USTAVNI SUD

KO173/21, Podnosilac zahteva: Opština Kosovska Kamenica, Ocena ustavnosti članova 3, 4, 5, 6, 7 i 9 Administrativnog uputstva Ministarstva obrazovanja i nauke (MON) br. 104/2020 o “kriterijumima i procedure osnivanja i prestanak aktivnosti institucije preduniverzitetskog obrazovanja”

KO173/21, presuda od 7. decembra 2022. godine, objavljena 30. decembar 2022. godine

Ključne reči: Zahtev je podnela opština Kosovska Kamenica, osnivanje edukativno-obrazovnih institucija preduniverzitetskog nivoa u opštinama; lokalna samouprava; sopstvene nadležnosti opštine u oblasti preduniverzitetskog obrazovanja, prihvatljiv zahtev

Ocenjujući ustavnost osporenog Administrativnog uputstva, Sud je jednoglasno odlučio da je (i) zahtev prihvatljiv; i (ii) da član 3. (Osnivač), stavovi 5, 6 i 7 člana 6. (Provera uslova), stavovi 2 i 3 člana 7. (Odluka) i stavovi 6, 7 i 8 člana 9. (Prestanak aktivnosti edukativno-obrazovne institucije ili izdvojenog odeljenja) osporenog Administrativnog uputstva, nisu u skladu sa stavom 2 člana 12. [Lokalna vlast], stavovima 1 i 3 člana 123. [Osnovna načela] i stavovima 2 i 3 člana 124. [Organizovanje i funkcionisanje lokalne samouprave] Ustava Republike Kosovo, i kao takvi se stavljaju van snage.

Suština okolnosti konkretnog slučaja se odnosi na ovlašćenja koja su dodeljena centralnoj vlasti, odnosno Ministarstvu obrazovanja i nauke, s jedne strane, i lokalnoj vlasti, odnosno opštinama, s druge strane, u vezi sa osnivanjem edukativno-obrazovnih institucija i izdvojenih odeljenja podeljene po opštinama kroz gore navedeno Administrativno uputstvo. Isto, između ostalog, pojašnjava da odluku o osnivanju i zatvaranju edukativno-obrazovnih institucija i izdvojenih odeljenja preduniverzitetskog nivoa donosi generalni sekretar Ministarstva obrazovanja i nauke na predlog relevantne opštine. Donošenje odluka na nivou centralne vlasti, odnosno Ministarstva obrazovanje i nauke, u vezi sa osnivanjem/zatvaranjem edukativno-obrazovnih institucija i izdvojenih odeljenja preduniverzitetskog nivoa, prema podnosiocu zahteva, krši opštinske nadležnosti u suprotnosti sa relevantnim ustavnim odredbama i odredbama zakona na snazi, odnosno Zakona br. 04/L-032 o preduniverzitetskom obrazovanju, Zakona br. 03/L-68 o obrazovanju u opštinama Republike Kosovo i Zakona br. 03/L-040 o lokalnoj samoupravi, prema kome „pružanje predškolskog, osnovnog i srednjeg obrazovanja, uključujući registrovanje i licenciranje obrazovnih ustanova, prijem radnika, isplata plata i obučavanje instruktora za obrazovanja i administratora“, predstavlja sopstvenu nadležnost opština i kao takva je „potpuna i isključiva“ na nivou opštine.

