Presuda

Ocena ustavnosti Zakona br. 06/L-111 o platama u javnom sektoru

br. predmeta KO 219/19

Preuzimanje:
Sažetak

KO219/19, Podnosilac: Ombudsman, Ocena ustavnosti Zakona br. 06/L-111 o platama u javnom sektoru

KO219/19, presuda usvojena 30. juna 2020. godine, objavljena 9. jula 2020. godine

Ključne reči: zahtev od ombudsmana, izrada zakona, podela vlasti, vladavina zakona, pravna sigurnost, predvidljivost zakona, ustavne vrednosti, javni sektor, plate, jednakost pred zakonom, pravosuđe, nezavisne ustavne institucije 

Zahtev je podnela institucija ombudsmana Republike Kosovo, na osnovu člana 113. stav 2 podstav (1) Ustava. Predmetna stvar zahteva je bila ocena ustavnosti osporenog zakona, koji, prema navodima podnosioca zahteva, nije u saglasnosti sa stavom 2. člana 3. [Jednakost pred zakonom], članom 4. [Oblik vladanja i podela vlasti], stavom 1. člana 7. [Vrednosti], članom 10. [Ekonomija], članom 21. [Opšta načela], stavom 1. člana 22. [Direktna primena međunarodnih sporazuma i instrumenata], članom 23. [Ljudsko dostojanstvo], članom 24. [Jednakost pred zakonom], članom 46. [Zaštita imovine], članom 55. [Ograničenje prava i osnovnih sloboda], stavovima 3. i 7. člana 58. [Odgovornosti države], stavom 2. člana 102. [Opšta načela sudskog sistema], stavom 1. člana 109. [Državno tužilaštvo], članom 119. [Osnovna načela], stavovima 1. i 2. člana 142. [Nezavisne agencije], članom 130. [Uprava civilnog vazduhoplovstva] Ustava Republike Kosovo (u daljem tekstu: Ustav); članom 1. Protokola br. 1 (Zaštita imovine) Evropske konvencije o ljudskim pravima (u daljem tekstu: EKLJP), kao i stavom 2. člana 23. Univerzalne deklaracije o ljudskim pravima (u daljem tekstu: UDLJP).

Pod naslovom V – ZAKLJUČCI ove presude (vidi stavove 308 – 332), Sud je rezimirao suštinu slučaja i naveo sledeće: 

Prilikom ocene ustavnosti Zakona br. 06/L-111 o platama u javnom sektoru, Sud je odlučio: (i) jednoglasno, da je zahtev prihvatljiv za razmatranje u meritumu; (ii) većinom glasova, da osporeni zakon, u celini, nije u saglasnosti sa članovima 4, 7, 102, 103, 108, 109, 110 Poglavlja VII, članom 115. Poglavlja VIII Ustava; kao i sa članovima 132, 136, 139 i 141 Poglavlja XII Ustava; (iii) da utvrdi da, nije potrebno razmatrati ostale navode podnosioca zahteva nakon što je osporeni zakon u celini proglašen neustavnim u pogledu povrede načela “podele vlasti” i “pravne sigurnosti”; (iv) da se ukine privremena mera.

Ustavno pitanje koje je sadržano u ovoj presudi bila je saglasnost sa Ustavom osporenog zakona koji je izglasala Skupština Republike Kosovo, odnosno ocena da li je isti u saglasnosti sa načelom „podele vlasti“ i načelom „pravne sigurnosti“, zagarantovanim gore navedenim članovima Ustava.

