USTAVNI SUD

KO79/23, Podnosilac: Ombudsman, Ocena ustavnosti Zakona br. 08/L-196 o platama u javnom sektoru

KO79/23, Presuda od d 26. decembra 2023. godine, objavljeno 23. januara 2024. godine

Ustavni sud Republike Kosovo je odlučio o zahtevu u slučaju KO 79/23, koji je podneo Ombudsman, na osnovu utvrđivanja iz podstava (1) stava 2 člana 113. [Jurisdikcija i ovlašćene strane] Ustava, u vezi sa ocenom ustavnosti Zakona br. 08/L-196 o platama u javnom sektoru.

Sud je jednoglasno odlučio da proglasi zahtev prihvatljivim i da utvrdi, jednoglasno, da (i) stav 2 člana 2 (Delokrug primene) i stav 2 člana 45 (Prestanak važenja) u vezi sa stavom 2 člana 24 (Dodatak za uslove na tržištu rada), stavom 5 člana 25 (Dodatak za radnu uspešnost) i stavom 4 člana 28 (Dodatak za obim posla) i stavovima 2 i 3 člana 42 (Utvrđivanje ekvivalentnosti) osporenog zakona, nisu u saglasnosti sa stavom 1 člana 4. [Oblik vladanja i podela vlasti] i stavom 1. člana 7. [Vrednosti] Ustava; (ii) stav 6 člana 6 (Osnovna plata) osporenog zakona, nije u saglasnosti sa stavovima 1 i 2 člana 46 [Zaštita imovine] Ustava u vezi sa članom 1 (Zaštita imovine) Protokola br. 1 Evropske konvencije o ljudskim pravima; (iii) stav 2 člana 41 (Prelazni dodatak) osporenog zakona, nije u saglasnosti sa stavovima 1 i 2 člana 46 [Zaštita imovine] Ustava u vezi sa članom 1 (Zaštita imovine) Protokol br. 1. Evropske konvencije o ljudskim pravima i stavom 1. člana 4. [Oblik vladanja i podela vlasti] i stavom 1. člana 7. [Vrednosti] Ustava; (iv) stav 3 člana 41 (Prelazni dodatak) osporenog zakona, nije u saglasnosti sa stavovima 1 i 2 člana 46 [Zaštita imovine] Ustava u vezi sa stavom 1 člana 1 (Zaštita imovine) Protokol br. 1. Evropske konvencije o ljudskim pravima i stavom 1 člana 24. [Jednakost pred zakonom] Ustava u vezi sa članom 14. (Zabrana diskriminacije) Evropske konvencije o ljudskim pravima; i (v) stav 4 člana 41 (Prelazni dodatak) osporenog zakona, nije u saglasnosti sa stavom 1 člana 24 [Jednakost pred zakonom] Ustava u vezi sa članom 1 (Opšta zabrana diskriminacije) Protokola br. 12 Evropske konvencije o ljudskim pravima (vi) stavovi 2, 3 i 4 člana 41 (Prelazni dodatak) i stav 2 člana 45 (Prestanak važenja) osporenog zakona, proglašavaju se nevažećim stupanjem na snagu presude; (vii) u skladu sa stavom 1 člana 116 [Pravni efekat odluka] Ustava, da naloži Skupštini Republike Kosovo, da u roku od šest (6) meseci od stupanja na snagu presude, preduzme neophodne radnje za dopunu i izmenu stava 2. člana 2. (Delokrug primene) i stava 6. člana 6. (Osnovna plata) osporenog zakona, u skladu sa Ustavom i ovom presudom; (viii) do dopune i izmene stava 2 člana 2 (Delokrug primene) osporenog zakona, stav 3 člana 2 (Delokrug primene), stav 2 člana 22 (Dodaci), stav 5 člana 24 (Dodaci za uslove na tržištu rada), stav 8. člana 25. (Dodatak za radnu uspešnost), stav 7. člana 28. (Dodatak za obim posla) i stav 4. člana 42. (Utvrđivanje ekvivalentnosti), primenjuju se u skladu sa Ustavom i ovom presudom; i (ix) ova presuda stupa na snagu 1. februara 2024. godine.