Kao prvo i u pogledu prihvatljivosti zahteva, Sud pojašnjava da je nakon podnošenja zahteva za ocenu ustavnosti osporenog Administrativnog uputstva od strane gradonačelnika opštine Kosovska Kamenica, g. Qëndrona Kastratija 17. oktobra 2021. godine, odnosno 14. novembra 2021. godine, nakon drugog kruga lokalnih izbora u Republici Kosovo, za gradonačelnika opštine Kosovska Kamenica je izabran g. Kadri Rahimaj. Poslednje navedeni je, preko svog punomoćnika, 5. januara 2022. godine podneo Sudu zahtev za povlačenje predmeta KO173/21, sa obrazloženjem da ne postoji pravni interes za njegovo razmatranje. Sud je, na osnovu svoje sudske prakse i pravila 35 (Povlačenje, odbijanje i odbacivanje podnesaka) Poslovnika o radu, prema kojem i pored zahteva za povlačenje Sud može da odluči o prvobitnom zahtevu, prvo ocenio zahtev novog gradonačelnika opštine i odlučio da isti odbije, vodeći računa o javnom interesu za nastavak razmatranja i meritornom odlučivanju u slučaju, sa akcentom na važnost razjašnjenja navoda o povredi ustavnih načela u vezi sa lokalnom samoupravom.

Što se tiče merituma slučaja, razmatrajući navode podnosioca zahteva, Sud je prvo razradio opšta načela koja se odnose na lokalnu samoupravu prema Ustavu, Evropskoj povelji o lokalnoj samoupravi, relevantnim Mišljenjima Venecijanske komisije, zakonima na snazi u Republici Kosovo i sudskoj praksi Ustavnog suda.

Sud je, na osnovu članova 12, 123 i 124 Ustava, između ostalog, ponovio da (i) su osnovne teritorijalne jedinice lokalne samouprave u Republici Kosovo opštine; (ii) organizacija i ovlašćenja jedinica lokalne samouprave se uređuju zakonom; (iii) opštine imaju „svoja“, „proširena“ i „poverena“ ovlašćenja; i (iv) adminstrativno razmatranje opštinskih akata od strane centralne vlasti u oblasti njihovih ovlašćenja, je ograničeno samo na procenu saglasnosti sa Ustavom Republike Kosovo i zakonom. Štaviše, na osnovu ovih ustavnih članova, Sud je istakao da je delatnost organa lokalne samouprave zasnovana na Ustavu i zakonima i da poštuje Evropsku povelju o lokalnoj samoupravi. Poslednje navedena, između ostalog, i u meri u kojoj je relevantno za okolnosti konkretnog slučaja, utvrđuje da (i) lokalne vlasti, u granicama zakona, imaju punu diskreciju da sprovedu svoju inicijativu u vezi sa bilo kojim pitanjem koje nije isključeno iz njihove nadležnosti i nije dodeljeno u nadležnost nekom drugom organu; (ii) ovlašćenja koja su poverena lokalnim vlastima obično moraju biti potpuna i isključiva i ne mogu biti potkopana ili ograničena od strane druge vlasti, centralne ili regionalne, osim ako je to određeno zakonom; i (iii) svaka administrativna kontrola nad lokalnim vlastima može se vršiti samo prema oblicima i u slučajevima predviđenim Ustavom ili zakonom.

Sud je takođe ponovio da je lokalna samouprava od takvog značaja u ustavnom poretku da je Ustav (i) definisao ove garancije, između ostalog, u svojim Osnovnim odredbama; (ii) utvrdio usklađenost sa Evropskom poveljom o lokalnoj samoupravi; i (iii) da bi osigurao zaštitu ovih garancija, u svom članu 113, dao je opštinama direktan pristup Ustavnom sudu, kao ovlašćenim stranama, da osporavaju ustavnost zakona ili akata Vlade, koji krše opštinske odgovornosti ili umanjuju prihode opštine, u slučaju da je relevantna opština pogođena tim zakonom ili aktom.

