Obaveštenje o odluci u slučaju KO 100/22 i KO 101/22

Ustavni sud Republike Kosovo je odlučio danas o spojenim zahtevima u slučajevima br. KO 100/22 sa podnosiocem Abelard Tahiri i 10 drugih poslanika i br. KO 101/22 Arben Gashi i 10 drugih poslanika Skupštine Republike Kosovo u vezi sa ocenom ustavnosti Zakona br. 08/L-136 o izmenama i dopunama Zakona br. 06/L-056 o Tužilačkom savetu Kosova. Sud je jednoglasno odlučio da (i) proglasi zahteve prihvatljivim i da utvrdi da (ii) tačka 1.3.2 stava 1 člana 6. i član 8, odnosno član 10/A Osporenog zakona, nisu u saglasnosti sa stavom 1 člana 4. [Oblik Vladanja i Podela Vlasti], 10 člana 65. [Nadležnosti Skupštine] i članom 132. [Uloga i Nadležnosti Ombudsmana] Ustava; (iii) stav 2/a člana 13. Osporenog zakona nije u saglasnosti sa stavom 1 člana 4. [Oblik Vladanja i Podela Vlasti] i stavom 1 člana 110. [Tužilački Savet Kosova] Ustava; (iv) stav 5 člana 16. Osporenog zakona nije u saglasnosti sa stavom 1 člana 24. [Jednakost pred Zakonom] Ustava; (v) član 18., odnosno 23/A Osporenog zakona nije u saglasnosti sa članovima 32. [Pravo na Pravno Sredstvo] i 54. [Sudska Zaštita Prava] Ustava; (vi) stav 3 člana 11. i član 20. Osporenog zakona nisu u saglasnosti sa stavom 1 člana 4. [Oblik Vladanja i Podela Vlasti], članom 32. [Pravo na Pravno Sredstvo], članom 54. [Sudska Zaštita Prava] i stavom 1 člana 110. [Tužilački Savet Kosova] Ustava; i (vii) da proglasi nevažećim, u celosti, Zakon br. 08/L-136 o izmenama i dopunama Zakona br. 06/L-056 o Tužilačkom Savetu Kosova.

Suština navoda podnosilaca, zahteva koje podržava Tužilački savet, Advokatska komora, ali, u suštini, i ombudsman u pogledu pitanja koja se odnose na njegove nadležnosti, a kojima se protivi Ministarstvo pravde, odnosi se na povredu ustavne nezavisnosti ustavnih Tužilačkog saveta i na podelu i ravnotežu vlasti, suprotno garancijama iz člana 4, odnosno člana 110. Ustava, jer osporeni Zakon, prema podnosiocima zahteva, između ostalog: (i) menja sastav Tužilačkog saveta, smanjujući srazmeru između tužilačkih i netužilačkih članova, pri čemu se poslednje navedeni biraju prostom većinom glasova poslanika koji su prisutni i koji glasaju u Skupštini, podvrgavajući izbor članova jedne ustavne nezavisne institucije samo volji vladajuće većine zastupljene u Skupštini; (ii) utvrđuje nadležnost ombudsmana da bira jednog (1) od netužilačkih članova Tužilačkog saveta, suprotno Ustavu i ustavnim funkcijama ombudsmana; (iii) utvrđivanjem većine za odlučivanje u Tužilačkom savetu kao kvalifikovanu većinu i uslovljavanjem iste glasovima njegovih netužilačkih članova, koji se biraju od strane Skupštine prostom većinom, stavi u stanje zavisnosti odlučivanje ustavne nezavisne institucije političkoj volji vladajuće većine zastupljene u Skupštini; (iv) ne tretira jednako tužilačke i netužilačke članove u kontekstu pravnog sredstva koje je dostupno u slučaju njihovog razrešenja, omogućavajući samo tužilačkim članovima Saveta da se žale direktno Vrhovnom sudu; i (v) proizvoljno prekida mandate članova Tužilačkog saveta, suprotno ustavnim garancijama, sudskoj praksi Suda i Evropskog suda za ljudska prava (ESLJP).