U presudi se najpre pojašnjava da je osporeni zakon objavljen je u Službenom listu dana 5. januara 2023. godine a stupio je na snagu dana 5. februara 2023. godine. Isti je usvojen nakon što je prethodni zakon, odnosno Zakon br. 06/L-111 o platama u javnom sektoru, po zahtevu Ombudsmana, bio proglašen suprotnim Ustavu, presudom Suda KO219/19. U presudi se dalje pojašnjava da osporeni Zakon, sa ciljem uspostavljanja „jedinstvenog platnog sistema u javnom sektoru“, stavlja van snage (i) Zakon br. 03/L-147 o platama javnih službenika; (ii) određene odredbe posebnih zakona u vezi sa nezavisnim institucijama i agencijama; i (iii) svaki drugi zakon i podzakonski akt koji je u suprotnosti sa njegovim odredbama. Prema pojašnjenjima datim u presudi, osporeni Zakon, kroz relevantne priloge, kategoriše sve javne funkcionere/službenike i zaposlene, koji potpadaju pod delokrug osporenog zakona, po pozicijama, grupama, razredima i koeficijentima. Efekat ove kategorizacije u povezanost sa vrednošću koeficijenta utvrđenog Zakonom br. 08/L-213 o izmenama i dopunama Zakona br. 08/L-193 o budžetskim izdvajanjima za budžet Republike Kosovo za 2023. godinu, ​rezultirao je suštinskim povećanjem nivoa plata jednog dela službenika javnog sektora i suštinskim smanjenjem nivoa plata jednog drugog dela. Kategorije koje su pogođene smanjenjem nivoa plata, imaju koristi od prelaznog perioda od dve (2) godine nakon stupanja na snagu zakona, odnosno (i) tokom prve godine, sto posto (100%) prelazni dodatak i shodno tome, tokom ove godine na njih ne utiče smanjenje nivoa plate; dok, (ii) tokom druge godine, pedeset odsto (50%) prelaznog dodatka. Presuda takođe pojašnjava da su iz prava prelaznog perioda isključeni (i) članovi spoljne službe Republike Kosovo, koji su kao posledica bili pogođeni trenutnim smanjenjem plata stupanjem na snagu osporenog zakona; i (ii) sva lica koja su zaposlena u javnom sektoru nakon njegovog stupanja na snagu. Dalje prema pojašnjenjima datim u presudi, osporeni zakon takođe (i) delegira utvrđivanje vrednosti koeficijenta na drugi zakon, odnosno na Zakon o budžetskim izdvajanjima Republike Kosovo; (ii) precizira da se smanjenje nivoa plata u Republici Kosovo može izvršiti samo u slučaju dve izuzetne okolnosti,  odnosno „makroekonomskog šoka“ ili proglašenja vanrednog stanja; (iii) precizira pravila za određivanje kategorija dodataka i naknada, uključujući relevantne budžetske plafone/ograničenja, takođe precizirajući da se ova pitanja isključivo regulišu ovim zakonom i da se mogu dalje regulisati samo drugim podzakonskim aktima; i (iv) utvrđuje nadležnost Ministarstva unutrašnjih poslova (MUP), da odobrava, između ostalog, pitanja koja se odnose na strukturu, komponente ili nivoe koeficijenata u javnim institucijama Republike Kosovo.

U presudi se takođe pojašnjava da je osporeni zakon već proizveo svoje efekte na kategorije kojima je nivo plate povećan, kao i na kategorije kojima je nivo plate smanjen i koje nisu bile predmet zaštite kroz prelazni period, odnosno (i) za sve funkcionere/službenike/zaposlene za prvih petnaest (15) godina radnog iskustva, jer je visina dodatka za radno iskustvo prepolovljena stupanjem na snagu osporenog zakona; i (ii) spoljna služba Republike Kosovo, koja je isključena od prava na prelazni dodatak. Završetkom roka od jedne (1) godine prelaznog perioda/dodatka, odnosno od 5. februara 2024. godine, smanjenjem od pedeset odsto (50%) prelaznog dodatka, biće pogođeni svi funkcioneri/službenici/zaposleni koji potpadaju pod delokrug osporenog zakona i kojima je nivo plate smanjen u skladu sa odredbama osporenog zakona.

Ombudsman, oslanjajući se i na sto četiri (104) žalbe koje su njegovoj Instituciji podneli funkcioneri/službenici/zaposleni, organizacije i udruženja, sa navodima o povredi osnovnih prava i sloboda usled smanjenja visine plata u javnom sektoru, , u suštini, pred Sudom tvrdi da je osporeni zakon donet uz kršenje (i) osnovnih prava i sloboda, uključujući pravo na jednakost pred zakonom i pravo na mirno uživanje imovine; i (ii) podele i balansiranje vlasti u Republici Kosovo, kršenjem ustavnih garancija za nezavisnost nezavisnih institucija. Ombudsman tačnije tvrdi da je osporeni zakon u suprotnosti sa principom vladavine prava, pravne sigurnosti i predvidivosti, između ostalog, zato što utvrđivanje vrednosti koeficijenta delegira na Zakon o budžetskim izdvajanjima, zakon koji je usvojen nakon stupanja na snagu osporenog zakona, što je rezultiralo selektivnim i proizvoljnim smanjenjem nivoa plata značajnog dela javnog sektora, suprotno utvrđivanjima samog osporenog zakona, prema kojem, se smanjenje plata može biti posledica samo makroekonomskog šoka ili proglašenja vanrednog stanja u Republici Kosovo. Štaviše, Ombudsman tvrdi da je (i) nesrazmerno smanjenje nivoa plata sudija i tužilaca u potpunoj suprotnosti sa Ustavom, važećim zakonima, međunarodnim standardima i presudama Ustavnog suda; (ii) proizvoljno smanjenje nivoa plata u spoljnoj službi Republike Kosovo, kao jedine kategorije javnog sektora koju sporni zakon isključuje iz dvogodišnjeg prelaznog perioda, je u suprotnosti sa principima jednakosti pred zakonom; (iii) svi zaposleni u javnom sektoru nakon stupanja na snagu osporenog zakona , u prelaznom periodu su nejednako tretirani, jer ne primaju „jednaku platu za jednak rad“ suprotno samim garancijama osporenog zakona; (iv) da je svim javnim funkcionerima/službenicima/zaposlenim koji imaju do petnaest (15) godina radnog iskustva povređeno pravo na mirno uživanje imovine usled smanjenja visine naknade za radno iskustvo, a da se za to nije težilo bilo kakvom legitimnom cilju; (v) narušena je funkcionalna, organizaciona i budžetska nezavisnost sudske vlasti i ustavnih nezavisnih institucija u potpunoj suprotnosti sa ustavnim garancijama i sudskom praksom Ustavnog suda; i (vi) Presuda Ustavnog suda KO219/19, kojom je prethodni zakon o platama u javnom sektoru proglašen suprotnim Ustavu i kojom su utvrđeni principi koji moraju da se poštuju u vezi sa platama u javnom sektoru, nije sprovedena od strane Vlade i Skupštine. Dalje, Ombudsman zahteva od Suda da se oceni ustavnosti osporenog zakona podvrgne samo deo koji ima efekat smanjenja plata, a ne i deo u vezi sa kategorijom kojoj su plate povećane, jer prava ovih poslednjih nisu povređena kroz osporeni zakon.

