Avis de décision dans l’affaire KO 134/21

La Cour constitutionnelle de la République du Kosovo a statué sur la requête dans l’affaire KO 134/21, concernant l’appréciation de la constitutionnalité de la décision [n° 08-V-036], du 8 juillet 2021, de l’Assemblée de la République du Kosovo pour la révocation des huit (8) membres du Conseil d’administration de la RTK (Radio Télévision du Kosovo). La demande d’appréciation de la constitutionnalité de la décision de l’Assemblée susvisée a été soumise à la Cour par dix (10) députés de l’Assemblée, sur la base des habilitations définies dans le paragraphe 5 de l’article 113 [Pouvoirs et parties autorisées] de la Constitution de la République du Kosovo. L’arrêt précise que, comme notifié à toutes les parties intéressées, après le dépôt de cette requête et jusqu’en décembre 2022, date de nomination du juge de la Cour constitutionnelle, la Cour n’avait pas de quorum pour statuer sur la requête KO 134/21.
Dans l’affaire KO 134/21, la Cour a décidé à l’unanimité (i) de déclarer la requête recevable ; et (ii) de rejeter la requête de mesure provisoire concernant les effets de la décision contestée. D’autre part, par cinq (5) voix pour et deux (2) voix contre, la Cour a décidé de constater que (i) la décision [n° 08-V-036] du 8 juillet 2021 de l’Assemblée de la République du Kosovo sur la révocation de tous les membres du Conseil d’administration de la RTK n’est pas conforme au paragraphe 1 de l’article 7 [Valeurs] et au paragraphe 9 de l’article 65 [Pouvoirs de l’Assemblée] de la Constitution ; et que (ii) la constatation susmentionnée, à savoir l’arrêt de la Cour, n’a pas d’effet rétroactif et n’affecte pas les droits acquis des tiers.
L’arrêt de la Cour précise initialement que les circonstances de l’affaire sont liées à la révocation de tous les membres du conseil d’administration du radiodiffuseur public, à savoir le conseil d’administration de la RTK, par l’Assemblée de la République du Kosovo, le 8 juillet 2021. Comme expliqué en détail dans l’arrêt qui sera publié, la révocation collective du conseil d’administration de la RTK, dont les membres ont été élus respectivement en 2018 et 2020, a été précédée de l’examen du rapport annuel de la RTK pour l’année 2020 au sein de la Commission de l’administration publique, du gouvernement local, des médias et du développement régional et au sein de la Commission des budgets, du travail et des transferts, qui après examen, avaient recommandé à l’Assemblée de (i) rejeter l’approbation du rapport annuel de la RTK pour l’année 2020; et (ii) en raison d’ « incompétence professionnelle » de révoquer tous les membres du conseil d’administration de la RTK. L’Assemblée de la République du Kosovo, lors de la même session, à savoir celle du 8 juillet 2021, avait rejeté l’approbation du rapport annuel de la RTK et révoqué tous les membres du conseil d’administration de la RTK.
Les requérants contestent devant la Cour la constitutionnalité de la décision contestée de l’Assemblée, invoquant, entre autres, que celle-ci a été rendue en violation (i) du pouvoir de l’Assemblée de contrôle de la RTK conformément au paragraphe 9 de l’article 65 [Pouvoirs de l’Assemblée] de la Constitution et des dispositions respectives de la loi no. 04/L-046 pour la radio et la télévision du Kosovo, comprenant respectivement les articles 4 [Forme de gouvernement et séparation des pouvoirs] et 7 [Valeurs] de la Constitution ; et (ii) des libertés et droits fondamentaux spécifiés des membres du conseil d’administration de la RTK. Les allégations des requérants sont étayées par les observations soumises à la Cour par la RTK et contestées par le groupe parlementaire du Mouvement Vetëvendosje.
L’arrêt souligne le fait que les circonstances et les allégations susmentionnées de cette affaire devant la Cour ont soulevé, entre autres, des questions liées (i) au pouvoir constitutionnel de l’Assemblée de la République du Kosovo pour superviser le travail des institutions publiques, y compris de la RTK , lesquelles, en vertu de la Constitution et des lois, rendent compte à l’Assemblée ainsi qu’ aux restrictions pertinentes basées sur la loi sur la RTK approuvée par l’Assemblée ; (ii) à l’indépendance et à l’autonomie du radiodiffuseur public, conformément à la loi sur la RTK, mais aussi aux instruments internationaux pertinents, y compris ceux directement applicables dans l’ordre constitutionnel de la République du Kosovo et à l’obligation de transparence et de rapport du radiodiffuseur public envers l’autorité de contrôle d’une part et le public d’autre part ; et (iii) aux obligations positives de l’État, en l’occurrence l’Assemblée, d’exercer le pouvoir de contrôle sur base des principes découlant de la Constitution, de la Convention européenne des droits de l’homme et d’autres instruments internationaux, y compris les Recommandations du Comité des Ministres du Conseil de l’Europe , à garantir l’indépendance des radiodiffuseurs publics ainsi que la liberté et le pluralisme des médias, compte tenu de leur rôle et de leur contribution essentiels dans une société fondée sur l’État de droit et les valeurs démocratiques.
