Gjykata Kushtetuese

KO145/21, parashtrues, Komuna e Kamenicës, Vlerësim i kushtetutshmërisë së Vendimit të Ministrisë së Arsimit, Shkencës, Teknologjisë dhe Inovacionit nr.01B/24, të 23 prillit 2021

Gjykata ka vlerësuar kushtetutshmërinë e Vendimit [nr.01B/24] të 23 prillit 2021 të Ministrisë së Arsimit, Shkencës, Teknologjisë dhe Inovacionit (në tekstin e mëtejmë: MASHTI). Kërkesa për vlerësimin e kushtetutshmërisë së këtij akti është parashtruar në Gjykatë nga Komuna e Kamenicës bazuar në autorizimet e përcaktuara me paragrafin 4 të nenit 113 [Jurisdiksioni dhe Palët e Autorizuara] të Kushtetutës së Republikës së Kosovës. Në vlerësimin e kushtetutshmërisë së Vendimit të kontestuar, Gjykata njëzëri vendosi që: (i) kërkesa është e pranueshme; (ii) Vendimi [nr.01B/24] i 23 prillit 2021 i MASHTI-it, nuk është në përputhshmëri me paragrafin 2 të nenit 12 [Pushteti Lokal], paragrafët 1 dhe 3 të nenit 123 [Parimet e Përgjithshme] dhe paragrafët 2 dhe 3 të nenit 124 [Organizimi dhe Funksionimi i Vetëqeverisjes Lokale] të Kushtetutës; (iii) të refuzojë kërkesën për masë të përkohshme; dhe (iv) të refuzojë kërkesën për tërheqje të kërkesës.

• Faktet e rastit

Rrethanat e rastit konkret ndërlidhen me riorganizimin e shkollave në Komunën e Kamenicës në vitin 2019, riorganizim ky i cili ishte iniciuar përmes vendimeve përkatëse të Kryetarit të Komunës, ndër tjerash, me arsyetimin e rënies së numrit të nxënësve në disa shkolla dhe mungesës së infrastrukturës së mirëfilltë të institucioneve arsimore. Fillimisht, Ministria e Administrimit të Pushtetit Lokal kishte konstatuar se vendimet përkatëse ishin nxjerrë në përputhshmëri me ligjet e aplikueshme, përkatësisht kompetencat vetanake të komunave dhe MASHTI kishte inspektuar zbatueshmërinë e këtyre vendimeve. Megjithatë, disa prindër të nxënësve të afektuar kishin refuzuar zbatimin e këtyre vendimeve dhe kishin kontestuar të njëjtat përmes konfliktit administrativ, duke kërkuar edhe nxjerrjen e masave të përkohshme me qëllim të pezullimit të zbatimit të vendimeve të Komunës. Gjykata Supreme, bazuar në shkresat e rastit, kishte refuzuar pezullimin e zbatimit të vendimeve përkatëse. Duke marrë parasysh që një numër nxënësish nuk vijuan mësimin sipas përcaktimeve të vendimeve të Komunës, në vitin 2021, MASHTI kishte formuar një komision për të vlerësuar mos-vijueshmërinë e mësimit nga ana e 441 nxënësve, i cili, ndër tjerash, kishte rekomanduar që për të adresuar situatën, MASHTI dhe Komuna duhet të: (i) ndërmarrin veprime të harmonizuara; dhe (ii) të themelojnë grup punues për analizimin e situatës në shkolla. Megjithatë, MASHTI, nxjerri Vendimin e kontestuar, bazuar në të cilin organizoi “mësimin alternativ të përshpejtuar për 441 nxënësit e Komunës së Kamenicës”. Këtë Vendim, Komuna e Kamenicës e kontestoi para Gjykatës, duke pretenduar se përmes tij, MASHTI kishte ndërhyrë në kompetencat vetanake të Komunës, dhe rrjedhimisht kishte cenuar përgjegjësitë komunale në kundërshtim me garancitë kushtetuese.