Navodima Ombudsmana protivila se Vlada, preko MUP-a. Ovaj poslednje navedeni, prema pojašnjenima datim u presudi ističe da je svrha osporenog zakona „usklađivanje plata u javnom sektoru“, a štaviše, isti nije proizveo efekat smanjenja nivoa plata u javnom sektoru. Ovo, prema Ministarstvu, između ostalog i zato što (i) vrednost koeficijenta nije utvrđena osporenim zakonom, već Zakonom o budžetskim izdvajanjima koji nije osporen pred Sudom; (ii) osporeni zakon je predvidiv jer određuje okolnosti pod kojima se smanjenje plata može izvršiti u budućnosti, dok utvrđuje prelazni period od dve (2) godine tokom kojeg će se nivo smanjenih plata održavati tokom prve godine prema skaliranju utvrđenom u istom; (iii) nije narušena nezavisnost sudske vlasti jer nisu smanjene plate sudija i tužilaca, već su povećane, imajući u vidu da je Odluka [br.20/14] Vlade od 20. decembra 2017. godine koja je rezultirala povećanjem plata sudijama i tužiocima, doneta u suprotnosti sa važećim zakonom i kao rezultat toga ista je ukinuta od strane sadašnje Vlade Odlukom [br. 03/109] od 23. novembra 2022. godine. Štaviše, prema MUP-u i, između ostalog, (i) na osnovu Ustava, Vlada je ta koja predlaže, a Skupština ona koja usvaja budžet Republike Kosovo; (ii) osporeni zakon je u skladu sa podelom i balansiranjem vlasti i ne narušava nezavisnost nezavisnih institucija; i (iii) da je skaliranje vrednosti dodatka radnog iskustva u skladu sa namerom zakonodavca da „podrži i stimuliše doprinos kao uslugu državi i društvu”.

U kontekstu delokruga ocene, presudom se najpre i između ostalog, naglašava da (i) Skupština ima punu ustavnu nadležnost za donošenje zakona i za izbor politika koje isti sadrže, sve dok su usvojeni zakoni u skladu sa Ustavom i Ustavom proklamovanim vrednostima i principima; i (ii) prema svojoj konsolidovanoj sudskoj praksi, u ocenjivanju ustavnosti osporenih akata, Sud se fokusira samo na tumačenje i zaštitu ustavnih normi, a ne na ocenjivanje izbora javne politike koja je dovela do donošenja određenog zakona.

U navedenom kontekstu i u oceni ustavnosti osporenog zakona, presuda, između ostalog, prvo razrađuje (i) opšta načela koja se odnose na podelu i interakciju vlasti u Republici Kosovo, uključujući nezavisnost sudske vlasti, tužilačkog sistema i ustavnih nezavisnih institucija; (ii) opšta načela koja potiču iz relevantne sudske prakse Ustavnog suda, sa naglaskom, u presudama koje su, tokom godina, posebno razradile pitanja koja se odnose na funkcionalnu, organizacionu i budžetsku nezavisnost ustavnih nezavisnih institucija, uključujući u kontekstu njihove unutrašnje organizacije i uređenja specifičnosti vezanih za njihovo osoblje; i (iii) principe koji su utvrđeni presudom Suda KO219/19 u vezi sa platama u javnom sektoru, uključujući u kontekstu podele i balansiranja vlasti i osnovnih prava i sloboda. Štaviše, presuda tako razrađuje opšte principe koji proizilaze iz relevantne međunarodne prakse, uključujući (i) mišljenja Venecijanske komisije; (ii) sudsku praksu Evropskog suda za ljudska prava (ESLJP) i Suda pravde Evropske unije (SPEU), kroz koje su razmatrani navodi o kršenju osnovnih prava i sloboda kao rezultat smanjenja plata/beneficija u javnom sektoru; i (iii) sudsku praksu drugih ustavnih sudova u razmatranju zakona koji se odnose na plate u javnom sektoru, uključujući, ali ne ograničavajući se na Ustavne/vrhovne sudove Bosne i Hercegovine, Kanade, Letonije, Poljske, Portugala, Kipra, Slovenije i Republike Albanije.

Presuda takođe podseća na činjenicu da je presudom KO219/19 Sud je specifično skrenuo pažnju da se na osnovu ustavnih načela, važećih zakona u Republici Kosovo i relevantnih međunarodnih načela (i) plate sudija i tužilaca ne mogu smanjivati za vreme vršenja njihove funkcije, osim ako je dato smanjenje učinjeno srazmerno i u kontekstu zvanično priznatih ekonomskih kriza; (ii) funkcionalna, organizaciona i budžetska nezavisnost ustavnih nezavisnih institucija mora se poštovati; (iii) teret smanjenja zarada, ako se već smatra neophodnim zbog ekonomske krize, treba da bude proporcionalan, tako da nijedan sektor ne preuzme glavni teret; i (iv) da Vlada, kao predlagač zakona i Skupština, kao zakonodavac, prilikom izrade zakonodavstva koje se odnosi na plate u javnom sektoru, bilo opštim zakonom ili nekoliko posebnim zakonima ili pak izmenama i dopunama postojećih zakona, moraju uzeti u obzir stepen  predvidljivosti, kao deo načela pravne sigurnosti i vladavine prave, uključujući ustavna prava o jednakosti pred zakonom i o mirnom uživanju imovine svih lica koja mogu biti pogođena mogućim smanjenjem nivoa postojećih plata.