U oceni ustavnosti osporenog zakona, Sud je prvo i između ostalog, razradio: (i) osnovna ustavna načela u pogledu pravosudnog sistema, kao što su precizirana Ustavom; (ii) kratku istoriju Tužilačkog saveta, kroz odgovarajuće zakone od njegovog osnivanja, u meri u kojoj je to relevantno za okolnosti konkretnog slučaja; i (iii) relevantnu sudsku praksu Suda, ESLJP i Suda pravde Evropske unije (SPEU). Sud je takođe razradio osnovne principe koji proizilaze iz Izveštaja i mišljenja Venecijanske komisije, uključujući, ali ne ograničavajući se na: (i) Zbirka mišljenja i izveštaja o tužiocima od 26. aprila 2022; (ii) Izveštaj o evropskim standardima u vezi sa nezavisnošću pravosudnog sistema: Deo II – „Tužilaštvo“; (iii) Mišljenje u vezi sa kvalifikovanim većinama i relevantnim mehanizmima za deblokadu; (iv) Relevantna mišljenja Konsultativnog veća evropskih tužilaca, uključujući mišljenja br. 9 (2014) i 13 (2018), kao i relevantne Preporuke Komiteta ministara Saveta Evrope; i (v) dva mišljenja Venecijanske komisije o Kosovu, u vezi sa osporenim zakonom, usvojena dana 13. decembra 2021. godine, odnosno 23. marta 2022. godine.
U primeni gore navedenih principa u oceni ustavnosti osporenog zakona, u presudi prvo (i) se ističe da na osnovu člana 16. [Premoć Ustava] Ustava, vlast potiče iz Ustava, kao najvišeg pravnog akta Republike Kosovo, u skladu sa kojim moraju biti zakoni i drugi pravni akti; i (ii) ponavlja svoju konsolidovanu sudsku praksu, na osnovu koje se Ustav sastoji od skupa ustavnih principa i vrednosti, na osnovu kojih je izgrađena i treba da funkcioniše Republika Kosovo, kao i da se norme utvrđene Ustavom ne mogu tumačiti izolovane jedna od druge, već se moraju čitati u međusobnoj vezi, jer se samo na taj način može izvući njihovo tačno značenje, u kontekstu člana 7. [Vrednosti] Ustava u pogledu vrednosti Republike Kosovo.
Dalje, presuda takođe pojašnjava da na osnovu relevantnih mišljenja Venecijanske komisije, ali i one Konsultativnog veća evropskih tužilaca i relevantne preporuke Komiteta ministara Saveta Evrope, između ostalog, rezultira da (i) za razliku od pravosudnih sistema, standardi u kontekstu organizacije tužilačkih sistema su manje konsolidovani/jedinstveni; međutim, (ii) postoji široko rasprostranjena tendencija ka nezavisnosti tužilačkih sistema, a sudska praksa ESLJP ali i SPEU, takođe naglašavaju ovaj aspekt.
Uz to, u presudi se pojašnjava da je u ustavnom poretku Republike Kosovo tužilački sistem potpuno nezavisan. Tačnije, Tužilački savet je sastavni deo Poglavlja VII Ustava u vezi sa pravosudnim sistemom i zajedno sa Sudskim savetom ima nadležnost da upravlja pravosudnim, odnosno tužilačkim sistemom, i uprkos odgovarajućim sličnostima i razlikama, u vršenje njihovih funkcija, Ustav daje obojici „potpunu ustavnu nezavisnost“. U presudi se pojašnjava da ova potpuna ustavna nezavisnost, zasnovana na članu 4. Ustava u pogledu podele i balansa vlasti, takođe podleže balansiranju i interakcije sa drugim vlastima, uvek u skladu sa demokratskim vrednostima utvrđenim u članu 7. Ustava.
Iz zajedničkog čitanja ustavnih odredbi i koliko je to relevantno za okolnosti konkretnog slučaja, u načelu, i u kontekstu Tužilačkog saveta, važna je interakcija Tužilačkog saveta sa Skupštinom, prema utvrđivanjima iz članova 65. i 110. Ustava. Interakcija ovih odredbi, u suštini propisuje vršenje nadležnosti Skupštine radi utvrđivanja sastava Tužilačkog saveta i izbora članova Saveta, međutim uvek u funkciji očuvanja potpune nezavisnosti Tužilačkog saveta u vršenju njegovih ustavnih funkcija, kao što je utvrđeno stavom 1. člana 110. Ustava; i istovremeno, poštujući podelu i ravnotežu vlasti, kako je utvrđeno stavom 1 člana 4. Ustava.
U presudi Suda, gore rezimirani principi su primenjeni u razmatranju svakog ocenjenog člana osporenog zakona zasebno. S tim u vezi, a za svrhe ovog rezimea, Sud će razjasniti glavne nalaze i konstatacije u vezi sa najspornijim pitanjima osporenog zakona, odnosno: (i) promenjenim sastavom Tužilačkog saveta i srazmer između tužilačkih i netužilačkih članova; (ii) izbor netužilačkih članova većinom glasova poslanika koji su prisutni i koji glasaju u Skupštini; (iii) nadležnost ombudsmana da „imenuje“, odnosno bira jednog (1) netužilačkog člana Tužilačkog saveta; (iv) razlika u tretmanu između tužilačkih i netužilačkih članova u pogledu prava na pravno sredstvo i sudsku zaštitu prava, u slučaju odluke o njihovom razrešenju kao članova Tužilačkog saveta; i (v) prestanak postojećih mandata članova Tužilačkog saveta stupanjem na snagu osporenog zakona.

