USTAVNI SUD

KO95/20, Podnosilac Liburn Aliu i 16 drugih poslanika Skupštine Republike Kosovo, ocena ustavnosti odluke Skupštine Republike Kosovo br. 07/V-014 od 3. juna 2020. godine o izboru Vlade Republike Kosovo  

KO95/20, presuda od 21. decembra 2020. godine, objavljeno 6. januara 2021. godine

Ključne reči: institucionalni zahtev, gubitak mandata, krivično delo, većina svih poslanika, prihvatljiv zahtev

Zahtev je zasnovan na stavu 5. člana 113. [Jurisdikcija i ovlašćene strane] Ustava, članovima 42. [Tačnost podneska] i 43. [Rok] Zakona o Ustavnom sudu Republike Kosovo br. 03/L-121 i pravilu 74. [Podnesak u skladu sa članom 113.5 Ustava i članovima 42. i 43. Zakona] Poslovnika o radu Ustavnog suda Republike Kosovo. Predmetna stvar zahteva bila je ocena ustavnosti odluke Skupštine Republike Kosovo br. 07/V-014 od 3. juna 2020. godine o izboru Vlade Republike Kosovo, za koju su podnosioci zahteva tvrdili da nije u saglasnosti sa stavom 3. člana 95. [Izbor Vlade] u vezi sa podstavom 6. stava 3. člana 70. [Mandat poslanika] Ustava.

Pod naslovom – ZAKLJUČCI – ove presude, Sud je rezimirao suštinu slučaja i naveo sledeće:

Dana 28. marta i 20. avgusta 2019. godine, Etem Arifi je osuđen pravosnažnom presudom Apelacionog suda na godinu i tri meseca zatvora. Dana 6. oktobra 2019. godine, održani su prevremeni izbori za Skupštinu Republike Kosovo. Etem Arifi se kandidovao i izabran je za poslanika Skupštine Republike Kosovo. Dana 27. novembra 2019. godine, CIK je sertifikovao rezultate izbora, a na listi sertifikovanih poslanika nalazio se i Etem Arifi. Dana 26. decembra 2019. godine, održana je konstitutivna sednica Skupštine na kojoj je potvrđen mandat Etema Arifija. Od tada, Etem Arifi je nastavio da obavlja funkciju poslanika, iako je protiv njega postojala pravosnažna sudska osuda za krivično delo, na jednu godinu i tri meseca zatvora.

U ovom ustavnom zahtevu, 17 poslanika Skupštine Republike Kosovo je osporilo ustavnost odluke Skupštine Republike Kosovo br. 07/V-014 o izboru Vlade, donete dana 3. juna 2020. godine. Podnosioci zahteva tvrde da je navedena odluka u suprotnosti sa Ustavom, odnosno sa stavom 3. člana 95. [Izbor Vlade], u vezi sa podstavom 6. stava 3. člana 70. [Mandat poslanika] Ustava. To stoga što je, prema podnosiocima zahteva, u postupku glasanja za osporenu odluku učestvovao i Etem Arifi, čiji je glas bio nevažeći zbog njegove osude pravosnažnom sudskom odlukom na kaznu zatvora od jedne godine i tri meseca.

Sud ocenjuje da je osnovno pitanje sadržano u ovom zahtevu to da li je Etem Arifi imao važeći mandat u vreme donošenja osporene odluke o izboru Vlade u Skupštini (u čijem izglasavanju je učestvovao).

U vezi sa ovim pitanjem, Sud je uzeo u obzir: odgovore koje su dostavile države članice Foruma Venecijanske komisije, stavove Venecijanske komisije, kao i prethodnu praksu Skupštine Republike Kosovo za slične situacije.