Uzimajući u obzir gore navedena načela koja su detaljno razrađena u presudi i međusobnu povezanost navoda i osporenih odredbi, ocena ustavnosti navedenog Zakona, u principu, rezultira nalazima Suda koji se odnose na dve kategorije pitanja, odnosno (i) na sistem plata i nagrada i odgovarajuće procedure u onoj meri u kojoj utiču na funkcionalnu, organizacionu i budžetsku nezavisnost ustavnih nezavisnih institucija; i (ii) osnovna prava i slobode u vezi sa smanjenjem nivoa plata javnih funkcionera/službenika/zaposlenih.

• pravila i uslovi za određivanje nivoa plata koji se odnose na pravosudni sistem i na ustavne nezavisne institucije

U presudi se ističe da se osporenim zakonom, između ostalog, preciziraju i pravila za određivanje dodataka, naknada i ekvivalentnosti, uključujući i stvaranje novih funkcija, položaja ili zvanja u javnim institucijama. Isti, u kontekstu zaposlenih u (i) Predsedništvu Republike Kosovo; (ii) Ustavnom sudu; (iii) Pravosudnom sistemu; (iv) Skupštini Republike Kosovo; i (v) ustavnim nezavisnim institucijama, precizira da se on „primenjuje u meri u kojoj ne narušava njihova Ustavom zagarantovana funkcionalna i organizaciona nezavisnost“. Međutim, i pored takve formulacije, u osporenom zakonu je takođe (i) precizirano da su pravila i uslovi za utvrđivanje plate, dodataka i naknada zaposlenih u javnom sektoru isključivo predmet regulisanja ovim zakonom i da se mogu regulisati i drugim podzakonskim aktima, samo kada je izričito predviđeno ovim zakonom; a (ii) stavlja van snage bilo koju odredbu drugog zakona ili podzakonskog akta, uključujući relevantne odredbe posebnih zakona o nezavisnim institucijama i njihovih podzakonskih akata, koji regulišu pitanje plata, naknada, dodataka, nagrada ili druge kategorije u oblasti plata, koje nije izričito ovlašćeno prema odredbama ovog zakona. Shodno tome i prema pojašnjenjima datim u presudi, ispunjavanje funkcionalne, organizacione nezavisnosti i nezavisnog budžetskog upravljanja ustavnih nezavisnih institucija, uslovljeno je samo donošenjem podzakonskih akata pod posebnim ograničenjima osporenog zakona. Takav pristup nije primenjen u kontekstu nezavisnih institucija kroz Zakon br.08/L-197 o javnim službenicima, koji je bio predmet kontrole ustavnosti kroz presudu Suda KO216 /22 i_KO220 /22, zakon kojim se ovim institucijama priznaje pravo na vršenje odgovarajućih funkcija i posebnim zakonima. Prema datim obrazloženjima, ovakvo utvrđivanje osporenog zakona uslovljava i narušava nezavisnost nezavisnih institucija, sa akcentom na dve kategorije pitanja, i to u vezi sa: (i) utvrđivanjem nivoa dodataka na osnovnu platu; i (ii) utvrđivanjem ekvivalentnosti.

U kontekstu prvog pitanja, odnosno uslova i budžetskih plafona za određivanje dodataka, u presudi se pojašnjava da je prema osporenom zakonu visina dodataka, u principu, utvrđena u vrednosti od nula zapeta jedan odsto (0,1%) do nula zapeta pet odsto (0,5 %) od ukupnih sredstava koja se koriste za osnovnu platu javnih službenika relevantne budžetske organizacije u istoj fiskalnoj godini, dok se za ovu namenu Vlada tretira kao jedna (1) jedinstvena budžetska organizacija. Osim konstatacije da uslovljavanjem nezavisnih institucija da ostvare svoju ustavnu nezavisnost samo kroz donošenje podzakonskih akata pod okolnostima uslovljenim kroz osporeni zakon, narušava se njihova organizaciona i budžetska nezavisnost, presuda, između ostalog, ističe još tri pitanja, i to: (i) da je ispunjenje svrhe normi kojima se utvrđuju budžetski plafoni na dodatke, vezano za ukupnost sredstava za osnovnu platu koja su na raspolaganju relevantnoj instituciji i u kontekstu utvrđivanja da će se Vlada tretirati kao jedna (1) jedinstvena budžetska organizacija i s obzirom da su ukupna sredstva koja joj stoje na raspolaganju neuporedivo veća od sredstava nezavisnih ustavnih institucija, Vlada je stavljena u povoljniji položaj u odnosu na druge institucije; (ii) štaviše, manje od dva (2) meseca nakon stupanja na snagu osporenog zakona, kroz Zakon br. 08/L-213 o izmenama i dopunama Zakona br.08/L-193 o budžetskim izdvajanjima za budžet Republike Kosovo za 2023. godinu, Vladi je omogućeno da prekorači budžetske plafone za dodatke utvrđenih kroz osporeni zakon, odlukom ministra, čime je kao posledica barem Vlada izuzeta od ograničenja osporenog zakona; i (iii) za poslanike Skupštine i/ili odbornike skupština opština, osporenim zakonom, je utvrđena vrednost od trideset odsto (30%) dodataka na odgovarajuće osnovne plate. Takav pristup, kroz koji su, u suštini, ustavne nezavisne vlasti i institucije jedine podložne ograničenjima, odnosno budžetskim plafonima u kontekstu dodataka, nije kompatibilan sa ustavnom garancijom za njihovu institucionalnu nezavisnost i sa ravnotežom interakcije između vlasti.