Sud je došao do zaključka da osporeni zakon sadrži čitav niz ozbiljnih problema ustavnog nivoa, koji bi se mogli sažeti na sledeći način: (i) osporeni zakon je u suprotnosti sa svojim ciljem za “usklađivanjem” plata na nivou celokupnog javnog sektora – čineći proizvoljne i nerazumne izuzetke za nekoliko institucija, između ostalog za Bezbednosne snage Kosova, Obaveštajnu agenciju Kosova, Kosovsku agenciju za privatizaciju, Centralnu banku Kosova i samu Skupštinu; (ii) osporeni zakon potpuno isključuje nezavisnost sudske vlasti, ne ostavljajući joj nijednu samoregulatornu nadležnost za pitanja koje se tiču ostvarivanja “funkcionalne, organizacione i budžetske” nezavisnosti; (iii) osporeni zakon, iako kaže da se plate uređuju ovim  Zakonom, snizio je zakonsko uređenje za mnoga pitanja na nivo podzakonskih akata, pružajući mogućnost podzakonskog uređenja samo izvršnoj i zakonodavnoj vlasti; (iv) od ukupno osamnaest (18) nadležnosti za donošenje podzakonskih akata, šesnaest (16) su za Vladu i dve (2) za Skupštinu, a nijedna samoregulatorna nadležnost za sudsku vlast ili nezavisne institucije; (v) sudskoj vlasti i nezavisnim institucijama nije omogućena nijedna samoregulatorna nadležnost kojom bi mogle uživati svoju “institucionalnu, organizacionu, strukturnu i budžetsku” nezavisnost u odnosu na svoju unutrašnju organizaciju i osoblje; (vi) usvojen je samo jedan (1) od osamnaest (18) podzakonskih akata koji su morali biti usvojeni u periodu od devet (9) meseci vacatio legis, odnosno do 1. decembra 2019. godine; (vii) kao što potvrđuju podaci Ministarstva finansija i transfera, za oko 42% pozicija se nije mogla dešifrovati plata jer bi se ista konačno utvrdila odgovarajućim klasifikacijama podzakonskim aktima Vlade; (viii) kao što potvrđuju podaci Ministarstva finansija i transfera “dodatni budžetski trošak” osporenog zakona “nije deo budžetskih projekcija 2019-2021”; (ix) kao što potvrđuju podaci Ministarstva finansija i transfera, čak i kada bi osporeni zakon danas stupio na snagu, isti se ne bi mogao primeniti u celini u nedostatku podzakonskih akata.   

Što se tiče člana 1. osporenog zakona, u kojem se predviđa cilj sveobuhvatnog usklađivanja plata čitavog javnog sektora, Sud je primetio da je zakonodavac bez bilo kakvog obrazloženja i proizvoljno isključio iz ovog Zakona, između ostalog, OAK, BSK, CBK i KAP. U ostalim delovima zakona, zakonodavac je odobrio i druge direktne ili uopšte nenaglašene izuzetke za službenike Skupštine, političko osoblje Skupštine, poslanike Skupštine. Sud je došao do zaključka da izuzeci koji su odobreni osporenim zakonom očigledno protivreče samom cilju sveobuhvatnog “usklađivanja” radi kojeg je navodno donet. Shodno tome, smatralo se da su napravljeni izuzeci u suprotnosti sa samim ciljem Zakona i da stvaraju nerazumne, nedokazane i proizvoljne razlike.

Što se tiče člana 3. (u vezi sa članom 24.) osporenog zakona, Sud je utvrdio da se nisu sledila odnosno poštovala najmanje dva (2) od šest (6) osnovnih načela na kojima se navodno rukovodio osporeni zakon, odnosno ono “predvidljivosti” i “transparentnosti”. Prvo je predviđalo da se plata “ne može smanjiti, osim u vanrednoj situaciji finansijskih poteškoća i samo na osnovu zakona”; dok je drugo predviđalo da će “postupak utvrđivanja plate [biti] transparentan za javnost”. Konkretnije, što se tiče načela predvidljivosti, Sud je naglasio da je pristup zakonodavca da smatra načelo “predvidljivosti” važnim samo za ubuduće, a ne i za sadašnjicu doveo do previđanja prava lica koja su negativno pogođena Zakonom o platama. To stoga što prema novoj zakonskoj regulaciji Skupštine proizilazi da za ubuduće, zakonodavac smatra da se platu mogu smanjivati samo u izuzetnim situacijama i situacijama finansijskih teškoća; dok nijedna od plata koje su skraćene u javnom sektoru na osnovu osporenog zakona nisu opravdane na osnovu bilo kakve “izuzetne situacije” ili “finansijske teškoće”. Vlada je u Nacrtu zakona predvidela takvu garanciju neskraćivanja plata (član 27. početnog Nacrta zakona), ali je Skupština amandmanima eliminisala tu garanciju. Dalje, Sud ne smatra da je primenjeno načelo “transparentnosti” kada se za oko 42% pozicija koje trenutno primaju platu iz državnog budžeta još uvek ne može dešifrovati gde su pozicionirane i kolika će im biti plata prema novom Zakonu o platama.