• Pretendimet e parashtruesit të kërkesës dhe kundërargumentet e MASHTI-it dhe Ministrisë së Administrimit të Pushtetit Lokal

Parashtruesi i kërkesës pretendon se, Vendimi i kontestuar i MASHT-it ka cenuar përgjegjësitë e tij komunale në shkelje të neneve 12, 123 dhe 124 të Kushtetutës në ndërlidhje me nenin 2 (Baza Kushtetuese dhe Ligjore e Vetëqeverisjes Lokale) dhe nenin 4 (Fushëveprimi i Vetëqeverisjes Lokale) të Kartës Evropiane për Vetëqeverisje Lokale, duke theksuar, në esencë, se: (i) Vendimi i kontestuar është nxjerrë në kundërshtim me nenin 12 të Kushtetutës në ndërlidhje me paragrafin (h) të nenit 17 (Kompetencat Vetanake) të Ligjit nr. 03/L-040 për Vetëqeverisjen Lokale, sepse bazuar në këtë dispozitë, komuna ka kompetencë të plotë dhe ekskluzive të ofrojë arsimin publik parashkollor, fillor dhe të mesëm, duke përfshirë regjistrimin dhe licencimin e institucioneve arsimore; (ii) bazuar në ligjet e aplikueshme, MASHTI nuk ka kompetencë të organizojë mësim alternativ ose plotësues dhe vetëm mund të kërkojë nga komuna që të organizojë këtë lloj mësimi; dhe (iii) MASHTI nuk ka kompetencë për të caktuar lokacionet e institucioneve arsimore e as të obligojë komunën që të mbajë mësim alternativ në institucione arsimore të palicencuara dhe të cilat nuk ekzistojnë edhe më tutje si objekte shkollore. Kundërargumentet e MASHTI-it, ndër tjerash, theksojnë se në nxjerrjen e Vendimit të kontestuar është bazuar në Rregulloren e Qeverisë nr. 02/2021, për Fushat e Përgjegjësisë Administrative të Zyrës së Kryeministrit dhe Ministrive dhe konsideron se është obligim i shtetit, që në pajtim me parimet ndërkombëtare për mbrojtjen e të drejtave të njeriut, të sigurojë zbatimin e të së drejtës themelore për arsim, respektivisht duke siguruar qasje në institucionet e arsimit. Ministria e Administrimit të Pushtetit Lokal, përmes komenteve të dorëzuara në Gjykatë, mbështetë argumentet e MASHTI-it.

• Pranueshmëria e kërkesës

Pas parashtrimit të kërkesës për vlerësimin e kushtetutshmërisë së Vendimit të kontestuar nga Kryetari i Komunës së Kamenicës, z. Qëndron Kastrati, më 17 tetor 2021, respektivisht 14 nëntor 2021, pas zhvillimit të raundit të dytë të zgjedhjeve lokale në Republikën e Kosovës, Kryetar i Komunës së Kamenicës u zgjodh z. Kadri Rahimaj. Ky i fundit, përmes përfaqësuesit të tij, më 5 janar 2022, parashtroi në Gjykatë kërkesën për tërheqje të lëndës KO145/21, me arsyetimin se nuk ka interes juridik për shqyrtimin e saj. Gjykata, bazuar në rregullin 35 (Tërheqja, hedhja poshtë dhe refuzimi i kërkesës) të Rregullores së Punës, sipas të cilit pavarësisht kërkesës për tërheqje, Gjykata mund të përcaktojë të vendosë përkitazi me kërkesën fillestare, fillimisht vlerësoi kërkesën e Kryetarit të ri të Komunës, por vendosi të refuzojë të njëjtën, duke pasur parasysh interesin publik për vazhdimin e shqyrtimit dhe vendosjes meritore në rast, me theks në rëndësinë e qartësimit të pretendimeve për shkelje të parimeve kushtetuese lidhur me vetëqeverisjen lokale.