(i) Balans tužilačkih i netužilačkih članova u Tužilačkom savetu

U presudi je pojašnjeno da je osporenim zakonom utvrđeno da Tužilački savet čine sedam (7) članova, uključujući glavni tužilac, koji je u Savetu zastupljen po službenoj dužnosti, tri (3) tužilačka člana izabrana iz tužilačkog sistema i tri (3) netužilačka člana, za razliku od Osnovnog zakona, prema kojem, Tužilački savet čini trinaest (13) članova i to glavni tužilac koji se zastupa po službenoj dužnosti, devet (9) članova tužilaca koji su odabrani od strane tužilačkog sistema i tri (3) netužilačka člana koje bira Skupština, prema predlozima Advokatske komore i Pravnih fakulteta i javnog konkursa u vezi sa jednim (1) članom civilnog društva, u skladu sa specifičnostima važećeg zakona.
Prilikom ocene ustavnosti odredbe osporenog zakona kojom je utvrđena gore pomenuta struktura, u presudi se pojašnjava da Ustav sadrži dva odlučujuća člana, član 65. odnosno 110. Ustava. Ustavom je kroz stav 4. njegovog člana 110. Ustava, između ostalog, utvrđeno da se sastav Tužilačkog saveta uređuje zakonom, dok je stavom 10. njegovog člana 65., između ostalog, utvrđeno da članove Tužilačkog saveta bira Skupština u skladu sa Ustavom. Za razliku od Sudskog saveta, u slučaju Tužilačkog saveta, Ustav ne definiše odnos između članova koje bira sam tužilački sistem i dotičnih netužilačkih članova, delegirajući regulisanje ovog odnosa na nivo zakona, uvek u meri u kojoj se ne narušava potpuna ustavna nezavisnost Tužilačkog saveta iz stava 1. člana 110. Ustava.
Uzimajući u obzir nedostatak konkretnog ustavnog uređenja u kontekstu odnosa između tužilačkih i netužilačkih članova Tužilačkog saveta, presuda se poziva i na mišljenja Venecijanske komisije, uključujući i dva mišljenja o Kosovu, u kojima se, između ostalog, ističe da je važnije da sastav tužilačkih saveta izbegne dva rizika, naime: (i ) u kontekstu tužilačkih članova, tendenciju „korporatizacije“ ili takve percepcije, uzimajući u obzir „hijerarhijsku organizaciju tužilačkog sistema i kulturu podređenosti“; i istovremeno, (ii) u kontekstu netužilačkih članova, mogućnost „politizacije“ Saveta, odnosno političkog uticaja kroz način izbora. Ovo balansiranje, u načelu, a između ostalog, prema gore navedenim Mišljenjima, može se postići pluralističkim sastavom Saveta u kojem tužioci odabrani od strane samog sistema čine „sušinski deo“, ali ne nužno i većinu članova Saveta i kojim se izbegava mogućnost da tužioci sami upravljaju, ali istovremeno onemogućava da netužilački članovi mogu da ih blokiraju ili „lako preglasaju“.
Na osnovu gore rezimiranih pojašnjenja i uzimajući u obzir činjenicu da se (i) prema stavu 4. člana 110. Ustava, između ostalog, sastav Tužilačkog saveta reguliše zakonom; i (ii) standardi Venecijanske komisije odražavaju značaj tužilačkih saveta koji su izbalansirani između tužilačkih članova odabranih od strane samog sistema i netužilačkih članova, uvek sa neophodnim garancijama da se izbegne rizik od „korporatizacije“, ali i „politizacije“ Saveta, Sud je utvrdio da sastav, odnosno srazmer između tužilačkih i netužilačkih članova Tužilačkog saveta prema odredbama osporenog zakona, nije u suprotnosti sa članom 110. Ustava.

