Gjykata Kushtetuese

KO203/19, parashtrues Avokati i Popullit, Vlerësim i kushtetutshmërisë së neneve të caktuara të Ligjit nr. 06/L-114 për Zyrtarët Publikë 

KO203/19, Aktgjykim i miratuar më 30 qershor 2020, publikuar më 9 korrik 2020 

Fjalët kyçe: Kërkesë institucionale, ndarja e pushteteve, pavarësia e institucioneve të pavarura, barazia para ligjit, zyrtarët publikë

Kërkesa bazohej në paragrafin 2, nënparagrafin 1, të nenit 113 [Juridiksioni dhe Palët e Autorizuara] dhe në paragrafin 2, të nenit 116 [Efekti Juridik i Vendimeve] të Kushtetutës, në nenet 22, 27, 29 dhe 30 të Ligjit nr. 03/L-121 për Gjykatën Kushtetuese, si dhe në rregullat 32, 56 dhe 57 të Rregullores së punës së Gjykatës Kushtetuese. Objekt i çështjes së kërkesës ishte vlerësimi i kushtetutshmërisë së neneve 2 (paragrafi 3), 5 (paragrafi 1, nënparagrafi 1. 2, dhe paragrafi 2), 10 (paragrafët 1 dhe 2), 11, 14 (paragrafi 5), 15 (paragrafët 4 dhe 6), 17 (paragrafi 7), 31 (paragrafi 3), 32 (paragrafi 5), 33 (paragrafi 5), 34 (paragrafi 16), 35 (paragrafi 6), 37 (paragrafi 5), 38 (paragrafi 7), 39 (paragrafi 11), 40 (paragrafi 12), 41 (paragrafi 6), 42 (paragrafët 10 dhe 11), 43 (paragrafi 13), 44 (paragrafi 4), 48 (paragrafi 9), 49 (paragrafi 6), 52 (paragrafi 7), 54 (paragrafi 6), 67 (paragrafi 11), 68 (paragrafi 8), 70 (paragrafi 8), 71 (paragrafi 8), 75, 80 (paragrafi 4), 83 (paragrafi 18) dhe nenit 85 të Ligjit nr. 06/L-114 për Zyrtarët Publikë, të shpallur në Gazetën Zyrtare të Republikës së Kosovës, më 11 mars 2019, dhe që hyri në fuqi gjashtë (6) muaj pas publikimit në Gazetën Zyrtare. Parashtruesi i kërkesës pretendonte se nenet e kontestuara nuk janë në pajtueshmëri me paragrafin 2 të nenit 132 [Roli dhe kompetencat e Avokatit të Popullit] të Kushtetutës së Republikës së Kosovës, si dhe me dispozitat e tjera kushtetuese që rregullojnë statusin e institucioneve të pavarura kushtetuese. Në kërkesën e tij, parashtruesi i kërkesës gjithashtu kërkoi që Gjykata Kushtetuese të vendosë masë të përkohshme për pezullimin e menjëhershëm të dispozitave të kontestuara, të cilën kërkesë Gjykata e miratoi pas shqyrtimit të parë më 19 nëntor 2019, në kohëzgjatje deri më 28 shkurt 2020, dhe që e vazhdoi edhe për dy herë të tjera, deri më 28 prill respektivisht deri më 30 qershor 2020.

Në titullin  – PËRFUNDIME – të këtij Aktgjykimi, Gjykata përmblodhi esencën e rastit dhe theksoi me sa vijon:

