Gjykata Kushtetuese

KO219/19, Parashtrues: Avokati i Popullit, Vlerësim i kushtetutshmërisë së Ligjit nr. 06/L-111 për Pagat në Sektorin Publik

KO219/19, Aktgjykim i miratuar më 30 qershor 2020, publikuar më 9 korrik 2020

Fjalët kyç: Kërkesë nga Avokati i Popullit, ligjbërja, ndarja e pushteteve, sundimi i ligjit, siguria juridike, parashikueshmëria e ligjit, vlerat kushtetuese, sektori publik, pagat, barazia para ligjit, Gjyqësori, Institucionet e Pavarura Kushtetuese

Kërkesa ishte parashtruar nga Institucioni i Avokatit të Popullit të Republikës së Kosovës, bazuar në nenin 113 paragrafi 2 nënparagrafi (1) të Kushtetutës. Objekt i çështjes së kërkesës ishte vlerësimi i kushtetutshmërisë së Ligjit të kontestuar, i cili, sipas pretendimit të parashtruesit të kërkesës nuk është në pajtueshmëri me paragrafin 2 të nenit 3 [Barazia para Ligjit], nenin 4 [Forma e Qeverisjes dhe Ndarja e Pushtetit], paragrafin 1 të nenit 7 [Vlerat], nenin 10 [Ekonomia], nenin 21 [Parimet e Përgjithshme], paragrafin 1 të nenit 22 [Zbatimi i drejtpërdrejtë i Marrëveshjeve dhe Instrumenteve Ndërkombëtare], nenin 23 [Dinjiteti i Njeriut], nenin 24 [Barazia para Ligjit], nenin 46 [Mbrojtja e Pronës], nenin 55 [Kufizimi i të Drejtave dhe Lirive Themelore], paragrafët 3 dhe 7 të nenit 58 [Përgjegjësitë e Shtetit], paragrafin 2 të nenit 102 [Parimet e Përgjithshme të Sistemit Gjyqësor], paragrafin 1 të nenit 109 [Prokurori i Shtetit], nenin 119 [Parimet e Përgjithshme], paragrafët 1 dhe 2 të nenit 142 [Agjencitë e Pavarura], nenin 130 [Autoriteti Civil i Aviacionit] të Kushtetutës së Republikës së Kosovës (në tekstin e mëtejmë: Kushtetuta); nenin 1 të Protokollit nr. 1 (Mbrojtja e pronës) të Konventës Evropiane për të Drejtat e Njeriut (në tekstin e mëtejmë: KEDNJ); si dhe me paragrafin 2 të nenit 23 të Deklaratës Universale për të Drejtat e Njeriut (në tekstin e mëtejmë: DUDNJ).

Në titullin V – PËRFUNDIME – të këtij Aktgjykimi (shih paragrafët 308-332), Gjykata përmblodhi esencën e rastit dhe theksoi me sa vijon:

Në vlerësimin e kushtetutshmërisë së Ligjit nr. 06/L-111 për Pagat në Sektorin Publik, Gjykata, vendosi: (i) njëzëri që kërkesa është e pranueshme për shqyrtim në merita; (ii) me shumicë që Ligji i kontestuar, në tërësinë e tij, nuk është në përputhshmëri nenet 4, 7, 102, 103, 108, 109, 110 të Kapitullit VII, nenin 115 të Kapitullit VIII Kushtetutës; si dhe me nenet 132, 136, 139 dhe 141 të Kapitullit XII të Kushtetutës; (iii) të konstatojë që, nuk është e nevojshme të shqyrtohen pretendimet e tjera të parashtruesit të kërkesës pas shpalljes së Ligjit të kontestuar në tërësinë e tij si kundërkushtetues në aspekt të cenimit të parimeve të “ndarjes së pushteteve” dhe “sigurisë juridike”; (iv) që të shfuqizohet masa e përkohshme.