Što se tiče članova 4, 5. i 12. osporenog zakona, Sud je primetio da je Skupština, kao jedna od tri klasične vlasti koje upravljaju Republikom Kosovo, predvidela da se sva pitanja koja se odnose na dodatke i nadoknade njenih zaposlenih, redovnog i političkog osoblja i samih poslanika, uređuju „posebnim aktima“ usvojenim od Predsedništva Skupštine i da se takav izuzetak, prema zakonodavcu, „zasniva na prirodi i specifičnim uslovima rada Skupštine Republike Kosovo“. Sud je smatrao da takvi izuzeci, predviđeni samo za jednu vlast, predstavljaju jedan od najozbiljnijih ustavnih problema predmetnog zakona. Samo selektivno isključenje samo jedne vlasti i nepoštovanje ustavnih garancija drugih vlasti, zanemarujući u potpunosti pravosuđe i nezavisne institucije predstavlja zakonodavno rešenje koje se ne podudara sa vrednostima i načelima Ustava, a posebno sa načelom podele vlasti.

Sud je takođe zabeležio činjenicu da osporeni zakon dodeljuje šesnaest (16) posebnih nadležnosti Vladi da podzakonskim aktima i nakon konsultacije sa nadležnim ministarstvima uređuje određena pitanja, uključujući i pitanja koja se tiču pravosuđa i nezavisnih institucija u pogledu njihove funkcionalne, organizacione, strukturne i budžetske nezavisnosti (vidi članove 5.4; 5.5; 6.3; 6.4; 7.5; 8.3; 9.5; 14.4; 15.4; 17.4; 18.2; 19.4; 20.5; 21.6; 21.8; 22.5; 25.3; 26.2; 27.2 osporenog zakona). S tim u vezi, Sud je primetio da pored Skupštine, odnosno zakonodavnog tela, jedini drugi organ vlasti koji je ovlašćen da uređuje određena pitanja podzakonskim aktima predstavlja Vlada, odnosno izvršna vlast. Jedina vlast čija je nezavisnost potpuno zaobiđena svakom vrstom specifičnog uređenja koje bi uzelo u obzir „prirodu i specifične uslove“ njegovog rada i nezavisnosti – jeste pravosudna vlast. Isto se može reći i za nezavisne institucije iz poglavlja VIII i XII Ustava. To znači da su sva regulatorna ovlašćenja putem podzakonskih akata ostavljena u rukama izvršne i zakonodavne vlasti – kao dveju vlasti koje su u stvari izradile, odnosno usvojile ovu zakonsku inicijativu glasanjem u Skupštini.

Sud je naglasio da je zakonsko uređenje, potpunim isključivanjem samoregulatornih nadležnosti sudske vlasti, nesumnjivo stvorilo neravnotežu u podeli vlasti kojoj ne teži duh i slovo Ustava. Takvo pravno uređenje, ako bi se potvrdilo kao ustavno, imalo bi potencijal da stvori „mešanje“ Izvršne vlasti u Sudsku vlast i „zavisnost“ i „podređenost“ Sudske vlasti Izvršnoj vlasti, jer bi ova prva morala da zavisi od volje druge, u smislu unutrašnjih uređenja za osoblje i funkcionalni, organizacioni, budžetski i strukturni aspekat rada. Takvo zakonsko uređenje je u otvorenoj suprotnosti sa Ustavom.

Što se tiče člana 31. (u vezi sa članom 34.) osporenog zakona gde je predviđeno da svi podzakonski akti predviđeni ovim zakonom moraju biti „usvojeni u roku od 9 meseci od objavljivanja u Službenom listu“ i da osporeni zakon „stupa na snagu 9 meseci nakon objavljivanja u Službenom listu“, Sud je primetio da je samo jedan (1) od osamnaest (18) podzakonskih akata koji su trebali da budu usvojeni do 1. decembra 2019. godine, odnosno u roku koji je zakonodavac ostavio kao vacatio legis da se pripremi za sprovođenje osporenog zakona. U odgovorima dostavljenim Sudu, Ministarstvo finansija i transfera priznalo je da bi osporeni zakon, čak i ako bi danas stupio na snagu, ne bi mogao da se primeni u celini zbog nepostojanja podzakonskih akata. Nedostatak istih, prema objašnjenju Ministarstva finansija i transfera, onemogućilo mu je da pruži odgovor za oko 42% pozicija koje se plaćaju iz državnog budžeta, jer bez usvajanja podzakonskih akata nije poznato koliku će platu imati čitav niz pozicija koje se trenutno plaćaju iz državnog budžeta. Čitav ovaj neoprezni zakonodavni proces, bez ikakve sumnje, dovodi do neprihvatljive situacije pravne nesigurnosti koja ni na koji način ne može biti saglasna sa Ustavom i njegovim vrednostima i načelima predvidljivosti, pravne sigurnosti i vladavine prava.