Në vlerësimin e kushtetutshmërisë së Ligjit nr. 06/L-114 për Zyrtarët Publikë Gjykata, vendosi njëzëri: (i) që kërkesa është e pranueshme për shqyrtim në merita; (ii) që nenet 2 (paragrafi 3), 4 (paragrafët 3 dhe 4), 5 (paragrafi 1, nënparagrafi 1. 2 dhe paragrafi 2), 10 (paragrafët 1 dhe 2), 11, 14 (paragrafi 5), 15 (paragrafët 4 dhe 6), 17 (paragrafi 7), 31 (paragrafi 3), 32 (paragrafi 5), 33 (paragrafi 5), 34 (paragrafi 16), 35 (paragrafi 6), 37 (paragrafi 5), 38 (paragrafi 7), 39 (paragrafi 11), 40 (paragrafi 12), 41 (paragrafi 6), 42 (paragrafët 10 dhe 11), 43 (paragrafi 13), 44 ( paragrafi 4), 48 (paragrafi 9), 49 (paragrafi 6), 52 (paragrafi 7), 54 (paragrafi 6), 67 (paragrafi 11), 68 (paragrafi 8), 70 (paragrafi 8), 71 (paragrafi 7), 75, 80 (paragrafi 4), 83 (paragrafi 18) dhe 85 të Ligjit nr. 06/L-114 për Zyrtarët Publikë, nuk janë në përputhshmëri me nenet 4, 7, 102, 108, 109, 110, 115, 132, 136, 139, 140 dhe 141 të Kushtetutës; (iii) Ligji i kontestuar nuk  zbatohet në raport me: Këshillin Gjyqësor të Kosovës; Këshillin Prokurorial të Kosovës; Gjykatën Kushtetuese; Institucionin e Avokatit të Popullit; Auditorin e Përgjithshëm të Kosovës; Komisionin Qendror të Zgjedhjeve; Bankën Qendrore të Kosovës dhe Komisionin e Pavarur të Medieve, përderisa cenohet pavarësia e tyre funksionale dhe organizative e garantuar me Kushtetutë; (iv) Ligji i kontestuar nuk cenon dispozitat e Kushtetutës në raport me Agjencinë Kosovare të Forenzikës dhe nëpunësit civilë të Policisë së Kosovës; (v) Kuvendi i Republikës së Kosovës, duhet të ndërmarrë veprimet e nevojshme për plotësimin dhe ndryshimin e Ligjit nr. 06/L-114 për Zyrtarët Publikë në harmoni me gjetjet e këtij Aktgjykimi, sa i përket nëpunësve të institucioneve të përcaktuara në pikën (iii); dhe (vi) që të shfuqizohet masa e përkohshme.

Çështja kushtetuese që ngërthen kërkesa në fjalë është përputhshmëria me Kushtetutën e Ligjit të kontestuar të votuar nga Kuvendi, përkatësisht vlerësimi nëse i njëjti është në pajtueshmëri me parimin e “ndarjes së pushteteve”, “pavarësinë e institucioneve të pavarura kushtetuese” dhe parimin e “barazisë para ligjit”, të garantuar me nenet e lartcekura të Kushtetutës. Gjykata shqyrtoi kushtetutshmërinë e Ligjit të kontestuar vetëm në raport me institucionet e lartcekura shtetërore, pasi parashtruesi i kërkesës nuk kontestoi kushtetutshmërinë e Ligjit të kontestuar në tërësi dhe në raport me të gjithë zyrtarët publikë të rregulluar me Ligjin e kontestuar.

Në lidhje me institucionet e sistemit të drejtësisë, të përcaktuara në Kapitullin VII [Sistemi i Drejtësisë] të Kushtetutës, Gjykata konstatoi se Ligji i kontestuar i jep kompetenca të gjera Qeverisë që të menaxhojë dhe mbikëqyrë nëpunësit civilë të administratës publike, duke përfshirë, edhe nëpunësit civilë të institucioneve të pushtetit të Gjyqësorit, siç janë nëpunësit e Këshillit Gjyqësor të Kosovës dhe të Këshillit Prokurorial të Kosovës. Për më tepër, Ligji i kontestuar i jep Qeverisë kompetenca për të nxjerrë një varg të akteve nënligjore për të rregulluar me tej çështje të rëndësishme lidhur me nëpunësit civilë siç janë, çështjet e rekrutimit, emërimit, ngritjes në detyrë, orarit të punës, klasifikimit të pozitave, shkeljeve disiplinore, e që në thelb ndikojnë edhe në funksionimin, klasifikimin e pozitave por edhe sistematizimin dhe strukturën organizative të institucioneve përkatëse të Gjyqësorit dhe të Institucioneve të Pavarura. Kuvendi, megjithëse përmes Ligjit të kontestuar i ka dhënë kompetencë Qeverisë që të menaxhojë me sistemin e shërbimit civil në të gjitha institucionet, duke përfshirë edhe Sistemin e Drejtësisë, ka përcaktuar që Kryesia e Kuvendit ka të drejtë të nxjerrë akte nënligjore lidhur me nëpunësit e Kuvendit.