• Meritat

Në adresimin e pretendimeve të parashtruesit të kërkesës, Gjykata fillimisht shqyrtoi parimet e përgjithshme përkitazi me vetëqeverisjen lokale të përcaktuara me Kushtetutë, Kartën Evropiane për Vetëqeverisje Lokale, Opinionet relevante të Komisionit të Venecias lidhur me parimet e qeverisjes lokale si dhe ligjet e aplikueshme që konkretizojnë kompetencat e Komunës dhe MASHTI-it në fushën e arsimit, përkatësisht Ligjin për Vetëqeverisjen Lokale, Ligjin nr. 04/L-032 për Arsimin Parauniversitar dhe Ligjin nr. 03/L-068 për Arsimin në Komunat e Republikës së Kosovës.

Gjykata, duke u bazuar në nenet 12, 123 dhe 124 të Kushtetutës, respektivisht, ndër të tjerash, theksoi se: (i) njësi themelore territoriale të vetëqeverisjes lokale në Republikën e Kosovës janë komunat; (ii) organizimi dhe kompetencat e njësive të vetëqeverisjes lokale rregullohen me ligj dhe themelimi  i  komunave,  kufijtë,  kompetencat  dhe  mënyra e organizimit dhe funksionimit të tyre, rregullohet me ligj; (iii) komunat kanë  kompetenca  vetanake,  të  zgjeruara  dhe  të  deleguara  në  pajtim  me  ligjin; dhe (iv) rishikimi administrativ i akteve të komunave nga autoritetet qendrore në fushën e kompetencave  të  tyre,  kufizohet  në  sigurimin  e  përputhjes  me  Kushtetutën  dhe me ligjin. Për më tepër, bazuar në këto nene kushtetuese, Gjykata theksoi që veprimtaria  e  organeve  të  vetëqeverisjes  lokale  bazohet  në  Kushtetutë  dhe  në  ligjet  e  Republikës së Kosovës dhe respekton Kartën Evropiane për Vetëqeverisjen Lokale. Kjo e fundit, ndër të tjerash, dhe për aq sa është e rëndësishme për rrethanat e rastit konkret, përcakton që: (i) autoritetet lokale, brenda kufijve të ligjit, do të kenë diskrecionin e plotë për të ushtruar iniciativën e tyre në lidhje me çdo çështje që nuk përjashtohet nga kompetenca e tyre dhe nuk i është caktuar ndonjë autoriteti tjetër; (ii) kompetencat që u besohen autoriteteve lokale normalisht duhet të jenë të plota dhe ekskluzive dhe se ato nuk mund të minohen apo të kufizohen nga një autoritet tjetër, qendror apo rajonal përveç siç përcaktohet me ligj; dhe (iii) çdo kontroll administrativ mbi autoritetet lokale mund të ushtrohet vetëm sipas formave dhe në rastet e parashikuara nga Kushtetuta ose nga ligji.

Vetëqeverisja lokale është e një rëndësie të tillë në rendin kushtetues, sa që Kushtetuta (i) ka përcaktuar këto garanci, ndër tjerash, në Dispozitat Themelore të saj; (ii) ka përcaktuar respektimin e Kartës Evropiane për Vetëqeverisjen Lokale; dhe (iii) me qëllim të sigurimit të mbrojtjes së këtyre garancive, në nenin 113 të saj, i ka dhënë komunave qasje të drejtpërdrejtë në Gjykatën Kushtetuese, në cilësi të palëve të autorizuara, që të kontestojë kushtetutshmërinë e ligjeve ose të akteve të Qeverisë, të cilat cenojnë përgjegjësitë komunale ose zvogëlojnë të hyrat e komunës, në rast se komuna përkatëse është prekur nga ai ligj ose akt.