Dans le contexte des questions citées ci-dessus, l’arrêt a d’abord élaboré (i) les principes généraux qui découlent de la jurisprudence de la Cour Européenne des Droits de l’Homme dans le contexte de l’article 10 (Liberté d’expression) de la Convention Européenne des Droits de l’Homme ; et (ii) les réponses reçues par les cours constitutionnelles et/ou équivalents correspondants des membres du Forum de la Commission de Venise, concernant le statut/l’indépendance mais aussi le mode de révocation des membres des conseils/structures de contrôle des radiodiffuseurs publics . L’arrêt a également précisé les principes qui découlent, entre autres, de (i) la Recommandation no. R (96) 10 du Comité des Ministres des Etats membres du Conseil de l’Europe sur la garantie de l’indépendance des radiodiffuseurs publics, y compris son annexe et son exposé des motifs ; (ii) la Déclaration du Comité des Ministres du Conseil de l’Europe sur la garantie de l’indépendance des radiodiffuseurs publics dans les Etats membres ; (iii) la Recommandation CM/Rec (2012) 1 du Comité des Ministres des États membres du Conseil de l’Europe sur la gouvernance des services des médias publics; (iv) la Résolution 1636 (2008) de l’Assemblée parlementaire : Les indicateurs des médias dans une démocratie ; (v) les Avis pertinents de la Commission de Venise, y compris l’avis CDL-AD(2005)017 sur la compatibilité des lois italiennes « Gasparri » et « Frattini » avec les normes de la Commission de Venise dans le domaine de la liberté d’expression et du pluralisme des médias et l’avis CDL-AD(2015)015 sur la législation hongroise sur les médias ; (vi) le Rapport de l’Union européenne sur les radiodiffuseurs « Les médias de service public en vertu de l’article 10 de la Convention européenne des droits de l’homme »; et (vii) le rapport de l’Union européenne des radiodiffuseurs « Legal Focus: Principes de gouvernance pour les médias de service public « .
Dans le cadre des principes découlant de l’analyse des principes constitutionnels, y compris des documents susmentionnés, l’arrêt précise d’abord que l’Assemblée exerce la fonction pertinente sur base des pouvoirs définis, entre autres, à l’article 4 [Forme de gouvernement et séparation des pouvoirs] et 65 [Pouvoirs de l’Assemblée] de la Constitution, y compris le pouvoir d’ (i) approuver les lois, résolutions et autres actes généraux ; et de (ii) superviser le travail du gouvernement et des autres institutions publiques qui, conformément à la Constitution et aux lois, rendent compte à l’Assemblée. Ces deux pouvoirs constituent l’essence de la fonction constitutionnelle de l’Assemblée. Cela dit, en vertu, entre autres, des articles 65 [Pouvoirs de l’Assemblée] et 74 [Exercice de la Fonction] de la Constitution, dans le cadre du pouvoir constitutionnel de supervision, l’Assemblée doit exercer cette fonction dans le respect (i) des dispositions constitutionnelles, notamment celles définies par les articles : 3 [Egalité devant la loi], 4 [Forme de gouvernement et séparation des pouvoirs] et 7 [Valeurs] de la Constitution, respectivement ; et (ii) des limites et des autorisations définies dans les lois approuvées par l’Assemblée elle-même en ce qui concerne les institutions publiques qui dépendent de/sont supervisées par l’Assemblée. Dans le cadre de l’exercice de la fonction de supervision du radiodiffuseur public et compte tenu de l’importance fondamentale de la liberté et du pluralisme des médias dans un ordre constitutionnel fondé sur les valeurs démocratiques, au-delà des limites définies par la loi sur la RTK approuvée par l’Assemblée, les valeurs constitutionnelles définies par l’article 7 [Valeurs], l’article 40 [Liberté d’expression] et l’article 42 [Liberté des médias] de la Constitution ont une importance particulière.
Celles-ci, en principe et dans la mesure où cela est pertinent dans les circonstances de l’ espèce, définissent les garanties pour (i) la liberté et le pluralisme des médias ; et (ii) la liberté d’expression, y compris le droit d’exprimer, de diffuser et de recevoir des informations, des opinions et d’autres messages sans entrave. Ces dispositions sont également liées à l’article 10 (Liberté d’expression) de la Convention européenne des droits de l’homme. Celle-ci, conformément à l’interprétation faite par la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme et développée dans l’arrêt, étend les garanties et la protection correspondante également liée à l’indépendance des radiodiffuseurs publics, en mettant l’accent sur l’obligation positive de l’État de les protéger contre les actions arbitraires et/ou disproportionnées de l’État lui-même, conformément à l’objectif légitime pertinent, toujours en mettant l’accent sur le rôle essentiel et la contribution des radiodiffuseurs publics et des médias dans les sociétés démocratiques.