Me këtë zgjidhje legjislative është siguruar që Qeveria, respektivisht Ekzekutivi nuk do të ketë kompetenca “ndërhyrëse” në menaxhimin e nëpunësve të Kuvendit, respektivisht Legjislativit; ndërkaq që për pushtetin e Gjyqësorit dhe të Institucioneve të Pavarura nuk është paraparë asnjë garanci për të parandaluar “ndërhyrjet” në menaxhimin e nëpunësve të tyre. Në këtë aspekt, Gjykata konstatoi se Kuvendi ka dështuar që të njëjtin përjashtim ta përcaktojë edhe për nëpunësit e Gjyqësorit dhe të Sistemit të Drejtësisë, ashtu që të siguronte ndarjen e pushteteve jo vetëm në aspekt të gjyqtarëve dhe prokurorëve, por edhe lidhur me stafin mbështetës të tyre, njësoj sikurse kishte bërë për nëpunësit e Kuvendit dhe të Qeverisë.

Andaj, Gjykata vlerësoi se, duke mos përfshirë nëpunësit civil të institucioneve të përcaktuara në Kapitullin VII [Sistemi i Drejtësisë], në përjashtimet e nenit 4 [Nëpunësit civilë me status të veçantë], paragrafi 3 dhe 4 të Ligjit të kontestuar, Ligji i kontestuar cenon parimin e ndarjes së pushtetit të garantuar me nenin 4 dhe 7 të Kushtetutës, si dhe pavarësinë  e institucioneve të sistemit të drejtësisë të përcaktuara në Kapitullin VII [Sistemi i Drejtësisë] të Kushtetutës, konkretisht Këshillin Gjyqësor të Kosovës dhe Këshillin Prokurorial të Kosovës. Rrjedhimisht, Gjykata konstatoi se Ligji i kontestuar nuk është në përputhshmëri me Kushtetutën në raport me këto institucione dhe nuk zbatohet ndaj këtyre institucioneve përderisa cenon pavarësinë e tyre institucionale dhe organizative të garantuar me Kushtetutë.

Sa i përket pretendimeve të parashtruesit të kërkesës lidhur me cenimin e pavarësisë së institucioneve të pavarura kushtetuese, të përcaktuara me Kapitullin VIII [Gjykata Kushtetuese] dhe XII [Institucionet e Pavarura] të Kushtetutës, .Gjykata iu referohet Institucioneve të Pavarura shprehimisht të renditura në Kapitullin XII [Institucionet e Pavarura], konkretisht në nenet 132-135 [Roli dhe Kompetencat e Avokatit të Popullit], 136-138 [Auditori i Përgjithshëm i Kosovës], 139 [Komisioni Qendror i Zgjedhjeve], 140 [Banka Qendrore e Kosovës] dhe 141 [Komisioni i Pavarur i Medieve], si dhe përkitazi me Gjykatën siç është përcaktuar në Kapitullin VIII [Gjykata Kushtetuese] të Kushtetutës. Në këtë aspekt, Institucionet e Pavarura kushtetuese, bazuar në Kushtetutë, janë të autorizuara që të vendosin për organizmin e tyre të brendshëm duke përfshirë rregullimin e disa specifikave lidhur me personelin e tyre, që të sigurojnë pavarësinë e tyre funksionale dhe organizative. Andaj, Gjykata theksoi se, sipas Kushtetutës dhe ligjeve përkatëse, si dhe praktikës gjyqësore të kësaj Gjykate, të elaboruar detajisht në Aktgjykim, ndaj personelit të institucioneve të pavarura kushtetuese aplikohen rregullat e shërbimit civil për aq sa ato nuk cenojnë pavarësinë e tyre. Rregullimet të cilat krijojnë “ndërhyrje” të drejtpërdrejtë në pavarësinë funksionale dhe organizative të tyre janë të papajtueshme me Kushtetutën dhe parimet e vlerat e proklamuara aty.

Në këtë aspekt, Gjykata vlerësoi se Kuvendi, duke autorizuar Qeverinë që përmes Ligjit të kontestuar të nxjerrë akte nënligjore të cilat rregullojnë çështjen e punësimit, duke përfshirë, klasifikimin e pozitave, kritereve për rekrutim dhe çështje të tjera edhe në Institucionet e Pavarura kushtetuese, pa marrë për bazë pavarësinë e tyre – cenon thelbin e pavarësisë së Institucioneve të Pavarura kushtetuese të garantuar me nenin 115 të Kapitullit VIII të Kushtetutës dhe nenet 132, 136, 139, 140, 141 të Kapitullit  XII të Kushtetutës, si autoritete shtetërore publike të ndara nga Legjislativi, Ekzekutivi dhe nga Gjyqësori i rregullt. Andaj, Gjykata konstatoi se shkeljet e lartpërmendura bëjnë që Ligji i kontestuar të mos jetë në përputhshmëri me Kushtetutën në raport me Gjyqësorin dhe me Institucionet e Pavarura, dhe se ndaj tyre nuk mund të zbatohet përderisa nuk respekton pavarësinë e tyre institucionale dhe organizative.

