poštovanje osnovnih ustavnih vrednosti u vezi sa podelom vlasti, nezavisnošću sudske vlasti, nezavisnošću i autoritetom Ustavnog suda i očuvanjem vladavine zakona je ustavna obaveza svih grana vlasti Republike Kosovo.

Sud na kraju naglašava činjenicu da bez obzira na situaciju nastale usled pandemije COVID-19, i koja je pogađala ceo svet, vladavina zakona i pravna država mora da prevladaju. To je naglasio i Savet Evrope u Informativnom Dokumentu SG/Inf(2020)11, od 7 aprila 2020. godine o Poštovanju demokratije, pravne države i ljudskih prava u kontekstu zdravstvene krize izazvane COVID-om 19, ali i u Mišljenima Venecijanske komisije, uključujući ono o zaštiti ljudskih prava u vanrednim situacijama i Kontrolnu listu o pravnoj državi. Sve institucije Republike su obavezne da postupaju u potpunoj saglasnosti sa odgovarajućim ustavnim i zakonskim nadležnostima kao i u saglasnosti sa Presudama Suda.