USTAVNI SUD

Slučajevi (i) KO232/23 i KO233/23, podnosioci zahteva, Abelard Tahiri i 10 (deset) drugih poslanika Skupštine Republike Kosovo; i  (ii) KO233/23, podnosioci zahteva, Besian Mustafa i 10 (deset) drugih poslanika Skupštine Republike Kosovo, Ocena ustavnosti Zakona br. 08/L-180 o izmenama i dopunama Zakona br. 06/L-048 o Nezavisnom nadzornom odboru za civilnu službu Kosova

KO232/23 i KO233/23, presuda od 21. juni 2024. godine, objavljena 24. jula 2024. godine

Ključne reči: institucionalni zahtev, prihvatljiv zahtev, pravo na pravno sredstvo, viši rukovodeći civilni službenici, nadležnosti Nezavisnog nadzornog odbora civilne službe, imunitet članova Nezavisnog nadzornog odbora, „izvršnost“ odluka Nezavisnog nadzornog odbora

Ustavni sud Republike Kosovo je odlučio u vezi sa spojenim zahtevima u slučajevima (i) KO232/23, sa podnosiocima zahteva: Abelard Tahiri i 10 (deset) drugih poslanika; i (ii) KO233/23, sa podnosiocima zahteva: Besian Mustafa i 10 (deset) drugih poslanika Skupštine Republike Kosovo, koji su podneti Sudu na osnovu ovlašćenja koja su propisana stavom 5. člana 113. [Jurisdikcija i ovlašćene strane] Ustava Republike Kosovo u vezi sa ocenom ustavnosti Zakona br. 08/L-180 o izmenama i dopunama Zakona br. 06/L-048 o Nezavisnom nadzornom odboru za civilnu službu Kosova.

Sud je odlučio da (i) jednoglasno, proglasi zahtev prihvatljivim i da utvrdi (ii) jednoglasno, da članovi 2, 7. i 8. Zakona br. 08/L-180 o izmenama i dopunama Zakona br. 06/L-048 o Nezavisnom nadzornom odboru za civilnu službu Kosova nisu u saglasnosti sa stavom 1. člana 24. [Jednakost pred zakonom] i članom 32. [Pravo na pravno sredstvo] u vezi sa stavom 2. člana 101. [Civilna služba] Ustava i da proglasi iste ništavim; (iii) sa 7 (sedam) glasova za i 2 (dva) glasa protiv, da član 6. Zakona br. 08/L-180 o izmenama i dopunama Zakona br. 06/L-048 o Nezavisnom nadzornom odboru za civilnu službu Kosova nije u saglasnosti sa stavom 2. člana 101. [Civilna služba] Ustava i da proglasi iste ništavim; (iv) jednoglasno, da članovi 9, 10. i 11. Zakona br. 08/L-180 o izmenama i dopunama Zakona br. 06/L-048 o Nezavisnom nadzornom odboru za civilnu službu Kosova nisu u saglasnosti sa stavom 1. člana 31. [Pravo na pravično i nepristrasno suđenje] Ustava i da proglasi iste ništavim; (v) jednoglasno, da se na osnovu člana 43. (Rok) Zakona br. 03/L-121 o Ustavnom sudu Republike Kosovo, Zakon br. 08/L-180 o izmenama i dopunama Zakona br. 06/L-048 o Nezavisnom nadzornom odboru za civilnu službu Kosova, uputi predsednici Republike Kosovo na proglašenje ukazom prema modalitetima utvrđenim u presudi Suda i bez njegovih članova 2, 6, 7, 8, 9, 10. i 11.