(ii) Potrebna većina u Skupštini za izbor netužilačkih članova Tužilačkog saveta

Što se tiče većine potrebne za izbor netužilačkih članova Tužilačkog saveta od strane Skupštine, u Presudi se naglašavaju dve određujuće odredbe, članovi 65 i 80 Ustava, odnosno član 65. Ustava u stavu 10., određuje da članove Tužilačkog saveta bira Skupština u skladu sa Ustavom; dok član 80. Ustava u svome paragrafu 1, određuje da zakone, odluke i druge akte usvajaju se od strane Skupštine većinom glasova prisutnih poslanika koji glasaju, osim u slučajevima kada je drugačije određeno Ustavom.
Izbor netužilačkih članova Tužilačkog saveta od strane Skupštine, s obzirom da Ustavom nije drugačije određeno, spada u delokrug stava 1. člana 80. Ustava. Shodno tome, i nepostojanje drugog posebnog propisa u Ustavu, Presuda objašnjava da izbor netužilačkih članova Tužilačkog saveta većinom prisutnih poslanika koji glasaju nije u suprotnosti sa Ustavom
Rekavši to i uzimajući u obzir stav 1 člana 110 Ustava u vezi sa potpunom ustavnom nezavisnošću Tužilačkog saveta i u kontekstu načela podele i balansiranja vlasti kao što predviđene članovima 4. i 7. Ustava, respektivno, Presuda takođe ističe činjenicu da (i) relevantni Izveštaji i Mišljenja Venecijanske komisije, uključujući Mišljenja za Kosovo u vezi sa osporenim zakonom, naglašavaju da je poželjno da se izbor netužilačkih članova Tužilačkog saveta vrši kvalifikovanom većinom, a ne prostom većinom, pri čemu se naglašava i mogućnost određivanja naknadnih mehanizama deblokade ili čak proporcionalnih sistema glasanja, tako da jedna parlamentarna većina nema mogućnost da istovremeno bira prostom većinom netužilačke članova Saveta, što dovodi do mogućnosti politizacije Saveta i narušavanja njegove nezavisnosti; i (ii) zakoni Republike Kosovo, uključujući i one o Tužilačkom savetu i Sudskom savetu, tokom godina, takođe su odredili i veće većine za izbor i razrešenje njihovih članova, uključujući i većinu glasova svih poslanika Skupštine.

(iii) Nadležnost Ombudsmana za izbor netužilačkih članova Tužilačkog saveta

U kontekstu relevantnih odredaba osporenog zakona kojim je Ombudsmanu određeno ovlašćenje da imenuje/izabere i razrešava jednog (1) netužilačkog člana Tužilačkog saveta, u Presudi se prvo ističe činjenica da je prema Mišljenju Venecijanske komisije, (i) u određivanju odgovarajućeg srazmera između članova tužioca koje bira tužilački sistem i članova koji nisu tužioci koje bira Skupština, određeni broj članova može predstavljati nezavisne institucije, i/ili civilno društvo; i (ii) u sastavu tužilačkih saveta, iste mogu biti zastupljene i po službenoj dužnosti ili kroz predlaganje/nominiranje relevantnih kandidata. Ovakva kombinacija mehanizama odražava se, između ostalog, i u Osnovnom zakonu o Tužilačkom savetu, koji u Veću uključuje mehanizam zastupanja po službenoj dužnosti: Glavnog državnog tužioca i ulogu Advokatske komore, pravnih fakulteta i građanskog društva u predlaganju/nominiranju netužilačkih članova Saveta i naknadno izabranih od strane Skupštine.
Rekavši to, u Presudi se, između ostalog, pojašnjava da je polazna osnova za ocenu nadležnosti Ombudsmana da imenuje/izabere ali i razreši jednog od netužilačkih članova Tužilačkog saveta je Ustav, odnosno (i) stav 10. član 65. Ustava, prema kome i između ostalog, Skupština bira članove Tužilačkog saveta; (ii) ustavna nadležnost Skupštine da bira funkcionere nezavisnih ustavnih institucija definisanih u Poglavljima VII i XII Ustava; i (iii) član 132. Ustava, prema kojem, između ostalog, Ombudsman ima nadležnost da vrši nadzor nad svim javnim organima, uključujući Tužilački savet, u kontekstu nezakonitih radnji i ne preduzimanja radnji u pogledu osnovnih prava i sloboda. U pogledu potonjeg, Presuda takođe podseća da, iako je u Mišljenju Venecijanske komisije pojašnjeno da uključivanje Ombudsmana u sastav Tužilačkog saveta nije nužno u suprotnosti sa standardima, takođe se skreće pažnja na činjenicu da je takvo uključivanje „ne ugrozi njegovu ili njenu [Ombudsmanu] sposobnost da donosi nezavisne odluke u vezi sa pitanjima koja se odnose na TSK“.

