Odluke sa sednice za razmatranje koja je održana 30. juna 2020. godine
30.06.2020Na sednici za razmatranje održane dana 30 juna 2020. godine, Ustavni sud Republike Kosovo je razmotrio i odlučio o zahtevima: 1. KO 203/19 i 2. KO 219/19. Ispod možete pročitati kratak sadržaj odluke Suda (puni tekstovi odluka će biti uručeni stranama, biće objavljeni na službenoj elektronskoj stranici Suda i u Službenom listu tokom narednih dana):
1. Presuda
Predmet: KO 203/19
Podnosilac zahteva: Ombudsman
Predmetna stvar zahteva je bila ocena ustavnosti članova 2 (stav 3), 5 (stav 1, podstav 1.2, stav 2), 10 (stavovi 1 i 2), 11, 14 (stav 5), 15 (stavovi 4 i 6), 17 (stav 7), 31 (stav 3), 32 (stav 5), 33 (stav 5), 34 (stav 16), 35 (stav 6), 37 (stav 5), 38 (stav 7), 39 (stav 11), 40 (stav 12), 41 (stav 6), 42 (stavovi 10 i 11), 43 (stav 13), 44 (stav 4), 48 (stav 9), 49 (stav 6), 52 (stav 7), 54 (stav 6), 67 (stav 11), 68 (stav 8), 70 (stav 8), 71 (stav 8), 75, 80 (stav 4), 83 (stav 18) i člana 85 Zakona br. 06/L-114 o Javnim službenicima, koji je objavljen u Službenom listu Republike Kosova dana 11. marta 2019. godine, i koji je stupio na snagu šest (6) meseci nakon objavljivanja u Službenom listu. Podnosilac zahteva je tvrdio da osporeni članovi nisu u skladu sa stavom 2 člana 132 [Uloga i nadležnosti Ombudsmana] Ustava republike Kosovo, kao i sa drugim ustavnim odredbama koje regulišu status nezavisnih ustavnim institucija. U svom zahtevu, podnosilac zahteva je takođe tražio od Ustavnog suda da odredi privremenu meru o momentalnom obustavljanju ovih osporenih odredbi, koju je Sud usvojio nakon prvog razmatranja, dana 19. novembra 2019. godine, do 28. februara 2020. godine, i produžio još dva puta do 28. aprila 2020. godine respektivno 30. juna 2020. godine.
Zahtev je bio zasnovan na stavu 2, podstav 1, člana 113 [Juridikscija i Ovlašćene strane] kao i na stavu 2, člana 116 [Pravni efekat odluka] Ustava, na članovima 22, 27, 29 i 30 Zakona o Ustavnom sudu (br. 03/L-121), kao i na pravilima 32, 56 i 57 Poslovnika o radu Ustavnog suda.
Zaključci
1. U proceni ustavnosti Zakona br. 06/L-114 o Javnim Službenicima, Sud je jednoglasno odlučio da: (i) zahtev je prihvatljiv za procenu u meritumu; (ii) da članovi 2 (stav 3), 5 (stav 1, tačka 1. 2 i stav 2), 10 (stavovi 1 i 2), 11, 14 (stav 5), 15 (stavovi 4 i 6), 17 (stav 7), 31 (stav 3), 32 (stav 5), 33 (stav 5), 34 (stav 16), 35 (stav 6), 37 (stav 5), 38 (stav 7), 39 (stav 11), 40 (stav 12), 41(stav 6), 42 (stavovi 10 i 11), 43 (stav 13), 44 (stav 4), 48 (stav 9), 49 (stav 6), 52 (stav 7), 54 (stav 6), 67 (stav 11), 68 (stav 8), 70 (stav 8), 71 (stav 7), 75, 80 (stav 4), 83 (stav 18) i 85 Zakona br. 06/L-114 o Javnim službenicima nije u skladu sa članovima 4, 7, 102, 108, 109, 110, 115, 132, 136, 139, 140 i 141 Ustava; (iii) Osporeni Zakon se ne primenjuje u odnosu na: Sudski Savet Kosova; Tužilački Savet Kosova; Ustavni Sud; Instituciju Ombudsmana; Stalnog Revizora Kosova; Centralnu Izbornu Komisiju; Centralnu Banku Kosova i Nezavisnu Komisiju za Medije, sve dok se povređuje njihova funkcionalna i organizaciona nezavisnost koja je zagarantovana Ustavom; (iv) osporeni Zakon ne povređuje odredbe Ustava u odnosu na Kosovsku Agenciju za Forenziku i javne službenike Policije Kosova; (v) Skupština Republike Kosova, treba da preduzme potrebne radnje za izmenu i dopunu Zakona br. 06/L-114 o Javnim Službenicima u skladu sa nalazima iz ove Presude, a u vezi sa službenicima institucija koje su određene u tački (iii); I (vi) da se stavi van snagu privremena mera.
2. Ustavno pitanje koje sadrži navedeni zahtev je saglasnost osporenog zakona sa Ustavom koji je izglasan u Skupštini, odnosno procena da li je isti u skladu sa principom “podele vlasti”, “nezavisnosti nezavisnih ustavnih institucija” i principom “jednakosti pred Zakonom” koji je zagarantovan gore navedenim članovima Ustava. Sud je razmotrio ustavnost osporenog zakona samo u odnosu na gore navedene ustavne institucije zato što podnosilac zahteva nije osporio ustavnost Zakona u celini i u odnosu na sve javne službenike koji su regulisani osporenim Zakonom.
