USTAVNI SUD

Slučajevi  KO216/22, podnosilac zahteva: Isak Shabani i 10 (deset) drugih poslanika Skupštine Republike Kosovo i, KO220/22,  podnosilac zahteva: Arben Gashi i 9 (devet) drugih poslanika Skupštine Republike Kosovo, Ocena ustavnosti članova 9, 12, 46. i 99. Zakona br. 08/L-197 o javnim službenicima

Ključne reči: postupak za donošenje zakona, podela vlasti, podobnost, skraćenje mandata utvrđenog zakonom, pravo na pravni lek

KO216/22 i KO220/22, presuda od 2. avgusta 2023. godine. godine, objavljena dana 19. septembra 2023.godine

Ustavni sud Republike Kosovo je odlučio o spojenim zahtevima u slučajevima KO216/22, sa podnosiocima: Isak Shabani i deset (10) drugih poslanika i KO220/22, sa podnosiocima: Arben Gashi i devet (9) drugih poslanika Skupštine Republike Kosovo, podneti Ustavnom sudu na osnovu utvrđenja iz stava 5 člana 113 [Jurisdikcija i ovlašćene strane] Ustava Republike Kosovo u vezi sa ocenom ustavnosti članova 9. (Opšti kriterijumi za prijem na dužnost javnog/e službenika/ce), 12. (Vlada Republike Kosovo), 46. (Imenovanje i mandat na radna mesta niže i srednje rukovodeće kategorije) i 99. (Prelazne odredbe) Zakona br. 08/L-197 o javnim službenicima.

Sud je (i) jednoglasno odlučio da proglasi zahteve prihvatljivim;  i (ii) sa sedam (7) glasova „za“ i jedan (1) „protiv“, da utvrdi da da postupak sproveden za usvajanje osporenog Zakona nije u suprotnosti sa članovima 77. [Komisije] i 78. [Komisija o Pravima i Interesima Zajednica] Ustava Republike Kosovo. Dok u vezi sa sadržajem osporenog Zakona, Sud je jednoglasno odlučio da (i) kriterijum “podobnosti“ utvrđen u stavovima 2 i 5 člana 9. (Opšti kriterijumi za prijem javnog službenika u radni odnos) Zakona br. 08/L-197 o javnim službenicima, nije u saglasnosti sa stavom 1 člana 3. [Jednakost pred Zakonom] i stavom 1 člana 7. [Vrednosti] Ustava; (ii) formulacija „i nadgleda njihovo sprovođenje“ u tački 1.1 stava 1 i stav 2 člana 12. (Vlada Republike Kosovo) i podstavovi 1.1, 1.2, 1.5 i 1.9 stava 1 i stavovi 3, 4 i 5 člana 13. (Resorno Ministarstvo javne uprave) osporenog Zakona nisu u saglasnosti sa stavom 1 člana 4. [Oblik Vladanja i Podela Vlasti] i stavom 2 člana 101. [Civilna Služba] Ustava; (iii) formulacija “u slučajevima predviđenim ovim zakonom” u stavu 3 člana 27. (Pravo na obaveštenost o radnom odnosu i pravo žalbe) Zakona br. 08/L-197 o javnim službenicima nije u saglasnosti sa članovima 32. [Pravo na Pravno Sredstvo] i 54. [Sudska Zaštita Prava] Ustava; (iv)  stav 6 člana 27. (Pravo na obaveštenost o radnom odnosu i pravo žalbe) i stavovi 3 i 4 člana 88. (Pravo žalbe službenika javne službe) osporenog Zakona nisu u saglasnosti sa stavom 1 člana 4. [Oblik Vladanja i Podela Vlasti], članom 32. [Pravo na Pravno Sredstvo] i članom 54. [Sudska Zaštita Prava] Ustava; (v) stav 6 člana 67. (Lista čekanja) osporenog Zakona nije u saglasnosti sa stavom 1 člana 3. [Jednakost pred Zakonom] i stavom 1 člana 7. [Vrednosti] Ustava; (vi) stavovi 1, 2, 3, 4, 5, 6 i 7 člana 99. (Prelazne odredbe) osporenog Zakona nisu u saglasnosti sa stavovima 1 i 2 člana 46. [Zaštita Imovine] Ustava u vezi sa stavom 1 člana 1. (Zaštita imovine) Protokola br. 1 Evropske konvencije o ljudskim pravima; i (vii) stav 2 člana 104. (Prestanak važenja) osporenog Zakona nije u saglasnosti sa stavom 1 člana 3. [Jednakost pred Zakonom], stavom 1 člana 4. [Oblik Vladanja i Podela Vlasti] i stavom 1 člana 7. [Vrednosti] Ustava; dok (viii) sa sedam (7) glasova „za“ i jedan (1) „protiv“ da član 46. (Imenovanje i mandat na radna mesta kategorije nižeg i srednjeg rukovodstva) osporenog Zakona nije u suprotnosti sa stavom 2 člana 19. [Sprovođenje Međunarodnog Prava] i članom 101. [Civilna Služba] Ustava