En se basant sur ce qui précède, l’arrêt souligne que les garanties d’indépendance et d’autonomie du radiodiffuseur public, à savoir la RTK, découlent des garanties constitutionnelles et des instruments internationaux applicables en matière de liberté d’expression et de liberté des médias conformément à l’interprétation de la Cour européenne des droits de l’homme, mais aussi de la loi sur la RTK elle-même, en vertu de laquelle, entre autres, (i) la RTK a « le statut d’institution publique indépendante d’importance particulière » ; et (ii) l’Assemblée a l’obligation de « protéger l’ autonomie institutionnelle » de celle-ci. En outre, la même loi, entre autres et dans la mesure où cela est pertinent pour les circonstances de l’espèce, définit (i) les limites de supervision de la RTK par l’Assemblée et les circonstances dans lesquelles ce contrôle peut être exercé ; et (ii) le mode de nomination et de révocation des membres du Conseil d’Administration de la RTK, ces dispositions étant interprétées selon les garanties découlant de la Constitution, et/ou des principes des instruments internationaux en matière de liberté et de pluralisme des médias, y compris des radiodiffuseurs publics.
L’arrêt précise que, en vertu des dispositions de la loi sur la RTK (i), le mode d’élection et de nomination des membres du conseil d’administration de la RTK est défini de manière à garantir que tous les membres du conseil ne se voient pas attribuer et/ou n’exercent pas les mandats respectifs simultanément, ceci conformément aux normes issues des instruments internationaux et dans le but que le conseil d’administration de la RTK ait une composition pluraliste et ne soit pas nécessairement élu par la même majorité parlementaire à l’Assemblée ; tandis que (ii) la révocation des membres du conseil d’administration de la RTK par l’Assemblée est possible, selon la procédure et les bases précisées dans la présente loi, y compris pour « incapacité professionnelle », fondement sur lequel, en l’espèce, tous les membres du conseil d’administration de la RTK ont été révoqués. Cela dit, l’arrêt précise également que conformément aux instruments internationaux pertinents, y compris les réponses des cours constitutionnelles et/ou de leurs équivalents des membres du Forum à la Commission de Venise, l’une des garanties essentielles concernant l’indépendance des structures de contrôle /conseils des radiodiffuseurs publics est la révocation de leurs membres sur une base et une procédure légales définies et précises. Selon les éclaircissements donnés dans l’arrêt, dans les circonstances de la révocation des membres du conseil d’administration de la RTK par la décision contestée de l’Assemblée , le fait qu’il y aie eu une base légale (i) pour révoquer tous les membres du conseil d’administration de la RTK, sur base (ii) de la constatation de manière collective d' »incompétence professionnelle » du conseil d’administration, à la suite de l’examen et du refus d’approuver le rapport annuel de RTK pour l’année 2020 est contesté.
Dans ce contexte, l’arrêt précise que (i) en vertu de la loi sur la RTK, les membres du conseil d’administration de la RTK sont nommés et agissent à titre personnel, tel que défini par la recommandation no. R (96)10 du Comité des Ministres, relative aux droits et obligations des membres des conseils d’administration/structures de contrôle des radiodiffuseurs publics ; (ii) la loi sur la RTK ne définit pas de base juridique pour la révocation du conseil d’administration de la RTK de manière collective, alors que les contributions soumises par le Forum de la Commission de Venise précisent que les révocations collectives des conseils d’administration/structures de surveillance du radiodiffuseur public par les autorités de contrôle ne sont possibles que lorsque cette possibilité est spécifiquement définie par la loi applicable ; et iii) la loi sur la RTK stipule que la RTK soumet à l’Assemblée de la République du Kosovo « un rapport annuel, un rapport sur le débat public et un avis du Conseil de la RTK sur le rapport du débat public » « à des fins d’orientation  » et contrairement à d’autres cas,le législateur ne définit pas spécifiquement la compétence d’approbation de l’Assemblée concernant certains actes du conseil d’administration de la RTK dans le cas du rapport annuel. Dans ce contexte, l’arrêt met l’accent sur les recommandations de l’Union européenne pour les radiodiffuseurs, selon lesquelles les autorités de surveillance ne devraient pas avoir le pouvoir d’approuver les rapports annuels mais aussi que le fait que le législateur puisse décider de révoquer des membres des conseils /structures de surveillance des radiodiffuseurs publics sur la base du rapport annuel, entre autres, « peut permettre une intervention politique inappropriée, enfreindre le rôle des organes de contrôle et entraîner une autocensure concernant le contenu éditorial ».
