USTAVNI SUD

KO190/19, Podnosilac zahteva: Vrhovni sud Republike Kosovo, Ocena ustavnosti člana 8. stava 2. Zakona br. 04/L-131 o penzijskim šemama finansiranim od države u vezi sa članovima 5. i 6. Administrativnog uputstva (MRSZ) br. 09/2015 za kategorizaciju korisnika penzije platiša doprinosa prema kvalifikacionoj strukturi i dužini vremena uplate doprinosa

Ustavni sud Republike Kosovo razmotrio je zahtev KO 190/19, koju je podneo Vrhovni sud Republike Kosovo, gde se tražila ocena ustavnosti člana 8. stava 2. Zakona br. 04/L-131 o penzijskim šemama finansiranim od države u vezi sa članovima 5. i 6. Administrativnog uputstva (MRSZ) br. 09/2015 za kategorizaciju korisnika penzije platiša doprinosa prema kvalifikacionoj strukturi i dužini vremena uplate doprinosa-penzijskog staža.

Na osnovu zahteva koji je podneo Vrhovni sud Republike Kosovo prema stavu 8. člana 113. [Jurisdikcija i ovlašćene strane] Ustava Republike Kosovo, Sud je ocenio ustavnost stava 2. člana 8. (Uslovi i kriterijumi za priznavanja prava na starosnu penziju platiša doprinosa) Zakona br. 04/L-131 o penzijskim šemama finansiranim od države u vezi sa članom 5. (Kvalifikacija korisnika penzije platiša doprinosa) i članom 6. (Potrebni dokumenti za prepoznavanje prava na penziju iz doprinosa) Administrativnog uputstva br. 09/2015 za „kategorizaciju korisnika penzije platiša doprinosa prema kvalifikacionoj strukturi i dužini vremena uplate doprinosa-penzijskog staža“.

Sud je, jednoglasno, odlučio (i) da je zahtev prihvatljiv; i (ii) da stav 2. člana 8. Zakona br. 04/L-131 o penzijskim šemama finansiranim od države u vezi sa podstavom 2.3 stava 2. člana 6. Administrativnog uputstva br. 09/2015 za „kategorizaciju korisnika penzije platiša doprinosa prema kvalifikacionoj strukturi i dužini vremena uplate doprinosa-penzijskog staža“, nisu u saglasnosti sa članom 24. [Jednakost pred zakonom] u vezi sa članom 14. (Zabrana diskriminacije) i članom 1. (Opšta zabrana diskriminacije) Protokola br. 12 Evropske konvencije o ljudskim pravima.

Sud naglašava da je relevantni sud na osnovu pet (5) sporova koji se nalaze na razmatranju pred njim, a koji se odnose na pravo dotičnih stranaka na penziju na osnovu uplate doprinosa, tražio ocenu ustavnosti zakona u vezi sa administrativnog uputstva koji se primenjuju i osporavaju u ovom slučaju, u pogledu kriterijuma radnog staža u trajanju od petnaest (15) godina pre 1. januara 1999. godine, u istorijskim i političkim okolnostima 90-ih godina, tokom kojih je pretežan deo zaposlenih otpušten sa svojih radnih mesta na osnovu diskriminatornih zakona.

U kontekstu navoda relevantnog suda, Sud prvo pojašnjava da je predmet ustavne ocene u ovom slučaju samo relevantna odredba osporenog zakona, a koja se odnosi samo na kategoriju penzije na osnovu uplate doprinosa, a ne na druge kategorije penzija utvrđene istim zakonom, niti drugim posebnim zakonima koji čine celinu penzijskih šema koje se trenutno primenjuju u Republici Kosovo.