Na osnovu gore navedenih konstatacija, Sud je takođe odlučio (i) da utvrdi da, na osnovu člana 43 (Rok) Zakona br. 03/L-121 o Ustavnom sudu Republike Kosovo, osporeni Zakon prosleđuje se Predsednici Republike Kosovo za proglašenje bez odredbi koje su utvrđene da su u suprotnosti sa Ustavom i prema specifičnostima utvrđenih u presudi Suda; (ii) u skladu sa stavom 1. člana 116. [Pravni Efekat Odluka] Ustava, da naloži Skupštini Republike Kosovo da u roku od  šest (6) meseci od stupanja na snagu ove presude, preduzme potrebne radnje za dopunu i izmenu a) stava 6 člana 67. (Lista čekanja) b) stava 6 člana 27. (Pravo na obaveštenost o radnom odnosu i pravo žalbe) i stava 3 i 4 člana 88. (Pravo žalbe službenika javne službe) i člana 6. (Državni službenik sa posebnim statusom) osporenog Zakona u skladu sa Ustavom i ovom presudom; (iii) da utvrdi da ova presuda stupa na snagu po objavljivanju u Službenom listu Republike Kosovo.

U presudi se prvo pojašnjava da podnosioci zahteva, u suštini, navode da (i) je postupak koji je vođen za usvajanje osporenog zakona u suprotnosti sa članovima 77. i 78. Ustava; i (ii) da su članovi: 9. (Opšti kriterijumi za prijem na dužnost javnog/e službenika/ce), 12. (Vlada Republike Kosovo), 46. (Imenovanje i mandat na radna mesta niže i srednje rukovodeće kategorije) i 99. (Prelazne odredbe) osporenog zakona u suprotnosti, između ostalog, sa članovima 3. [Jednakost pred zakonom], 4. [Oblik vladanja i podela vlasti], 7. [Vrednosti], 16. [Premoć Ustava], 19. [Sprovođenje međunarodnog prava], 46. [Zaštita imovine] i 101. [Civilna služba] Ustava. U suštini, podnosioci zahteva navode da osporeni zakon (i) krši ustavna načela koja se odnose na državnu službu/javnu upravu, sa akcentom na nezavisnost nezavisnih ustavnih institucija kroz intervenciju i nadzor izvršne vlasti; i (ii) krši osnovna prava i slobode javnih službenika, sa naglaskom, u kategoriji nižeg i srednjeg rukovodećeg nivoa, između ostalog, kroz pretvaranje položaja ove kategorije službenika sa stalnog na privremeni mandat, uključujući i retroaktivno dejstvo na njihova stečena prava, rezultirajući, između ostalog, čak i odsustvom stabilnosti i političkim mešanjem u državnoj službi, suprotno obavezama Republike Kosovo u vezi sa reformom javne uprave kroz ratifikaciju Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju. Navode podnosilaca zahteva, u principu, podržava i ombudsman, dok ih protivargumentuju  premijer Republike Kosovo i poslanička grupa Lëvizja VETËVENDOSJE!. Svi argumenti i protivargumenti strana pred Sudom su detaljno prikazani u presudi Suda.

U presudi se dalje pojašnjava da je Sud (i) ograničio ocenu ustavnosti osporenog zakona na delokrug odredbi koje su podnosioci zahteva osporili i odredbi povezanih sa njim; i (ii) tokom ove ocene, između ostalog, razradio je i primenio opšta načela utvrđena od strane Suda, sa naglaskom na presudu Suda u slučaju KO203/19 u vezi sa ocenom Zakona br. 06/L-114 o javnim službenicima, sudskom praksom Evropskog suda za ljudska prava (ESLJP), relevantnim mišljenjima i izveštajima Venecijanske komisije, uključujući doprinos ustavnih sudova i/ili ekvivalentnih članova Foruma Venecijanske komisije; kao i osnovnim principima Organizacije za ekonomsku saradnju i razvoj (OECD/SIGMA) za javnu upravu.

U presudi Suda, gore navedena načela su primenjena u razmatranju svakog ocenjenog člana osporenog zakona. Imajući to u vidu, a za potrebe ovog sažetka, Sud će razjasniti glavne zaključke i nalaze u vezi sa osporenim zakonom, a to su: (i) postupak koji je sprovela Skupština za usvajanje osporenog zakona; (ii) nezavisnost nezavisnih ustavnih institucija u odnosu na nadzornu nadležnost Vlade; (iii) utvrđivanje ograničenih mandata koji se odnose na niže i srednje rukovodeće pozicije u javnoj upravi; (iv) efekat ograničenja mandata na javne službenike koji trenutno obavljaju funkcije nižeg i srednjeg rukovodećeg nivoa u javnoj upravi; (v) prava i obaveze javnih službenika koji su stavljeni na „liste čekanja“ javne uprave; (vi) „podobnost“ kao kriterijum za prijem na dužnost javnog službenika u javnoj upravi; i (vii) ustavne garancije i prava za delotvorno pravno sredstva i sudsku zaštitu prava službenika/zaposlenih u javnoj upravi.

• Postupak sproveden od strane Skupštine za usvajanje osporenog zakona

U presudi se prvo pojašnjava da podnosioci zahteva navode da je postupak sproveden za usvajanje osporenog zakona u suprotnosti sa članovima 77. i 78. Ustava i Poslovnikom Skupštine, stavljajući akcenat, između ostalog, na činjenicu da je isti usvojen u Skupštinu bez razmatranja u stalnim komisijama, odnosno „usvojen je, a da nije uopšte ispitan u Stalnoj komisiji za budžet, rad i transfere i Komisiji za prava i interese zajednica i povratak”.

