USTAVNI SUD

KO54/20, Podnosilac: Predsednik Republike Kosovo, Ocena ustavnosti Odluke, br. 01/15, Vlade Republike Kosovo, od 23. marta 2020. godine

KO54/20, Presuda od 31. marta 2020. godine, objavljena 6. aprila 2020. godine  

Ključne reči: institucionalni zahtev, član 113.2 (1) Ustava, sloboda kretanja, sloboda okupljanja, pravo na privatnost, ograničenje ne-“propisano zakonom”, Vlada, Skupština, predsednik, razlika između člana 55 i 56 Ustava, ograničenje vs odstupanja.

Dana 24. marta 2020. godine, predsednik je podneo Sudu zahtev KO54/20. Putem ovog zahteva, predsednik je zahtevao ocenu ustavnosti Odluke [br. 01/15 od 23. marta 2020. godine] Vlade kao i uvođenje privremene mere protiv osporene Odluke Vlade.

Predmetna stvar zahteva je ocena ustavnosti osporene Odluke Vlade, za koju podnosilac zahteva tvrdi da nije u saglasnosti sa članovima 21 [Opšta Načela], 22 [Direktna Primena Međunarodnih Sporazuma i Instrumenata], 35 [Sloboda Kretanja], 43 [Sloboda Okupljanja],  55 [Ograničenje Prava i Osnovnih Sloboda] i 56 [Prava i Osnovne Slobode tokom Vanrednog Stanja] Ustava; članom 2 [Sloboda kretanja] Protokola 4 EKLJP-a; članom 13 Univerzalne deklaracije o ljudskim pravima; i članom 12 Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima.

Pod naslovom VII – ZAKLJUČCI – ove Presude (vidi paragrafove 310-325) Sud je sažeo suštinu slučaja i naglasio sledeće:

Kao preliminarno pitanje, Sud u presudi je objasnio da njegova uloga nije da oceni da li su adekvatne i potrebne mere preduzete od strane Vlade za sprečavanje i borbu protiv pandemije COVID-19. Štaviše, Sud naglašava da potrebu za preduzimanje mera i njihovu nužnost nije osporila nijedna strana u ovom slučaju. Definisanje politika javnog zdravlja ne spada u nadležnostima i ovlašćenjima Ustavnog suda. Za pitanja javnog zdravlja, i sam Ustavni sud se obraća i sluša relevantne zdravstvene i stručne institucije na svetskom i državnom nivou.

Ustavno pitanje koje sadrži ova Presuda je usklađenost osporene Odluke Vlade sa Ustavom, odnosno, da li je donošenjem ove Odluke, Vlada ograničavala osnovna prava i slobode garantovane Ustavom, u skladu sa zakonom ili prekoračila ovlašćenja predviđena zakonom. U ovom kontekstu, u vezi sa ocenom da li su postavljena ograničenja, na nivou cele Republike Kosovo, osporenom Odlukom Vlade propisana zakonom, Sud se fokusirao na ocenu ovlašćenja propisanih članovima  41. i 44. Zakona br. 02/L-109 o sprečavanju i suzbijanju zaraznih bolesti i članovima 12. (1.11) i 89. Zakona br. 04/L-125 o zdravstvu.

U tom smislu, Sud je razmatrao: (i) zahtev podnosioca i navode iznetih u zahtevu; (ii) komentare dostavljenih od strane Vlade i drugih zainteresovanih strana; (iii) sudsku praksu ESLJP-a i opšta načela oko primene kriterijuma “propisano zakonom” što se tiče aspekta ograničenja osnovnih prava i sloboda; i (iv) sudsku praksu samog Ustavnog suda.

Na osnovu gorenavedenih procena i razmatranja, Sud je jednoglasno odlučio da proglasi zahtev KO54/20 prihvatljivim za razmatranje merituma, pošto u okolnostima konkretnog slučaja ispunjeni su svi uslovi prihvatljivosti utvrđeni Ustavom, Zakonom o Ustavnom sudu i Poslovnikom o radu.

Sud je, takođe, jednoglasno odlučio da Odluka [br. 01/15 od 23. marta 2020.godine] Vlade nije u skladu sa članom 55. [Ograničenje Prava i Osnovnih Sloboda] Ustava u vezi sa članovima 35. [Sloboda Kretanja], 36. [Pravo na Privatnost] i 43. [Sloboda Okupljanja] Ustava i u vezi sa članom 2. (Sloboda Kretanja) Protokola br. 4 EKLJP-a, članom 8. (Pravo na poštovanje privatnog i porodičnog života), i članom 11. (Sloboda okupljanja i udruživanja) EKLJP-a.

Sud je utvrdio da ograničenja koja sadrži osporena Odluka Vlade u odnosu na gorenavedena ustavna osnovna prava i slobode, nisu “propisana zakonom”, stoga su u suprotnosti sa garancijama sadržanim u članovima 35., 36. i 43. Ustava u vezi sa odgovarajućim članovima EKLJP-a i članom 55. Ustava koji u svome prvom paragrafu jasno propisuje da osnovna prava i slobode garantovane Ustavom, mogu se ograničavati samo zakonom.