U skladu sa gore navedenim garancijama Ustava i Evropske povelje o lokalnoj samoupravi i upućivanjem istih u obavezu da se ove garancije sprovode i kroz važeće zakone, Sud je takođe podsetio da na osnovu člana 17. (Izvorna nadležnost) Zakona o lokalnoj samoupravi, opštine imaju „potpuna i isključiva“ ovlašćenja u pružanju predškolskog, osnovnog i srednjeg obrazovanja, uključujući registrovanje i licenciranje obrazovnih ustanova, prijem radnika, isplatu plata i obučavanje instruktora za obrazovanje i administratora. S druge strane, Ministarstvo obrazovanja i nauke, na osnovu Zakona o preduniverzitetskom obrazovanju i Zakona o obrazovanju u opštinama, između ostalog, snosi glavnu odgovornost za planiranje, postavljanje standarda i obezbeđivanje kvaliteta preduniverzitetskog obrazovnog sistema i ima odgovornost da promoviše i unapređuje kvalitet i efikasnost obrazovanja i obuke kroz inspekciju obrazovanja, praćenje i evaluaciju u cilju podizanja kvaliteta i nadzora nad sprovođenjem zakona na snazi.

Primjenjujući gore navedena načela na okolnosti konkretnog slučaja, odnosno na ocenu ustavnosti da li osporeno Administrativno uputstvo zadire u nadležnosti opština, Sud je, između ostalog, naglasio da nadležnost za potpuno odlučivanje centralne vlade za osnivanje i zatvaranje preduniverzitetskih institucija u opštinama, koje je dato Ministarstvu obrazovanja i nauke kroz članove 3, 6, 7 i 9 osporenog Administrativnog uputstva, prema pojašnjenjima datim u objavljenoj presudi, povređuje „sopstvene nadležnosti“ opštine. Ovo iz razloga što, na način preciziran u relevantnim odredbama Zakona o lokalnoj samoupravi, Zakona o obrazovanju u opštinama i Zakona o preduniverzitetskom obrazovanju, donošenje odluka o osnivanju institucija preduniverzitetskog nivoa pripada opštinama. Što se tiče članova 4. (Uslovi za osnivanje edukativno-obrazovne institucije i izdvojena odeljenja) i 5. ​​( Predlaganje za osnivanje edukativno-obrazovne institucije ili izdvojeno odeljenje) osporenog Administrativnog uputstva, a koji, između ostalog, utvrđuju nadležnost Ministarstva obrazovanja i nauke da utvrdi uslove koje moraju da ispunjavaju edukativno-obrazovne institucije ili izdvojena odeljenja i potrebnu dokumentaciju kojom se dokazuje ispunjenost istih, Sud je ocenio da isti ne krše „sopstvene nadležnosti“ opštine. Ovo iz razloga što je, u principu, nadležnost za utvrđivanje opštih kriterijuma i uslova koje edukativno-obrazovne institucije ili izdvojena odeljenja moraju da ispune kroz gore navedene važeće zakone i kao što je pojašnjeno u objavljenoj presudi, poverena Ministarstvu obrazovanja i nauke.

Sud je na kraju ponovio da je na osnovu Ustava Republike Kosovo, odnosno njegovog člana 123, lokalna samouprava zagarantovana i regulisana zakonom, a na osnovu njegovog člana 124, svako adminstrativno razmatranje opštinskih akata od strane centralne vlasti u oblasti njihovih ovlašćenja je ograničeno samo na procenu saglasnosti sa Ustavom Republike Kosovo i zakonom. U smislu napred navedenog, Sud je naglasio da centralna vlast, a u okolnostima konkretnog slučaja, Ministarstvo obrazovanja i nauke, podzakonskim aktima, ne može za sebe da definiše ovlašćenja koja nisu definisana zakonom usvojenim od strane Skupštine Republike i koja mogu da se upliću u delatnost lokalne samouprave u oblasti obrazovanja ili da krše opštinske nadležnosti u ovoj oblasti. Takav princip u smislu lokalne samouprave proizilazi i iz odredaba Evropske povelje o lokalnoj samoupravi. Sud ​​primećuje da je Ustavom i važećim zakonima jasno precizirana podela relevantnih ovlašćenja, uključujući i u oblasti obrazovanja, te da su oba nivoa vlasti dužna da postupaju u potpunosti u skladu sa istim.