Prilikom ocene ovog navoda, presuda najpre pojašnjava da je osporeni zakon razmotren u Skupštini u skladu sa odlukom [br. 08-V-449] Skupštine od 15. decembra 2022. godine donete na osnovu člana 123. (Odstupanje od proceduralnih rokova) Poslovnika Skupštine za odstupanje od proceduralnih rokova, i ovom odlukom se od stalnih komisija tražilo da dostave relevantne komentare funkcionalnoj komisiji za javnu administraciju, lokalnu samoupravu, medije i regionalni razvoj, do roka utvrđenog gore navedenom odlukom. Takođe, na osnovu spisa predmeta proizilazi da je Komisija za prava, interese zajednica i povratak na vreme dostavila relevantan doprinos, dok to nije slučaj i sa Komisijom za budžet, rad i transfere. U gore navedenom kontekstu i uzimajući u obzir (i) sadržaj člana 77. Ustava, u meri u kojoj je relevantan za okolnosti slučaja, koji precizira nadležnost Skupštine da imenuje stalne i funkcionalne komisije, a utvrđivanje odgovarajućih procedura delegira na nivou Poslovnika Skupštine; i (ii) sadržaj člana 78. Ustava koji se odnosi na Komisiju za prava i interese zajednica, jedinu komisiju u odnosu na koju je postupak utvrđen Ustavom, a koji precizira da nakon zahteva člana Predsedništva Skupštine i odlučivanja od strane navedene komisije, ista ima rok do dve (2) nedelje za davanje preporuka u vezi sa predloženim zakonom, ali pošto je, u okolnostima konkretnog slučaja, ova komisija dostavila relevantne komentare funkcionalnoj komisiji, onda Sud mora da utvrdi da postupak u vezi sa donošenjem osporenog zakona, nije argumentovano da je u suprotnosti sa gore navedenim članovima Ustava.

Prema tome, i u kontekstu upotrebe člana 123. Uredbe, odnosno odstupanje od proceduralnih rokova, od strane Skupštine tokom procesa donošenja zakona, Sud ističe dva pitanja (i) utvrđivanje od same Skupštine kroz usvajanje članova 85 (Ubrzani postupak razmatranja nacrta zakona) i 86 (Hitan postupak za razmatranje nacrta zakona) svog Poslovnika o radu, tako da ubrzanom i/ili hitnom postupku za razmatranje nacrta zakona podležu samo nacrti zakona koji se odnose na nacionalnu bezbednost, javno zdravlje, budžet i finansijska pitanja ili preduzimanje mera za vanredno stanje prema članu 131. [Vanredno stanje] Ustava, dok osporeni Zakon očigledno ne spada u ovim kategorijama; i (ii) utvrđivanje od strane Skupštine da kroz član 123. svog Poslovnika, omogući odstupanje od proceduralnih rokova utvrđenih Poslovnikom o radu, sa većinom manjom od one potrebne za njeno usvajanje, odnosno dve trećine (2/3) svih poslanika prema članu 76. [Poslovnik o radu] Ustava. Presudom se, u navedenom kontekstu, pojašnjava da pred Sudom nije osporena saglasnost člana 123. Poslovnika o radu sa Ustavom, međutim, podseća  da je vršenje zakonodavne vlasti primarna i najbitnija funkcija Skupštine Republike Kosovo kako je utvrđeno u članovima 4. [Oblik vladanja i podela vlasti], 63. [Osnovne odredbe] i 65. [Nadležnosti Skupštine] Ustava i da su prema članu 74. [Vršenje funkcije] Ustava, predstavnici naroda dužni da vrše ovu funkciju, u skladu sa Ustavom, zakonima i Poslovnikom Skupštine.

S obzirom na to, presuda pojašnjava da pred Sudom nije osporena odluka Skupštine od 15. decembra 2022. godine za odstupanje od proceduralnih rokova iz člana 123. Poslovnika Skupštine niti ustavnost gore navedene odredbe, i kao posledica toga, uzimajući u obzir, između ostalog, da (i) član 77. Ustava, u meri u kojoj je to relevantno za okolnosti slučaja, utvrđuje nadležnost Skupštine da imenuje stalne i funkcionalne komisije i da su procedure u vezi sa istim delegirane u Poslovniku Skupštine; i (ii) član 78. Ustava, koji, između ostalog, utvrđuje da nakon zahteva bilo kog člana predsedništva Skupštine i odlučivanja Komisije za prava, interese zajednica i povratak ista ima rok do dve (2) nedelje za davanje preporuka u vezi sa predloženim zakonom, ali da je, s obzirom na okolnosti konkretnog slučaja, ova komisija, kao jedina u vezi sa kojom je postupak preciziran Ustavom, dostavila relevantne komentare funkcionalnoj komisiji, stoga Sud mora utvrditi da postupak u vezi sa donošenjem osporenog zakona nije argumentovan da je u suprotnosti sa gore navedenim članovima Ustava.