U kontekstu gore navedenih odredaba u celini, presuda prvo pojašnjava da dok je u slučaju Tužilačkog saveta, za razliku od Sudskog saveta, utvrđivanje sastava i načina izbora/imenovanja dotičnih članova podeljeno između Ustava i zakona, nadležnost Skupštine da bira dotične članove Tužilačkog saveta utvrđena je Ustavom i prema tome se, na osnovu načela koja potiču iz sudske prakse Suda, ne može preneti na instituciju Ombudsmana putem zakona usvojenog prema stavu 4 člana 110 Ustava. S tim u vezi i kao drugo, presuda pojašnjava da u kontekstu svih ustavnih nezavisnih institucija definisanih Poglavljem VII u vezi sa pravosudnim sistemom i Poglavljem XII u vezi sa nezavisnim institucijama, i bez obzira da li je Ustav (i) precizirao nadležnost Skupštine da bira/ imenuje na nivou Ustava; ili (ii) je precizirao da naćin izbora/imenovanja se reguliše na nivo zakona, nosioce funkcija nezavisnih ustavnih institucija bira Skupština, sa izuzetkom članova Centralne izborne komisije čiji je sastav utvrđen Ustavom. To je slučaj sa preciziranim članovima Sudskog saveta, Ombudsmanom, zamenicima Ombudsmana, glavnim revizorom, guvernerom i članovima Odbora Centralne banke i članovima Nezavisne komisije za medije, koji se biraju od strane Skupštine na način preciziran u Ustavu i/ili relevantnim zakonima. Treće, na osnovu člana 132. Ustava, Ombudsman ima ustavna ovlašćenja nadzora, odnosno i između ostalog (i) nadzire i štiti prava i slobode pojedinaca od nezakonitih i neregularnih radnji ili nečinjenja javnih organa, uključujući i onih Tužilačkog saveta; i (ii) ima obavezu da ne prihvata uputstva i uplitanja bilo kojeg organa koja sprovodi vlast u Republici Kosovo; i isti su dužni da odgovore na njegove/njene zahteve. Na osnovu ovih ustavnih karakteristika, Skupština Republike Kosovo je kroz relevantne zakone utvrdila Ombudsmanu, naglašena ovlašćenja, uključujući funkcije nadzora, u kontekstu disciplinskih postupaka sudija i tužilaca, koji se administriraju od strane dotičnih Saveta. Zapravo i uzimajući u obzir prirodu ustavnih funkcija Ombudsmana, istom zakonodavac mu nije odredio ni nadležnost da imenuje/bira svoje zamenike, koje bira Skupština većinom poslanika koji su prisutni i koji glasaju.Kao rezultat toga, u Presudi je objašnjeno da je nadležnost Ombudsmana da bira netužilačke članove Tužilačkog saveta u nesaglasnosti sa Ustavom.

(iv) Većina o odlučivanju u Tužilačkom savetu

Što se tiče načina odlučivanja u Tužilačkom savetu, u Presudi je najpre objašnjeno da član 110. Ustava ima dva određujuća stava, stav 4. člana 110. Ustava prema kojem se, između ostalog, pravila postupaka Saveta uređuju zakonom usvojenim od strane Skupštine; i stav 1. člana 110. Ustava prema kojem Savet ima potpunu nezavisnost u vršenju ustavnih ovlašćenja. U kontekstu potonjeg, Presuda takođe podseća da je, na osnovu navedenih Mišljenja Venecijanske komisije, ali i svoje sudske prakse, način odlučivanja nezavisnih ustavnih institucija od suštinskog značaja za samostalno obavljanje njihovih funkcija.

U Presudi se dalje pojašnjava da relevantna odredba kojom se utvrđuje način odlučivanja precizira da se odluke u Savetu donose sa pet (5) glasova, odnosno kvalifikovanom većinom od dve trećine (2/3) u sastavu od 7 članova, pod uslovom da su u toj većini i dva (2) glasa netužilačkih članova. Nakon napomene Mišljenja Venecijanske komisije o mogućnosti blokiranja odlučivanja i sledstveno preporuke za uključivanje mehanizma za deblokadu odlučivanja, osporeni Zakon je dopunjen u Skupštini, dodajući drugi krug glasanja, kojim se ponovo određuje većina o odlučivanju od dvetrećine (2/3) članova Saveta, što znači glas najmanje jednog (1) netužilačkog člana Saveta, kojeg je izabrala Skupština prostom većinom.

U smislu ustavne ocene ove odredbe osporenog zakona i da li se njome narušava potpuna ustavna nezavisnost Saveta, u Presudi se ističe da je važno uzeti u obzir (i) prirodu pitanja o kojima se odlučuje; i (ii) sastav Tužilačkog saveta, uključujući način izbora njegovih netužilačkih članova.