U vezi sa članom 32. osporenog zakona, u kojem se predviđa da je po stupanju na snagu osporenog zakona, svaka promena u strukturi, komponentama ili nivoima koeficijenata plata zabranjena, Sud je uočio neke ozbiljne konceptualne i praktične probleme na štetu pravosuđa i nezavisnih institucija. To stoga što, ako bi se ova odredba proglasila ustavnom, to značilo da kad god je pravosuđu i drugim nezavisnim institucijama potrebno da stvore novu poziciju u okviru svog organograma ili da promene unutrašnju organizacionu strukturu, u  zavisnosti od potrebe koja se može pojaviti u budućnosti – oni moraju obratiti Vladi radi traženja dozvole i odobrenja za stvaranje nove pozicije i da traže dozvolu i odobrenje za promenu unutrašnje organizacione strukture. Osporeni zakon u lancu konačnog odlučivanja je ostavio Vladu kao vlast koja treba da „usvoji“ svaki predlog sudske vlasti. Sud je utvrdio da je ovo zakonsko uređenje bez ikakve sumnje u flagrantnoj suprotnosti sa pojmom „institucionalne, funkcionalne i organizacione“ nezavisnosti pravosuđa i nezavisnih institucija. Kao takvo, ovo uređenje je neprihvatljivo i protivno Ustavu i ključnom načelu podele vlasti kao izabranom ustavnom modelu za upravljanje Republikom Kosovo.

Što se tiče člana 33. osporenog zakona, Sud je primetio da su, inter alia, izričito ukinuti neki od specifičnih članova organskih zakona pravosuđa koji su prethodno uređivali pitanje plata pravosuđa uopšte, Ustavnog suda i predsedništva oba saveta, Sudskog i Tužilačkog saveta. Međutim, članom 28.  osporenog zakona je predviđeno da se isti neće primenjivati na gore navedene funkcionere do 31. decembra 2022. godine. Sud je primetio dva očigledna i fundamentalna problema u tom aspektu.

Prvi se odnosio na zakonski vakuum i zakonsku kontradikciju koji je stvoren osporenim zakonom. To stoga što bi u pravnom trenutku kada bi osporen zakon stupio na snagu, član 33. ovog zakona stavio van snage sve odnosne norme koje trenutno uređuju plate pravosuđa, Ustavnog suda, predsedavajućih Sudskog i Tužilačkog saveta (vidi tačke 1.4; 1.6; 1.7; 1.8 člana 33. osporenog zakona) a za čije plate Zakon istovremeno navodi da će biti sačuvane u odgovarajućem periodu. Postavlja se pitanje da li bi se prilikom stupanja na snagu osporenog zakona stavili van snage članovi organskih zakona koji uređuju trenutne plate – na osnovu kojeg zakona bi ispalo da primaju plate ovi posebni funkcioneri. Koja bi im plata bila sačuvana kada bi odredbe koje uređuju njihovu “staru” platu – za koju se pretpostavlja da bi bila “sačuvana” – bile stavljene van snage. Ovim neopreznim zakonskim uređenjem proizilazi da bi zakonodavac ostavio dotične funkcionere bez ikakvog zakonskog uređenja. Drugo se odnosilo na koncept zadržavanja plata pravosuđa samo do kraja 2022. godine i potom drastično smanjenje plata posle tog datuma. Za takav scenario se nije smatralo da može doprineti garantovanju nezavisnog sudstva. Naprotiv, takvo zakonodavno rešenje bi stavilo pod nepreporučljivi pritisak sudsku vlast u odnosu na zakonodavnu i izvršnu vlast.