• Što se tiče nezavisnosti nezavisnih ustavnih institucija u odnosu na nadzornu nadležnost Vlade

U kontekstu navoda podnosilaca zahteva o povredi nezavisnosti nezavisnih ustavnih institucija kroz član 12 osporenog zakona, presuda prvo pojašnjava da se isti mora tumačiti u vezi sa njegovim članom 13. (Ministarstvo nadležno za javnu upravu), kojim se precizira način primene člana 12 kao i u vezi njegovog člana 104. (Ukidanje), koji stavlja van snage bilo koju odredbu drugih zakona koja je u suprotnosti sa osporenim zakonom. Presuda u ovom aspektu, između ostalog, pojašnjava da (i) prema članu 12. osporenog zakona, Vlada Republike Kosovo usvaja i koordinira opšte državne politike za zapošljavanje javnih službenika/ca i „nadgleda njihovo sprovođenje”; (ii) prema članu 13. osporenog zakona, ministarstvo nadležno za javnu upravu, odnosno Ministarstvo unutrašnjih poslova je, između ostalih, nadležno da nadgleda sprovođenje politika i zakonodavstva za javne službenike/ce u institucijama državne uprave, dobija od institucija Republike Kosovo sve potrebne informacije u oblasti radnih odnosa i jedina je državna institucija koja ima nadležnost da daje objašnjenja u vezi sa uređenjima osporenog zakona; dok se (iii) prema članu 104. osporenog zakona, “stupanjem na snagu ovog zakona ukidaju sve odredbe koje su u suprotnosti sa ovim zakonom“. U ocenjivanju ustavnosti gore navedenih odredaba osporenog zakona, presuda, razrađujući ustavna načela podele i balansa vlasti i ona utvrđena svojom konsolidovanom sudskom praksom u kontekstu nezavisnih ustavnih institucija, uključujući i onaj u pogledu Nezavisnog nadzornog odbora za civilnu službu Kosova, naglašava dva suštinska pitanja: (i) nezavisnost nezavisnih ustavnih institucija definisanih Ustavom, uključujući nezavisne agencije koje osniva Skupština u skladu sa odredbama člana 142. [Nezavisne agencije] Ustava; i (ii) ustavnu funkciju Nezavisnog nadzornog odbora za civilnu službu Kosova u skladu sa odredbama člana 101. [Civilna služba] Ustava.

U pogledu prvog pitanja, u presudi je pojašnjeno da se na osnovu osporenog zakona isto odnosi i na zaposlene u institucijama definisanim u poglavljima IV, V, VII, VIII i XII Ustava u vezi sa Skupštinom, predsedništvom, pravosudnim sistemom, Ustavnim sudom i nezavisnim institucijama utvrđenim Ustavom, u meri u kojoj se „ne zadire u njihovu Ustavom zagarantovanu funkcionalnu i organizacionu nezavisnost“. Štaviše, osporeni zakon kategoriše zaposlene u gore navedenim institucijama kao „državni/a službenik/ca sa posebnim statusom“, čiji je radni odnos uređen zakonom i posebnim aktima, pod uslovom obima koji dozvoljava sam osporeni zakona, ali i pod zaštitom načela ustavom zagarantovane nezavisnosti. Prema pojašnjenju presude, u načelu, ovakvo regulisanje nije u suprotnosti sa ustavnim načelima balansa i podele vlasti definisanim članom 4. Ustava i relevantnim načelima razrađenim u presudama Suda. Rekavši to, prema pojašnjenjima datim u presudi, to nije slučaj u pogledu kategorije nezavisnih agencija definisanih u članu 142. Ustava i kojima osporeni zakon ne garantuje potrebnu ustavnu nezavisnost i samostalnost, posebno ako se ima u vidu da se na osnovu člana 104. osporenog zakona, stavljaju van snage i sve odredbe zakona usvojenih od strane Skupštine u vezi sa nezavisnim agencijama, koje su u suprotnosti sa osporenim Zakonom. Presuda dalje pojašnjava da, iako prema sudskoj praksi Suda, nezavisne agencije osnovane na osnovu člana 142. Ustava ne uživaju nužno isti nivo ustavne nezavisnosti kao institucije koje su posebno navedene u Poglavlju XII Ustava, međutim, na osnovu ovog poslednje navedenog, jasno je da iste ne podležu kontroli i nadzoru izvršne vlasti, već nadzoru od strane Skupštine na osnovu odgovarajućih zakona koje ona usvaja u skladu sa članom 142. Ustava. Pored toga, u presudi se takođe ističe da je osporenim zakonom definisan status „civilnog službenika sa posebnim statusom” i za deo same izvršne vlasti, uključujući i službenike samog ministarstva nadležnog za javnu upravu, odnosno Ministarstva unutrašnjih poslova, dok izuzeće od ovog statusa službenika nezavisnih agencija definisanih u članu 142. Ustava, ne rezultira čak ni da je sledilo ostvarivanju legitimnog i/ili proporcionalnog cilja.