3. U vezi sa institucijama pravosudnog sistema koje su određene u Poglavlju VII [Pravosudni sistem] Ustava, Sud je utvrdio da osporeni Zakon daje široke nadležnosti Vladi da upravlja i nadzire javnim službenicima javne uprave, uključujući i javne službenike institucija Sudske vlasti, kao što su to službenici Sudskog saveta Kosova i Tužilačkog saveta Kosova. Štaviše, osporeni Zakon daje Vladi nadležnost da donese određeni broj podzakonskih akata da bi dalje regulisala pitanja koja su od važnosti za javne službenike kao što su pitanja odabira, imenovanja, unapređenja na poslu, radnog vremena, klasifikacije pozicija, disciplinske povrede, a što u suštini utiče i na funkcionisanje, klasifikaciju pozicija ali i na sistematizaciju i organizacionu strukturu odgovarajućih sudskih institucija i nezavisnih institucija. Skupština je, ipak, u osporenom Zakonu ,dala nadležnosti Vladi sa upravlja sistemom civilne službe u svim institucijama, uključujući i Pravosudni sistem, odredila je da Predsedništvo Skupštine ima pravo da donosi podzakonske akte u vezi sa službenicima Skupštine.
4. Ovim zakonodavnim izborom je osigurano da Vlada, odnosno izvršni organ neće imati nadležnost da se “upliće” u menadžment službenika Skupštine, odnosno zakonodavne vlasti; dok za Sudsku i vlast nezavisnih institucija nije predviđena nijedna garancija da bi se sprečilo “uplitanje” u menadžmetu njihovih službenika. S tim u vezi, Sud je utvrdio da Skupština nije uspela da isto izuzeće odredi i za Sudstva i Pravosudnog Sistema sa ciljem da se osigura podela vlasti ne samo u aspektu sudija i tužilaca, već i u vezi sa osobljem istih, isto kao što je to uradila za službenike Skupštine i Vlade.
5. Stoga, Sud ocenjuje da time što nisu uključeni javni službenici institucija koje su navedene u Poglavlju VII [Pravosudni sistem] u izuzeća iz člana 4 [Javni službenici sa posebnim statusom], stav 3 i 4 osporenog Zakona, osporeni Zakon povređuje načelo podele vlasti koje je zagarantovano članovima 4 i 7 Ustava kao i nezavisnost institucija pravosudnog Sistema koja je određene u Poglavlju VII [Pravosudni sistem] Ustava, konkretno Sudskog saveta Kosova i Tužilačkog saveta Kosova. Samim tim, Sud je utvrdio da osporeni zakon nije u skladu sa Ustavom u odnosu na ove institucije i neće se primenjivati nad ovim institucijama sve dok su osporava njihovu institucionalnu i organizacionu nezavisnost koja je zagarantovana Ustavom.
6. Što se tiče navoda podnosioca zahteva u vezi sa povredom nezavisnosti nezavisnih ustavnih institucija koje su navedene u Poglavlju VIII [Ustavni Sud] i XII [Nezavisne Institucije] Ustava, Sud se poziva na Nezavisne Institucije koje su izričito navedene u Poglavlju XII [Nezavisne institucije], odnosno na članove 132-135 [Uloga i Nadležnosti Ombudsmana], 136-138 [Stalni Revizor Kosova], 139 [Centralna Izborna Komisija], 140 [Centralna Banka Kosova] i 141 [Nezavisna Komisija za Medije], kao i u vezi sa Sudom kao što je to određeno u Poglavlju VIII [Ustavni sud] Utava. S tim u vezi, nezavisne ustavne institucije su, na osnovu Ustava, ovlašćene da odlučuju o svojoj unutrašnjoj organizaciji uključujući i regulisanje nekih specifičnosti u vezi sa njihovim osobljem, a radi osiguranja njihove funkcionalne i organizacione nezavisnosti. Stoga, Sud naglašava da na osnovu Ustava i relevantnih zakona kao i sudske prakse ovog Suda, koja je detaljno razrađena u Presudi, nad osobljem nezavisnih ustavnih institucija se primenjuju pravila civilne službe u onoj meri u kojoj ista ne povređuju njihovu nezavisnost. Regulisanja koja kreiraju direktna “uplitanja” na njihovu funkcionalnu i organizacionu nezavisnost nisu u skladu sa Ustavom i vrednostima koje se tu navode.
7. S tim u vezi, Sud je ocenio da Skupština, time što je ovlastila Vladu da putem osporenog zakona odnosi podzakonske akte koji regulišu pitanja zaposlenja, uključujući i klasifikaciju pozicija, kriterijuma za odabir i druga pitanja u nezavisnim ustavnim institucijama, ne uzimajući u obzir njihovu nezavisnost, povređuju suštinu nezavisnosti nezavisnih ustavnih institucija koja je zagarantovana članom 115 Poglavlja VIII Ustava i članovima 132, 36, 139, 140, 141 Poglavlja XII Ustava, kao javnih državnih vlasti koje su podeljene od zakonodavne i izvršne vlasti, od redovnog sudstva. Stoga, Sud utvrđuje da gore navedene povrede čine da osporeni Zakon ne bude u skladu sa Ustavom u odnosu na Sudstvo i nezavisne institucije i nad istima se neće moći primenjivati, sve dok ne poštuje njihovu organizacionu i institucionalnu nezavisnost.
8. Što se tiče drugih institucija u vezi sa kojima je podnosilac zahteva podneo zahtev pred Sudom, konkretno službenicima KAF-a i javnim službenicima Policije Kosova, Sud naglašava da nezavisne agencije koje su osnovane po članu 142 Ustava nemaju isti status kao i nezavisne ustavne institucije koje su na izričit način navedene u Poglavlju XII Ustava. Ovo zbog toga što za razliku od drugih institucija koje su navedene u Poglavlju XII Ustava, “Nezavisne Agencije” koje su predviđene [lanom 142 ustava “su one institucije koje je osnovala Skupština, na osnovu relevantnih zakona, koji regulišu osnivanje, funkcionisanje i njihova ovlašćenja. Dakle, za razliku od činjenice da Skupština može da utemelji ili da ugasi „zakonom“ Nezavisne Agencije; Skupština nikada ne može da ugasi „zakonom“ neku od pet nezavisnih institucija koje su navedene iznad. Ovo čini glavnu razliku među Nezavisnim Institucijama koje su navedene u Poglavlju XII Ustava.
