USTAVNI SUD

KO127/21, podnosilac, Abelard Tahiri i 10 drugih poslanika Skupštine Republike Kosova, Ocena ustavnosti odluke br. 08-V-029 Skupštine Republike Kosovo od 30. juna 2021. godine o razrešenju pet (5) članova Nezavisnog nadzornog odbora civilne službe Kosova

KO127/21, presuda 9. decembra 2021. godine , objavljena dana 22. decembar 2021. godine

Ključne reči: institucionalan zahtev, Nezavisni nadzorni odbor Civilne službe, institucionalna nezavisnost, nezavisnost članova, nadzor Skupštine, razrešenje, odlučivanje, imunitet;

U okolnostima ovog slučaja, Sud je ocenio ustavnost Odluke [br. 08-V-029] od 30. juna 2021. godine Skupštine Republike Kosovo, kojom je razrešeno pet (5) članova Nezavisnog nadzornog odbora za civilnu službu Kosova. Zahtev za ocenu ustavnosti ovog akta Sudu je podnelo jedanaest (11) poslanika Skupštine, na osnovu ovlašćenja utvrđenih stavom 5. člana 113. [Jurisdikcija i ovlašćene strane] Ustava. Prilikom ocene ustavnosti osporene odluke Skupštine, Sud je jednoglasno odlučio da je (i) zahtev prihvatljiv; (ii) Odluka [br.08/V-029] od 30. juna 2021. godine nije u saglasnosti sa stavom 2. člana 101. [Civilna služba] Ustava; (iii) da ukine gore navedenu odluku; (iv) da ukine privremenu meru određenu odlukom Suda od 21. oktobra 2021. godine; i (v) da odbije zahtev za javnu raspravu.

Sud podseća da je 30. juna 2021. godine, na osnovu preporuke skupštinske Komisije za javnu upravu, Skupština izglasala razrešenje pet (5) članova Nezavisnog nadzornog odbora. Osporavajući ustavnost ovog akta, podnosioci zahteva su naveli  pred Sudom da je osporenom odlukom Skupštine povređena nezavisnost Odbora zagarantovana članom 101. [Civilna služba] i članom 142. [Nezavisne agencije] Ustava, naglašavajući da je Odbor, kao nezavisni ustavni organ, ne može biti predmet mešanja Skupštine i da za kolektivno razrešenje članova Nezavisnog nadzornog odbora nije ispunjen nijedan od zakonskih kriterijuma utvrđenih Zakonom o Nezavisnom nadzornom odboru civilne službe Kosova. U protivargumentima koje je Sudu podnela dotična poslanica Parlamentarne grupe Pokreta Samoopredeljenje!, u suštini se ističe da je Skupština u donošenju osporene odluke postupila u skladu sa svojom nadzornom funkcijom, dok slučaj pokrenut pred Sudom ne sadrži ustavna pitanja, jer Ustav ne utvrđuje postupak izbora i razrešenja članova Nezavisnog nadzornog odbora.

U proceni odnosnih argumenata i protiv argumenata i okolnosti koje uključuje slučaj, Sud je (i) prvo elaborisao status Nezavisnog nadzornog odbora i njegovih članova, pozivajući se na Ustav, važeće zakone i na sudsku praksu Suda; (ii) elaborisao nadležnost Skupštine i relevantna ograničenja u vršenju nadzorne funkcije nad Nezavisnim nadzornim odborom; i na kraju (iii) primenio ove principe u oceni ustavnosti osporene odluke Skupštine.

Povodom institucionalne nezavisnosti Nezavisnog nadzornog odbora, Sud je između ostalog naglasio da (i) Nezavisni nadzorni odbor je institucija osnovana članom 101. Ustava; (ii) Ustav je Odboru odredio status “nezavisne” institucije u vršenju svoje ustavne funkcije, odnosno “obezbediti poštovanje uredbi i načela koja regulišu civilnu službu”; (iii) na osnovu konsolidovane sudske prakse Suda, utvrđeno je da Nezavisni nadzorni odbor uživa prerogative „tribunala“ u smislu člana 31. [Pravo na Pravično i Nepristrasno Suđenje] Ustava i člana 6. (Pravo na pravično suđenje) Evropske konvencije o ljudskim pravima i da su odluke Nezavisnog nadzornog odbora “konačne, obavezujuće i izvršne”; i (iv) da se kontrola zakonitosti odluka Nezavisnog nadzornog odbora vrši pokretanjem upravnog spora pred nadležnim sudom, pa shodno tome, podleže kontroli sudske vlasti.

Što se tiče nezavisnosti članova Nezavisnog nadzornog odbora, Sud je naglasio da (i) nezavisnost u vršenju ustavne funkcije Odbora za “obezbeđivanje poštovanja uredbi i načela koja regulišu civilnu službu” takođe podrazumeva i nezavisnost njegovih članova u donošenju odluka; i (ii) u istu svrhu, sama Skupština je Zakonom o Nezavisnom nadzornom odboru civilne službe Kosova predvidela imunitet članova Nezavisnog nadzornog odbora od krivičnog gonjenja, građanskih parnica ili razrešenja “u vezi donošenja odluka u okviru ustavnih i zakonskih funkcija Odbora”; odnosno za izražene stavove, način glasanja ili odluke donete tokom njihovog rada kao članovi Nezavisnog nadzornog odbora.