Štaviše, a u vezi sa drugim pitanjem, u presudi se ističe da je nadzorna nadležnost u vezi sa poštovanjem pravila i principa koji regulišu državnu službu članom 101. Ustava utvrđena Nezavisnom nadzornom odboru za civilnu službu Kosova. Ustavnu nezavisnost i funkciju ove institucije je Sud razradio nizom presuda, na osnovu kojih je, između ostalog, pojašnjeno da upravo u cilju obezbeđivanja nepristrasne, nezavisne i profesionalne državne službe i/ili javne uprave, Ustav je predvideo posebnu ustavnu instituciju i nezavisnu od izvršne vlasti sa nadležnošću za nadgledanje pravila i principa koji regulišu državnu službu Republike Kosovo. U presudi se dalje pojašnjava da (i) nadzorna nadležnost Nezavisnog nadzornog odbora definisana Ustavom ne može biti povređena niti prisvojena od strane izvršne vlasti kroz akte niže hijerarhije normi, odnosno zakonom, utoliko više da (ii) nadzorne nadležnosti Vlade precizirane članom 12. i 13. osporenog zakona očigledno jesu i nadležnosti Nezavisnog nadzornog odbora na osnovu Zakona br. 06/L-048 o Nezavisnom nadzornom odboru, i koje se povređuju i kroz stav 2. člana 104. osporenog zakona, prema kome se svaka odredba koja je u suprotnosti sa osporenim zakonom ukida njegovim stupanjem na snagu U presudi se pojašnjava da zajedničko čitanje članova 12, 13 i 104 osporenog zakona, kojima se Nezavisnom nadzornom odboru suštinski oduzimaju ustavne funkcije, a koje prisvaja Vlada, rezultira u suprotnosti sa članovima 4. i 101. Ustava.

• Što se tiče određivanja ograničenih mandata za niže i srednje rukovodeće pozicije u javnoj upravi-efekat na prava nakon stupanja na snagu osporenog Zakona

U kontekstu tvrdnji podnosilaca zahteva o povredi ustavnih principa u pogledu državne službe, između ostalog, kao rezultat definisanja ograničenih mandata vezanih za rukovodeće pozicije nižeg i srednjeg nivoa u državnoj upravi, presudom se prvo pojašnjava da će prema članu 46. osporenog zakona, kategorija nižih i srednjih rukovodećih pozicija u javnoj upravi, biti predmet ograničenih mandata, odnosno četvorogodišnjeg mandata sa mogućnošću produženja za isti mandat pod uslovima definisanim zakonom. Sud, razrađujući i uzimajući u obzir osnovne ustavne principe u pogledu vladavine prava, pravne sigurnosti i hijerarhije normi, kao i doprinosa ustavnih sudova i/ili odgovarajućih ekvivalenata država članica Venecijanske komisije, svoju ocenu je, u kontekstu ustavnosti gore navedenog člana, u načelu, usmerio (i) na ustavne karakteristike državne službe na osnovu člana 101. Ustava; i (ii) obaveze koje proizilaze iz Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju u kontekstu javne službe/državne uprave i koji, kao međunarodni sporazum ratifikovan od strane Skupštine Republike na osnovu stava 2 člana 19 [Sprovođenje Međunarodnog Prava] Ustava, ima prednost nad zakonima u pravnom poretku Republike Kosovo.

U gore pomenutom kontekstu, presuda pojašnjava da član 101. Ustava, osim (i) kriterijuma da državna služba mora odražavati raznolikost naroda Kosova i uzeti u obzir princip rodne ravnopravnosti; i (ii) određivanja da treba da se formira Nezavisni nadzorni odbor za civilnu službu koji obezbeđuje primenu normi državne službe, ne precizira dalje pitanje kategorizacije javnih službenika i/ili dužine trajanja ili ograničenja u vezi odgovarajućih mandata. U presudi se takođe, između ostalog, pojašnjava da je kroz Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju koji je ratifikovala Skupština 2015. godine, Republika Kosovo preuzela obavezu da reformiše državnu upravu u saradnji sa Evropskom unijom, prema odredbama člana 120. (Javna uprava) navedenog sporazuma, koji se, između ostalog, odnosi i na razvoj karijere u javnoj službi, ali ne definiše obaveze i/ili specifičnosti u kontekstu kategorizacije javnih službenika i/ili trajanja odgovarajućih mandata. Štaviše, u kontekstu osnovnih prava i sloboda i principa pravne sigurnosti, u presudi se ističe da svi javni službenici koji budu izabrani/imenovani na niže i srednje rukovodeće pozicije u javnoj upravi u budućnosti, odnosno nakon stupanja na snagu osporenog zakona, imaće unapred potrebnu jasnoću i predvidljivost u kontekstu obaveza koje preuzimaju i prava koja stiču, uključujući ograničene mandate u javnoj upravi

Rekavši to, presuda takođe pojašnjava da na osnovu spisa koje su podnosioci zahteva podneli Sudu, proizilazi da su u Mišljenju Pravne kancelarije Evropske Unije i SIGMA, između ostalih, ukazali na nedostatke reforme u javnoj upravi. Štaviše, na osnovu priloga dostavljenih Sudu preko Foruma Venecijanske komisije, proizilazi da iako javne uprave dotičnih država izuzetno definišu pozicije sa ograničenim mandatom, u principu, nijedna od njih nije preduzela reformu prema kojoj su pozicije sa stalnim mandatom promenjene na pozicije sa privremenim mandatima, utičući na stečena prava službenika odgovarajućih državnih uprava.