Çështja kushtetuese që ngërthente Aktgjykimi në fjalë ishte përputhshmëria me Kushtetutën e Ligjit të kontestuar të votuar nga Kuvendi, përkatësisht vlerësimi nëse i njëjti është në pajtueshmëri me parimin e “ndarjes së pushteteve” dhe atë të “sigurisë juridike” të garantuar me nenet e lartcekura të Kushtetutës.

Gjykata arriti në përfundimin se Ligji i kontestuar përmbante një mori problemesh serioze të nivelit kushtetues e që do të mund të përmblidheshin me sa vijon: (i) Ligji i kontestuar kundërshton vet qëllimin e tij për “harmonizim” të pagave në nivel të të gjithë sektorit publik – duke bërë përjashtime arbitrare dhe të paarsyetuara për disa institucione, ndër të tjera Forcën e Sigurisë së Kosovës, Agjencinë Kosovare të Inteligjencës, Agjencinë Kosovare të Privatizimit, Bankën Qendrore të Kosovës, dhe vet Kuvendin; (ii) Ligji i kontestuar përjashton në tërësi pavarësinë e pushtetit Gjyqësor duke mos i lënë asnjë kompetencë vetërregulluese për çështje që ndërlidhen me jetësimin e pavarësisë “funksionale, organizative dhe buxhetore”; (iii) Ligji i kontestuar, ndonëse thekson se pagat rregullohen me këtë Ligj, e ka zbritur rregullimin ligjor për shumë çështje në nivel të akteve nënligjore, duke i dhënë mundësi rregullimi nënligjor vetëm Ekzekutivit dhe Legjislativit; (iv) nga gjithsej tetëmbëdhjetë (18) kompetenca për të nxjerrë akte nënligjore, gjashtëmbëdhjetë (16) janë për Qeverinë dhe dy (2) për Kuvendin, ndërkaq asnjë kompetencë vetërregulluese për Gjyqësorin ose Institucionet e Pavarura; (v) pushtetit Gjyqësor dhe Institucioneve të Pavarura nuk iu është mundësuar asnjë kompetencë vetërregulluese përmes së cilës ato do të mund të gëzonin pavarësinë e tyre “institucionale, organizative, strukturore dhe buxhetore” në raport me organizimin e brendshëm dhe stafin e tyre; (vi) është miratuar vetëm një (1) nga tetëmbëdhjetë (18) aktet nënligjore që është dashur të miratohen brenda periudhës së nëntë (9) mujore të vacatio legis, respektivisht deri më 1 dhjetor 2019; (vii) siç konfirmohet nga të dhënat e Ministrisë së Financave dhe Transfereve, për rreth 42% të pozitave nuk është e mundur të deshifrohet paga ngase e njëjta përfundimisht do të përcaktohet përmes klasifikimeve përkatëse me akte nënligjore të Qeverisë; (viii) siç konfirmohet nga të dhënat e Ministrisë së Financave dhe Transfereve “kostoja buxhetore shtesë” e Ligjit të kontestuar “nuk është pjesë e projeksioneve buxhetore 2019-2021”; (ix)  siç konfirmohet nga të dhënat e Ministrisë së Financave dhe Transfereve, edhe po të hynte sot në fuqi Ligji i kontestuar, i njëjti nuk do të mund të zbatohej në tërësi në mungesë të akteve nënligjore.