9. Sud je utvrdio da ni službenici Kosovske agencije za Forenziku kao ni javni službenici Policije Kosova nisu u ekvivalentnoj poziciji sa službenicima OAK-; policijskim službenicima i policijskim inspektoratom; i službenicima carine Kosova, i zbog toga, nije potrebno da se tretiraju na isti način. Ovo zbog činjenice da princip nejednakog tretiranja dolazi u obzir samo u slučajevima kada se takvo tretiranje vrši u istim ili sličnim situacijama. U ovom konkretnom slučaju se ne može govoriti o nejednakom tretiranju. U konkretnom slučaju se ne može govoriti o nekakvom nejednakom tretiranju jer službenici KAF-a i javni službenici Policije Kosova nisu u istoj, niti u sličnoj ili analognoj, poziciji sa službenicima u odnosu na koji se oni porede. Samim tim, Sud ocenjuje da osporeni Zakon time što uključuje službenike KAF-a i javne službenike Policije Kosova u oblast delovanja osporenog Zakona, ne povređuje princip jednakosti koji je zagarantovan članom 24 Ustava i članom 14 EKLjP-a.
10. Sud na kraju utvrđuje da nije potrebno da se osporeni Zakon stavi van snage u svojoj celini. U okolnostima ovog konkretnog slučaja, analiza nas je dovela do zaključka da time što se Zakon ne primenjuje u odnosu na gore navedene institucije ne čini Zakon ne primenljivim u praksi. Samim tim, sud je utvrdio da je Skupština obavezna da preduzme potrebne mere u vezi sa izmenama i dopunama Zakona br. 06/L-114 o Javnim Službenicima u skladu sa nalazima iz ove Presude, a u vezi sa službenicima institucija koje su specifično navedene u izreci Presude. Do izmene i dopune zakona br. 06/L-114 o Javnim službenicima od strane Skupštine, odredbe ovog Zakona će se primenjivati samo u onolikoj meri koliko ne zadiru u funkcionalnu i organizacionu strukturu nezavisnih institucija koje su specifično navedene u izreci ove Presude. Dok se u odnosu na sve druge institucije, Zakon br. 06/L-114 o javnim službenicima primenjuje od stupanja na snagu ove Presude.
IZ TIH RAZLOGA
Ustavni Sud, u skladu sa članom 113.2 Ustava, članovima 20 i 27 Zakona i u skladu sa pravilima 56, 57 i 59 Poslovnika o radu, dana 30. juna 2020. godine, jednoglasno
ODLUČUJE
I. DA PROGLASI zahtev prihvatljivim;
II. DA UTVRDI da da članovi 2 (stav 3), 5 (stav 1, tačka 1. 2 i stav 2), 10 (stavovi 1 i 2), 11, 14 (stav 5), 15 (stavovi 4 i 6), 17 (stav 7), 31 (stav 3), 32 (stav 5), 33 (stav 5), 34 (stav 16), 35 (stav 6), 37 (stav 5), 38 (stav 7), 39 (stav 11), 40 (stav 12), 41(stav 6), 42 (stavovi 10 i 11), 43 (stav 13), 44 (stav 4), 48 (stav 9), 49 (stav 6), 52 (stav 7), 54 (stav 6), 67 (stav 11), 68 (stav 8), 70 (stav 8), 71 (stav 7), 75, 80 (stav 4), 83 (stav 18) i 85 Zakona br. 06/L-114 o Javnim Službenicima nisu u skladu sa članovima 4 [Oblik Vladanja i Podela Vlasti]; 7 [Vrednosti]; 102 [Opšta Načela Sudskog Sistema]; 108 [Sudski Savet Kosova]; 109 [Državno tužilaštvo]; 110 [Tužilački Savet Kosova]; 115 [Organizacija Ustavnog Suda]; i članovima 132 [Uloga i Nadležnosti Ombudsmana], 136 [Stalni Revizor Kosova], 139 [Centralna Izborna Komisija], 140 [Centralna Banka Kosova] i 141 [Nezavisna Komisija za Medije] Poglavlja XII [Nezavisne Institucije] Ustava;
III. DA UTVRDI da se Zakon br. 06/L-114 o Javnim službenicima ne primenjuje u odnosu na: Sudski Savet Kosova; Tužilački Savet Kosova; Ustavni Sud; Instituciju Ombudsmana; Stalnog Revizora Kosova; Centralnu Izbornu Komisiju; Centralnu Banku Kosova i Nezavisnu Komisiju za Medije, sve dok se povređuje njihova funkcionalna i organizaciona nezavisnost koja je zagarantovana Ustavom.
IV. DA UTVRDI da Zakon br. 06/L-114 o javnim službenicima ne povređuje odredbe Ustava u vezi sa Kosovskom Agencijom za Forenziku i u vezi sa javnim službenicima Policije Kosova.
V. DA UTVRDI da Skupština Republike Kosova treba da preduzme potrebne radnje u vezi sa izmenama i dopunama Zakona br. 06/L-114 o Javnim službenicima u skladu sa nalazima iz ove presude, a u vezi sa službenicima institucija koje su određene u tački III ove Izreke;
VI. DA ZATRAŽI od Skupštine Republike Kosova, da u skladu sa pravilom 66 (4) Poslovnika o radu, da obavesti Ustavni sud Republike Kosova u vezi sa preduzetim merama radi sprovođenja ove Presude;
VII. DA UKINE odluku o određivanju privremene mere od 19. novembra 2019. godine, i odluke o produženju privremene mere od 26. februara 2020. godine i 22. aprila 2020. godine;
VIII. DA DOSTAVI ovu Presudu stranama;
2. Presuda
Predmet: KO 219/19
Podnosilac zahteva: Ombudsman
Predmetna stvar zahteva je bila ustavnost Zakona br. 06/L-111 o platama u javnom sektoru, koji je dana 1. marta 2019. godine objavljen u Službenom listu Republike Kosovo i stupio na snagu devet (9) meseci nakon objavljivanja u Službenom listu, odnosno 1. decembra 2019. godine. U svom zahtevu, podnosilac je takođe tražio od Ustavnog suda Republike Kosovo da uvede privremenu meru “trenutne suspenzije” osporenog zakona, zahtev koji je Sud usvojio nakon prvog razmatranja dana 12. decembra 2019. godine, u trajanju do 30. marta 2020. godine, i posle drugog razmatranja dana 30. marta 2019. godine, u trajanju do 30. juna 2020. godine.
