USTAVNI SUD

KO134/21, Podnosilac: Ramush Haradinaj i 9 (devet) drugih poslanika Skupštine Republike Kosovo, ocena ustavnosti odluke Skupštine Republike Kosovo br. 08-V-036 od 8. jula 2021. godine

KO/21, presuda osvojena 1. avgusta 2022. godine, objavljena 5. septembra 2023 .godine

Ključne reči: zahtev poslanika, ustavnost skupštinske odluke, nadležnosti skupštine

Ustavni sud Republike Kosovo je odlučio u vezi sa zahtevom u slučaju KO 134/21 u vezi sa ocenom ustavnosti odluke [br. 08-V-036] od 8. jula 2021. godine Skupštine Republike Kosovo za razrešenje 8 (osam) članova Odbora Radio-televizije Kosova. Zahtev za ocenu ustavnosti gore navedene odluke Skupštine je podnelo Sudu 10 (deset) poslanika Skupštine na osnovu ovlašćenja utvrđenih stavom 5. člana 113. [Jurisdikcija i ovlašćene strane] Ustava Republike Kosovo. Presudom se pojašnjava da, kako su obaveštene sve zainteresovane strane, nakon podnošenja ovog zahteva i do decembra 2022. godine, kada je dekretiran  naredni sudija Ustavnog suda, Sud nije imao kvorum za odlučivanje u vezi sa zahtevom KO134/21.

U slučaju KO134/21, Sud je jednoglasno odlučio da (i) proglasi zahtev prihvatljivim; i (ii) odbije zahtev za privremenu meru u vezi sa dejstvom osporene odluke. Dok je, sa 5 (pet) glasova za i 2 (dva) glasa protiv, Sud odlučio da utvrdi da (i) odluka [br. 08-V-036], od 8. jula 2021. godine Skupštine Republike Kosovo za razrešenje svih članova Odbora RTK-a nije u skladu sa stavom 1 člana 7. [Vrednosti] i stavom 9 člana 65. [Nadležnosti Skupštine] Ustava; i (ii) gore pomenuti zaključak, odnosno presuda Suda, nema retroaktivno dejstvo i ne utiče na stečena prava trećih lica.

Presuda Suda prvo razjašnjava okolnosti konkretnog slučaja u vezi sa razrešenjem svih članova odbora javnog emitera, odnosno Odbora RTK-a, od strane Skupštine Republike Kosovo dana 8. jula 2021. godine. Kao što detaljnije pojašnjeno u presudi koja će biti objavljena, razrešenju kolektiva odbora RTK-a, čiji su članovi izabrani 2018. odnosno 2020. godine, prethodilo je razmatranje godišnjeg izveštaja RTK-a za 2020. godinu u Komisiji za javnu administraciju, lokalnu samoupravu, medije i regionalni razvoj i u Komisiji za budžet, rad i transfere, koji su, nakon razmatranja istih, preporučili Skupštini da (i) odbije usvajanje godišnjeg izveštaja RTK-a za 2020. godinu; i (ii) na osnovu „profesionalne nesposobnosti“ razreši sve članove Odbora RTK-a. Skupština Republike Kosovo je na istoj sednici, odnosno onoj od 8. jula 2021. godine, odbila usvajanje godišnjeg izveštaja RTK-a i razrešila sve članove Odbora RTK-a. Podnosioci zahteva pred Sudom osporavaju ustavnost osporene odluke Skupštine, tvrdeći, između ostalog, da je ona doneta uz povredu (i) nadležnosti Skupštine za nadzor nad RTK-om prema stavu 9 člana 65. [Nadležnosti Skupštine] Ustava i odgovarajućih odredbi Zakona br. 04/L-046 o Radio-televiziji Kosova, uključujući članove 4. [Oblik vladanja i podela vlasti] i 7. [Vrednosti] Ustava; i (ii) precizirana osnovna prava i slobode članova Odbora RTK-a. Tvrdnje podnosilaca zahteva su potkrepljene komentarima koje je Sudu dostavio RTK, a osporava ih parlamentarna grupa Lëvizja Vetëvendosje.