Međutim, u presudi se naglašava da na osnovu Ustava, Skupština vrši zakonodavnu vlast, dok je Ustavni sud odgovoran za konačno tumačenje Ustava. Uzimajući u obzir relevantna Ustavom definisana ovlašćenja i načelo podele i balansa vlasti, na osnovu sudske prakse Suda, ovaj poslednji se ograničava samo na ocenu usaglašenosti osporenog akta sa Ustavom, i u meri u kojoj isti nije povređen, ne ocenjuje i usaglašenost javnih politika koje utvrđuje izvršna i/ili zakonodavna vlast i koje se ogledaju u zakonima koje usvajaju predstavnici naroda u Skupštini. Shodno tome, a imajući u vidu da (i) član 101. Ustava i član 120. Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju, ne sadrže specifične obaveze u kontekstu kategorizacije i/ili mandata javnih službenika u državnoj upravi; i (ii) da se ovim članom utiče na javne službenike koji se imenuju/biraju na niže i srednje rukovodeće pozicije nakon stupanja na snagu osporenog zakona, Sud utvrđuje da član 46. osporenog zakona nije u suprotnosti sa gore navedenim odredbama Ustava.

• Što se tiče efekta ograničenja mandata za zvaničnike koji trenutno obavljaju rukovodeće funkcije nižeg i srednjeg nivoa u javnoj upravi – efekat na stečena prava nakon stupanja na snagu osporenog Zakona

U kontekstu navoda podnosilaca zahteva u vezi sa retroaktivnim dejstvom osporenog zakona u odnosu na službenike koji trenutno rade na pozicijama nižeg i srednjeg rukovodećeg nivoa na neodređeno vreme i stečene na osnovu postojećih zakona za državnu službu/javne službenike i kao posledica povrede njihovih ustavnih prava, presuda prvo pojašnjava da član 99. osporenog zakona, između ostalog, propisuje da najkasnije 1 (godinu) od stupanja na snagu, sve pozicije nižeg i srednjeg rukovodećeg nivoa će biti podložne otvorenom i javnom konkursu, osporeni Zakon određuje da će javni službenici koji trenutno rade na tim pozicijama imati pravo da konkurišu na ovim konkursima i ako ne budu izabrani (i) biće premešteni na profesionalne pozicije za koje ispunjavaju uslove i na period od četiri (4) naredne godine dobijaće prelaznu platu prema zakonu; ili (ii) će se naći na “listi čekanja” i mogu biti raspušteni od civilne službe ako ne budu premešteni na profesionalne pozicije. Presuda pojašnjava da je ova kategorija službenika državne uprave imenovana na niže i/ili srednje rukovodeće pozicije na osnovu zakona koji su na snazi za državnu službu i/ili javne službenike na osnovu kojih su preduzeli obaveze i/ili stekli prava, uključujući „legitimna očekivanja koja mogu rezultirati bogatstvom“ na osnovu relevantnih ugovora na neodređeno vreme, čiji način promene i/ili raskida jasno preciziran u važećim zakonima. Kao posledica toga, ocena ustavnosti člana 99. osporenog zakona uključuje i obavezu ocene usaglašenosti sa osnovnim pravima i slobodama zagarantovanim Ustavom sa akcentom na član 46. [Zaštita imovine] Ustava u vezi sa članom 1. (Zaštita imovine) Protokola br. 1 EKLJP-a.

U kontekstu prava zagarantovanih gore navedenim članovima, nakon razrade opštih načela u vezi sa pravnom sigurnošću i stečenim pravim, kao i na osnovu sudske prakse ESLJP-a, presuda pojašnjava da ova prava nisu apsolutna i mogu da budu predmet ograničenja/uplitanja na osnovu člana 55. [Ograničenje prava i osnovnih sloboda] Ustava, samo u meri u kojoj je ograničenje/uplitanje u relevantno pravo (i) “propisano zakonom”; (ii) “sledi legitimni cilj”; i (iii) u “razumnoj je srazmeri sa svrhom koja se želi postići”.

Presuda dalje pojašnjava da u okolnostima člana 99 osporenog zakona nije sporno da ima ograničenja/uplitanja u prava i osnovne slobode trenutnih službenika javne uprave i koji vrše rukovodeće pozicije nižeg i srednjeg nivoa, između ostalog, jer primena ovog člana može rezultirati ne samo gubitkom funkcija koje vrše, već i radnog odnosa, jer na osnovu odredaba osporenog zakona (i) kategorija gore navedenih službenika, ako ne budu ponovo izabrani na pozicije koje su stekli na osnovu zakona na snazi, mogu se premestiti na profesionalne pozicije sa nižom platom ili se postaviti na “Listu čekanja”, koja može rezultirati oslobađanjem od civilne službe; (ii) bilo koje odbijanje da se sistematizuje na ponuđenu profesionalnu poziciju ili i odbijanje da se postavi na “Listu čekanja” rezultira oslobađanjem od civilne službe; osim toga, (iii) isti nemaju pristup nikakvim delotvornim pravnim sredstvima za osporavanje akata organa javne vlasti u kontekstu primene člana 99. osporenog zakona. Uzimajući to u obzir, i primenjujući principe koji proizilaze iz jurisprudencije Suda i ESLJP-a, u presudi se pojašnjava da nije sporno da je ograničenje/uplitanje u stečena prava (i) „propisano zakonom“, odnosno utvrđeno osporenim Zakonom; i (ii) teži „legitimnom cilju“ reforme državne uprave zasnovane na principima efikasnosti, meritokratije, inkluzivnosti i odgovornosti, ali je spono da li je ovo ograničenje/uplitanje u odgovarajuća osnovna prava i slobode „proporcionalno u odnosu na nameravanu cilj”.