Zaključci
1. Prilikom ocene ustavnosti Zakona br. 06/L-111 o platama u javnom sektoru, Sud je odlučio: (i) jednoglasno, da je zahtev prihvatljiv za razmatranje u meritumu; (ii) većinom glasova, da osporeni zakon, u celini, nije u saglasnosti sa članovima 4, 7, 102, 103, 108, 109, 110 Poglavlja VII, članom 115. Poglavlja VIII Ustava; kao i sa članovima 132, 136, 139 i 141 Poglavlja XII Ustava; (iii) da utvrdi da, nije potrebno razmatrati ostale navode podnosioca zahteva nakon što je osporeni zakon u celini proglašen neustavnim u pogledu povrede načela “podele vlasti” i “pravne sigurnosti”; (iv) da se ukine privremena mera.
2. Ustavno pitanje koje je sadržano u ovoj presudi bila je saglasnost sa Ustavom osporenog zakona koji je izglasala Skupština Republike Kosovo, odnosno ocena da li je isti u saglasnosti sa načelom „podele vlasti“ i načelom „pravne sigurnosti“, zagarantovanim gore navedenim članovima Ustava.
3. Sud je došao do zaključka da osporeni zakon sadrži čitav niz ozbiljnih problema ustavnog nivoa, koji bi se mogli sažeti na sledeći način: (i) osporeni zakon je u suprotnosti sa svojim ciljem za “usklađivanjem” plata na nivou celokupnog javnog sektora – čineći proizvoljne i nerazumne izuzetke za nekoliko institucija, između ostalog za Bezbednosne snage Kosova, Obaveštajnu agenciju Kosova, Kosovsku agenciju za privatizaciju, Centralnu banku Kosova i samu Skupštinu; (ii) osporeni zakon potpuno isključuje nezavisnost sudske vlasti, ne ostavljajući joj nijednu samoregulatornu nadležnost za pitanja koje se tiču ostvarivanja “funkcionalne, organizacione i budžetske” nezavisnosti; (iii) osporeni zakon, iako kaže da se plate uređuju ovim Zakonom, snizio je zakonsko uređenje za mnoga pitanja na nivo podzakonskih akata, pružajući mogućnost podzakonskog uređenja samo izvršnoj i zakonodavnoj vlasti; (iv) od ukupno osamnaest (18) nadležnosti za donošenje podzakonskih akata, šesnaest (16) su za Vladu i dve (2) za Skupštinu, a nijedna samoregulatorna nadležnost za sudsku vlast ili nezavisne institucije; (v) sudskoj vlasti i nezavisnim institucijama nije omogućena nijedna samoregulatorna nadležnost kojom bi mogle uživati svoju “institucionalnu, organizacionu, strukturnu i budžetsku” nezavisnost u odnosu na svoju unutrašnju organizaciju i osoblje; (vi) usvojen je samo jedan (1) od osamnaest (18) podzakonskih akata koji su morali biti usvojeni u periodu od devet (9) meseci vacatio legis, odnosno do 1. decembra 2019. godine; (vii) kao što potvrđuju podaci Ministarstva finansija i transfera, za oko 42% pozicija se nije mogla dešifrovati plata jer bi se ista konačno utvrdila odgovarajućim klasifikacijama podzakonskim aktima Vlade; (viii) kao što potvrđuju podaci Ministarstva finansija i transfera “dodatni budžetski trošak” osporenog zakona “nije deo budžetskih projekcija 2019-2021”; (ix) kao što potvrđuju podaci Ministarstva finansija i transfera, čak i kada bi osporeni zakon danas stupio na snagu, isti se ne bi mogao primeniti u celini u nedostatku podzakonskih akata.
4. Što se tiče člana 1. osporenog zakona, u kojem se predviđa cilj sveobuhvatnog usklađivanja plata čitavog javnog sektora, Sud je primetio da je zakonodavac bez bilo kakvog obrazloženja i proizvoljno isključio iz ovog Zakona, između ostalog, OAK, BSK, CBK i KAP. U ostalim delovima zakona, zakonodavac je odobrio i druge direktne ili uopšte nenaglašene izuzetke za službenike Skupštine, političko osoblje Skupštine, poslanike Skupštine. Sud je došao do zaključka da izuzeci koji su odobreni osporenim zakonom očigledno protivreče samom cilju sveobuhvatnog “usklađivanja” radi kojeg je navodno donet. Shodno tome, smatralo se da su napravljeni izuzeci u suprotnosti sa samim ciljem Zakona i da stvaraju nerazumne, nedokazane i proizvoljne razlike.