U presudi se naglašava činjenica da su gore navedene okolnosti i tvrdnje ovog slučaja pred Sudom, između ostalog, pokrenule pitanja koja se odnose na (i) ustavnu nadležnost Skupštine Republike Kosovo da nadgleda rad javnih institucija, uključujući RTK, koje, na osnovu Ustava i zakona, izveštavaju Skupštinu, i relevantna ograničenja na osnovu Zakona o RTK-u usvojenog od strane Skupštine; (ii) nezavisnost i autonomija javnog emitera ne samo na osnovu Zakona o RTK-u, već i na relevantnim međunarodnim instrumentima, uključujući one koji su direktno primenljivi u ustavnom poretku Republike Kosovo s jedne strane i obavezu javnog emitera za transparentnost i odgovornost prema organu nadzora i javnosti sa druge strane; i (iii) pozitivne obaveze države, u ovom slučaju Skupštine, da vrši ovlašćenje nadzora na osnovu načela koja proizilaze iz Ustava, Evropske konvencije o ljudskim pravima i drugih međunarodnih instrumenata, uključujući Preporuke Komiteta ministara Saveta Evrope, da garantuju nezavisnost javnih emitera i slobodu i pluralizam medija, uzimajući u obzir njihovu suštinsku ulogu i doprinos u društvu zasnovanom na vladavini prava i demokratskim vrednostima.

U kontekstu gore navedenih pitanja, presuda je prvo razradila (i) opšta načela koja potiču iz sudske prakse Evropskog suda za ljudska prava u kontekstu člana 10. (Sloboda izražavanja) Evropske konvencije o ljudskim pravima; i (ii) odgovore dobijene od ustavnih sudova i/ili odgovarajućih ekvivalentnih članova Foruma Venecijanske komisije u vezi sa statusom/nezavisnošću, ali i načinom razrešenja članova odbora/nadzornih struktura javnih emitera. U presudi su dalje razrađeni principi koji potiču, između ostalog, kroz (i) Preporuku br. R (96) 10 Komiteta ministara država članica Saveta Evrope o garantovanju nezavisnosti javnih emitera, uključujući njegov Aneks i Memorandum sa objašnjenjima; (ii) Deklaraciju Komiteta ministara Saveta Evrope o garantovanju nezavisnosti javnih emitera u državama članicama; (iii) Preporuku CM/Rec (2012) 1 Komiteta ministara država članica Saveta Evrope o upravljanju javnim medijskim servisima; (iv) Rezoluciju Parlamentarne skupštine 1636 (2008): Medijski pokazatelji u demokratiji; (v) Relevantna mišljenja Venecijanske komisije, uključujući mišljenje CDL-AD(2005)017 o kompatibilnosti zakona „Gasparri“ i „Frattini“ Italije sa standardima Venecijanske komisije u oblasti slobode izražavanja i medijskog pluralizma i mišljenje CDL-AD(2015)015 o mađarskom medijskom zakonodavstvu; (vi) Izveštaj Evropske unije emitera „Javni medijski servis prema članu 10. Evropske konvencije o ljudskim pravima“; i (vii) Izveštaj Evropske unije emitera „Pravni fokus: Principi upravljanja javnim medijskim servisom”.

U kontekstu principa koji proizilaze iz analize ustavnih načela, uključujući i napred navedene dokumente, presuda prvo pojašnjava da Skupština vrši relevantnu funkciju na osnovu ovlašćenja utvrđenih, između ostalog, u članu 4. [Oblik vladanja i podela vlasti] i 65. [Nadležnosti Skupštine] Ustava, uključujući ovlašćenje da (i) usvaja zakone, rezolucije i druge opšte akte; i (ii) da nadgleda rad Vlade i drugih javnih institucija, koje, na osnovu Ustava i zakona, izveštavaju Skupštinu. Oba ova ovlašćenja čine suštinu ustavne funkcije Skupštine. Rekavši to, između ostalog, na osnovu članova 65. [Nadležnosti Skupštine] i 74. [Vršenje funkcije] Ustava, u kontekstu ustavne nadležnosti nadzora, Skupština je uslovljena da vrši ovu funkciju u skladu sa (i) ustavnim odredbama, uključujući one definisane članovima 3. [Jednakost pred zakonom], 4 [Oblik vladanja i podela vlasti] i 7. [Vrednosti] Ustava; i (ii) ograničenjima i ovlašćenjima definisanim u zakonima usvojenim od strane same Skupštine u vezi sa javnim institucijama koje izveštavaju/su nadgledane od strane Skupštine. U kontekstu vršenja nadzorne funkcije u vezi sa javnim emiterom i uzimajući u obzir suštinski značaj slobode medija i pluralizma u ustavnom poretku zasnovanom na demokratskim vrednostima, mimo ograničenja postavljenih Zakonom o RTK-u koji je usvojila Skupština, poseban značaj se pridaje ustavnim vrednostima definisanim članom 7. [Vrednosti], članom 40. [Sloboda izražavanja] i članom 42. [Sloboda medija] Ustava.