Što se tiče kategorije penzije na osnovu uplate doprinosa, Sud objašnjava da ista proističe iz Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju br. 011-24/83 objavljenog u Službenom listu SAPK br. 26/83 i koji je Skupština Republike Kosovo usvojila kroz Zakon o penzijskim šemama finansiranim od države. Ovaj poslednje pomenuti, utvrđuje važenje ove kategorije penzija samo za radni staž do 1. januara 1999. godine, precizirajući da za priznavanje prava na ovu kategoriju penzija, građani moraju imati penzijski staž dokazan u skladu sa gore navedenim zakonom bivšeg SAPK. Međutim, Zakon o penzijskim šemama finansiranim od države, kategoriše moguće korisnike penzije na osnovu uplate doprinosa u dve grupe. Prvu, utvrđenu stavom 6. člana 8. osporenog zakona, a koja se sastoji od “radni[ka] u obrazovanju, zdravstvu i ostal[ih] koji su radili po sistemu Republike Kosovo ” i kojima se prema gore navedenom Zakonu, priznaje “radni staž za penziju platiša doprinosa za period 1989-1999 godine”. I drugu grupu koja je utvrđena stavom 2. člana 8. osporenog zakona, koja se sastoji od svih ostalih građana koji se mogu kvalifikovati za pravo na penziju na osnovu uplate doprinosa, čiji kriterijumi za ostvarivanje njihovog prava se delegiraju na nivo podzakonskog akta, koji utvrđuje kategorizaciju građana/korisnika penzije na osnovu uplate doprinosa “prema trajanju uplate doprinosa prema kvalifikacionoj strukturi”. Trajanje i kvalifikaciona struktura utvrđeni su osporenim Administrativnim uputstvom, koje, između ostalog, propisuje kriterijum od petnaest (15) godina radnog staža/uplate doprinosa u bivši relevantni fond za penzijsko osiguranje utvrđen gore navedenim Zakonom bivšeg SAPK-a. Bez obzira na razliku između ove dve kategorije, kako je utvrđeno u osporenom zakonu i/ili trajanje uplate doprinosa do 1. januara 1999. godine, finansijska sredstva za ovu kategoriju penzija, odnosno za obe gore navedene grupe, obezbeđuju se iz budžeta Republike Kosovo.

Na osnovu gore navedenog konteksta i navoda relevantnog suda, Sud naglašava da je suština ovog ustavnog zakona da se oceni da li je, u suprotnosti sa članom 24. Ustava u vezi sa članom 14. i članom 1. Protokola br. 12 Evropske konvencije o ljudskim pravima, (i) druga grupa građana koji se mogu kvalifikovati za pravo na penziju na osnovu uplate doprinosa, diskriminisana u odnosu na one iz prve grupe, odnosno “radni[ke] u obrazovanju, zdravstvu i ostal[e] koji su radili po sistemu Republike Kosovo” i kojima se priznaje “radni staž za penziju platiša doprinosa” za period 1989-1999 godine; i (ii) da li primena kriterijuma za radni staž/doprinos od petnaest (15) godina tokom 90-ih godina, tokom kojih je pretežnoj većini zaposlenih prekinut radni odnos kao rezultat primene diskriminatornih zakona, predstavlja razuman i srazmeran kriterijum.

U tu svrhu, Sud je razradio i primenio kriterijume koji proizilaze iz sudske prakse Evropskog suda za ljudska prava i sudske prakse Suda, u vezi sa testom diskriminacije, na osnovu kojeg se prvo mora oceniti da li postoji “razlika u postupanju” između odgovarajućih pojedinaca/grupa, koji se nalaze u sličnim i/ili analognim situacija, i ako je to slučaj, oceniti da li je data razlika u postupanju (i) “propisana zakonom”; (ii) težila “legitimnom cilju”; i (iii) “srazmerna”.

U ovom kontekstu, Sud je, između ostalog, naglasio (i) da nije sporno da postoji “razlika u postupanju” između dve grupe/kategorije građana, koji se nalaze u sličnim i/ili analognim situacijama u pogledu obima primene kategorije penzija na osnovu uplate doprinosa i da ta “razlika u postupanju” jeste “propisana zakonom”, odnosno za prvu grupu stavom 6. člana 8. osporenog zakona, a za drugu grupu stavom 2. člana 8. osporenog zakona u vezi sa članom 6. osporenog Administrativnog uputstva; (ii) da ta  “razlika u postupanju” teži “legitimnom cilju”, odnosno i između ostalog, onom finansijske i ekonomske stabilnosti države; ali (iii) da ista nije razumna i srazmerna. Ovo poslednje navedeno iz razloga što (i) osporeni zakon pravi razliku između dve kategorije građana u kontekstu kategorije penzije na osnovu uplate doprinosa, tako što je utvrdio, s jedne strane, da se radni staž za penziju na osnovu uplate doprinosa za godine 1989-1999, priznaje “radnici[ma] u obrazovanju, zdravstvu i ostali[ma] koji su radili po sistemu Republike Kosovo ”, a sa druge strane, utvrdivši da se za ostale kategorije građana koji se mogu kvalifikovati za pravo na penziju na osnovu uplate doprinosa, kriterijumi za priznavanje odgovarajućeg staža na osnovu uplate doprinosa, moraju utvrditi podzakonskim aktom; (ii) da i pored toga što osporeni zakon, u stavu 2. svog člana 8., precizira da se kriterijumi i uslovi za sticanje prava na penziju na osnovu uplate doprinosa utvrđuju prema “trajanju plaćanja doprinosa” podzakonskim aktom, poslednje navedeni, odnosno osporeno Administrativno uputstvo, krajnje formalistički primenjuje kriterijum od petnaest (15) godina dokazanog staža/doprinosa, u istorijskim i političkim okolnostima, u čijem kontekstu je ostvarivanje ovog kriterijuma bilo onemogućeno na osnovu diskriminatornih zakona za ogromnu većinu građana; (iii) da se čitava kategorija građana koji ne ispunjavaju kriterijum dokazivanja staža/doprinosa od petnaest (15) godina, tretira isto kao i ostali koji nisu izvršili nijednu uplatu doprinosa za penzijski staž pre 1999. godine; i (iv) da je bez obzira na doprinose dotičnih građana, uključujući i njihovo trajanje, u bivšem relevantnom penzionom fondu na osnovu Zakona bivšeg SAPK, čitava kategorija građana koji mogu biti korisnici kategorije penzije na osnovu uplate doprinosa, finansirana iz budžeta Republike Kosovo. U prilog utvrđenju o nepostojanju odnosa srazmernosti između ograničenja i cilja koji se želi postići, Sud je uzeo u obzir i Izveštaj ex officio sa preporukama br. 235/2018 ombudsmana u vezi sa “kategorijom građana koji su radili pre 1999. godine i koji ne ostvaruju pravo na starosnu penziju platiša doprinosa zbog toga što ne ispunjavaju kriterijum penzijskog staža od 15 godina kao posledica diskriminatorskog otpuštanja sa posla”.