Da bi došao do ovih zaključaka, Sud je uzeo u obzir sledeće aspekte.

Kada je u pitanju Skupština, Sud je naglasio da zakonodavna vlast ima glavnu ustavnu ingerenciju za donošenje zakona na nivou zemlje. U aspektu okolnosti konkretnog slučaja, ispostavlja se da je nesporno ovlašćenje Skupštine da vršeći svoju nadležnost da “usvaja zakone” uređuje plate u javnom sektoru u skladu sa određenom javnom politikom koju je izglasala sama Skupština. Skupština ima puno ovlašćenje da izabere najbolji i najprikladniji modalitet za koji smatra da u pogledu javnih politika odgovara sistemu plata u Republici Kosovo. Jedino ograničenje koje Skupština ima u donošenju zakona je to da poštuje procedure donošenja zakona i da izglasava zakone koji su u saglasnosti sa Ustavom i tu proklamovanim vrednostima i načelima.

Prilikom analize osporenog zakona, Sud se s namerom fokusirao na proizvoljna „smanjenja“ plate, a ne na „povećanje“ plate zbog činjenice da je Skupština prilikom donošenja zakona morala da vodi računa o pravima lica kojima se plata skraćuje. Razlozi za smanjenje plata moraju biti mnogostruko održiviji od razloga za povećanje plata jer prvo umanjuje postojeće pravo, dok drugo doprinosi postojećem pravu. Po ovom pitanju, Sud naglašava da je zakonodavac ima pravo da posle ove presude preduzme svaku vrstu koraka da poveća plate u javnom sektoru tako da ispuni svaki cilj javne politike povećanja plata u određenom sektoru. Nije dužnost Suda da se izjašnjava o tome gde i kako treba izvršiti povećanje plata. Mogući modaliteti za ovo pitanje ostaju u potpunosti u diskreciji Skupštine i Vlade.

Kada je reč o ulozi Ustavnog suda u apstraktnoj oceni ustavnosti osporenog zakona, razjašnjeno je da je u svim slučajevima kada ovlašćene strane osporavaju određeni zakon Skupštine pred Ustavnim sudom, fokus ocene uvek na poštovanju ustavnih normi i ljudskih prava i sloboda – a nikada na oceni izbora javne politike koja je dovela do usvajanja određenog zakona. Nadležnost Suda u konkretnom slučaju je bila da oceni, in abstracto, da li je osporeni zakon ustavan ili ne i da u zavisnosti od odgovora – zapečati njegovu ustavnost ili da isti stavi van snage kao neustavan. Drugo je u ovom slučaju nužno.

Na nivou načela koja su utvrđena Ustavom, Sud je istakao da se među osnovnim vrednostima ugrađenim u Ustav, na kojima se zasniva ustavni poredak Republike Kosovo, između ostalog, nalaze i “podela vlasti” i “vladavina prava”. Funkcionisanje demokratske države Republike Kosovo zasniva se na ustavnom načelu podele vlasti i kontrole balansa između njih. Na osnovu člana 4. Ustava koji se odnosi na oblik vladanja i podelu vlasti: (i) Skupština sprovodi zakonodavnu vlast; (ii) Vlada je odgovorna za sprovođenje zakona i državne politike; i (iii) sudska vlast je jedinstvena i nezavisna i sprovode je sudovi. Ove tri vlasti čine klasični trougao podele vlasti. Odnos između “triju vlasti” zasnovan je na načelu podele vlasti i kontrole balansa između njih. Podela vlasti kao suštinsko načelo najvišeg ustavnog nivoa oličena je u duhu Ustava zemlje i kao o takvoj, o njoj se ne može pregovarati.

Svakoj od tri klasične grane podele vlasti, Ustav je posvetio posebno poglavlje. U sva tri navedena poglavlja [o zakonodavnoj, izvršnoj i sudskoj vlasti] predviđena su opšta načela kao i dužnosti i odgovornosti svake vlasti. Pored toga, tu su predviđeni i mehanizmi kontrole i balansiranja između njih koji čine suštinu načina na koji bi ove vlasti trebalo da kontrolišu i balansiraju jedna drugu bez stvaranja bilo kakvog neustavnog međusobnog “mešanja”, “zavisnosti” ili “podređenosti”, koja bi potencijalno mogla uticati na nezavisnost jedne ili druge vlasti. Logika načela podele vlasti je da uticaj jedne vlasti na drugu nikako ne bi smeo da uspostavi odnos mešanja ili zavisnosti ili podređenosti koji bi mogao dovesti do gubitka nezavisnosti da postupa kao vlast koja je slobodna i nije pod uticajem. Ovo predstavlja suštinu ustavne ravnoteže koju je Ustav utvrdio i koju treba održavati na svakoj interaktivnoj instanci između nezavisnih vlasti.