Presuda prvo pojašnjava da osporeni zakon menja i dopunjuje Zakon br. 06/L-048 o Nezavisnom nadzornom odboru za civilnu službu Kosova u četiri glavna aspekta. Prvo, menja sastav Nezavisnog nadzornog odbora sa 7 (sedam) na 15 (petnaest) članova, menjajući i/ili dopunjujući i aspekte koji se odnose na kriterijume i postupak za imenovanje članova Nezavisnog nadzornog odbora. Drugo, eliminiše aktualnu zakonsku odredbu koja garantuje imunitet u odlučivanju članovima Nezavisnog nadzornog odbora. Treće, ukida Nezavisnom nadzornom odboru nadležnost da odlučuje u vezi sa žalbama civilnih službenika i/ili kandidata za prijem u civilnu službu na višim rukovodećim pozicijama protiv odluka Vlade, odnosno onemogućava žalbe istih u Nezavisnom nadzornom odboru protiv odluka Vlade, ali garantujući im pravo na žalbu pred nadležnim sudom u upravnom sporu. Četvrto, za razliku od zakona na snazi o Nezavisnom nadzornom odboru, izvršnost odluka Saveta uslovljava ili nedostatkom žalbe pred nadležnim sudom ili u slučaju žalbe, donošenjem pravosnažne sudske odluke od strane nadležnog suda.

Poslanici Skupštine koji su podneli zahtev osporavaju gore navedeni zakon, kako u pogledu sadržaja, tako i u pogledu procedure sprovođenja. Prema pojašnjenjima datim u presudi, (i) u smislu prvog, podnosioci zahteva, u suštini, navode da je procedura sprovođenja za usvajanje osporenog zakona u suprotnosti sa članom 77. (Razmatranje predloga zakona o izmeni i dopuni zakona) Poslovnika Skupštine; dok (ii) u smislu drugog, u suštini, navode da je osporeni zakon u suprotnosti sa članovima 24. [Jednakost pred zakonom], 31. [Pravo na pravično i nepristrasno suđenje], 32. [Pravo na pravno sredstvo], 53. [Tumačenje odredbi ljudskih prava], 55. [Ograničenje prava i osnovnih sloboda], 101. [Civilna služba] i 142. [Nezavisne Agencije] Ustava, između ostalog i u suštini, jer (i) krši osnovna prava i slobode civilnim službenicima višeg rukovodećeg nivoa, onemogućujući im žalbu pred Nezavisnim nadzornim odborom za razliku od drugih civilnih službenika i negirajući im sledstveno pravo na pravno sredstvo, štaviše, ukidajući u isto vreme, Nezavisnom nadzornom odboru ustavnu nadležnost da osigura poštovanje uredbi i načela koja regulišu civilnu službu prema odredbama člana 101. [Civilna služba] Ustava; (ii) krši nezavisnost u odlučivanju članovima Nezavisnog nadzornog odbora, eliminišući garancije za imunitet pri odlučivanju u suprotnosti sa članom 101. [Civilna služba] Ustava; i (iii) krši ustavne nadležnosti Nezavisnog nadzornog odbora, uključujući i prava stranaka na pravično i nepristrasno suđenje, uzimajući u obzir da se eliminiše efekat “izvršnosti” odluka Nezavisnog nadzornog odbora do donošenja pravosnažne odluke redovnih sudova. Navode podnosilaca zahteva, u principu, podržavaju Ombudsman i Nezavisni nadzorni odbor, dok ih protivargumentuje premijer Republike Kosovo i Parlamentarna grupa Lëvizja VETËVENDOSJE!. Poslednje pomenuti protivargumentuju da je osporeni zakon u saglasnosti sa Ustavom, u suštini, jer (i) Nezavisni nadzorni odbor nije nezavisna agencija Skupštine i da je izvor nadležnosti Odbora Skupština; (ii) Nezavisni nadzorni odbor ne može da ograniči nadležnosti Vlade Republike Kosovo i njegovo odlučivanje se ne može ograničiti ni u jednoj okolnosti od “kvazi sudskog organa”; (iii) mora se praviti razlika između kategorija civilne službe na osnovu njihove težine odgovornosti, nadležnosti i opšte uloge u obezbeđivanju funkcionisanja uprave, dok Nezavisni nadzorni odbor ne može nadmetati odlučivanje Vlade u vezi sa civilnim službenicima i/ili kandidatima za civilne službenike na višim rukovodećim pozicijama, a kojima nije povređeno pravo na pravno sredstvo, jer im je zagarantovana žalba u redovnim sudovima kroz upravni spor; (iv) u nadležnosti je Skupštine da li ocenjuje potrebu da se garantuje imunitet u vezi sa odlučivanjem članova Nezavisnog odbora ili ne; i (v) odluke Nezavisnog nadzornog odbora mogu postati „izvršne“ tek nakon odlučivanja redovnih sudova, jer se odluke Odbora ne mogu preklapati sa odlukama Vlade.