U vezi sa prvim pitanjem, u Presudi je objašnjeno da je donošenje odluka Saveta, koje je predmet kvalifikovane dvotrećinske (2/3) većine u dva kruga glasanja, između ostalog, vezano za najvažnije funkcije Tužilačkog saveta, u čijem vršenju isti ima potpunu ustavnu nezavisnost propisanu članovima 109. i 110. Ustava, u pogledu (i) predlaganja Glavnog državnog tužioca; i usvajanja akata vezano za (ii) regrutovanje, predlaganje, unapređenje, premeštaj, disciplinsko kažnjavanje tužilaca. S obzirom da, u vezi sa drugim pitanjem, Presuda objašnjava da (i) u kontekstu nalaza Suda da se nadležnost Ombudsmana da imenuje/izabere jednog (1) člana nije u skladu sa Ustavom; i (ii) uzimajući u obzir utvrđivanje u osporenom zakonu da se netužilački članovi Saveta biraju istovremeno i prostom većinom u Skupštini, rezultira da bi odlučivanje u Tužilačkom savetu o njegovim najvažnijim ustavnim funkcijama moglo da se uslovljava od glasa jednog od netužilačkih članova koje bira Skupština prostom većinom. Sud ističe da ovakvo rešenje nije u skladu sa Mišljenjima Venecijanske komisije, niti sa ustavnom nezavisnošću zagarantovanom Tužilačkom savetu prema stavu 1. člana 110. Ustava, niti sa principom podele i balansiranja vlasti u demokratskoj državi. Prema tome Presuda razjašnjava da predviđeni način odlučivanja prema osporenom zakonu nije u skladu sa Ustavom.
Rekavši to, pozivajući se i na Mišljenja Venecijanske komisije, u Presudi se ističe i da u kontekstu sastava Saveta utvrđenog osporenim zakonom i prosta većina a i kvalifikovana većina imaju svoje nedostatke, jer ( i) u slučaju glasanja prostom većinom, bilo bi omogućeno tužilačkim članovima da upravljaju sami, a takvo rešenje bi mogla da krši i suštinu principa da saveti treba da imaju pluralistički sastav; dok (ii) u slučaju glasanja kvalifikovanom većinom i bez značajnog i efikasnog mehanizma za deblokadu, bilo bi omogućeno netužilačkim članovima izabrani istovremeno i prostom većinom od strane Skupštine da potencijalno blokiraju bilo kakvo donošenje odluka. U tom kontekstu, u Presudi se naglašavaju principi Venecijanske komisije, u vezi mogućnosti da sastava tužilačkih saveta, uključujući i ravnotežu između tužilačkih i netužilačkih članova, kao i način izbora ovih potonjih.

(v) Razlika u tretmanu vezano za pravno sredstvo i sudsku zaštitu prava

Što se tiče prava na pravno sredstvo i sudske zaštite članova Tužilačkog saveta u slučaju njihovog razrešenja, u presudi je najpre pojašnjeno da se članovi 24, 32. i 54. Ustava moraju tumačiti u kontekstu stava 1. člana 110. Ustava, odnosno potpuna nezavisnost Saveta u vršenju njegovih funkcija. U presudi je naglašena činjenica da je nezavisnost Saveta vezana za nezavisnost dotičnih članova i da je u ovom aspektu od suštinskog značaja način izbora i razrešenja njegovih članova. U presudi se primećuje da ovo pitanje nije bilo predmet razmatranja dva mišljenja Venecijanske komisije u vezi sa osporenim zakonom.
U presudi je dalje pojašnjeno da osporeni zakon, za razliku od prethodnih zakona, definiše razliku u tretmanu između tužilačkih i netužilačkih članova Tužilačkog saveta, u pogledu pravnog leka koji je na raspolaganju u slučaju njihovog razrešenja. U presudi se pojašnjava da se, prema osporenom zakonu, tužilački članovi Saveta razrešavaju dvotrećinskom (2/3) većinom glasova Saveta, a potom imaju pravo žalbe direktno Vrhovnom sudu, koji donosi odluku u roku od trideset (30) dana; dok (ii) se njihove netužilačke kolege, na predlog Saveta, Skupština razrešava prostom većinom prisutnih poslanika koji glasaju, za razliku od većine svih poslanika Skupštine, koja se predviđa osnovnim zakonom, i nemaju pravo na direktnu žalbu u Vrhovnom sudu. Primenjujući principe koji proizilaze iz svoje sudske prakse i prakse EKLJP-a u ovom kontekstu, Sud je ustanovio da sve dok pravno sredstvo, odnosno postupak pokretanja upravnog spora postoji i za netužilačke članove, razlika u tretmanu između tužilačkih i netužilačkih članova u pogledu relevantnog pravnog sredstva i sudske zaštite prava, nije u skladu sa Ustavom.