Što se tiče ustavnih i zakonskih odredbi u Republici Kosovo, koje pružaju odgovore na pitanja koja su postavljena ovim zahtevom, Sud je utvrdio da:

• Član 71.1 Ustava, u vezi sa članom 29.1(q) Zakona o opštim izborima, propisuje da nijedno lice ne može biti kandidat za poslanika na izborima za Skupštinu, ako je osuđen za krivično delo pravosnažnom sudskom odlukom u poslednje tri godine;

• Član 70.3 (6) Ustava određuje da mandat poslanika ističe ili postaje nevažeći ako je pravosnažnom sudskom odlukom on/ona osuđen/a na jednu ili više godina zatvora. Ovo ustavno određivanje pojačava se i članom 8.1.6 Zakona o pravima i odgovornostima poslanika, članom 112.1.a Zakona o opštim izborima, kao i članom 25.1.d Poslovnika Skupštine.

Sud smatra da što se tiče prava na kandidovanje na parlamentarnim izborima, članove 45, 55. i 71. Ustava treba čitati na koherentan način. Tako, član 45. Ustava govori uopšteno o biračkim pravima tako što na uopšten način propisuje da ona mogu biti ograničena sudskim odlukama, dok član 55. određuje kumulativne uslove na osnovu kojih mogu da se ograničavaju Ustavom zagarantovana ljudska prava. Dok član 71. Ustava – koji govori isključivo o „kvalifikacijama“ za kandidovanje za poslanika Skupštine –određuje da svaki državljanin Republike Kosovo koji ima osamnaest ili više godina i ispunjava zakonske uslove, može da bude kandidat za poslanika. Ove „zakonske uslove“, na koje se poziva član 71. Ustava, određuje Zakon o opštim izborima, koji u članu 29.1(q) jasno i izričito propisuje da nijedno lice ne može biti kandidat za poslanika na izborima za Skupštinu, ukoliko je konačnom odlukom suda osuđeno za krivično delo u poslednje tri godine. Ovo ustavno i zakonsko određivanje je u liniji i sa praksom koju slede mnoge demokratske zemlje, kao što se primećuje iz odgovarajućih dokumenata Venecijanske komisije, kao i iz odgovora zemalja članica Foruma Venecijanske komisije.

Sud naglašava da gore navedene ustavne i zakonske norme, koje se tiču nemogućnosti (nepodobnosti) kandidovanja za poslanika na opštim izborima, kao i prestanka ili nevaženja mandata poslanika, kao rezultat kazne zatvora za izvršenje krivičnih dela, ne treba posmatrati kao svrhu samu po sebi. U suštini, ove norme nemaju za osnovnu svrhu kažnjavanje određenih pojedinaca onemogućujući im da obavljaju funkciju poslanika, već im je osnovna svrha zaštita ustavnog integriteta i građansko poverenje u zakonodavni organ, kao stub parlamentarne demokratije.

Sud smatra da se poverenje građana u Skupštinu Republike Kosovo narušava ako se – uprkos zabranama postavljenim članom koje postavlja član 71. Ustava u vezi sa članom 29.1 (q) Zakona o opštim izborima –dozvoli da mandat poslanika osvoji i vrši lice koje je, pravosnažnom sudskom odlukom, važećom u Republici Kosovo, osuđeno za krivično delo.

U vezi s tim, Sud skreće pažnju na Izveštaj Venecijanske komisije, koji naglašava da “Zakonitost je prvi element vladavine zakona i podrazumeva da zakon moraju poštovati pojedinci i vlasti. Ostvarivanje političke vlasti od strane ljudi koji su ozbiljno prekršili zakon dovodi u opasnost primenu ovog principa, koji je sa svoje strane preduslov demokratije i može ugroziti demokratsku prirodu države. Stoga je opravdano ograničiti njihovo pravo da budu birani (vidi Izveštaj Venecijanske komisije o isključenju izvršilaca nezakonitih dela iz parlamenta, CDL-AD(2015)036, od 23. novembra 2018. godine, stav 168).

