USTAVNI SUD

KO203/19, podnosilac zahteva: Ombudsman, Ocena ustavnosti određenih članova Zakona br. 06/L-114 o javnim službenicima

KO203/19, Presuda usvojena dana 30. juna 2020. Godine, objavljena 9. jula 2020. godine

Ključne reči: Institucionalni zahtev, podela vlasti, nezavisnost nezavisnih institucija, jednakost pred zakonom, javni službenici

Zahtev je bio zasnovan na stavu 2. podstav 1. člana 113. [Jurisdikcija i ovlašćene strane] i stavu 2. člana 116. [Pravni efekat odluka] Ustava, članovima 22., 27., 29. i 30. Zakona br. 03/L-121 o Ustavnom sudu Republike Kosovo, i pravilima 32., 56. i 57. Poslovnika Ustavnog suda Republike Kosovo. Predmetna stvar zahteva je bila ocena ustavnosti članova 2. (stav 3), 5. (stav 1, podstav 1 i 2, i stav 2), 10. (stav 1 i 2), 11., 14. (stav 5), 15. (stav 4 i 6), 17. (stav 7), 31. (stav 3), 32. (stav 5), 33. (stav 5), 34. (stav 16), 35. (stav 6), 37. (stav 5), 38. (stav 7), 39. (stav 11), 40. (stav 12), 41. (stav 6), 42. (stav 10 i 11), 43. (stav 13), 44. (stav 4), 48. (stav 9), 49. (stav 6), 52. (stav 7), 54. (stav 6), 67. (stav 11), 68. (stav 8), 70. (stav 8), 71. (stav 8), 75., 80. (stav 4), 83. (stav 18) i člana 85, Zakona br. 06/L-114 o Javnim Službenicima koji je objavljen u službenom listu Republike Kosova dana 11. marta 2019. godine, i koji je stupio na snagu šest (6) meseci nakon objavljivanja u Službenom Listu. Podnosialc zahteva je tvrdio da osporeni članovi nisu u skladu sa stavom 2 člana 132 [Uloga i nadležnosti Ombudsmana] Ustava Republike Kosovo, kao i sa drugim ustavnim odredbama koje regulišu status nezavisnih ustavnih institucija. U svom zahtevu, podnosilac zahteva je takođe tražio da Ustavni Sud donese privremenu meru za momentalno obustavljanje osporenih odredbi, koju je Sud odobrio nakon prvog razmatranja dana 19. novembra 2019. godine, u trajanju do 28. februara 2020. godine, i koju je produžio još dva puta, do 28. aprila, odnosno do 30. juna 2020. godine.

U naslovu   – ZAKLJUČCI – ove Presude, Sud je napravio sažetak suštine predmeta i naglasio je sledeće: 

U proceni ustavnosti Zakona br. 06/L-114 o Javnim Službenicima, Sud je jednoglasno odlučioe: (i) da je zahtev prihvatljiv za razmatranje u meritumu; (ii) da članovi 2. (stav 3), 4 (stav 3 i 4), 5. (stav 1, podstav 1 i 2, i stav 2), 10. (stav 1 i 2), 11., 14. (stav 5), 15. (stav 4 i 6), 17. (stav 7), 31. (stav 3), 32. (stav 5), 33. (stav 5), 34. (stav 16), 35. (stav 6), 37. (stav 5), 38. (stav 7), 39. (stav 11), 40. (stav 12), 41. (stav 6), 42. (stav 10 i 11), 43. (stav 13), 44. (stav 4), 48. (stav 9), 49. (stav 6), 52. (stav 7), 54. (stav 6), 67. (stav 11), 68. (stav 8), 70. (stav 8), 71. (stav 8), 75., 80. (stav 4), 83. (stav 18) i 85. Zakona br. 06/L-114 o Javnim Službenicima, nisu u skladu sa članovima 4, 7, 102, 108, 109, 110, 115, 132, 136, 139, 140 i 141 Ustava; (iii) Osporeni zakon se ne primenjuje u odnosu na: Sudski Savet Kosova; Tužilački Savet Kosova; Ustavni Sud; Instituciju Ombudsmana; Stalnog Revizora Kosova; Centralnu Izbornu Komisiju; Centralnu Banku Kosova i Nezavisnu Komisiju za Medije, sve dok se povređuje njihova funkcionalna i organizaciona nezavisnost koja je zagarantovana Ustavom; (iv) Osporeni zakon ne povređuje ustavne Odredbe u vezi sa Forenzičkom Agencijom Kosova i civilnim službenicima Policije Kosova; (v) Skupština Republike Kosovo, treba da preduzme potrebne radnje radi izmene i dopune Zakona br. 06/L-114 o Javnim Službenicima u skladu sa nalazima iz ove Presude, a u vezi sa službenicima institucija koje su navedene u tački (iii); i (vi) da se stavi van snage privremena mera.