Dok, u kontekstu drugog pitanja, odnosno utvrđivanja ekvivalentnosti, presuda pojašnjava da osporeni zakon zabranjuje bilo kakvu promenu strukture, komponenti ili nivoa platnih koeficijenata i svako stvaranje novih funkcija, pozicija ili zvanja, uslovljava odobrenjem Vlade, odnosno MUP-a. Ovakvo zakonsko utvrđivanje, kroz koje pitanja u vezi sa funkcionalnom nezavisnošću i unutrašnje organizacije ustavnih nezavisnih institucija, moraju biti podložna odobrenju Vlade, već je proglašeno kao suprotno Ustavu u nizu presuda Suda, uključujući (i) KO73/16 u vezi ocene ustavnosti Administrativnog cirkulara br. 01/2016, izdatog od strane Ministarstva javne uprave; (ii) KO171/18 u vezi sa ocenom ustavnosti Zakona br. 06/L-048 o Nezavisnom nadzornom odboru za civilnu službu Kosova; (iii) KO203/19 u vezi sa ocenom ustavnosti Zakona br. 06/L-114 o javnim službenicima; (iv) KO219/19 u vezi sa ocenom ustavnosti Zakona br. 06/L-111 o platama u javnom sektoru; i u poslednje vreme, (v) KO216/22_i KO220/22 u vezi sa ocenom ustavnosti Zakona br.08/L-197 o javnim službenicima.

Presuda, dalje pojašnjava da (i) sve institucije Republike Kosovo podležu obavezi sprovođenja relevantnih zakona u vezi sa upravljanjem javnim finansijama, procedurama unutrašnje revizije u skladu sa odredbama Zakona br. 06/L-021 o unutrašnjoj kontroli javnih finansija i kontroli glavnog revizora Republike Kosovo prema utvrđivanjima iz članova 136 [Stalni Revizor Kosova] i 137 [Nadležnosti Stalnog Revizora Kosova] Ustava; i (ii) podseća da je Sud dosledno naglašavao da ustavnu nezavisnost ustavnih nezavisnih institucija ne treba shvatiti kao ustavno ovlašćenje da deluju izolovano od drugih vlasti utvrđenih Ustavom. Presudom se ipak ističe da u vršenju ovih javnih dužnosti uključuje se i obaveza svake vlasti da se stara da poštuje nezavisnost vlasti, kod koje stvara „mešanje“ na štetu ustavne ravnoteže. U odbranu ovog principa, Sud je kontinuirano naglašavao da Vlada i Skupština u vršenju nadležnosti predlaganja i izglasanja zakona, moraju osiguravati da čuvaju ustavnu nezavisnost sudske vlasti, i drugih državnih institucija, kojima je Ustav odredio ustavne garancije „funkcionalne, organizacione i budžetske“ nezavisnosti. Osporeni zakon, suprotno ustavnoj nezavisnosti nezavisnih institucija i doslednoj sudskoj praksi Ustavnog suda, ne poštuje ovo načelo. Shodno tome, Sud je utvrdio da stav 2 člana 2 (Delokrug primene) i stav 2 člana 45 (Prestanak važenja) u vezi sa stavom 2 člana 24 (Dodatak za uslove na tržištu rada), stav 5 člana 25 (Dodatak za radnu uspešnost), stav 4. člana 28. (Dodatak za obim posla) i stavovi 2 i 3 člana 42. (Utvrđivanje ekvivalentnosti) osporenog zakona, nisu u saglasnosti sa stavom 1 člana 4. [Oblik Vladanja i Podela Vlasti] i stavom 1 člana 7. [Vrednosti] Ustava.

• osnovna prava i slobode u odnosu na smanjenje nivoa plata javnih funkcionera/službenika/zaposlenih

Prilikom ocene da li su smanjenjem nivoa plata u javnom sektoru povređena osnovna prava i slobode garantovane Ustavom, presuda  najpre elaborira sudsku praksu ESLJP u kontekstu ocene povrede prava kao rezultat smanjenja plata/socijalnih beneficija tokom ekonomskih kriza i prema kojoj proizilazi da plate/socijalne beneficije koje potiču, između ostalog, iz konkretnog prava u važećim zakonima, predstavljaju „imovinu“ povezanu sa „legitimnim očekivanjima“ i, shodno tome, smatra se da stvaraju imovinski interes koji spada u delokrug člana 1. (Zaštita imovine) Protokola br. 1 EKLJP. Kao posledica i dalje, primenjujući principe koji proizilaze iz pomenute sudske prakse, u presudi se pojašnjava da nije sporno da je smanjenje nivoa plata u javnom sektoru rezultiralo „mešanjem/ograničenjem“ prava na mirno uživanje imovine i da je takvo „mešanje /ograničenje” „propisano zakonom” i sledi „legitimni cilj”, odnosno „ujednačenost” plata u javnom sektoru. Međutim presudom se pojašnjava da u slučajevima koje je ESLJP razmatrao u vezi sa smanjenjem plata/socijalnih beneficija, odgovarajuće smanjenje nije bio rezultat takvog legitimnog cilja, već posledica ekonomskih kriza i/ili mera preduzetih za rešavanje budžetskih deficita. Rekavši to, presuda se dalje fokusira na ocenu da li je „mešanje/ograničenje“ u osnovna prava i slobode „proporcionalno“ cilju kome se teži, i da li postoji „pravična ravnoteža“ između opšteg interesa i obaveze za zaštitom osnovnih prava i sloboda pogođenih subjekata koji ne bi trebalo da snose srazmerno najveći teret u ostvarivanju ovog cilja. U ovoj oceni, presuda se fokusira na pet (5) kategorija funkcionera/službenika/zaposlenih koji su pogođeni osporenim zakonom, odnosno (a) sudije i tužioce; (b) druge funkcionere/službenike/zaposlene koji su pogođeni smanjenjem nivoa plata; (c) spoljnu službu Republike Kosovo; (d) funkcionere/službenike/zaposlene koji su  zaposleni nakon stupanja na snagu osporenog zakona; i (e) svi zaposlene u javnom sektoru za prvih petnaest (15) godina radnog iskustva u kontekstu prepolovljenja visine dodatka za radno iskustvo kroz osporeni zakon.