En vertu de ce qui précède et d’autres éléments contenus dans l’arrêt, la Cour conclut que dans la révocation de tous les membres du conseil d’administration de la RTK, à savoir la révocation collective du conseil d’administration du radiodiffuseur public pour « incompétence professionnelle », constatée par l’examen du Rapport annuel de la RTK pour l’année 2020, l’Assemblée a agi sans base légale dans le cadre de la révocation collective du Conseil d’administration, à la suite du rejet du rapport annuel concerné et par conséquent, contrairement aux dispositions de la loi sur la RTK. Par conséquent, en rendant la décision contestée, l’Assemblée a dépassé les limites de la compétence de contrôle définie au paragraphe 9 de l’article 65 [Pouvoirs de l’Assemblée] de la Constitution et, de plus, a enfreint l’indépendance du radiodiffuseur public, dont le rôle est essentiel pour la liberté et le pluralisme des médias dans une société démocratique, contrairement aux valeurs définies au paragraphe 1 de l’article 7 [Valeurs] de la Constitution de la République du Kosovo.
L’arrêt précise également que, dans l’appréciation de questions constitutionnelles similaires dans le cadre de l’exercice de la fonction de contrôle de l’Assemblée à l’égard des institutions qui lui rendent compte en vertu de la loi, lorsque la loi applicable a permis la révocation collective des conseils d’administration concernés et, par conséquent, l’Assemblée a agi conformément aux autorisations légales, comme dans l’affaire de la Cour KO139/21 concernant la révocation des membres du Conseil de l’Autorité de régulation des chemins de fer, la Cour n’a pas constaté de violation constitutionnelle. Cela dit, la légitimation constitutionnelle d’une décision de l’Assemblée de révoquer les membres du conseil d’administration du radiodiffuseur public au-delà des autorisations légales, constituerait un précédent dangereux d »ingérence de l’État dans l’indépendance et l’autonomie du radiodiffuseur public, y compris pour la liberté et le pluralisme des médias dans la République du Kosovo.
L’arrêt indique également que le principe d’indépendance et d’autonomie des radiodiffuseurs publics et, par conséquent, l’obligation de l’autorité de contrôle de les respecter, est en équilibre avec le principe de transparence et de responsabilité du radiodiffuseur public et, par conséquent, avec l’obligation correspondante envers l’autorité de contrôle, à savoir l’Assemblée et le public . Les membres du conseil d’administration du radiodiffuseur public, à savoir les membres du conseil d’administration de la RTK, sont soumis aux obligations de la loi sur la RTK et à toutes les lois applicables de la République du Kosovo, y compris aux principes de pleine responsabilité et de transparence envers l’autorité de surveillance compétente, comme défini par la loi et les instruments internationaux applicables. La conclusion de la Cour concernant la décision contestée met en évidence ces principes, y compris l’importance du radiodiffuseur public, mais aussi les obligations positives de l’État, à savoir la République du Kosovo, de protéger et de garantir la liberté et le pluralisme des médias et toutes les garanties qui découlent des droits constitutionnels définis dans le contexte de la liberté d’expression et des médias, y compris tels qu’interprétés par la pratique judiciaire de la Cour européenne des droits de l’homme et définis par les instruments internationaux applicables dans l’ordre constitutionnel de la République du Kosovo.L’arrêt précise que cette constatation de la Cour n’a pas d’effet rétroactif et, en vertu du principe de sûreté juridique, n’affecte pas les droits acquis des tiers, à savoir les nouveaux membres du conseil d’administration de la RTK, dont l’élection par l’Assemblée n’a pas été contestée devant la Cour. En outre, l’arrêt, en se référant à la pratique judiciaire de la Cour, précise que la Cour n’a pas le pouvoir d’accorder d’indemnisation correspondante lorsqu’elle constate une violation constitutionnelle, mais qu’une telle clarification ne porte pas atteinte aux droits des membres révoqués du conseil d’administration de la RTK par le biais de la décision contestée de l’Assemblée, de suivre les procédures pertinentes devant les tribunaux ordinaires. Cet arrêt sera également complété par une opinion dissidente.

Remarque :
Ce communiqué de presse a été préparé par le Secrétariat de la Cour uniquement à titre informatif. Le texte intégral de la décision sera remis aux parties impliquées dans l’affaire, sera publié sur le site Internet de la Cour et au Journal officiel, après l’achèvement des procédures pertinentes définies dans la loi sur la Cour constitutionnelle et son règlement de procédure. Le résumé publié par le biais du présent avis peut faire l’objet de corrections linguistiques et techniques dans le projet final de décision. Pour recevoir les notifications des décisions de la Cour constitutionnelle, veuillez vous inscrire sur le site Internet de la Cour : https://gjk-ks.org