Ustavno pitanje koje sadrži navedeni zahtev je saglasnost sa Ustavom osporenog Zakona koji je izglasan od strane Skupštine, odnosno procena da li je isti u skladu sa principom “podele vlasti”, “nezavisnosti nezavisnih ustavnih institucija” i principom “jednakosti pred zakonom”, koja je zagarantovana gore navedenih članovima Ustava. Sud je razmotrio ustavnost osporenog zakona samo u odnosu na gore navedene državne institucije, jer podnosilac zahteva nije osporio ustavnost osporenog Zakona u celosti i u odnosu na sve javne službenike koji su regulisani osporenim zakonom.

U vezi sa institucijama pravosudnog sistema koje su određene u Poglavlju VII [Pravosudni sistem] Ustava, Sud je utvrdio da osporeni Zakon daje široku nadležnost Vladi sa upravlja i nadzire javne službenike javne uprave, uključujući i javne službenike institucija Zakonodavstva, kao što su službenici Sudskog Saveta Kosova i; Tužilačkog saveta Kosova. Štaviše, osporeni Zakon daje Vladi nadležnost da donosi određeni broj podzakonskih akata da bi regulisala dalje važna pitanja u vezi sa civilnim službenicima kao što su pitanja odabira, imenovanja, unapređenja, radnog vremena, klasifikacije pozicija, disciplinske povrede, a što u suštini utiče i na funkcionisanje, klasifikaciju pozicija ali i na odgovarajuću sistematizaciju i organizacionu strukturu Sudstva i Nezavisnih Institucija. Skupština, time što je osporenim Zakonom dala nadležnost Vladi da upravlja sistemom civilne službe u svim institucijama, uključujući i Pravosudni sistem, odredila je da Predsedništvo Skupštine ima pravo da donosi podzakonske akte u vezi sa javnim službenicima Skupštine.

Ovim zakonodavnim rešenjem je osigurano da Vlada, odnosno Izvršna vlast neće imati nadležnosti da se “meša” u upravljanju službenika Skupštine, odnosno Izvršne vlasti; dok, za Sudsku vlast i nezavisne institucije nije predviđena nikakva garancija koja bi sprečila “mešanje” u upravljanju njihovim službenicima. S tim u vezi, Sud je utvrdio da Skupština nije uspela da isto izuzeće odredi službenike Sudstva i Pravosudnog Sistema, tako da bi osigurala podela vlasti ne samo u aspektu sudija i tužilaca, već i u vezi sa osobljem istih, isto kao što je to uradila za službenike Skupštine i Vlade.

Stoga, Sud je ocenio da time što nisu uključeni javni službenici institucija navedenih u Poglavlju VII [Pravosudni sistem], u izuzećima iz člana 4 [Javni službenici sa posebnim statusom], stav 3 i 4 osporenog Zakona, osporeni Zakon povređuje načelo podele vlasti koje je zagarantovano članovima 4 i 7 Ustava kao i nezavisnost institucija navedenih u Poglavlju VII [Pravosudni Sistem] Ustava, konkretno Sudskog saveta Kosova i Tužilačkog saveta Kosova. Samim tim, Sud je smatrao da osporeni zakon nije u skladu sa Ustavom u vezi sa ovim institucijama i ne primenjuje se nad ovim institucijama sve dok osporava njihovu institucionalnu i organizacionu nezavisnost koja je zagarantovana Ustavom.

Što se tiče navoda podnosioca zahteva u vezi sa povredom nezavisnosti nezavisnih ustavnih institucija koje su navedene u Poglavlju VIII [Ustavni Sud] i XII [Nezavisne Institucije] Ustava, Sud se dotiče Nezavisnih institucija koje su izričito navedene u Poglavlju XII [Nezavisne Institucije], odnosno na članove 132-135 [Uloga i nadležnosti Ombudsmana], 136-138 [Stalni Revizor Kosova], 139 [Centralna Izborna Komisija], 140 [Centralna Banka Kosova], i 141 [Nezavisna Komisija za Medije], kao i u vezi sa Sudom kao što je to određeno u Poglavlju VIII [Ustavni Sud] Ustava. S tim u vezi, nezavisne Ustavne Institucije, na osnovu Ustava, su ovlašćene da odlučuju u vezi sa svojom unutrašnjom organizacijom, uključujući i regulisanje nekih specifičnosti u vezi sa osobljem istih, da bi osigurali svoju organizacionu i funkcionalnu nezavisnost. Stoga, Sud naglašava da, na osnovu Ustava i odgovarajućih Zakona, kao i na osnovu sudske prakse ovog Suda, detaljno navedene u Presudi, nad osobljem nezavisnih ustavnih institucija se primenjuju pravila civilne službe u onoj meri u kojoj ista ne povređuju njihovu nezavisnost. Regulisanja koja kreiraju direktno “mešanje” u njihovu funkcionalnu i organizacionu nezavisnost nisu u skladu sa Ustavom i vrednostima koje su tu navedene.