Lidhur me nenin 1 të Ligjit të kontestuar, ku parashihej qëllimi për harmonizim gjithëpërfshirës të pagave të të gjithë sektorit publik, Gjykata vërejti se ligjvënësi, pa ndonjë arsyetim dhe në mënyrë arbitrare kishte përjashtuar nga ky Ligj, ndër të tjera, AKI-në, FSK-në, BQK-në dhe AKP-në. Në pjesë të tjera të Ligjit, ligjvënësi kishte akorduar edhe përjashtime të tjera, të drejtpërdrejta ose të patheksuara fare, për nëpunësit e Kuvendit, stafin politik të Kuvendit, deputetët e Kuvendit. Gjykata arriti në përfundimin se, përjashtimet e akorduara me Ligjin e kontestuar kundërshtojnë haptazi vet qëllimin e “harmonizimit” gjithëpërfshirës për të cilin thuhet të jetë nxjerrë. Rrjedhimisht, përjashtimet e bëra u konsideruan se shkojnë kundër vet qëllimit të Ligjit dhe krijojnë diferencime të paarsyetuara, të padëshmuara dhe arbitrare.

Lidhur me nenin 3 (në lidhje me nenin 24) të Ligjit të kontestuar, Gjykata konstatoi se, nuk janë ndjekur e respektuar të paktën dy (2) nga gjashtë (6) parimet themelore mbi të cilat thuhet të jetë udhëhequr Ligji i kontestuar, respektivisht ai i “parashikueshmërisë” dhe “transparencës”. I pari parashihte që paga “nuk mund të ulet, përveç në një situatë të jashtëzakonshme të vështirësive financiare dhe vetëm në bazë të ligjit”; ndërkaq i dyti parashihte që “procedura për përcaktimin e pagës, [do] të jetë transparente për publikun”. Më konkretisht, lidhur me parimin e parashikueshmërisë, Gjykata theksoi se qasja e ligjvënësit për ta konsideruar si të rëndësishëm parimin e “parashikueshmërisë” vetëm për të ardhmen, jo edhe për të tashmen ka rezultuar në neglizhim të të drejtave të personave që janë prekur negativisht me Ligjin për Paga. Kjo meqë, sipas rregullimit të ri ligjor të Kuvendit, rezulton që për të ardhmen, ligjvënësi konsideron se pagat mund të ulen vetëm në situata të jashtëzakonshme dhe të vështirësisë financiare; ndërkohë që asnjë nga pagat e shkurtuara në sektorin publik përmes Ligjit të kontestuar nuk janë arsyetuar mbi bazën e ndonjë “situatë të jashtëzakonshme” ose të “vështirësisë financiare”. Qeveria, në Projektligj kishte paraparë një garanci të tillë për mos shkurtim të pagave (neni 27 i Projektligjit fillestar) por që Kuvendi me amendamentim e kishte eliminuar atë garanci. Tutje, Gjykata nuk konsideron se është aplikuar parimi i “transparencës”, kur rreth 42% të pozitave që aktualisht marrin pagë nga buxheti i shtetit ende nuk mund të deshifrojnë se ku pozicionohen dhe se sa do ta kishin pagën me Ligjin e ri për Paga.

Lidhur me nenet 4, 5 dhe 12 të Ligjit të kontestuar, Gjykata vërejti se Kuvendi, si njëri nga tri pushtetet klasike të qeverisjes me Republikën e Kosovës, ka paraparë që të gjitha çështjet që ndërlidhen me shtesat dhe kompensimet e nëpunësve të vet, staf të rregullt dhe politik, dhe të vet deputetëve të rregullohen me “akte të veçanta” të miratuara nga Kryesia e Kuvendit dhe se një përjashtim i tillë, sipas ligjvënësit “bëhet duke u bazuar në natyrën dhe kushtet specifike të punës së Kuvendit të Republikës së Kosovës.” Gjykata konsideroi se, përjashtimet e tilla të parapara vetëm për njërin pushtet – paraqesin një nga problemet më serioze kushtetuese të Ligjit në fjalë. Vet përjashtimi selektiv i vetëm njërit pushtet dhe mos respektimi i garancive kushtetuese të pushteteve tjera, duke injoruar tërësisht Gjyqësorin dhe Institucionet e Pavarura, është zgjidhje legjislative që nuk përkon me vlerat dhe parimet e Kushtetutës, veçanërisht me parimin e ndarjes dhe balancimit të pushteteve.