Sa i përket institucioneve të tjera lidhur me të cilat parashtruesi paraqiti kërkesën në Gjykatë, konkretisht nëpunësve të AKF-së dhe nëpunësve civil të Policisë së Kosovës, Gjykata theksoi se Agjencitë e Pavarura të themeluara sipas nenit 142 të Kushtetutës, nuk kanë statusin e njëjtë me atë të Institucioneve të Pavarura kushtetuese të cekura në mënyrë shprehimore në Kapitullin XII të Kushtetutës. Kjo pasi që, për dallim nga institucionet e tjera të referuara në Kapitullin XII të Kushtetutës, “Agjencitë e Pavarura” të parapara me nenin 142 të Kushtetutës “janë institucione të krijuara nga Kuvendi, në bazë të ligjeve përkatëse, të cilat rregullojnë themelimin, funksionimin dhe kompetencat e tyre”. Pra, për dallim nga fakti që Kuvendi mund të krijojë dhe të shuajë “me ligj” Agjenci të Pavarura; Kuvendi nuk mund asnjëherë të shuajë “me ligj” ndonjë nga pesë institucionet e pavarura të lartpërmendura. Kjo përbën diferencën kryesore në mes të Institucioneve të Pavarura të referuara në Kapitullin XII të Kushtetutës.

Në këtë aspekt, Gjykata konstatoi se as nëpunësit e Agjencisë Kosovare të Forenzikës dhe as nëpunësit civilë të Policisë së Kosovës nuk janë në pozitë ekuivalente me zyrtarët e AKI-së; zyrtarët policorë dhe të inspektoratit policor; dhe zyrtarët doganorë të Kosovës, dhe si pasojë nuk është e nevojshme që të trajtohen në mënyrën e njëjtë. Kjo për faktin se parimi i trajtimit të pabarabartë vjen në shprehje vetëm në rastet kur një trajtim i tillë bëhet për situata të njëjta apo analoge. Në rastin konkret nuk mund të flitet për një trajtim të pabarabartë sepse zyrtarët e AKF-së dhe nëpunësit civilë të Policisë së Kosovës nuk janë në pozitë të njëjtë apo të ngjashme, apo analoge me zyrtarët në raport me të cilët ata (vetë) krahasohen. Rrjedhimisht, Gjykata vlerëson se Ligji i kontestuar duke përfshirë nëpunësit e AKF-së dhe nëpunësit civilë të Policisë së Kosovës në fushën e zbatimit të Ligjit të kontestuar, nuk cenon parimin e barazisë të garantuar me nenin 24 të Kushtetutës në lidhje me nenin 14 të KEDNJ.

Gjykata, në fund konstatoi që nuk është e nevojshme që Ligji i kontestuar të shfuqizohet në tërësinë e tij. Në rrethanat e rastit konkret, analiza dërgoi në përfundimin se, mos zbatimi i Ligjit të kontestuar në raport me institucionet e cekura më lart nuk e bën Ligjin të pazbatueshëm në praktikë. Rrjedhimisht, Gjykata konstatoi se Kuvendi është i obliguar që të ndërmarrë veprimet e nevojshme për plotësimin dhe ndryshimin e Ligjit nr. 06/L-114 për Zyrtarët Publikë në harmoni me gjetjet e këtij Aktgjykimi, sa i përket nëpunësve të institucioneve të përcaktuara specifikisht në Dispozitiv të Aktgjykimit. Deri në plotësimin dhe ndryshimin e Ligjit nr. 06/L-114 për Zyrtarët Publikë nga ana e Kuvendit, dispozitat e këtij Ligji zbatohen vetëm për aq sa nuk cenojnë pavarësinë funksionale dhe organizative të Institucioneve të Pavarura të referuara specifikisht në Dispozitiv të këtij Aktgjykimi. Ndërsa në raport me të gjitha institucionet e tjera, Ligji nr. 06/L-114 për Zyrtarët Publikë zbatohet nga hyrja në fuqi e këtij Aktgjykimi.