Iste, u principu i u meri u kojoj je to relevantno u okolnostima konkretnog slučaja, definišu garancije za (i) slobodu i pluralizam medija; i (ii) slobodu izražavanja, uključujući pravo na nesmetano izražavanje, širenje i primanje informacija, mišljenja i drugih poruka. Ove odredbe se takođe odnose na član 10. (Sloboda izražavanja) Evropske konvencije o ljudskim pravima i kojim se, na osnovu tumačenja utvrđenog kroz sudsku praksu Evropskog suda za ljudska prava i razrađenu u presudi, proširuju garancije i relevantna zaštita i u vezi sa nezavisnošću javnih emitera, sa akcentom na pozitivnu obavezu države da ih zaštiti od proizvoljnih i/ili nesrazmernih postupaka same države, u skladu sa relevantnom legitimnom svrhom, uvek sa naglaskom na suštinsku ulogu i doprinos javnih emitera i medija u demokratskim društvima.

Na osnovu gore navedenog, u presudi se ističe da garancije za nezavisnost i autonomiju javnog emitera, odnosno RTK-a,  proizilaze iz ustavnih garancija i primenjivih međunarodnih instrumenata u pogledu slobode izražavanja i slobode medija prema tumačenju Evropskog suda za ljudska prava, ali  i samog Zakona o RTK-u, na osnovu kojih, između ostalog, (i) RTK ima „status nezavisne javne institucije od posebnog značaja“; i (ii) Skupština ima obavezu da „čuva institucionalnu autonomiju“. Osim toga, isti zakon, između ostalog, i u meri u kojoj je relevantan za okolnosti konkretnog slučaja, definiše (i) ograničenja nadzora Skupštine nad RTK-om i okolnosti u kojima se taj nadzor može vršiti; i (ii) način imenovanja i razrešenja članova Odbora RTK-a, ove odredbe koje se tumače u smislu garancija i proizilaze iz Ustava i/ili principa međunarodnih instrumenata u oblasti slobode i pluralizma medija, uključujući i javne emitere.

Presudom se pojašnjava da je na osnovu odredbi Zakona o RTK-u, (i) način izbora i imenovanja članova Odbora RTK-a određen na takav način da se obezbedi da svi članovi Odbora ne steknu i/ili izvrše dotične mandate u isto vreme, ovo je u skladu sa standardima koji proizilaze iz međunarodnih instrumenata, i sa ciljem da Odbor RTK-a ima pluralistički sastav i da ga ne bira ista parlamentarna većina u Skupštini; dok (ii) je moguće razrešenje članova Odbora RTK-a od strane Skupštine u skladu sa procedurom i osnovama navedenim u ovom zakonu, uključujući i za „profesionalnu nesposobnost“, na osnovu koje, u konkretnom slučaju, su razrešeni svi članovi Odbora RTK-a. Rekavši to, presuda takođe pojašnjava da je jedna od suštinskih garancija u pogledu nezavisnosti nadzornih struktura/odbora javnih emitera, zasnovana na relevantnim međunarodnim instrumentima, uključujući odgovore ustavnih sudova i/ili njihovih ekvivalentnih članova Foruma Venecijanske komisije, razrešenje njihovih članova na osnovu zakonom utvrđenog i tačnog postupka. U okolnostima slučaja razrešenja članova Odbora RTK-a osporenom odlukom Skupštine, prema pojašnjenjima datim u presudi, sporno je da li je postojao pravni osnov za (i) razrešenje svih članova Odbora RTK-a, na osnovu (ii) zaključaka „profesionalne nesposobnosti“ Odbora u celini, kao rezultat razmatranja i odbijanja da se usvoji godišnji izveštaj RTK-a za 2020. godinu.

U ovom kontekstu, presuda pojašnjava da se (i) na osnovu Zakona o RTK-u, članovi Odbora RTK-a imenuju i deluju u svom ličnom svojstvu, kako je utvrđeno i Preporukom br. R (96)10 Komiteta ministara o pravima i obavezama članova odbora/nadzornih struktura javnih emitera; (ii) Zakon o RTK-u ne definiše pravni osnov za razrešenje Odbora RTK-a u celini, dok se u prilozima koje je dostavio Forum Venecijanske komisije precizira da su kolektivna razrešenja odbora/nadzornih struktura javnih emitera moguća od strane nadležnih organa samo kada je takva mogućnost izričito definisana važećim zakonom; i (iii) Zakon o RTK-u predviđa da RTK podnosi „godišnji izveštaj sa javne rasprave i mišljenje Odbora RTK-a“, Skupštini Republike Kosovo, „orijentacije radi“ i za razliku od drugih slučajeva u kojima zakonodavac posebno definiše nadležnost Skupštine za usvajanje određenih akata Odbora RTK-a, to nije slučaj sa godišnjim izveštajem. U presudi se u ovom kontekstu naglašavaju preporuke Evropske unije emitera prema kojima nadzorni organi ne bi trebalo da imaju ovlašćenja da odobravaju godišnje izveštaje i, štaviše, eventualno opredeljenje zakonodavca da razrešenje članova odbora/nadzornih struktura javnih emitera bude moguće i na osnovu godišnjeg izveštaja, između ostalog, „otvara mogućnost za neodgovarajuće političko uplitanje, krši ulogu nadzornih organa, i može rezultirati autocenzurom u vezi sa uređivačkim sadržajem”.