Gjykata po ashtu shënoi faktin se, Ligji i kontestuar i jep gjashtëmbëdhjetë (16) kompetenca të veçanta Qeverisë që përmes akteve nënligjore dhe pas konsultimit me ministritë përkatëse të rregullojë çështje të caktuara, përfshi çështje që prekin Gjyqësorin dhe Institucionet e Pavarura në aspekt të pavarësisë së tyre funksionale, organizative, strukturore dhe buxhetore. (Shih nenet 5.4; 5.5; 6.3; 6.4; 7.5; 8.3; 9.5; 14.4; 15.4; 17.4; 18.2; 19.4; 20.5; 21.6; 21.8; 22.5; 25.3; 26.2; 27.2 të Ligjit të kontestuar). Në këtë aspekt, Gjykata vërejti që përveç Kuvendit, respektivisht Legjislativit, i vetmi pushtet tjetër i autorizuar që të rregullojë çështje të caktuara me akte nënligjore është Qeveria, respektivisht Ekzekutivi. I vetmi pushtet të të cilit i është injoruar pavarësia për çdo lloj rregullimi specifik që do të kishte parasysh “natyrën dhe kushtet specifike” të punës dhe të pavarësisë së tij – është pushteti i Gjyqësorit. E njëjta mund të thuhet edhe për Institucionet e Pavarura të referuara në Kapitujt VIII dhe XII të Kushtetutës. Kjo nënkuptonte se, të gjitha kompetencat rregulluese përmes akteve nënligjore janë lënë në duart e Ekzekutivit dhe Legjislativit – si dy nga pushtetet që në fakt e kanë hartuar, respektivisht miratuar këtë iniciativë ligjore përmes votës në Kuvend. 

Gjykata theksoi se rregullimi ligjor, me përjashtim të tërësishëm të kompetencave vetërregulluese të Gjyqësorit, padyshim që ka krijuar një disbalancim në ndarjen e pushteteve të cilin nuk e aspiron fryma dhe germa e Kushtetutës. Rregullimi i tillë ligjor, nëse do të konfirmohej si kushtetues, do të kishte potencialin që të krijonte “ndërhyrje” të pushtetit Ekzekutiv ndaj pushtetit Gjyqësor dhe “varësi” e “vartësi” të pushtetit Gjyqësor ndaj pushtetit Ekzekutiv, ngase i pari do të duhej të varej nga vullneti i të dytit në aspekt të rregullimeve të brendshme për staf dhe aspekt funksional, organizativ, buxhetor e strukturor të punës. Një rregullim i tillë ligjor është në kundërshtim të hapur me Kushtetutën. 

Lidhur me nenin 31 (në lidhje me nenin 34) të Ligjit të kontestuar ku parashihej që të gjitha aktet nënligjore të parapara me këtë Ligj duhet të “miratohen brenda 9 muajve pas publikimit në Gazetën Zyrtare” dhe se Ligji i kontestuar “hyn në fuqi 9 muaj pas publikimit në Gazetën Zyrtare”, Gjykata vërejti se është miratuar vetëm një (1) nga tetëmbëdhjetë (18) aktet nënligjore që do duhej të miratoheshin deri më 1 dhjetor 2019, respektivisht brenda periudhës që ligjvënësi kishte lënë si vacatio legis për t’u përgatitur për zbatim të Ligjit të kontestuar. Në përgjigjet e dorëzuara në Gjykatë, Ministria e Financave dhe Transfereve ka pranuar se Ligji i kontestuar edhe po të hynte sot në fuqi nuk do të mund të zbatohej në tërësi në mungesë të akteve nënligjore. Mungesa e këtyre të fundit, sipas sqarimit të Ministrisë së Financave dhe Transfereve, e ka pamundësuar atë që të japë përgjigje për rreth 42% të pozitave që paguhen nga buxheti i shtetit, ngase pa miratim të akteve nënligjore nuk dihet se sa do ta kenë pagën një mori pozicionesh që aktualisht paguhen nga buxheti i shtetit. I gjithë ky proces i shkujdesur ligjbërës, pa asnjë dyshim dërgon në një situatë të papranueshme të pasigurisë juridike që kurrsesi nuk mund të jetë e pajtueshme me Kushtetutën dhe vlerat e parimet e saj të parashikueshmërisë, sigurisë juridike dhe sundimit të ligjit.