Sud je naglasio činjenicu da se osporena Odluka Vlade poziva na primenu dva gorenavedena zakona koji ovlašćuju Ministarstvo zdravlja da preduzme mere propisane u tim zakonima u cilju sprečavanja i suzbijanja zaraznih bolesti. Međutim, Sud je konstatovao da gorenavedeni zakoni, ne ovlašćuju Vladu da ograničava ustavna prava i slobode predviđena članovima 35., 36., i 43. Ustava na nivou cele Republike Kosovo i za sve građane Republike Kosovo bez izuzetka.

S tim u vezi, Sud je zaključio da postavljena ograničenja putem osporene Odluke  (i) u vezi sa slobodom kretanja i okupljanja, predviđena članovima 35. i 43. Ustava,  prekoračavaju ograničenja koja su dozvoljena gorenavedenim zakonom usvojenim od strane Skupštine; i (ii) u vezi sa “sastancima u svim privatnim i javnim, otvorenim ili zatvorenim sredinama”  što sadrže aspekte prava garantovanih članom 36. Ustava, ne zasnivaju se na nijedno ovlašćenje propisano gorenavedenim zakonom ili nekim drugim zakonom Skupštine.

Sud je razjasnio da Vlada ne može da ograničava nijedno osnovno pravo i slobodu putem odluka, ako ograničenje tog prava nije predviđeno zakonom Skupštine. Vlada samo može sprovesti jedan zakon Skupštine koji ograničava neko osnovno pravo ili slobodu i to samo do specifične mere koju je ovlastila  Skupština putem odgovarajućeg zakona.

U vezi sa navodima podnosioca zahteva o povredi člana 56. [Prava i Osnovne Slobode tokom Vanrednog Stanja] Ustava, Sud je utvrdio da ovaj član nije primenjiv u okolnostima konkretnog slučaja jer isti je primenjiv samo nakon proglašenja vanrednog stanja.

Svakako, u vezi sa neslaganjem strana u sporu, predsednika i Vlade, oko značenja ustavnih izraza „ograničenje“ i „odstupanje“ koji se pojavljuju u članovima 55. i 56. Ustava, Sud je razjasnio da se „ograničenje“ ljudskih prava i sloboda može izvršiti „samo zakonom“ Skupštine – ali to ne znači da se „ograničenje“ prava može izvršiti samo kroz i nakon proglašenja Vanrednog Stanja. Sud je takođe razjasnio da izraz „ograničenje“ upotrebljen u članu 55. Ustava podrazumeva činjenicu da Skupština ima pravo da ograničava osnovna prava i slobode, zakonom, ali samo ukoliko i samo do te mere koja je neophodna kako bi se u jednom otvorenom demokratskom društvu ispunio cilj radi kojeg je dozvoljeno ograničenje. Drugim rečima, „ograničenje“ podrazumeva lakši stepen mešanja i to se može izvršiti i bez proglašenja Vanrednog Stanja; dok „odstupanje“ podrazumeva teži stepen mešanja jer se ono nikako ne može izvršiti bez proglašenja Vanrednog Stanja.

Što se tiče zahteva za privremenom merom, Sud je utvrdio da, nakon jednoglasne odluke sudija da odluče o meritumu slučaja u celosti i donesu ovu Presudu, isti je ostao bespredmetan.

Na osnovu članova 116.3 Ustava, 20.5 Zakona o Ustavnom sudu i pravilom 60 (5) Poslovnika o radu, Sud je odredio 13. april 2020. godine, kao datum stupanja na snagu ove Presude, odnosno ukidanja osporene Odluke Vlade.

Sud je odredio jedan drugi datum stupanja na snagu svoje Presude, odnosno 13. april 2020. godine, isključivo i uzimajući u obzir (i) nastale okolnosti proglašenjem pandemije COVID-19 na svetskom nivou; (ii) odgovarajuće preporuke zdravstvenih institucija na državnom i svetskom nivou; (iii) potencijalne štetne posledice po javno zdravlje usled neposrednog ukidanja ograničenja određenih Odlukom Vlade; i (iv) zaštitu javnog zdravlja i interesa do sprovođenja ove presude od strane relevantnih institucija Republike Kosovo.

Tokom ovog vremenskog perioda i u smislu člana 55. Ustava vezano za „ograničenje“ osnovnih prava i sloboda, relevantne institucije Republike Kosovo, i u prvom redu Skupština, treba da preduzmu potrebne mere da bi osigurali da su potrebna ograničenja osnovnih prava i sloboda u cilju očuvanja javnog zdravlja, izvršena u saglasnosti sa Ustavom i ovom Presudom.

Na kraju, Sud takođe naglašava da Ministarstvo zdravlja, odnosno Vlada nastavlja da bude ovlašćena da donosi odluke u cilju sprečavanja i borbe protiv pandemije, onoliko koliko je ovlašćena Zakonom br. 02/L-109 o sprečavanju i suzbijanju zaraznih bolesti i Zakonom br. 04/L-125 o zdravstvu.