5. Što se tiče člana 3. (u vezi sa članom 24.) osporenog zakona, Sud je utvrdio da se nisu sledila odnosno poštovala najmanje dva (2) od šest (6) osnovnih načela na kojima se navodno rukovodio osporeni zakon, odnosno ono “predvidljivosti” i “transparentnosti”. Prvo je predviđalo da se plata “ne može smanjiti, osim u vanrednoj situaciji finansijskih poteškoća i samo na osnovu zakona”; dok je drugo predviđalo da će “postupak utvrđivanja plate [biti] transparentan za javnost”. Konkretnije, što se tiče načela predvidljivosti, Sud je naglasio da je pristup zakonodavca da smatra načelo “predvidljivosti” važnim samo za ubuduće, a ne i za sadašnjicu doveo do previđanja prava lica koja su negativno pogođena Zakonom o platama. To stoga što prema novoj zakonskoj regulaciji Skupštine proizilazi da za ubuduće, zakonodavac smatra da se platu mogu smanjivati samo u izuzetnim situacijama i situacijama finansijskih teškoća; dok nijedna od plata koje su skraćene u javnom sektoru na osnovu osporenog zakona nisu opravdane na osnovu bilo kakve “izuzetne situacije” ili “finansijske teškoće”. Vlada je u Nacrtu zakona predvidela takvu garanciju neskraćivanja plata (član 27. početnog Nacrta zakona), ali je Skupština amandmanima eliminisala tu garanciju. Dalje, Sud ne smatra da je primenjeno načelo “transparentnosti” kada se za oko 42% pozicija koje trenutno primaju platu iz državnog budžeta još uvek ne može dešifrovati gde su pozicionirane i kolika će im biti plata prema novom Zakonu o platama.
6. Što se tiče članova 4, 5. i 12. osporenog zakona, Sud je primetio da je Skupština, kao jedna od tri klasične vlasti koje upravljaju Republikom Kosovo, predvidela da se sva pitanja koja se odnose na dodatke i nadoknade njenih zaposlenih, redovnog i političkog osoblja i samih poslanika, uređuju „posebnim aktima“ usvojenim od Predsedništva Skupštine i da se takav izuzetak, prema zakonodavcu, „zasniva na prirodi i specifičnim uslovima rada Skupštine Republike Kosovo“. Sud je smatrao da takvi izuzeci, predviđeni samo za jednu vlast, predstavljaju jedan od najozbiljnijih ustavnih problema predmetnog zakona. Samo selektivno isključenje samo jedne vlasti i nepoštovanje ustavnih garancija drugih vlasti, zanemarujući u potpunosti pravosuđe i nezavisne institucije predstavlja zakonodavno rešenje koje se ne podudara sa vrednostima i načelima Ustava, a posebno sa načelom podele vlasti.
7. Sud je takođe zabeležio činjenicu da osporeni zakon dodeljuje šesnaest (16) posebnih nadležnosti Vladi da podzakonskim aktima i nakon konsultacije sa nadležnim ministarstvima uređuje određena pitanja, uključujući i pitanja koja se tiču pravosuđa i nezavisnih institucija u pogledu njihove funkcionalne, organizacione, strukturne i budžetske nezavisnosti (vidi članove 5.4; 5.5; 6.3; 6.4; 7.5; 8.3; 9.5; 14.4; 15.4; 17.4; 18.2; 19.4; 20.5; 21.6; 21.8; 22.5; 25.3; 26.2; 27.2 osporenog zakona). S tim u vezi, Sud je primetio da pored Skupštine, odnosno zakonodavnog tela, jedini drugi organ vlasti koji je ovlašćen da uređuje određena pitanja podzakonskim aktima predstavlja Vlada, odnosno izvršna vlast. Jedina vlast čija je nezavisnost potpuno zaobiđena svakom vrstom specifičnog uređenja koje bi uzelo u obzir „prirodu i specifične uslove“ njegovog rada i nezavisnosti – jeste pravosudna vlast. Isto se može reći i za nezavisne institucije iz poglavlja VIII i XII Ustava. To znači da su sva regulatorna ovlašćenja putem podzakonskih akata ostavljena u rukama izvršne i zakonodavne vlasti – kao dveju vlasti koje su u stvari izradile, odnosno usvojile ovu zakonsku inicijativu glasanjem u Skupštini.
8. Sud je naglasio da je zakonsko uređenje, potpunim isključivanjem samoregulatornih nadležnosti sudske vlasti, nesumnjivo stvorilo neravnotežu u podeli vlasti kojoj ne teži duh i slovo Ustava. Takvo pravno uređenje, ako bi se potvrdilo kao ustavno, imalo bi potencijal da stvori „mešanje“ Izvršne vlasti u Sudsku vlast i „zavisnost“ i „podređenost“ Sudske vlasti Izvršnoj vlasti, jer bi ova prva morala da zavisi od volje druge, u smislu unutrašnjih uređenja za osoblje i funkcionalni, organizacioni, budžetski i strukturni aspekat rada. Takvo zakonsko uređenje je u otvorenoj suprotnosti sa Ustavom.
9. Što se tiče člana 31. (u vezi sa članom 34.) osporenog zakona gde je predviđeno da svi podzakonski akti predviđeni ovim zakonom moraju biti „usvojeni u roku od 9 meseci od objavljivanja u Službenom listu“ i da osporeni zakon „stupa na snagu 9 meseci nakon objavljivanja u Službenom listu“, Sud je primetio da je samo jedan (1) od osamnaest (18) podzakonskih akata koji su trebali da budu usvojeni do 1. decembra 2019. godine, odnosno u roku koji je zakonodavac ostavio kao vacatio legis da se pripremi za sprovođenje osporenog zakona. U odgovorima dostavljenim Sudu, Ministarstvo finansija i transfera priznalo je da bi osporeni zakon, čak i ako bi danas stupio na snagu, ne bi mogao da se primeni u celini zbog nepostojanja podzakonskih akata. Nedostatak istih, prema objašnjenju Ministarstva finansija i transfera, onemogućilo mu je da pruži odgovor za oko 42% pozicija koje se plaćaju iz državnog budžeta, jer bez usvajanja podzakonskih akata nije poznato koliku će platu imati čitav niz pozicija koje se trenutno plaćaju iz državnog budžeta. Čitav ovaj neoprezni zakonodavni proces, bez ikakve sumnje, dovodi do neprihvatljive situacije pravne nesigurnosti koja ni na koji način ne može biti saglasna sa Ustavom i njegovim vrednostima i načelima predvidljivosti, pravne sigurnosti i vladavine prava.