U tom duhu, Sud ocenjuje da je jasan ustavni zahtev koji je sadržan u članu 71.1 u vezi sa članom 70.3 (6) Ustava, da je nespojivo sa Ustavom da određeno lice dobije i drži mandat poslanika ako je pravosnažnom sudskom odlukom osuđeno za krivično delo, kao što je propisano ovim odredbama. Ovaj zahtev se pojačava članovima 29. i 112. Zakona o opštim izborima, kao i članom 8.1.6 Zakona o pravima i odgovornostima poslanika.

Sud dalje primećuje da činjenica da se član 70.3 (6) Ustava, član 8.1.6 Zakona o pravima i odgovornostima poslanika i član 112.1 (a) Zakona o opštim izborima odnose na osudu poslanika (to jest osudu nakon što je osvojio mandat), predstavlja odraz pretpostavke da član 29.1 (q) Zakona o opštim izborima, koji se zasniva na članu 71.1 Ustava, ne dozvoljava licu osuđenom na zatvorsku kaznu u poslednje tri godine pre izbora da se kandiduje za poslanika i osvoji mandat poslanika.

Shodno tome, na osnovu jasnog jezika člana 71.1 Ustava u vezi sa članom 29.1 (q) Zakona o opštim izborima, kao i podstavom 6. stava 3. člana 70. Ustava, Sud smatra da nijedno lice ne može da dobije i i drži važeći mandat poslanika ako je pravosnažnom sudskom odlukom osuđen za krivično delo, kao što je predviđeno ovim odredbama, ako postoji oduđujuća odluka protiv njega/nje koja je na snazi u Republici Kosovo.

Sud primećuje objašnjenje CIK-a da se presudom Vrhovnog suda AA.-Uzh. br. 16/2017 od 19. septembra 2017. godine, “nikome ne može uskratiti pravo da se takmiči na izborima ako mu takvo pravo nije oduzeto sudskom odlukom, što znači da kandidat mora da bude oglašen krivim pravosnažnom odlukom i da mu je sud izrekao dopunsku kaznu “oduzimanja prava da bude biran”.

Stoga Sud smatra da Zakon o opštim izborima ne zahteva da se osobama osuđenim za krivična dela nužno izriče i dodatna kazna “oduzimanje prava da se bude biran”, tako da im se ne dozvoli da se kandiduju na parlamentarnim izborima. To stoga što prema članu 29.1 Zakona o opštim izborima, između ostalog, predviđaju dva osnova: (i) oduzimanje prava da se bude kandidat na izborima odlukom IPŽP-a i suda; kao i (ii)nemogućnost da se bude kandidat zbog oglašavanja krivim za krivično delo pravosnažnom odlukom suda u poslednje tri godine. Ovo su različiti/razdvojeni osnovi koji prouzrokuju nemogućnost/nepodobnost da se bude kandidat. Sud je mišljenja da je ovo tumačenje u skladu i sa koherentnim čitanjem članova 45, 55. i 71. Ustava.

Sud smatra da je važno napomenuti da je kandidovanje Etema Arifija na parlamentarnim izborima, njegov izbor za poslanika i vršenje mandata poslanika – sve to nakon što je pravosnažnom sudskom odlukom osuđen na godinu i tri meseca zatvora – iznosi na videlo postojanje normativne nejasnoće i ozbiljnih nedostataka u institucionalnim mehanizmima Republike Kosovo, koji su nadležni da garantuju zakonitost i ustavni integritet izbornih procesa i parlamentarne delatnosti. Ova nejasnoća je vidljiva i iz odgovora koji su dati od strane odgovarajućih tela Skupštine i od CIK-a.

S tim u vezi, Sud naglašava potrebu da Skupština Republike Kosovo sa svojim odborima, u saradnji sa relevantnim institucijama, uključujući i SSK i CIK, razjasni i konsoliduje međuinstitucionalnu saradnju i normativne aspekte koji se odnose na kandidovanje na parlamentarnim izborima i na vršenje poslaničkog mandata od strane lica osuđenih za krivična dela.