(a) sudije i tužioci

U presudi se, između ostalog, ističe da su ustavni i međunarodni standardi u kontekstu nezavisnosti pravosudnog sistema, već godinama, razrađeni kroz sudsku praksu Suda. Presuda dalje pojašnjava da (i) u pogledu nivoa plata sudija i tužilaca, postoje garancije koje potiču iz međunarodnih i ustavnih i zakonskih instrumenata u Republici Kosovo; (ii) važeći zakoni Republike Kosovo, odnosno Zakon o sudovima i Zakon o državnom tužiocu, garantuju održavanje istog nivoa plate tokom mandata sudije i/ili tužioca, odredbe koje osporeni zakon stavlja van snage; (iii) sudije i tužioci Republike Kosovo, su kategorija koja je najviše pogođena osporenim zakonom, odnosno do pedeset odsto (50%) smanjenje vrednosti plate; i (iv) na osnovu sudske prakse ESLJP, SPEU i presuda drugih ustavnih sudova, jedini slučajevi u kojima pomenuti sudovi nisu utvrdili povrede u kontekstu smanjenja nivoa plata sudske vlasti, su okolnosti ekonomskih/finansijskih kriza, tokom kojih su preduzete sveobuhvatne mere za stabilizaciju privrede, što je rezultiralo privremenim i postepenim smanjenjem plata svih javnih funkcionera, stavljajući na sudije i tužioce jednak teret kao i na druge funkcionere. U okolnostima osporenog zakona, to očigledno nije slučaj. Štaviše, prema elaborisanjima presude, povećanje plata sudija i tužilaca odlukom [br. 20/14] od 20. decembra 2017. godine Vlade, razmotreno je kroz presudu Suda u slučaju KO12/18, kojom je izvršena ocena ustavnost gore navedene Odluke. Prema datim pojašnjenjima, nesrazmerno smanjenje nivoa plata sudija i tužilaca u Republici Kosovo, ne obuhvata pitanja samo u vezi sa povredom individualnih prava i sloboda sudija i tužilaca, već i ozbiljna pitanja kršenja nezavisnosti sudske vlasti, podele i balansiranja vlasti i ustavne ravnoteže i vrednosti ustavnog poretka Republike Kosovo. Shodno tome, Sud je utvrdio da  stav 2 člana 41 (Prelazni dodatak) osporenog zakona nije u saglasnosti sa stavovima 1 i 2 člana 46 [Zaštita imovine] Ustava u vezi sa članom 1 (Zaštita imovine) Protokola br. 1 EKLJP i stavom 1 člana 4 [Oblik Vladanja i Podela Vlasti] i stavom 1 člana 7 [Vrednosti] Ustava.

• druge kategorije funkcionera, službenika i zaposlenih koji su pogođeni smanjenjem nivoa plata

U presudi se podseća da je u prethodnoj presudi Suda koja se odnosi na plate u javnom sektoru, odnosno u presudi KO219/19, posebno naglašeno da (i) sve dok je održivost javnih finansija od interesa za sve, postizanje ovog cilj mora da se primenjuje univerzalno, odnosno da se teret mora podjednako raspodeliti na sve službenike; i (ii) teret smanjenja plata, ako se već smatra neophodnim zbog ekonomske krize, treba da bude proporcionalan i da obuhvati sve podjednako, tako da nijedan određeni sektor ne preuzme glavni teret. Takav stav podržavaju i međunarodni standardi, uključujući i sudsku praksu ESLJP. Ova poslednje navedena odražava neke zajedničke karakteristike, naime da (i) smanjenja plata/beneficija i/ili utvrđivanje/povećanje poreza bila su povezana sa uspostavljanjem sveobuhvatnih mera za rešavanje ekonomske krize i/ili budžetskih deficita u odgovarajućim državama; (ii) smanjenja su uvek bila privremena, ponekad uključujući i mehanizme putem kojih su se nivoi plata postepeno vratili na prethodni nivo; i (iii) jednoobrazno su se primenjivala u celoj državnoj upravi. U presudi se pojašnjava da se osporeni zakon suštinski razlikuje od navedenih okolnosti, između ostalog i po tome što selektivno smanjenje nivoa plata u javnom sektoru, (i) ni u kom slučaju nije povezano sa ekonomskom krizom, budžetskim deficitom ili vanrednim okolnostima; (ii) nije ni privremena niti jednoobrazna; (iii) podigao je nivo plata jednoj kategoriji funkcionera/službenika/zaposlenih na suštinski način, dok je podjednako suštinskim smanjenjem pogodio neke druge kategorije, tako što je takođe isključio čitave kategorije iz prava prelaznog perioda. Prema datim pojašnjenjima, mehanizam koji je odabrao zakonodavac za ostvarivanje svrhe osporenog zakona ne ispunjava obaveze koje proizilaze iz člana 55. [Ograničenje prava i osnovnih sloboda] Ustava, prema kojem u ograničenju osnovnih prava i slobode, javne institucije, dužne su da ocene odnos između ograničenja i cilja koji se želi postići, kao i da razmotre mogućnost ostvarenja tog cilja sa što blažim ograničenjem. Nesrazmernim opterećenjem samo određenim kategorijama u javnom sektoru nije postignuta „pravična ravnoteža“ između opšteg interesa i obaveze za zaštitom prava i osnovnih sloboda, što za posledicu ima povredu prava na mirno uživanje imovine na potpuno nesrazmeran način. Sledstveno, Sud je utvrdio da stavovi 2 i 3 člana 41 (Prelazni dodatak) osporenog zakona nisu u saglasnosti sa stavovima 1 i 2 člana 46 [Zaštita imovine] Ustava u vezi sa članom 1 (Zaštita imovine) Protokola br. 1 EKLJP.