Prilikom ocene ustavnosti osporenog zakona, Sud je prvo i između ostalog razradio (i) osnovna ustavna načela u vezi sa Nezavisnim nadzornim odborom i njegovim odnosom sa izvršnom vlašću kako je navedeno u Poglavlju VI [Vlada Republike Kosovo] Ustava; (ii) osnovna ustavna načela koja se odnose na jednakost pred zakonom i pravo na delotvorno pravno sredstvo; i (iii) načela koja je uspostavio Sud kroz svoju već konsolidovanu sudsku praksu u vezi sa funkcijom i ovlašćenjima Nezavisnog nadzornog odbora koja proizilaze iz člana 101. [Civilna služba] Ustava, uključujući i nezavisnost u donošenju odluka njegovih članova, sa naglaskom, ali ne ograničavajući se na presude Suda u slučajevima: (a) KO171/18 u vezi sa ocenom ustavnosti Zakona br. 06/L-048 o Nezavisnom nadzornom odboru civilne službe Kosova; (b) KO127/21 u vezi sa ocenom ustavnosti odluke [br. 08-V-29] Skupštine Republike Kosovo od 30. juna 2021. godine o razrešenju pet (5) članova Nezavisnog odbora; i (c) KO216/22 i KO220/22 u vezi sa ocenom ustavnosti Zakona br. 08/L-197 o javnim službenicima.

Prilikom primene gore navedenih načela u oceni ustavnosti osporenog zakona, u presudi se prvo navodi (i) da se članom 101. [Civilna služba] Ustava osniva Nezavisni nadzorni odbor za civilnu službu sa ustavnom nadležnošću da obezbedi poštovanje uredbi i načela koja regulišu civilnu službu u Republici Kosovo; (ii) da je sudska praksa Suda tokom godina razjasnila razliku između Nezavisnog nadzornog odbora i nezavisnih agencija osnovanih na osnovu člana 142. [Nezavisne agencije] Ustava, naglašavajući, u principu, da sve dok je osnivanje, uključujući i definisanje funkcije i nadležnosti nezavisnih agencija, u nadležnosti Skupštine, Nezavisni nadzorni odbor je organ ustanovljen Ustavom i njegove ustavne nadležnosti se ne mogu kršiti zakonima Skupštine; i (iii) sve dok Skupština ima punu nadležnost da kroz zakone precizira ulogu Odbora u vršenju svoje funkcije da obezbedi poštovanje uredbi i načela koja regulišu civilnu službu, ona mora poštovati nezavisnost i nadležnost Odbora prema ustavnim odredbama.

U presudi Suda, načela koja su gore objašnjena, primenjena su u razmatranju svakog ocenjenog člana osporenog zakona posebno. Sledom navedenog i za potrebe ovog sažetka, u nastavku će biti razjašnjeni nalazi i glavni zaključci u vezi sa najspornijim pitanjima osporenog zakona, odnosno (i) ukidanje nadležnosti Nezavisnog nadzornog odbora da odlučuje u vezi sa odlukama Vlade koje se odnose kandidate za prijem i civilne službenike na višim rukovodećim položajima, i nemogućnost poslednje navedenih da svoje žalbe upute Nezavisnom nadzornom odboru; (ii) ukidanje imuniteta za donošenje odluka članovima Nezavisnog nadzornog odbora; i (iii) lišavanje svih odluka Nezavisnog nadzornog odbora njihove „izvršnosti“ do donošenja pravosnažne odluke redovnih sudova.