10. U vezi sa članom 32. osporenog zakona, u kojem se predviđa da je po stupanju na snagu osporenog zakona, svaka promena u strukturi, komponentama ili nivoima koeficijenata plata zabranjena, Sud je uočio neke ozbiljne konceptualne i praktične probleme na štetu pravosuđa i nezavisnih institucija. To stoga što, ako bi se ova odredba proglasila ustavnom, to značilo da kad god je pravosuđu i drugim nezavisnim institucijama potrebno da stvore novu poziciju u okviru svog organograma ili da promene unutrašnju organizacionu strukturu, u zavisnosti od potrebe koja se može pojaviti u budućnosti – oni moraju obratiti Vladi radi traženja dozvole i odobrenja za stvaranje nove pozicije i da traže dozvolu i odobrenje za promenu unutrašnje organizacione strukture. Osporeni zakon u lancu konačnog odlučivanja je ostavio Vladu kao vlast koja treba da „usvoji“ svaki predlog sudske vlasti. Sud je utvrdio da je ovo zakonsko uređenje bez ikakve sumnje u flagrantnoj suprotnosti sa pojmom „institucionalne, funkcionalne i organizacione“ nezavisnosti pravosuđa i nezavisnih institucija. Kao takvo, ovo uređenje je neprihvatljivo i protivno Ustavu i ključnom načelu podele vlasti kao izabranom ustavnom modelu za upravljanje Republikom Kosovo.
11. Što se tiče člana 33. osporenog zakona, Sud je primetio da su, inter alia, izričito ukinuti neki od specifičnih članova organskih zakona pravosuđa koji su prethodno uređivali pitanje plata pravosuđa uopšte, Ustavnog suda i predsedništva oba saveta, Sudskog i Tužilačkog saveta. Međutim, članom 28. osporenog zakona je predviđeno da se isti neće primenjivati na gore navedene funkcionere do 31. decembra 2022. godine. Sud je primetio dva očigledna i fundamentalna problema u tom aspektu.
12. Prvi se odnosio na zakonski vakuum i zakonsku kontradikciju koji je stvoren osporenim zakonom. To stoga što bi u pravnom trenutku kada bi osporen zakon stupio na snagu, član 33. ovog zakona stavio van snage sve odnosne norme koje trenutno uređuju plate pravosuđa, Ustavnog suda, predsedavajućih Sudskog i Tužilačkog saveta (vidi tačke 1.4; 1.6; 1.7; 1.8 člana 33. osporenog zakona) a za čije plate Zakon istovremeno navodi da će biti sačuvane u odgovarajućem periodu. Postavlja se pitanje da li bi se prilikom stupanja na snagu osporenog zakona stavili van snage članovi organskih zakona koji uređuju trenutne plate – na osnovu kojeg zakona bi ispalo da primaju plate ovi posebni funkcioneri. Koja bi im plata bila sačuvana kada bi odredbe koje uređuju njihovu “staru” platu – za koju se pretpostavlja da bi bila “sačuvana” – bile stavljene van snage. Ovim neopreznim zakonskim uređenjem proizilazi da bi zakonodavac ostavio dotične funkcionere bez ikakvog zakonskog uređenja. Drugo se odnosilo na koncept zadržavanja plata pravosuđa samo do kraja 2022. godine i potom drastično smanjenje plata posle tog datuma. Za takav scenario se nije smatralo da može doprineti garantovanju nezavisnog sudstva. Naprotiv, takvo zakonodavno rešenje bi stavilo pod nepreporučljivi pritisak sudsku vlast u odnosu na zakonodavnu i izvršnu vlast.
13. Da bi došao do ovih zaključaka, Sud je uzeo u obzir sledeće aspekte.
14. Kada je u pitanju Skupština, Sud je naglasio da zakonodavna vlast ima glavnu ustavnu ingerenciju za donošenje zakona na nivou zemlje. U aspektu okolnosti konkretnog slučaja, ispostavlja se da je nesporno ovlašćenje Skupštine da vršeći svoju nadležnost da “usvaja zakone” uređuje plate u javnom sektoru u skladu sa određenom javnom politikom koju je izglasala sama Skupština. Skupština ima puno ovlašćenje da izabere najbolji i najprikladniji modalitet za koji smatra da u pogledu javnih politika odgovara sistemu plata u Republici Kosovo. Jedino ograničenje koje Skupština ima u donošenju zakona je to da poštuje procedure donošenja zakona i da izglasava zakone koji su u saglasnosti sa Ustavom i tu proklamovanim vrednostima i načelima.
15. Prilikom analize osporenog zakona, Sud se s namerom fokusirao na proizvoljna „smanjenja“ plate, a ne na „povećanje“ plate zbog činjenice da je Skupština prilikom donošenja zakona morala da vodi računa o pravima lica kojima se plata skraćuje. Razlozi za smanjenje plata moraju biti mnogostruko održiviji od razloga za povećanje plata jer prvo umanjuje postojeće pravo, dok drugo doprinosi postojećem pravu. Po ovom pitanju, Sud naglašava da je zakonodavac ima pravo da posle ove presude preduzme svaku vrstu koraka da poveća plate u javnom sektoru tako da ispuni svaki cilj javne politike povećanja plata u određenom sektoru. Nije dužnost Suda da se izjašnjava o tome gde i kako treba izvršiti povećanje plata. Mogući modaliteti za ovo pitanje ostaju u potpunosti u diskreciji Skupštine i Vlade.
16. Kada je reč o ulozi Ustavnog suda u apstraktnoj oceni ustavnosti osporenog zakona, razjašnjeno je da je u svim slučajevima kada ovlašćene strane osporavaju određeni zakon Skupštine pred Ustavnim sudom, fokus ocene uvek na poštovanju ustavnih normi i ljudskih prava i sloboda – a nikada na oceni izbora javne politike koja je dovela do usvajanja određenog zakona. Nadležnost Suda u konkretnom slučaju je bila da oceni, in abstracto, da li je osporeni zakon ustavan ili ne i da u zavisnosti od odgovora – zapečati njegovu ustavnost ili da isti stavi van snage kao neustavan. Drugo je u ovom slučaju nužno.