U presudi se, nakon primene načela koja proističu iz relevantne sudske prakse ESLJP-a, ističe da rešenje utvrđeno članom 99 osporenog zakona ne predstavlja “pravičnu ravnotežu” između navedenog cilja javnog interesa i osnovnih prava i sloboda, i prema tome nije proporcionalno, između ostalog, jer se (i) isti cilj mogao postići preko mehanizama koji su manje ograničeni/uplitani u prava i osnovne slobode primenom postojećih odredaba zakona na snazi o javnim službenicima, uključujući i detaljne odredbe osporenog zakona koje se između ostalog odnose na ocenu učinka i/ili disciplinske mere, uključujući u slučajevima neispunjavanja radnih zadataka; (ii) postojećoj kategoriji službenika javne službe koji rade na pozicijama nižeg i srednjeg rukovodećeg nivoa u suprotnosti sa ustavnim pravima na pravno sredstvo i sudsku zaštitu prava propisanih članovima 32. [Pravo na pravno sredstvo] i 54. [Sudska zaštita prava] Ustava, uskraćeno im je u celosti pravo na žalbu u pogledu sistematizacije na relevantne profesionalne pozicije, uvrštavanje u “Listu čekanja” ili oslobađanje od civilne službe; i (iii) na osnovu principa pravne sigurnosti ali i na osnovu odgovora dobijenih od strane ustavnih sudova i/ili odgovarajućih članova Foruma Venecijanske komisije, proizilazi da takva reforma javne uprave ili nije preduzeta ili nije položila test ocene ustavnosti, izuzev razjašnjenja koja je dao Ustavni sud Austrije, u vezi dotične reforme koja je sprovedena postepeno i bez dejstva na službenike koji su imali stalne mandate/ugovore, omogućavajući istim da sami biraju između sistema karijere ili položaja, uz odgovarajuće beneficije ako dobrovoljno prihvataju prelazak na sisteme položaja u javnoj upravi. Shodno tome, presuda utvrđuje da član 99. osporenog Zakona nije u saglasnosti sa članom 46. Ustava u vezi sa članom 1. Protokola br. 1 EKLJP-a.

• Što se tiče prava i obaveza javnih službenika da budu postavljeni na “Listu čekanja” u državnoj upravi

Presuda takođe pojašnjava da se članovi 46 i 99 osporenog zakona odnose na njegov član 67. (Lista čekanja) u vezi sa “Listom čekanja”. Dok je presudom pojašnjeno da je član 46. osporenog zakona, uključujući i koncept „liste čekanja“, rešenje Skupštine koja, osim dejstva definisanog članom 99. osporenog zakona, nije u suprotnosti sa Ustavom, Sud konstatuje da odredbe člana 67. osporenog zakona, međutim, postavljaju pitanja osnovnih prava i sloboda relevantnih službenika koji se nalaze na ovoj listi. Ovo, između ostalog, iz razloga što osporeni zakon u kontekstu „Liste čekanja“ samo definiše obaveze nadležnih službenika, a da pritom ne definiše prava, već ista delegira na definiciju kroz podzakonski akt ministarstva nadležnog za javnu upravu. Tačnije, a prema pojašnjenjima datim u presudi, članom 67. osporenog zakona je, između ostalog, određeno da u periodu do devet (9) meseci čekanja za premeštanje na profesionalnu poziciju i/ili otpuštanje sa državne službe, relevantni službenici (i) imaju obavezu da nemaju drugi radni odnos ili na drugi način gube prava koja mogu proisteći iz „Liste čekanja„; dok (ii) njihova prava, uključujući platu i/ili njihov nivo, nisu garantovana osporenim zakonom, već će se na osnovu istog utvrditi podzakonskim aktom. U presudi se pojašnjava da takav odnos između prava i obaveza nije proporcionalan i, štaviše, u suprotnosti je sa kriterijumima „jasnoće“ i „predvidljivosti“ u vezi sa primenjivim zakonom, sadržanim u principu pravne sigurnosti prema tumačenju sudske prakse ESLJP-a, Suda i relevantnih mišljenja Venecijanske komisije.