(i) ukidanje nadležnosti Nezavisnog nadzornog odbora da odlučuje u vezi sa odlukama Vlade koje se odnose na kandidate za prijem i civilne službenike na višim rukovodećim pozicijama

U presudi je prvo pojašnjeno da se članovima 2, 7. i 8. osporenog zakona, menjaju i dopunjuju članovi 6. (Funkcije Odbora), 16. (Razmatranje žalbi) i 19. (Procedura nadgledanja izbora civilnih službenika višeg rukovodećeg nivoa i rukovodećeg nivoa) osnovnog zakona, ukidajući nadležnost Nezavisnog nadzornog odbora za (i) razmatranje žalbi protiv odluka Vlade o izboru civilnih službenika na više rukovodeće pozicije; kao i (ii) nadzor postupka izbora civilnih službenika višeg rukovodećeg nivoa. Prema pojašnjenjima datim u presudi, gore navedeni članovi pokreću dva (2) ustavna pitanja, odnosno (i) ustavnu nadležnost Nezavisnog nadzornog odbora da obezbedi poštovanje uredbi i načela koja regulišu civilnu službu u Republici Kosovo; i (ii) jednakost pred zakonom u pogledu prava na pravno sredstvo u kontekstu kandidata za prijem i civilnih službenika višim rukovodećim pozicijama u odnosu na druge kategorije civilne službe.

U kontekstu prvog pitanja, presuda ističe konsolidovanu sudsku praksu Suda, uključujući u (i) njegovoj presudi u slučaju KO171/18, u kojoj je razradio nadležnost Nezavisnog nadzornog odbora za obezbeđenje poštovanja pravila civilne službe za sve kategorije civilnih službenika, bez izuzetka; i (ii) njegovoj presudi u slučajevima KO216/22 i KO220/22, u kojoj je ocenjena ustavnost Zakona o javnim službenicima, a koji je, u kvalifikaciji civilne službe, obuhvatio i funkcionere, odnosno civilne službenike višeg rukovodećeg nivoa, i štaviše, isti u razradi prava na žalbu Nezavisnom nadzornom odboru, ne pravi razliku između kategorija civilnih službenika, omogućavajući svima pravo na podnošenje žalbe Nezavisnom nadzornom odboru na bilo kakvo činjenje ili nečinjenje organa, kojim se povređuju legitimna prava ili pravni interesi koji proističu iz radnog odnosa u civilnoj službi. Prema pojašnjenjima koja su data u presudi, Ustavom je utvrđena nadležnost Nezavisnog nadzornog odbora da obezbedi poštovanje uredbi i načela koja regulišu civilnu službu, a ta nadležnost se odnosi na sve kategorije koje, na osnovu zakona na snazi, spadaju u delokrug civilne službe. Štaviše, Nezavisni nadzorni odbor je institucija koja je ustanovljena u ustavnom poglavlju o Vladi Republike Kosovo, a osporeni zakon isključuje nadležnost Nezavisnog nadzornog odbora da odlučuje upravo vezano samo za odluke Vlade.

Nadalje i u kontekstu drugog pitanja, presuda, primenom načela koja proizilaze iz sudske prakse Suda, uključujući i onu Evropskog suda za ljudska prava, u pogledu jednakosti pred zakonom i prava na pravno sredstvo, između ostalog, pojašnjava da na osnovu važećih zakona, kandidati za prijem i civilni službenici više rukovodeće kategorije, spadaju u definiciju civilne službe i kao takvi su u „relativno sličnim i/ili analognim“ pozicijama sa drugim kategorijama civilne službe. Shodno tome, razlike definisane u osporenom zakonu u kontekstu jednakosti pristupa pravnim sredstvima, odnosno pristupa oceni i odlučivanju Nezavisnog nadzornog odbora, rezultiraju „razlikom u tretmanu“, a koja, sve dok je „propisana zakonom“ i može težiti „legitimnom cilju“, nije „srazmerna“ cilju kojem se teži, jer, između ostalog, uprkos ustavnoj nadležnosti Nezavisnog nadzornog odbora da obezbedi poštovanje pravila civilne službe, a za razliku od svih drugih važećih zakona, uključujući i Zakon o javnim službenima, isključuje iz nadzora Nezavisnog nadzornog odbora samo gore navedenu kategoriju i to samo u odnosu na odlučivanje Vlade Republike Kosovo.