Ovo je neophodno radi izbegavanja paradoksalnih situacija sa ustavnog gledišta, gde se jednoj osobi, nakon što je pravosnažnom sudskom odlukom osuđena, kao što je propisano relevantnim članovima Ustava i zakonima, dozvoljava da se kandiduje na parlamentarnim izborima, da bude izabran za poslanika, da mu se potvrdi mandat, kao i da nastavi da obavlja funkciju poslanika u Skupštini Republike Kosovo, čak i za vreme izdržavanja kazne zatvora. A u međuvremenu Ustav i relevantni zakoni su postavili jasne normativne barijere da se ne dozvoli licima, koja su osuđena zatvorom zbog izvršenja krivičnih dela, da budu izabrana za poslanika i da vrše mandat poslanika.

Što se tiče izbora Vlade, Sud naglašava da kako bi Vlada bila izabrana, u skladu sa stavom 3. člana 95. Ustava, “za” Vladu mora da glasa najmanje šezdeset jedan (61) poslanik Skupštine. U konkretnom slučaju, prema službenim dokumentima Skupštine, Sud primećuje da je 3. juna 2020. godine, šezdeset jedan (61) poslanik glasao “za” Vladu, odnosno za osporenu odluku. Za usvajanje osporene odluke glasao je i Etem Arifi. Pošto je Sud utvrdio da je mandat Etema Arifija bio nevažeći pre izglasavanja osporene odluke, ova odluka je dobila samo šezdeset (60) važećih glasova. Kao posledica toga, postupak izbora Vlade nije sproveden u skladu sa stavom 3. člana 95. [Izbor Vlade] Ustava iz razloga što Vlada nije dobila većinu glasova svih poslanika Skupštine Republike Kosovo.

Sud ističe da član 95. Ustava, kako je protumačen njegovom sudskom praksom, predviđa dva pokušaja izbora Vlade od strane Skupštine. U oba slučaja, da bi se Vlada smatrala izabranom mora imati većinu glasova svih poslanika Skupštine, odnosno šezdeset jedan (61) glas. Ako Vlada nije izabrana ni nakon drugog pokušaja, član 95.4 Ustava predviđa proglašavanje izbora od strane predsednika Republike Kosovo.

Sud podseća da se Vlada izglasana odlukom br. 07/V-014 Skupštine od 3. juna 2020. godine, zasniva na dekratu predsednika br. 24/2020 od 30. aprila 2020. godine, donetom na osnovu stava 4 člana 95. Ustava, odnosno drugim pokušajem izbora Vlade. S tim u vezi, Sud podseća na tumačenje dato u presudi KO72/20 gde je naveo: „izbori će biti neizbežni u slučaju neuspeha izbora Vlade u drugom pokušaju, […] kojom prilikom, na osnovu paragrafa 4 člana 95 Ustava, Predsednik raspisuje izbore koji se moraju održati najkasnije četrdeset (40) dana od dana njihovog raspisivanja”.

U svetlu toga, Sud naglašava da se u konkretnom slučaju pokreće stav 4. člana 95. Ustava, prema kojem predsednik Republike Kosovo raspisuje izbore koji se moraju održati najkasnije četrdeset (40) dana od dana njihovog proglašavanja.

Sud smatra da je važno da naglasi da je svestan da je Etem Arifi učestvovao i u drugim postupcima glasanja u Skupštini, čak i nakon što nije imao važeći mandat. Međutim, oslanjajući se na princip non ultra petita („ne izvan zahteva“), Sud se ograničava na ocenu ustavnosti akta koji je osporen zahtevom koji mu je podnet, odnosno odluke Skupštine Republike Kosovo br. 07/V-014 u vezi sa izborom Vlade Republike Kosovo.

Sud takođe smatra potrebnim da pojasni da polazeći od načela pravne sigurnosti, kao i od činjenice da ova presuda ne može imati retroaktivno dejstvo, odluke aktuelne Vlade ostaju na snazi, kao i da Vlada ostaje na dužnosti do izbora nove Vlade