(c) Spoljna služba Republike Kosovo 

U presudi se, u nastavku, pojašnjava da je spoljna služba Republike Kosovo srazmerno među najviše pogođenim smanjenjem nivoa plata zajedno sa kategorijom sudija i tužilaca, ali je za razliku od ovih poslednjih, takođe isključena i iz prava na prelazni dodatak i prema tome je pogođen trenutnim smanjenjem nivoa plata stupanjem na snagu osporenog zakona. Kao posledica toga, a prema elaborisanjima navedenim u presudi, pored nesrazmerne povrede prava na mirno uživanje imovine, kategorija spoljne službe Republike Kosovo pokreće i pitanja u vezi sa jednakošću pred zakonom. U kontekstu ovog poslednjeg, Presuda razrađuje principe koji proizilaze iz člana 24. [Jednakost pred Zakonom] Ustava u vezi sa članom 14. (Zabrana diskriminacije) i članom 1. (Opšta zabrana diskriminacije) Protokola br. 12 EKLJP-a i u primeni relevantnih kriterijuma kako bi se utvrdilo da li „razlika u tretmanu” rezultira povredom navedenih odredbi, Sud je utvrdio da je to slučaj u pogledu kategorije spoljne službe Republike Kosovo. Shodno tome, Sud je utvrdio da stav 3 člana 41 (Prelazni dodatak) osporenog zakona nije u saglasnosti sa stavovima 1 i 2 člana 46 [Zaštita imovine] Ustava u vezi sa članom 1 (Zaštita imovine) Protokola br. 1 EKLJP i stavom 1 člana 24 [Jednakost pred Zakonom] Ustava u vezi sa članom 14 (Zabrana diskriminacije) EKLJP-a.

• kategorija funkcionera/službenika/zaposlenih koji se zapošljavaju nakon stupanja na snagu osporenog zakona

Presudom je takođe pojašnjeno da prema osporenom zakonu, svako lice koje se zaposli nakon njegovog usvajanja, ostvaruje platu u skladu sa odgovarajućim Prilozima na zakonu i ne uživa pravo na prelazni dodatak. Shodno tome, deo ove kategorije se nadoknađuje nižom i različitom platom za jednak rad u kontekstu ekvivalentnih pozicija, u trajanju od dve (2) godine, odnosno koliko traje prelazni period. U presudi se dalje pojašnjava da ova kategorija, koja je zaposlena nakon stupanja na snagu osporenog zakona, ne podleže garancijama koje se odnose na pravo na mirno uživanje imovine u kontekstu delokruga člana 46 [Zaštita imovine] Ustava u vezi sa članom 1 (Zaštita imovine) Protokola br. 1 EKLJP. S tim u vezi, ista pokreće pitanja vezana za principe jednakosti pred zakonom garantovane članom 24 [Jednakost pred Zakonom] Ustava zbog toga što jedan deo funkcionera/službenika/zaposlenih koji spadaju u delokrug ovog zakona, ali koji su zaposleni nakon stupanja na snagu istog, neće imati istu i/ili jednaku platu kao njihove kolege koji su zaposleni pre stupanje na snagu osporenog zakona, suprotno i samim garancijama koje sadrži osporeni zakon. Prema elaborisanjima datim u presudi, i u primeni relevantnih kriterijuma koji se odnose na pravo na jednakost pred zakonom, Sud je utvrdio da „razlika u tretmanu“ između ove dve kategorije nije proporcionalna cilju kome se teži i sledstveno tome, rezultira kršenjem prava na jednakost pred zakonom ove kategorije funkcionera/službenika i zaposlenih. Sledstveno, Sud je utvrdio da stav 4. člana 41. (Prelazni dodatak) osporenog zakona, nije u saglasnosti sa stavom 1. člana 24. [Jednakost pred Zakonom] Ustava u vezi sa članom 1. (Opšta zabrana diskriminacije) Protokola br. 12 EKLJP-a.

• prepolovljenje visine dodatka za radno iskustvo tokom prvih petnaest (15) godina radnog iskustva

U presudi je takođe pojašnjeno da je osporenim zakonom prepolovljena visina dodatka za radno iskustvo, sa nula zapeta pet odsto (0,5%) na nula zapeta dvadeset i pet odsto (0,25%), za svaku punu godinu rada tokom prvih petnaest (15) godina radnog iskustva, i time utiče na visinu plate za sve funkcionere/službenike/zaposlene koji potpadaju pod delokrug osporenog zakona. Prema obrazloženjima u presudi, nije sporno da pravo na dodatak na osnovnu platu od nula zapeta pet odsto (0,5%) za svaku godinu radnog iskustva potiče iz člana 18. (Dodatak na platu za radno iskustvo) prethodnog zakona, odnosno Zakon br. 03/L-147 o platama javnih službenika i shodno tome, „mešanje“ u ovo pravo kroz osporeni zakon, podleže kontroli garancija utvrđenih članom 46 [Zaštita Imovine] Ustava u vezi sa članom 1 (Zaštita imovine) Protokola br. 1 EKLJP-a. Presuda, primenjujući sudsku praksu ESLJP, pojašnjava da, iako nije sporno da je relevantno „mešanje“ u pravo na mirno uživanje imovine propisano osporenim zakonom, ono ne sledi nikakav „legitimni cilj“. Ovo, između ostalog, zbog toga što prepolovljenje nivoa visine dodatka za prvih petnaest (15) godina radnog iskustva (i) nije urađeno ni za svrhe ekonomske krize ili jedne vanredne situacije, i (ii) niti za svrhe „ujednačenosti plata u javnom sektoru“ što odražava cilj osporenog zakona, već je (iii) prema MUP-u, urađeno da „podrži i stimuliše doprinos kao uslugu državi i društvu”. Prema pojašnjenjima datim u presudi, takav cilj ne odražava obaveze koje proizilaze iz člana 55. [Ograničenje Prava i Osnovnih Sloboda] Ustava, prema kojem se ograničavanje osnovnih prava i sloboda ne može vršiti u druge svrhe osim onih za koje su određene, i štaviše, ne odražava ni obavezu organa javne vlasti da balansira ograničenje i cilj koji se želi postići, uz razmatranje mogućnosti ostvarivanja cilja sa što blažim ograničenjem. Sledstveno, Sud je utvrdio da stav 6 člana 6 (Prelazni dodatak) osporenog zakona nije u saglasnosti sa stavovima 1 i 2 člana 46 [Zaštita imovine] Ustava u vezi sa članom 1 (Zaštita imovine) Protokola br. 1 EKLJP.