U pogledu nadležnosti Skupštine da nadgleda Nezavisni nadzorni odbor, Sud je naglasio da je (i) nadležnost Skupštine da nadgleda rad Vlade i drugih javnih institucija, koje, u skladu sa Ustavom i zakonima, izveštavaju Skupštinu, utvrđena stavom 9 člana 65 [Nadležnosti Skupštine] Ustava; i (ii) u slučaju Nezavisnog nadzornog odbora, ova nadležnost Skupštine je detaljnije određena Zakonom o Nezavisnom nadzornom odboru civilne službe Kosova i uključuje, između ostalog, ovlašćenje Skupštine da prekine mandat članovima Odbora u okolnostima predviđenih u članu 15. (Prekid mandata člana Odbora) ovog Zakona . Međutim, Sud je dalje istakao da vršenje nadležnosti za prekid mandata isključuje prekid istog zbog “donošenja odluka” od strane članova Nezavisnog nadzornog odbora, jer bi takve okolnosti, (i) povredile institucionalnu nezavisnost Odbora i njegovih članova, koja je utvrđena stavom 2. člana 101. Ustava; i (ii) bilo bi u suprotnosti sa samim određivanjem Skupštine da članovi Odbora uživaju imunitet od razrešenja zbog donošenja odluka, kao što je utvrđeno relevantnim odredbama Zakona o Nezavisnom nadzornom odboru civilne službe Kosova.

U oceni ustavnosti osporene odluke Skupštine, Sud je podsetio da se ista poziva na tačke 1.3. i 1.1. stava 1. člana 15. Zakona o Nezavisnom nadzornom odboru civilne službe Kosova. Prva, odnosno tačka 1.3 člana 15 ovog Zakona , predviđa mogućnost prekida mandata “u slučajevima izvršenja zadataka u nesaglasnosti sa njegovom funkcijom”. Međutim osporena odluka Skupštine, ne sadrži nijednu činjenicu i obrazloženje o tome kako je pet (5) članova Nezavisnog nadzornog odbora kolektivno, moglo da izvrše njihove dužnosti u nesaglasnosti sa njihovom funkcijom. Dok druga, odnosno tačka 1.1 člana 15 Zakona o Nezavisnom nadzornom odboru civilne službe Kosova predviđa mogućnost prekida mandata “zbog kršenja odredaba ovog zakona”. U kontekstu poslednje navedenog, u osporenoj odluci Skupštine se navodi da je “ocenjeno da je Odbor postupao u suprotnosti sa članom 12. Zakona o NNOCSK-u, iz razloga što prilikom donošenja odluke nije primenjivao važeće zakone”. Sud je naglasio da se osporena odluka Skupštine ne poziva ni na jednu činjenicu i obrazloženje za potkrepljenje navodnog kršenja ove odredbe od strane pet (5) članova Nezavisnog nadzornog odbora kolektivno, osim stavljanja naglaska na “donošenje odluka” od strane članova Nezavisnog nadzornog odbora. Ovo, štaviše, rezultira od činjenice da je osporenoj odluci prethodio niz radnji i pitanja od strane relevantne Komisije Skupštine koja su upućena Nezavisnom nadzornom odboru vezano za donošenje odluka u konkretnim slučajevima.

U ovom kontekstu, Sud je ponovio da (i) Skupština ima ustavnu nadležnost da nadgleda Nezavisni nadzorni odbor, uključujući mogućnost prekida mandata njegovim članovima u slučajevima koji su predviđeni Zakonom o Nezavisnom nadzornom odboru civilne službe Kosova; ali da (ii) članovi Nezavisnog nadzornog odbora ne mogu biti razrešeni samo zbog “donošenja odluka” jer za to imaju ustavnu i zakonsku nezavisnost, kao i imunitet od razrešenja, kao što je utvrđeno u samom zakonu koji je usvojila Skupština. Štaviše, na osnovu istog zakona, zakonitost odluka Nezavisnog nadzornog odbora podleže kontroli sudske vlasti, a ne zakonodavne vlasti.

U tom kontekstu, Sud je naglasio da je Skupština, prilikom razrešenja (5) pet članova Nezavisnog nadzornog odbora kolektivno i bez elaborisanja bilo koje činjenice zasnovane na zakonu, već samo obrazloženjem da Nezavisni nadzorni odbor “prilikom donošenja odluke nije primenjivao važeće zakone”, odnosno zbog njihovog odlučivanja u konkretnim slučajevima, za šta članovi Nezavisnog nadzornog odbora uživaju nezavisnost i imunitet od razrešenja, a pored toga, to odlučivanje podleže kontroli sudske a ne zakonodavne vlasti, prekoračila granice nadležnosti nadzora nad radom javnih institucija, utvrđene stavom 9. člana 65. Ustava, pri tome kršeći garancije povodom nezavisnosti Nezavisnog nadzornog odbora u vršenju svoje funkcije utvrđene stavom 2. člana 101. Ustav. U tom kontekstu, Sud je naglasio da u vršenju svoje ustavne nadležnosti za nadzor rada Nezavisnog nadzornog odbora, Skupština ima i obavezu da očuva nezavisnost Odbora, koju je njemu sama odredila usvajanjem Ustava i Zakona o Nezavisnom nadzornom odboru civilne službe Kosova.

Sledstveno i konačno, Sud je utvrdio da Odluka [br. 08/V-029] Skupštine Republike Kosovo u vezi sa razrešenjem pet (5) članova Nezavisnog nadzornog odbora Civilne službe Kosova nije u saglasnosti sa stavom 2. člana 101. [Civilna Služba] Ustava Republike Kosovo.