• Što se tiče “podobnosti” kao kriterijuma za prijem na poziciju javnog službenika u javnoj upravi

U kontekstu tvrdnji podnosilaca zahteva u pogledu kriterijuma „podobnosti“ na osnovu kojeg se javni službenici mogu primiti u državnu službu, i koji, prema navodu, krši načelo pravne sigurnosti i, između ostalog, ima za posledicu političke intervencije u politike zapošljavanja u državnoj upravi, presuda prvo pojašnjava da član 9. osporenog zakona, između ostalog, definiše opšte kriterijume za prijem javnih službenika, dodajući i kriterijum „podobnost“ za imenovanje na određene funkcije javnih službenika, čije je određivanje/definisanje, prema relevantnom članu, delegirano na nivou podzakonskog akta koji usvaja Vlada na predlog Ministarstva nadležnog za javnu upravu. Prilikom ocene ustavnosti ove odredbe, presuda razrađuje (i) opšta načela koja proizilaze iz sudske prakse ESLJP-a, sudske prakse Suda i Kontrolne liste za vladavinu prava Venecijanske komisije u vezi sa principom pravne sigurnosti sadržanim u konceptu vladavine prava zagarantovana članovima 3 i 7 Ustava; i (ii) doprinosa ustavnih sudova i/ili ekvivalenata država članica Foruma Venecijanske komisije.

Presudom je, između ostalog, pojašnjeno da su među kriterijumima utvrđenim stavom 1. člana 9. osporenog zakona i „sposoban/na za obavljanje relevantne dužnosti;“ i „stručno obrazovanje, stručno radno iskustvo i/ili veštine potrebne za relevantno radno mesto, kategoriju, stepen ili grupu“, ostavljajući javnom organu široku diskreciju u pogledu prijema na posao javnog službenika. S tim u vezi, ovi kriterijumi, uključujući i objektivne kriterijume navedene u istom stavu, mogu biti prevladani u celini, kroz kriterijum „podobnosti“ utvrđen podzakonskim aktom na osnovu kojeg je diskreciono pravo organa javne vlasti nesrazmerno principu „jasnoće“ i „predvidljivosti“ neophodnih u kontekstu primenjivog zakona, uključujući i u vezi sa postupkom primene i naknadnim pravom na korišćenje pravnog sredstva kandidata u državnoj upravi, koja je prema osporenom zakonu, između ostalog, određena da će biti rukovođena principom zakonitosti, zasluga, transparentnosti, profesionalizma, stranačke nepristrasnosti i nediskriminacije. Kao rezultat toga, a uzimajući u obzir detaljna načela koja se odnose na pravnu sigurnost, uključujući obavezu da su relevantne odredbe zakona „jasne, dostupne i predvidive“, Sud je ocenio da definicija kriterijuma „podobnosti“ nije u skladu sa ustavnim garancijama prema pojašnjenjima datim u izreci presude.

• Što se tiče ustavnih prava na pravno sredstvo i sudsku zaštitu prava javnih službenika u državnoj upravi

U presudi se naglašava činjenica da su pravo na pravno sredstvo i pravo na sudsku zaštitu prava utvrđena članovima 32. i 54. Ustava u vezi sa članom 13. (Pravo na delotvorni pravni lek) EKLJP-a najvažnija osnovna prava pojedinaca, uključena u kontekstu principa pristupa pravdi definisanog članom 31. [Pravo na pravično i nepristrasno suđenje] Ustava u vezi sa članom 6. (Pravo na pravično suđenje) EKLJP-a. Presudom se, između ostalog, pojašnjava da su ova prava u celini povređena u kontekstu člana 99. osporenog zakona. S tim u vezi, u presudi se ističe i činjenica da član 27. (Pravo na informisanje o radnom odnosu i pravo na žalbu) osporenog zakona u vezi sa njegovim članom 88. (Pravo na žalbu službenika/ce javne službe) takođe pokreće ozbiljna ustavna pitanja u kontekstu gore pomenutih prava. Ovo prvo iz razloga što su, dok su prava javnog službenika da podnese žalbu Nezavisnom nadzornom odboru, a potom nadležnom sudu, utvrđena, ista uslovljena samo „u slučajevima predviđenim ovim zakonom”. Presuda, uključujući i zasnovanu na sudskoj praksi ESLJP-a, pojašnjava da se pravo na delotvorno pravno sredstvo protiv bilo kog akta javne vlasti koji je možda povredio osnovna prava i slobode pojedinca predviđene zakonom i/ili Ustavom, u načelu, ne može ograničiti. Drugo, u presudi se takođe pojašnjava da je na osnovu članova 27. i 88. osporenog zakona utvrđeno pravo javnog službenika na žalbu, odnosno pravno sredstvo, u Inspektoratu rada, i nakon toga, u nadležnom sudu. U presudi se ističe da je ovakvo zakonsko utvrđivanje u potpunoj suprotnosti sa Zakonom o radu, i samim Zakonom o Inspektoratu rada, kojim se istom ne utvrđuje nadležnost za rešavanje sporova iz radnog odnosa i, štaviše, sa principom podele i balansa vlasti definisanim članom 4. Ustava, između ostalog, jer (i) je Inspektorat rada, na osnovu zakona o svom osnivanju, organ izvršne vlasti koji osniva Ministarstvo rada i socijalne zaštite i samim tim je sastavni deo izvršne vlasti; i (ii) u pravnom poretku Republike Kosovo, a koji se zasniva na vrednostima i principima podele i balansa vlasti, to je sudska a ne izvršna vlast, koja ima nadležnost za odlučivanje u sporovima u vezi sa pravima i obavezama, uključujući i one koje proizilaze iz radnog odnosa. Svi ovi principi su već razjašnjeni kroz presudu u slučaju KO27/21 objavljenu 16. decembra 2022. godine i od strane Ustavnog suda Republike Kosovo.