17. Na nivou načela koja su utvrđena Ustavom, Sud je istakao da se među osnovnim vrednostima ugrađenim u Ustav, na kojima se zasniva ustavni poredak Republike Kosovo, između ostalog, nalaze i “podela vlasti” i “vladavina prava”. Funkcionisanje demokratske države Republike Kosovo zasniva se na ustavnom načelu podele vlasti i kontrole balansa između njih. Na osnovu člana 4. Ustava koji se odnosi na oblik vladanja i podelu vlasti: (i) Skupština sprovodi zakonodavnu vlast; (ii) Vlada je odgovorna za sprovođenje zakona i državne politike; i (iii) sudska vlast je jedinstvena i nezavisna i sprovode je sudovi. Ove tri vlasti čine klasični trougao podele vlasti. Odnos između “triju vlasti” zasnovan je na načelu podele vlasti i kontrole balansa između njih. Podela vlasti kao suštinsko načelo najvišeg ustavnog nivoa oličena je u duhu Ustava zemlje i kao o takvoj, o njoj se ne može pregovarati.
18. Svakoj od tri klasične grane podele vlasti, Ustav je posvetio posebno poglavlje. U sva tri navedena poglavlja [o zakonodavnoj, izvršnoj i sudskoj vlasti] predviđena su opšta načela kao i dužnosti i odgovornosti svake vlasti. Pored toga, tu su predviđeni i mehanizmi kontrole i balansiranja između njih koji čine suštinu načina na koji bi ove vlasti trebalo da kontrolišu i balansiraju jedna drugu bez stvaranja bilo kakvog neustavnog međusobnog “mešanja”, “zavisnosti” ili “podređenosti”, koja bi potencijalno mogla uticati na nezavisnost jedne ili druge vlasti. Logika načela podele vlasti je da uticaj jedne vlasti na drugu nikako ne bi smeo da uspostavi odnos mešanja ili zavisnosti ili podređenosti koji bi mogao dovesti do gubitka nezavisnosti da postupa kao vlast koja je slobodna i nije pod uticajem. Ovo predstavlja suštinu ustavne ravnoteže koju je Ustav utvrdio i koju treba održavati na svakoj interaktivnoj instanci između nezavisnih vlasti.
19. Pored toga, Sud je naglasio da je Ustav priznao poseban i važan status i ulogu u pravilnom obavljanju javnih državnih dužnosti i nezavisnim institucijama navedenim u Poglavlju XII Ustava, koje su kao takve ne bez razloga izdvojene. U ovo poglavlje spadaju: (i) ombudsman; (ii) stalni revizor Kosova; (iii) Centralna izborna komisija; (iv) Centralna banka Kosova; (v) Nezavisna komisija za medije; i (vi) nezavisne agencije.
20. Za razliku od drugih institucija navedenih u Poglavlju XII Ustava, “nezavisne agencije” koje su predviđene članom 142. Ustava su “one institucije koje je osnovala Skupština, na osnovu relevantnih zakona, koji regulišu osnivanje, funkcionisanje i njihova ovlašćenja”. Ovu razliku je potrebno evidentirati kao takvu iz razloga što su pet nezavisnih institucija koje su navedene pod tačkama (i), (ii), (iii), (iv) i (v) uspostavljene kao takve prilikom izglasavanja i stupanja na snagu postojećeg Ustava od strane zakonodavca, odnosno Skupštine; dok nezavisne agencije nisu uspostavljene kao takve prilikom izglasavanja postojećeg Ustava – već su agencije za čije uspostavljanje Ustav dodeljuje zakonom pravo Skupštini da ih uspostavlja i gasi, u zavisnosti od potreba koje se mogu javiti u javnom i društvenom životu. Za razliku od činjenice da Skupština može uspostavljati i gasiti nezavisne agencije “po zakonu”; Skupština ne može nikada “po zakonu” ugasiti bilo koju od gore navedenih nezavisnih institucija. Ovo predstavlja glavnu razliku između nezavisnih institucija navedenih u Poglavlju XII Ustava – koja se kao takva mora uzeti u obzir svaki put kada se preduzimaju radnje koje se dotiču nezavisnih agencija – koje se razlikuju od drugih nezavisnih institucija.
21. Ključni zaključci koje je Sud izveo i primenio nakon analize odgovora Foruma Venecijanske komisije i mišljenja Venecijanske komisije i sudske prakse raznih ustavnih i vrhovnih sudova, bili su sledeći: (i) ne postoji eventualni jedinstveni sistem za uređenje plata u javnom sektoru i ne postoji međunarodno priznato načelo koje utvrđuje uređenje “jednaka plata za jednaki rad”;; (ii) većina zemalja reguliše plate različitim zakonima i istovremeno primenjuje različite metode regulišući to pitanje bilo posebnim zakonima za pojedine sektore ili nekom koncentrisanijom zakonskom regulacijom; (iii) Skupština, kao zakonodavni organ, ima ovlašćenje i organsko pravo da donese bilo kakvu vrstu zakonodavstva o regulisanju plata u javnom sektoru pod uslovom da isto bude u skladu sa Ustavom; (iv) načelo podele vlasti i ravnoteže između zakonodavne, izvršne i sudske vlasti ne podrazumeva izolovanje vlasti i odsustvo međuzavisnosti; međutim, isto podrazumeva izbegavanje situacija kojima se može stvoriti nezakonito “mešanje”, “zavisnost” ili “podređenost” između nezavisnih vlasti; (v) nezavisnost sudstva, kao jedne od grana vlasti, podrazumeva da je sudstvo oslobođeno spoljnog pritiska i da nije podložno uticaju izvršne grane; (vi) dovoljni resursi su od suštinskog značaja za garantovanje sudske nezavisnosti od drugih državnih institucija i privatnih stranaka – kako bi sudstvo moglo da obavlja svoje dužnosti sa integritetom i delotvorno; (vii) smanjenje budžeta od strane izvršne vlasti predstavlja primer kako se resursi za sudstvo mogu staviti pod prekomerni i neželjeni pritisak; (viii) ne postoji pravilo koje uspostavlja apsolutnu garanciju da se plate u plate u javnom sektoru ne mogu smanjivati per se – već smanjenje plata mora biti opravdano i nikada proizvoljno; (ix) do smanjenja plata pravosuđa može doći samo pod uslovima značajne ekonomske i finansijske krize, koja pored toga mora biti i zvanično priznata kao takva; (x) žrtvovanja u vreme krize [budući da je naglasak na smanjenju uvek kada postoje krize] koja imaju za rezultat smanjenje plata i koja nisu univerzalna i nisu ravnomerno raspoređena među svim građanima, srazmerno njihovoj individualnoj finansijskoj sposobnosti – ne smatra se da su u saglasnosti sa konceptima raspodele opterećenja između primalaca plata u državi.