(vi) Prekid mandata jedne ustavne nezavisne institucije putem zakona

Što se tiče prekida mandata članova Saveta, odnosno prekid postojećih mandata i bez prava na pravno sredstvo (i) za šest (6) od devet (9) tužilačkih članova putem žreba; i (ii) netužilačkih članova putem zakona, presuda prvo pojašnjava da Ustav ima dva odlučujuća člana, član 4, odnosno član 110. Ustava. Prvi, u svom stavu 1, definiše Kosovo kao demokratsku republiku zasnovanu na principu podele vlasti, sa kontrolom i balansiranjem između njih, kako je definisano Ustavom, dok drugi, (i) u svom stavu 1, definiše da je Tužilački savet potpuno nezavisna institucija pri vršenju svojih funkcija, u skladu sa zakonom; i (ii) u svom stavu 4 utvrđuje da se sastav Tužilačkog saveta, uključujući odredbe o mandatu, uređuje zakonom.
U kontekstu sigurnosti mandata članova ustavnih nezavisnih institucija, presuda prvo pojašnjava (i) relevantnu sudsku praksu Suda; a zatim (ii) sudsku praksu ESLJP-a i SPEU-a. U vezi sa prvim, Sud je zauzeo stav da prevremeni prekid ustavnih mandata i/ili zakonskih mandata ustavnih nezavisnih institucija, u principu, podleže samo uslovima definisanim Ustavom i/ili zakonima na osnovu kojih takvi mandati su stečeni.
Takav stav, u principu, su zauzeli i ESLJP i SPEU, između ostalog, u predmetima Baka protiv Mađarske; Grzeda protiv Poljske; C-619/18, Evropska komisija protiv Poljske i C-192/18, odnosno Evropska komisija protiv Poljske. U kontekstu ovih presuda i uvek uzimajući u obzir razlike i sličnosti među njima, u principu proizilazi da je (i) prevremeni prekid mandata u svim slučajevima usledio, između ostalog, kao rezultat usvajanja novih zakona u ime reforme sistema pravde i tako da ESLJP i SPEU pri utvrđivanju povrede Evropske konvencije i prava Evropske unije, odnosno nisu uzeli u obzir argumente dotičnih vlada da bi očuvanje postojećih mandata predstavilo prepreku za planirane reforme; (ii) sigurnost ustavnih i zakonskih mandata je od suštinskog značaja za nezavisnost nezavisnih institucija i njihov prevremen prekid može biti izvršen samo na osnovu relevantnih odredbi i procedura utvrđenih u Ustavima i/ili zakonima na osnovu kojih su isti stečeni; (iii) postojanje delotvornih pravnih lekova za osporavanje relevantnih odluka na osnovu kojih su mandati prevremeno prekinuti je značajno i njihov izostanak je dovelo do povrede Evropske konvencije u gore navedenim predmeta EKLJP-a; i (iv) izuzetno, stečeni mandati mogu biti prevremeno prekinuti, međutim svaka pravna inicijativa/reforma koja može dovesti do prekida dotičnih mandata, mora težiti jednom legitimnom cilju i mora biti proporcionalna cilju kojem se teži i u ovom kontekstu, između ostalog, pomenuta sudska praksa, sa naglaskom na slučaj Grzeda, takođe uzima u obzir pristup zakonodavca prema sigurnosti mandata tokom postojanja relevantnih institucija.
Relevantna mišljenja Venecijanske komisije, kako je pojašnjeno u presudi, u principu takođe zauzimaju isti stav. Ista, ističu važnost očuvanja mandata članova ustavnih institucija, bez obzira da li su oni određena Ustavom i/ili zakonom. U principu, a prema Venecijanskoj komisiji, prevremeni prestanak mandata uvek mora biti povezan sa prepoznatljivom povredom ili propustom u vršenju dužnosti dotičnog člana i slediti osnov, uključujući i ustavni/zakonski postupak za razrešenje ili prestanak mandata, prema kome su isti stečeni, jer bi u suprotnom, i između ostalog, prekid mandata ustavnih institucija mogao da kontinuirano zavisi od preferencija izvršne i/ili zakonodavne vlasti.