Pored toga, Sud je naglasio da je Ustav priznao poseban i važan status i ulogu u pravilnom obavljanju javnih državnih dužnosti i nezavisnim institucijama navedenim u Poglavlju XII Ustava, koje su kao takve ne bez razloga izdvojene. U ovo poglavlje spadaju: (i) ombudsman; (ii) stalni revizor Kosova; (iii) Centralna izborna komisija; (iv) Centralna banka Kosova; (v) Nezavisna komisija za medije; i (vi) nezavisne agencije.

Za razliku od drugih institucija navedenih u Poglavlju XII Ustava, “nezavisne agencije” koje su predviđene članom 142. Ustava su “one institucije koje je osnovala Skupština, na osnovu relevantnih zakona, koji regulišu osnivanje, funkcionisanje i njihova ovlašćenja”. Ovu razliku je potrebno evidentirati kao takvu iz razloga što su pet nezavisnih institucija koje su navedene pod tačkama (i), (ii), (iii), (iv) i (v) uspostavljene kao takve prilikom izglasavanja i stupanja na snagu postojećeg Ustava od strane zakonodavca, odnosno Skupštine; dok nezavisne agencije nisu uspostavljene kao takve prilikom izglasavanja postojećeg Ustava – već su agencije za čije uspostavljanje Ustav dodeljuje zakonom pravo Skupštini da ih uspostavlja i gasi, u zavisnosti od potreba koje se mogu javiti u javnom i društvenom životu. Za razliku od činjenice da Skupština može uspostavljati i gasiti nezavisne agencije “po zakonu”; Skupština ne može nikada “po zakonu” ugasiti bilo koju od gore navedenih nezavisnih institucija. Ovo predstavlja glavnu razliku između nezavisnih institucija navedenih u Poglavlju XII Ustava – koja se kao takva mora uzeti u obzir svaki put kada se preduzimaju radnje koje se dotiču nezavisnih agencija – koje se razlikuju od drugih nezavisnih institucija.

Ključni zaključci koje je Sud izveo i primenio nakon analize odgovora Foruma Venecijanske komisije i mišljenja Venecijanske komisije i sudske prakse raznih ustavnih i vrhovnih sudova, bili su sledeći: (i) ne postoji eventualni jedinstveni sistem za uređenje plata u javnom sektoru i ne postoji međunarodno priznato načelo koje utvrđuje uređenje “jednaka plata za jednaki rad”;; (ii) većina zemalja reguliše plate različitim zakonima i istovremeno primenjuje različite metode regulišući to pitanje bilo posebnim zakonima za pojedine sektore ili nekom koncentrisanijom zakonskom regulacijom; (iii) Skupština, kao zakonodavni organ, ima ovlašćenje i organsko pravo da donese bilo kakvu vrstu zakonodavstva o regulisanju plata u javnom sektoru pod uslovom da isto bude u skladu sa Ustavom; (iv) načelo podele vlasti i ravnoteže između zakonodavne, izvršne i sudske vlasti ne podrazumeva izolovanje vlasti i odsustvo međuzavisnosti; međutim, isto podrazumeva izbegavanje situacija kojima se može stvoriti nezakonito “mešanje”, “zavisnost” ili “podređenost” između nezavisnih vlasti; (v) nezavisnost sudstva, kao jedne od grana vlasti, podrazumeva da je sudstvo oslobođeno spoljnog pritiska i da nije podložno uticaju izvršne grane; (vi) dovoljni resursi su od suštinskog značaja za garantovanje sudske nezavisnosti od drugih državnih institucija i privatnih stranaka – kako bi sudstvo moglo da obavlja svoje dužnosti sa integritetom i delotvorno; (vii) smanjenje budžeta od strane izvršne vlasti predstavlja primer kako se resursi za sudstvo mogu staviti pod prekomerni i neželjeni pritisak; (viii) ne postoji pravilo koje uspostavlja apsolutnu garanciju da se plate u plate u javnom sektoru ne mogu smanjivati per se – već smanjenje plata mora biti opravdano i nikada proizvoljno; (ix) do smanjenja plata pravosuđa može doći samo pod uslovima značajne ekonomske i finansijske krize, koja pored toga mora biti i zvanično priznata kao takva; (x) žrtvovanja u vreme krize [budući da je naglasak na smanjenju uvek kada postoje krize] koja imaju za rezultat smanjenje plata i koja nisu univerzalna i nisu ravnomerno raspoređena među svim građanima, srazmerno njihovoj individualnoj finansijskoj sposobnosti – ne smatra se da su u saglasnosti sa konceptima raspodele opterećenja između primalaca plata u državi.