S tim u vezi, Sud je ocenio da Skupština, time što je ovlastila Vladu da putem osporenog zakona odnosi podzakonske akte koji regulišu pitanja zaposlenja, uključujući i klasifikaciju pozicija, kriterijuma za odabir i druga pitanja u nezavisnim ustavnim institucijama, ne uzimajući u obzir njihovu nezavisnost, povređuju suštinu nezavisnosti nezavisnih ustavnih institucija koja je zagarantovana članom 115 Poglavlja VIII Ustava i članovima 132, 36, 139, 140, 141 Poglavlja XII Ustava, kao javnih državnih vlasti koje su podeljene od zakonodavne i izvršne vlasti, od redovnog sudstva. Stoga, Sud utvrđuje da gore navedene povrede čine da osporeni Zakon ne bude u skladu sa Ustavom u odnosu na Sudstvo i nezavisne institucije i nad istima se neće moći primenjivati, sve dok ne poštuje njihovu organizacionu i institucionalnu nezavisnost.

Što se tiče drugih institucija u vezi sa kojima je podnosilac zahteva podneo zahtev pred Sudom, konkretno službenicima KAF-a i javnim službenicima Policije Kosova, Sud naglašava da nezavisne agencije koje su osnovane po članu 142 Ustava nemaju isti status kao i nezavisne ustavne institucije koje su na izričit način navedene u Poglavlju XII Ustava. Ovo zbog toga što za razliku od drugih institucija koje su navedene u Poglavlju XII Ustava, “Nezavisne Agencije” koje su predviđene članom 142 ustava  “su one institucije koje je osnovala Skupština, na osnovu relevantnih zakona, koji regulišu osnivanje, funkcionisanje i njihova ovlašćenja.  Dakle, za razliku od činjenice da Skupština može da utemelji ili da ugasi „zakonom“ Nezavisne Agencije; Skupština nikada ne može da ugasi „zakonom“  neku od pet nezavisnih institucija koje su navedene iznad. Ovo čini glavnu razliku među Nezavisnim Institucijama koje su navedene u Poglavlju XII Ustava.

S tim u vezi, Sud je utvrdio da ni službenici Kosovske Agencije za Forenziku  kao ni javni službenici Policije Kosova nisu u ekvivalentnoj poziciji sa službenicima OAK-; policijskim službenicima i policijskim inspektoratom; i službenicima carine Kosova, i zbog toga, nije potrebno da se tretiraju na isti način. Ovo zbog činjenice da princip nejednakog tretiranja dolazi u obzir samo u slučajevima kada se takvo tretiranje vrši u istim ili sličnim situacijama. U ovom konkretnom slučaju se ne može govoriti o nejednakom tretiranju jer službenici KAF-a i javni službenici Policije Kosova  nisu u istoj, niti u sličnoj ili analognoj, poziciji sa službenicima u odnosu na koji se oni (samo)porede. Samim tim, Sud ocenjuje da osporeni Zakon time što uključuje službenike KAF-a i javne službenike Policije Kosova u oblast delovanja osporenog Zakona, ne povređuje princip jednakosti koji je zagarantovan članom 24 Ustava i članom 14 EKLjP-a.

Sud je na kraju utvrdio da nije potrebno da se osporeni Zakon stavi van snage u svojoj celini. U okolnostima ovog konkretnog slučaja, analiza nas je dovela do zaključka da time što se Zakon ne primenjuje u odnosu na gore navedene institucije ne čini Zakon ne primenljivim u praksi. Samim tim, sud je utvrdio da je Skupština obavezna da preduzme potrebne mere u vezi sa izmenama i dopunama Zakona br. 06/L-114 o Javnim Službenicima u skladu sa nalazima iz ove Presude, a u vezi sa službenicima institucija koji su specifično navedeni u izreci Presude. Do izmene i dopune zakona br. 06/L-114 o Javnim službenicima od strane Skupštine, odredbe ovog Zakona će se primenjivati samo u onolikoj meri koliko ne zadiru u funkcionalnu i organizacionu strukturu nezavisnih institucija koje su specifično navedene u izreci ove Presude. Sa druge strane, u vezi sa svim drugim institucijama, Zakon br. 06/L-114 o Javnim službenicima se primenjuje od dana stupanja na snagu ove Presude.