Kao rezultat toga, a prema izlaganjima navedenim u presudi, Sud je utvrdio da članovi 2, 7. i 8. osporenog zakona, nisu u saglasnosti sa stavom 1. člana 24. [Jednakost pred zakonom] i članom 32. [Pravo na pravno sredstvo] u vezi sa stavom 2. člana 101. [Civilna služba] Ustava. 

(ii) ukidanje imuniteta za odlučivanje članovima Nezavisnog nadzornog odbora

U presudi je najpre pojašnjeno da je članom 6. osporenog zakona u celini eliminisan stav 3. člana 11. (Mandat članova Odbora) osnovnog zakona i kojim je određeno da predsednik i članovi Odbora, u vezi donošenja odluka u okviru ustavnih i zakonskih funkcija Odbora, uživaju imunitet od krivičnog gonjenja, građanskih parnica ili razrešenja.

U gore navedenom smislu, presuda ističe činjenicu da je nezavisnost odlučivanja članova Nezavisnog nadzornog odbora posebno razmotrena kroz dve presude Suda u slučajevima KO171/18 i KO127/21, respektivno. Sud je (i) prvom presudom ocenio upravo ustavnost stava 3. člana 11. (Mandat članova Odbora) osnovnog zakona, koji se osporenim zakonom stavlja van snage i okvalifikovao isti saglasnim sa članom 101. [Civilna služba] Ustava; dok je (ii) drugom presudom, Sud proglasio suprotnim Ustavu razrešenje članova Nezavisnog nadzornog odbora zbog njihovog odlučivanja u konkretnim slučajevima. Sud je kroz dve presude, između ostalog, naglasio (i) da je ustavna nezavisnost Nezavisnog nadzornog odbora uslovljena nezavisnošću u odlučivanju njegovih članova; (ii) da ustavna nezavisnost Nezavisnog nadzornog odbora u vršenju funkcija definisanih Ustavom i zakonom, daje imunitet članovima Nezavisnog nadzornog odbora u pogledu odlučivanja u okviru ustavnih i zakonskih funkcija Nezavisnog nadzornog odbora od krivičnog gonjenja, građanskih parnica ili razrešenja, što im omogućava slobodu da samostalno i bez straha od posledica zbog vršenja svojih funkcija u odnosu na „iznete stavove, način glasanja ili odluke donete u toku rada“; (iii) uprkos činjenici da Skupština ima ustavnu nadležnost da nadgleda Nezavisni nadzorni odbor u skladu sa preciznim definicijama u Zakonu koji je usvojila sama Skupština, uključujući mogućnost razrešenja njegovih članova pod okolnostima navedenim u zakonu koji se primenjuje za Nezavisni nadzorni odbor, njegovi članovi se ne mogu razrešiti zbog odlučivanja. Prema pojašnjenjima datim u presudi, takva mogućnost, na osnovu koje bi članovi Nezavisnog nadzornog odbora mogli biti razrešeni zbog svog odlučivanja, duboko bi povredila funkcionalnu nezavisnost Nezavisnog nadzornog odbora i samu svrhu njegovog postojanja, prema odredbama člana 101. [Civilna služba] Ustava i važećih zakona. Pored toga, u presudi se ponavlja činjenica da zakonitost odluka Nezavisnog nadzornog odbora podleže kontroli sudske, a ne zakonodavne i/ili izvršne vlasti.

Shodno tome, i prema pojašnjenjima datim u presudi, Sud je utvrdio da član 6. osporenog zakona nije u saglasnosti sa stavom 2. člana 101. [Civilna služba] Ustava. 

(ii) lišavanje svih odluka Nezavisnog odbora njihove „izvršnosti” do donošenja pravosnažne odluke redovnih sudova

U presudi je najpre pojašnjeno da se članovima 9, 10. i 11. osporenog zakona, menjaju i dopunjuju članovi 21. (Odluka Odbora), 22. (Pokretanje upravnog spora) i 23. (Procedura u slučaju neizvršenja odluke Odbora) osnovnog zakona, utvrdivši da odluke Nezavisnog nadzornog odbora nemaju status „izvršnosti“, odnosno utvrdivši da iste postaju „izvršne“ (i) tek nakon isteka rokova za žalbu pred redovnim sudovima; ili (ii) u slučaju žalbe, tek nakon što odluka redovnih sudova postane pravosnažna.