S tim u vezi, dva Venecijanska mišljenja u vezi sa osporenim zakonom, u ovom kontekstu i između ostalog, naglašavaju da su (i) odredbe osporenog zakona, koje omogućavaju nastavak mandata jednog dela članova Tužilačkog saveta, „respektabilnije“ prema međunarodnim standardima u odnosu na prethodni model osporenog zakona kojim je bio predložen trenutni prekid svih mandata Tužilačkog saveta; i da (ii) članovima Tužilačkog saveta, u principu, treba dozvoliti da završe svoj mandat, ali izuzetno, prekid mandata može biti prihvatljiv, ako rezultira „očiglednim poboljšanjem aktuelnog sistema“ i to ukoliko „Vlada ubedljivo pokaže da njihova zamena služi vitalnom javnom interesu i dovodi do opšteg poboljšanja sistema“.
U tom kontekstu, u presudi se pojašnjava da poboljšanje balansiranja između tužilačkih i netužilačkih članova u Tužilačkom savetu, u principu, doprinosi unapređenju demokratskog legitimiteta istog, uvek ako je praćeno neophodnim mehanizmima za obezbeđivanje njegove potpune nezavisnosti. Međutim, i sa naglašenim oprezom u napred navedenim principima, i uzimajući u obzir da (i) sudska praksa Suda na dosledan način naglasila da prekid mandata članova jedne ustavne nezavisne institucije, treba da bude povezana sa osnovama utvrđenim za prestanak mandata prema zakonu na osnovu kojeg su stečeni; (ii) uprkos kontinuiranim reformama u vezi sa Tužilačkim savetom tokom godina, uključujući izmene u njegovom sastavu, sa izuzetkom slučaja prekida zastupanja po službenoj dužnosti ministra pravde u Savetu, koje je bilo predloženo od strane samog relevantnog ministarstva i koje nikada nije bilo osporeno, mandati članova Tužilačkog saveta su kontinuirano sačuvani do njihovog prirodnog isteka kroz prelazne odredbe svih relevantnih zakona, uključujući i kada je Tužilački savet osnovan prvi put u skladu sa članom 110. Ustava, nakon proglašenja nezavisnosti Republike Kosovo, i to u skladu sa sudskom praksom ESLJP-a jeste jasan pokazatelj značaja sigurnosti mandata ustavnih nezavisnih institucija u pravnom poretku Republike Kosovo; i šta više, (iii) činjenica da je Sud utvrdio da brojne bitne odredbe osporenog zakona nisu u skladu sa Ustavom, presuda konačno naglašava da prekid mandata članova Tužilačkog saveta, prema osporenom zakonu, ne može poslužiti niti kao ubedljiv razlog za jedno „očigledno poboljšanje sistema“, koje bi moglo da posluži jednoj legitimnoj i srazmernoj svrsi na osnovu koje bi bilo moguće da se izuzetno ovlasti prekid mandata jedne ustavne nezavisne institucije, čime bi se stvorio jedan presedan sa posledicama po sigurnost i nezavisnost vršenja funkcije ustavnih nezavisnih institucija, a samim tim i po demokratski poredak i vladavinu prava u Republici Kosovo.

Na kraju, u presudi se pojašnjava da su zahtevi podnosilaca podneti Sudu na osnovu stava 5. člana 113. Ustava i da ova kategorija zahteva ima suspenzivni karakter, odnosno takav zakon se može proslediti predsedniku Republike Kosovo za proglašenje samo nakon donošenja odluke Suda i u skladu sa modalitetima utvrđenim u konačnoj odluci Suda o spornom predmetu. U kontekstu svoje sudske prakse koja je razrađena u presudi, Sud ocenjuje da imajući u vidu prirodu odredaba osporenog zakona koje su proglašene u suprotnosti sa Ustavom i činjenicu da bi ostatak osporenog zakona bilo teško primeniti nakon proglašenja navedenih odredbi nevažećim, osporeni zakon, u službi načela pravne sigurnosti, mora se proglasiti nevažećim u celini.

Napomena:

Ovo obaveštenje za medije pripremio je Sekretarijat Suda samo u informativne svrhe. Kompletan tekst odluke biće dostavljen stranama uključenim u slučaj, biće objavljen na sajtu Suda i u Službenom listu, nakon okončanja odgovarajućih postupaka utvrđenih u Zakonu o Ustavnom sudu i Poslovniku o radu Suda. Sažetak koji je objavljen ovim obaveštenjem može biti predmet jezičkih i tehničkih ispravki u konačnom nacrtu odluke.
Da biste primali obaveštenja o odlukama od Ustavnog suda, molimo vas registrujte se na internet stranici Suda: https://gjk-ks.org/sr/