Në përputhje me garancitë e lartcekura të Kushtetutës dhe Kartës Evropiane për Vetëqeverisjen Lokale dhe referimin e të njëjtave në detyrimin që këto garanci të zbatohen edhe përmes ligjeve të aplikueshme, Gjykata gjithashtu rikujtoi që bazuar në nenin 17 të Ligjit për Vetëqeverisjen Lokale, komunat kanë kompetenca “të  plota  dhe  ekskluzive”, në ofrimin e arsimit publik parashkollor, fillor dhe të mesëm, duke përfshirë regjistrimin dhe licencimin e institucioneve edukative, punësimin, pagesën e rrogave dhe trajnimin e instruktorëve dhe administratorëve të arsimit. Në anën tjetër, MASHTI, bazuar në Ligjin për Arsimin Parauniversitar dhe Ligjin për Arsimin në Komunat, ndër tjerash, mban përgjegjësinë kryesore për planifikimin, caktimin e standardeve dhe sigurimin e cilësisë së sistemit të arsimit parauniversitar dhe ka përgjegjësinë të promovojë dhe të përmirësojë cilësinë dhe efikasitetin e arsimit dhe aftësimit përmes inspektimit të arsimit, monitorimit dhe vlerësimit me qëllim të ngritjes së cilësisë dhe mbikëqyrjes së zbatimit të legjislacionit në fuqi. Në kontekst të raporteve të inspektorëve përkatës, siç është përcaktuar në nenin 8 (Inspektimi i Arsimit) të Ligjit për Arsimin Parauniversitar, dhe për aq sa është relevante për rrethanat e rastit konkret, MASHTI mund të kërkojë zbatimin e mësimit shtesë ose alternativ, nëse vërehen mangësi në zbatimin e kurrikulumit në një komunë.

Në këtë kontekst, Gjykata theksoi se: (i) ofrimi i arsimit publik parashkollor, fillor dhe të mesëm, bazuar në Ligjin për Vetëqeverisjen Lokale, është kompetencë vetanake e Komunës dhe se këto kompetenca janë të plota dhe ekskluzive; dhe (ii) në rolin e saj inspektues, siç është përcaktuar në Ligjin për Arsimin Parauniversitar, MASHTI “mund të kërkojë zbatimin e mësimit shtesë ose alternativ”, në rast se vërehen mangësi në zbatimin e kurrikulumit. Në rrethanat e rastit konkret, raporti përkatës i Komisionit të MASHTI-it i 14 prillit 2021, ndër të tjera, kishte rekomanduar ndërmarrjen e veprimeve të harmonizuara në mes Ministrisë, Komunës dhe prindërve “që të mundësohet kthimi i menjëhershëm në shkolla i nxënësve”. Megjithatë, duke u referuar në Rregulloren e lartcekur të Qeverisë, MASHTI kishte nxjerrë Vendimin e kontestuar, përmes të cilit, ndër tjerash, kishte organizuar mësim alternativ të përshpejtuar për Komunën e Kamenicës, duke vendosur që të organizohet mësimi në pesë (5) shkolla përkatëse të Komunës së Kamenicës, shkolla këto që paraprakisht parashtruesi i kërkesës i kishte riorganizuar përmes vendimeve, si pjesë e reformës së tij.

Pas analizës së parimeve kushtetuese, atyre të Kartës Evropiane për Vetëqeverisje Lokale dhe ligjeve të aplikueshme dhe sipas sqarimeve të dhëna në Aktgjykimin e publikuar, Gjykata, ndër tjerash, theksoi se me rastin e organizimit të mësimit alternativ të përshpejtuar dhe përcaktimit të organizimit të mësimit në objektet përkatëse shkollore në Komunën e Kamenicës, MASHTI përmes Vendimit të kontestuar, ka tejkaluar kompetencën e saj dhe ka cenuar përgjegjësitë komunale, përkatësisht ka ndërhyrë në kompetencat vetanake të Komunës së Kamenicës përkitazi me ofrimin e arsimit publik parashkollor, fillor dhe të mesëm, në kundërshtim me garancitë kushtetuese dhe ligjore. Gjykata theksoi rëndësinë e respektimit të parimeve kushtetuese përkitazi me vetëqeverisjen lokale dhe detyrimin e pushtetit qendror që çdo kontroll administrativ mbi autoritetet lokale ta ushtrojë vetëm sipas formave dhe në rastet e parashikuara nga Kushtetuta ose ligji i aplikueshëm.