Na osnovu gore navedenog i drugih izlaganja u presudi, Sud utvrđuje da je pri razrešenju svih članova Odbora RTK-a, odnosno kolektivnog razrešenja odbora javnog emitera zbog „profesionalne nesposobnosti“ utvrđene razmatranjem godišnjeg Izveštaj RTK-a za 2020. godinu, Skupština postupila bez pravnog osnova u kontekstu razrešenja Odbora u celini kao rezultat odbijanja relevantnog godišnjeg izveštaja i shodno tome, u suprotnosti sa odredbama Zakona o RTK-u. Shodno tome, donošenjem osporene odluke, Skupština je prekoračila granice nadzorne nadležnosti definisane stavom 9. člana 65. [Nadležnosti Skupštine] Ustava i, štaviše, povredila nezavisnost javnog emitera, čija je uloga od suštinskog značaja za slobodu i pluralizaciju medija u demokratskom društvu, u suprotnosti sa vrednostima definisanim u stavu 1. člana 7. [Vrednosti] Ustava Republike Kosovo.

U presudi se takođe pojašnjava da u oceni sličnih ustavnih pitanja u kontekstu vršenja nadzorne funkcije Skupštine u odnosu na institucije koje istoj izveštavaju na osnovu zakona, kada je važeći zakon omogućio razrešenje članova odbora u celini i shodno tome Skupština je postupila u skladu sa zakonskim ovlašćenjima, kao što je slučaj Suda KO139/21 u vezi sa razrešenjem članova Odbora Železničkog regulativnog odbora, Sud nije utvrdio ustavnu povredu. S tim u vezi, ustavna legitimacija odluke Skupštine o razrešenju članova upravnog odbora javnog emitera preko zakonskih ovlašćenja, predstavljalo bi opasan presedan za mešanje države u nezavisnost i autonomija javnog emitera, uključujući slobodu i pluralizam medija u Republici Kosovo.

U presudi se takođe ističe da je načelo nezavisnosti i autonomije i javnih emitera, a samim tim i obaveza nadzornog organa da ih poštuje, u ravnoteži sa principom transparentnosti i odgovornosti javnog emitera, a shodno tome i odgovarajućom obavezom prema nadzornom organu, odnosno Skupštini i javnosti. Članovi odbora javnog emitera, odnosno članovi Odbora RTK-a, podležu obavezama Zakona o RTK-u i svim važećim zakonima Republike Kosovo, uključujući i principe pune odgovornosti i transparentnosti prema nadzornom organu na način definisan zakonom i važećim međunarodnim instrumentima. Zaključak Suda u vezi sa osporenom odlukom ističe ove principe, uključujući značaj javnog emitera, ali i pozitivne obaveze države, odnosno Republike Kosovo, da štiti i garantuje slobodu i pluralizam medija i sve garancije koje proizilaze iz ustavnih prava definisanih u kontekstu slobode izražavanja i medija, uključujući i onako kako ih tumači sudska praksa Evropskog suda za ljudska prava i definišu važeći međunarodni instrumenti u ustavnom poretku Republike Kosovo.

U presudi je, na kraju, pojašnjeno da ovaj zaključak Suda nema retroaktivno dejstvo i da na osnovu načela pravne sigurnosti ne utiče na stečena prava trećih lica, odnosno novih članova Odbora RTK-a, čiji izbor od strane Skupštine, nije osporen pred Sudom. Pored toga, u presudi je, pozivajući se na sudsku praksu Suda, pojašnjeno da Sud nema ovlašćenje da dodeli odgovarajuću naknadu kada utvrdi ustavnu povredu, ali da takvo pojašnjenje ne prejudicira prava razrešenih članova Odbor RTK-a, osporenom odlukom Skupštine, da slede relevantne procedure pred redovnim sudovima. Ova presuda će biti dopunjena i suprotnim mišljenjem.