• Efekti konstatacija Suda

Na kraju i u kontekstu efekata presude koji se odnose na konstatacije Suda o nesaglasnosti sa Ustavom gore navedenih odredaba osporenog zakona, na osnovu principa koji proizilaze iz relevantnih mišljenja Venecijanske komisije, sudske prakse ESLJP i Suda, sa naglaskom na balansiranju između principa pravne sigurnosti i osnovnih prava i sloboda zagarantovanih Ustavom, presuda pojašnjava četiri (4) glavne kategorije njenih efekata, i to kao što sledi:

Prvo, konstatacije presude ni na koji način ne utiču na kategoriju funkcionera/službenika/zaposlenih kojima je osporenim zakonom povećan nivo plate.

Drugo, proglašenje kao suprotnim Ustavu, a samim tim i ukidanje stavova 2. i 3. člana 41. (Prelazni dodaci) osporenog zakona, ima za posledicu očuvanje postojećeg nivoa plata u javnom sektoru sve dok nova plata, odnosno plata utvrđena osporenim zakonom, postane ekvivalentna postojećoj plati. Ovakvo utvrđivanje proizilazi iz stava 1 člana 41. (Prelazni dodaci) osporenog zakona, prema kojem, ako je javni službenik ili javni funkcioner, pre stupanja na snagu ovog zakona, primao platu koja je veća od plate predviđene ovim zakonom, on/ona će dobiti novu platu prema odredbama ovog zakona i prelazni dodatak u visini razlike između sadašnje plate i nove osnovne plate. Povećanje vrednosti koeficijenta za svaku fiskalnu godinu u odnosu na proporcionalno smanjenje prelaznog dodatka, uz očuvanje nivoa postojeće plate za kategorije koje su pretrpele smanjenje plata, postepeno rezultira potpunim „usaglašavanjem/nivelisanjem“ sa nivoom nove plate koju precizira osporeni zakon kroz relevantne Priloge. Štaviše, proglašenje kao suprotnim Ustavu i ukidanje stava 3 člana 41 (Prelazni dodaci) osporenog zakona, u kontekstu kategorije spoljne službe Republike Kosovo, od stupanja na snagu presude, sadrži obavezu za tretiranjem ove kategorije u skladu sa utvrđivanjima iz stava 1 člana 41 (Prelazni dodaci) osporenog zakona.

Treće, proglašenje kao suprotnim Ustavu, a samim tim i ukidanjem stava 4. člana 41. (Prelazni dodaci) osporenog zakona, sadrži obavezu za nivelisanjem plata, od stupanja na snagu presude, kategorije zaposlenih nakon stupanja na snagu navedenog zakona, na osnovu samog člana 4. (Načela sistema plata) osporenog zakona, prema kojem, između ostalog, „ svako, bez ikakve diskriminacije, ima pravo na jednaku platu za jednak rad“.

Četvrto, uprkos činjenici da su (i) stav 6. člana 6. (Osnovna plata) osporenog zakona, koji se odnosi na visinu dodatka za radno iskustvo; i (ii) stav 2. člana 2. (Delokrug primene) osporenog zakona u odnosu na odredbe koje su precizirane u izreci presude, ocenjeni kao suprotni Ustavu, Sud iste nije ukinuo, jer (i) ukidanje prvog u vezi sa činjenicom da osporeni Zakon ukida i Zakon br.03/L-147 o platama javnih službenika, rezultiralo bi pravnom prazninom u pogledu prava na dodatak na platu za radno iskustvo; dok bi (ii) ukidanje drugog uticalo na primenu osporenog zakona u celini. Shodno tome, na osnovu člana 116 [Pravni Efekat Odluka] Ustava, Sud je naložio Skupštini da, u roku od šest (6) meseci nakon stupanja na snagu ove presude, izmeni i/ili dopuni gore navedene članove u skladu sa Ustavom i presudom Suda, uz pojašnjenje da u kontekstu (i) stava 6. člana 6. (Osnovna plata) osporenog zakona, prava u vezi sa dodatkom za radno iskustvo moraju se precizirati kroz izmenu/dopunu osporenog zakona od strane Skupštine, ali sa efektom od stupanja na snagu ove presude; dok (ii) u kontekstu stava 2 člana 2 (Delokrug primene) osporenog zakona, funkcionalna, organizaciona i budžetska nezavisnost ustavnih nezavisnih institucija tumači se i sprovodi u skladu sa Ustavom i presudom Suda. Ovaj poslednje navedeni je, uzimajući u obzir neophodne pripreme za sprovođenje ove presude, odredio da presuda stupa na snagu dana 1. februara 2024. godine.