U vezi sa efektima ove presude, Sud na početku naglašava da na osnovu stava 3. člana 116. [Pravni efekat odluka] Ustava Republike Kosovo, ukidanje relevantnog zakona ili odredbe, stupa na snagu na dan objavljivanja odluke Suda, osim ako Sud ne odluči drugačije. Ovo poslednje, u skladu i sa načelima koja proizilaze iz relevantnih mišljenja Venecijanske komisije, omogućava Sudu potrebnu fleksibilnost da odredi vremenske efekte svojih presuda. Međutim, uzimajući u obzir specifične okolnosti konkretnog slučaja i potencijalno nepredvidive posledice trenutnog ukidanja neustavnih odredbi i naknadne pravne praznine, a u cilju uravnoteženja između osnovnih prava i sloboda i načela pravne sigurnosti, Sud se pozvao na relevantna mišljenja Venecijanske komisije te tražio i mišljenje ustavnih sudova članova Foruma Venecijanske komisije.

Zajednički imenitelj relevantnih odgovora primljenih od poslednje pomenutih, u načelu, odražava (i) da ustavni sudovi imaju određenu fleksibilnost u pogledu utvrđivanja vremenskih efekata presude; (ii) da se, u načelu, relevantni zakoni/odredbe za koje je ocenjeno da su u suprotnosti sa Ustavom, moraju odmah ukinuti i eliminisati iz datog pravnog sistema; te (iii) da je u specifičnim okolnostima, a da bi se izbegle potencijalne posledice kao rezultat trenutnog ukidanja osporenog zakona/odredbe, ponekad potrebno odložiti izvršenje/stupanje na snagu presude Ustavnog suda, ostavljajući mogućnost drugim vlastima, odnosno izvršnoj i zakonodavnoj vlasti, da preduzmu neophodne mere za izmenu i dopunu odredbe koja je proglašena neustavnom u skladu sa Ustavom i relevantnom presudom Ustavnog suda; i na kraju (ii) da se u načelu, mora otkloniti retroaktivno dejstvo relevantnih presuda, sa naglaskom na pravosnažne odluke, u korist načela pravne sigurnosti.

Na osnovu ovih načela i pojašnjenja izloženih u presudi koja će biti objavljena, Sud je ocenio da se u okolnostima konkretnog slučaja, pravna sigurnost delotvornije štiti utvrđivanjem ukidanja odredbi za koje je ocenjeno da su u suprotnosti sa Ustavom, nakon perioda od šest (6) meseci, odnosno 15. jula 2023. godine, kako bi se (i) izbegla pravna praznina koja bi, između ostalog, mogla negativno uticati i na građane koji mogu imati koristi od relevantnih odredbi osporenog zakona u vezi sa osporenim Administrativnim uputstvom; i (ii) da se Skupštini i Vladi Republike Kosovo, respektivno, ostavi razuman vremenski rok da preduzmu potrebne radnje za izmenu i dopunu člana 8. Zakona o penzijskim šemama finansiranim od države u skladu sa Ustavom i ovom presudom.