U gore navedenom kontekstu, presuda razrađuje konsolidovanu sudsku praksu Suda, uključujući i u kontekstu individualnih zahteva i koji su, u suštini, ukazali na značaj „izvršnosti“ odluka Nezavisnog nadzornog odbora, uključujući i u kontekstu ustavnih garancija za pravično i nepristrasno suđenje i delotvornost pravnog sredstva. Na osnovu ove sudske prakse, Sud je dosledno i stalno precizirao da su odluke Nezavisnog nadzornog odbora, koji ima svojstvo „kvazi-suda“ u kontekstu obaveza koje proizilaze iz člana 31. [Pravo na pravično i nepristrasno suđenje] Ustava u vezi sa članom 6. (Pravo na pravično suđenje) Evropske konvencije o ljudskim pravima, „konačne, obavezujuće i izvršne” odluke u upravnom postupku. U presudi se dalje ponavlja da Nezavisni nadzorni odbor ima punu nadležnost da odlučuje o pitanjima koje se odnose na obezbeđivanje poštovanja pravila civilne službe, dok ocena zakonitosti ovih odluka pripada redovnim sudovima, koji, na osnovu važećeg zakona o upravnim sporovima, imaju punu nadležnost da obustave izvršenje odluka Nezavisnog odbora izricanjem privremenih mera, kada su na osnovu ocene nadležnih sudova ispunjeni kriterijumi utvrđeni zakonom. Prema datim pojašnjenjima, ukidanje „izvršnosti” odluka Nezavisnog odbora, ukoliko sami sudovi nisu zabranili njihovo izvršenje prema odredbama važećih zakona, narušava delotvornost ustavne nadležnosti Nezavisnog nadzornog odbora da obezbedi poštovanje uredbi i načela koja regulišu civilnu službu Republike Kosovo prema odredbama člana 101. [Civilna služba] Ustava.

Shodno tome i prema pojašnjenjima datim u presudi, Sud je utvrdio da članovi 9, 10. i 11. osporenog zakona nisu u saglasnosti sa stavom 1. člana 31. [Pravo na pravično i nepristrasno suđenje] Ustava.

Na kraju, presuda pojašnjava da na osnovu navoda podnosilaca zahteva proizilazi (i) da za postupak koji je vođen za usvajanje osporenog zakona nije argumentovano da je u suprotnosti sa Ustavom; i (ii) da za članove 3, 4. i 5. osporenog zakona, koji menjaju i dopunjuju članove 8. (Sastav Odbora), 9. (Kriterijumi za imenovanje članova Saveta) i 10. (Procedura imenovanja članova Odbora) osnovnog zakona, nije argumentovano da su u suprotnosti sa Ustavom.

Presuda takođe pojašnjava da su zahtevi podnosilaca podneti Sudu na osnovu stava 5. člana 113. [Jurisdikcija i ovlašćene strane] Ustava i da ova kategorija zahteva ima suspenzivni karakter, odnosno takav zakon se može uputiti predsednici Republike Kosovo na objavljivanje tek nakon odluke Suda i u skladu sa modalitetima utvrđenim u konačnoj odluci Suda. U smislu svoje sudske prakse, kao što je razrađeno i u presudi, imajući u vidu da se ostatak osporenog zakona može primeniti i bez odredbi koje su proglašene suprotne Ustavu, Sud je odlučio da se Zakon br. 08/L-180 o izmenama i dopunama Zakona br. 06/L-048 o Nezavisnom nadzornom odboru za civilnu službu Kosova uputi predsednici Republike Kosovo na objavljivanje, bez njegovih članova 2, 6, 7, 8, 9, 10. i 11, za koje je ocenjeno da su u suprotnosti sa Ustavom i kao takvi su proglašeni ništavim.