22. Na samom kraju, Sud je naglasio još nekoliko važnih pitanja.
23. U slučaju nove izrade zakona u ovoj oblasti, Vlada u svojstvu predlagača zakona i Skupština u svojstvu onoga ko izglasava zakone, dužne su da uzmu u obzir načela navedena u ovoj presudi i ostale presude iz sudske prakse Ustavnog suda, u tumačenju odgovarajućih članova Ustava. Moraju se priznati „institucionalna, funkcionalna, organizaciona i budžetska“ nezavisnost pravosuđa i nezavisnih institucija, a svaka zakonska inicijativa mora poštovati tu nezavisnost (vidi presude KO73/16 i KO171/18).
24. Utvrđivanje gore navedenih povreda učinilo je osporeni zakon u celosti neustavnim. Sud je vrlo pažljivo analizirao mogućnost delimičnog poništavanja osporenog zakona. Međutim, u okolnostima konkretnog slučaja, takvo rešenje, za razliku od okolnosti Zakona br. 06/L-114 o javnim službenicima koji je delimično poništen, nije bilo moguće iz dva razloga. Prvo, jer su ustavne povrede evidentirane u osporenom zakonu toliko ozbiljne težine da utiču na srž funkcionisanja vlasti u Republici Kosovo – izazivajući neravnotežu u podeli vlasti na štetu pravosuđa i nezavisnih institucija. Drugo, zato što osporeni zakon ne pruža mogućnost da se ponište samo nekoliko odredbi i samo nekoliko tačaka Aneksa br. 1. i 2. jer bi svaka vrsta poništenja dovela do toga da zakon bude neprimenljiv u praksi. A u slučajevima kada analiza dovodi do zaključka da Zakon delimičnim ukidanjem postaje neprimenljiv sa preostalim članovima koji su ostali na snazi kao ustavni, Sud je u obavezi da poništi zakon u celini.
25. Sud je takođe naglasio da sve vlasti, bez izuzetka, imaju ustavnu obavezu da međusobno sarađuju i obavljaju javne dužnosti radi opšteg javnog dobra i u najboljem interesu svih državljana Republike Kosovo. U ove javne dužnosti spada i obaveza svake vlasti da tokom vršenja ustavnih dužnosti vodi računa o poštovanju nezavisnosti vlasti kod koje stvara “mešanje”. Na primer, Vlada i Skupština, iako imaju ovlašćenje da predlažu odnosno izglasavaju zakone, koji bi mogli uticati i na sferu sudstva, kao treće vlasti; one [Vlada i Skupština] moraju osigurati da se prilikom izrade njihovih predloga pa do njihove finalizacije glasanjem Skupštine sačuva ustavna nezavisnost sestrinske vlasti, odnosno sudstva. Istu brigu i osetljivost, Vlada i Skupština moraju pokazati i prema ostalim državnim akterima kojima je Ustav dodelio ustavnu garanciju funkcionalne, organizacione, strukturne i budžetske nezavisnosti. Garantovanje i preliminarno osiguranje ustavnosti inicijativa Vlade i Skupštine mora biti stalni i nerazdvojni aspekt zakonskog stvaralaštva ove dve vlasti.
IZ TIH RAZLOGA
Ustavni sud, u skladu sa članovima 113.1 i 2 i 116.2 Ustava, članovima 22, 27, 29. i 30. Zakona o Ustavnom sudu i na osnovu pravila 59 (1) Poslovnika, dana 30. juna 2020. godine,
ODLUČUJE
I. DA PROGLASI, jednoglasno, zahtev prihvatljivim;
II. DA PROGLASI, većinom glasova, da Zakon br. 06/L-111 o platama u javnom sektoru, u celini, nije u saglasnosti sa članovima 4. [Oblik vladanja i podela vlasti]; 7. [Vrednosti]; 102. [Opšta načela sudskog sistema]; 103. [Organizacija i jurisdikcija sudova] stav 1; 108. [Sudski savet Kosova]; 109. [Državno tužilaštvo]; 110. [Tužilački savet Kosova], 115. [Organizacija Ustavnog suda] i članovima 132. [Uloga i nadležnosti ombudsmana]; 136. [Stalni revizor Kosova]; 139. [Centralna izborna komisija]; i 141. [Nezavisna komisija za medije] Poglavlja XII [Nezavisne agencije] Ustava;
III. DA PROGLASI nevažećim, u celini, Zakon br. 06/L-111 o platama u javnom sektoru;
IV. DA UKINE odluku o određivanju privremene mere od 12. decembra 2019. godine, kao i odluku o produženju privremene mere od 30. marta 2020. godine;
V. DA DOSTAVI ovu presudu stranama;