Na samom kraju, Sud je naglasio još nekoliko važnih pitanja.

U slučaju nove izrade zakona u ovoj oblasti, Vlada u svojstvu predlagača zakona i Skupština u svojstvu onoga ko izglasava zakone, dužne su da uzmu u obzir načela navedena u ovoj presudi i ostale presude iz sudske prakse Ustavnog suda, u tumačenju odgovarajućih članova Ustava. Moraju se priznati „institucionalna, funkcionalna, organizaciona i budžetska“ nezavisnost pravosuđa i nezavisnih institucija, a svaka zakonska inicijativa mora poštovati tu nezavisnost (vidi presude KO73/16 i KO171/18).

Utvrđivanje gore navedenih povreda učinilo je osporeni zakon u celosti neustavnim. Sud je vrlo pažljivo analizirao mogućnost delimičnog poništavanja osporenog zakona. Međutim, u okolnostima konkretnog slučaja, takvo rešenje, za razliku od okolnosti Zakona br. 06/L-114 o javnim službenicima koji je delimično poništen, nije bilo moguće iz dva glavnih razloga. Prvo, jer su ustavne povrede evidentirane u osporenom zakonu toliko ozbiljne težine da utiču na osnov funkcionisanja vlasti u Republici Kosovo – izazivajući neravnotežu u podeli vlasti na štetu pravosuđa i nezavisnih institucija. Drugo, zato što osporeni zakon ne pruža mogućnost da se ponište samo nekoliko odredbi i samo nekoliko tačaka Aneksa br. 1. i 2. jer bi svaka vrsta poništenja dovela do toga da zakon bude neprimenljiv u praksi. A u slučajevima kada analiza dovodi do zaključka da Zakon delimičnim ukidanjem postaje neprimenljiv sa preostalim članovima koji su ostali na snazi kao ustavni, Sud je u obavezi da poništi zakon u celini.

Sud je takođe naglasio da sve vlasti, bez izuzetka, imaju ustavnu obavezu da međusobno sarađuju i obavljaju javne dužnosti radi opšteg javnog dobra i u najboljem interesu svih državljana Republike Kosovo. U ove javne dužnosti spada i obaveza svake vlasti da tokom vršenja ustavnih dužnosti vodi računa o poštovanju nezavisnosti vlasti kod koje stvara “mešanje”. Na primer, Vlada i Skupština, iako imaju ovlašćenje da predlažu odnosno izglasavaju zakone, koji bi mogli uticati i na sferu sudstva, kao treće vlasti; one [Vlada i Skupština] moraju osigurati da se prilikom izrade njihovih predloga pa do njihove finalizacije glasanjem Skupštine sačuva ustavna nezavisnost sestrinske vlasti, odnosno sudstva. Istu brigu i osetljivost, Vlada i Skupština moraju pokazati i prema ostalim državnim akterima kojima je Ustav dodelio ustavnu garanciju funkcionalne, organizacione, strukturne i budžetske nezavisnosti. Garantovanje i preliminarno osiguranje ustavnosti inicijativa Vlade i Skupštine mora biti stalni i nerazdvojni aspekt zakonskog stvaralaštva ove dve vlasti.

podnosiocu:

Ombudsman

Vrsta zahteva:

KO - Zahtev državnih organa

Vrsta akta:

Presuda

Povreda ustavnih prava

Vrsta postupka koji je sproveden pred drugim institucijama :

Drugi