Lidhur me nenin 32 të Ligjit të kontestuar, ku parashihet që me rastin e hyrjes në fuqi të Ligjit të kontestuar ndalohet çdo ndryshim në strukturën, komponentët apo nivelet e koeficienteve të pagave, Gjykata vërejti disa probleme serioze konceptuale dhe praktike në disfavor të Gjyqësorit dhe Institucioneve të Pavarura. Kjo për faktin se, nëse kjo dispozitë do të deklarohej si kushtetuese, do të nënkuptonte që sa herë që Gjyqësori dhe Institucionet e tjera të Pavarura e kanë të nevojshme të krijojnë një pozicion të ri brenda organogramit të tyre ose të ndryshojnë strukturën e brendshme organizative, varësisht nga nevoja që mund të lind në të ardhmen – ato duhet t’i drejtohen Qeverisë për të kërkuar leje dhe miratim për krijim të një pozite të re dhe për të kërkuar leje dhe miratim për ndryshim të strukturës së brendshme organizative. Ligji i kontestuar, në zinxhirin përfundimtar vendimmarrës e ka lënë Qeverinë si pushtet që duhet të “aprovojë” çdo propozim të Gjyqësorit. Gjykata konstatoi se, ky rregullim ligjor pa as edhe një dyshim shkon, në mënyrë flagrante, në kundërshtim me nocionin e pavarësisë “institucionale, funksionale dhe organizative” të Gjyqësorit dhe të Institucioneve të Pavarura. Si i tillë është i papranueshëm dhe në kundërshtim me Kushtetutën dhe parimin kyç të ndarjes së pushteteve, si model i përzgjedhur kushtetues për qeverisjen e Republikës së vendit

Lidhur me nenin 33 të Ligjit të kontestuar, Gjykata vërejti se inter alia, janë shfuqizuar shprehimisht disa nga nenet specifike të ligjeve organike të Gjyqësorit që më parë rregullonin çështjen e pagave të pushtetit të Gjyqësorit në përgjithësi, të Gjykatës Kushtetuese dhe të kryesuesve të të dy Këshillave, atij Gjyqësor dhe Prokurorial. Megjithatë, përmes nenit 28 të Ligjit të kontestuar është paraparë që ky i fundit nuk do të zbatohet për funksionarët e lartpërmendur deri më 31 dhjetor 2022. Gjykata vërejti dy probleme evidente dhe bazike në këtë aspekt.

E para kishte të bëjë me vakumin dhe kontradiktën ligjore të krijuar me Ligjin e kontestuar. Kjo për faktin se, në momentin juridik që do të hynte në fuqi Ligji i kontestuar, neni 33 i këtij Ligji do të shfuqizonte të gjitha normat respektive të cilat rregullojnë aktualisht pagat e Gjyqësorit, të Gjykatës Kushtetuese, kryesuesve të Këshillave Gjyqësor dhe Prokurorial (shih pikat 1.4; 1.6; 1.7; 1.8 të nenit 33 të Ligjit të kontestuar), e për pagat e të cilëve në të njëjtën kohë Ligji thekson se do të ruhen për periudhën përkatëse. Shtrohet pyetja, nëse do të shfuqizoheshin me rastin e hyrjes në fuqi të Ligjit të kontestuar nenet e ligjeve organike që rregullojnë pagat aktuale – në bazë të cilit Ligj i bie që do të pranonin pagë këta funksionarë të veçantë. Cila pagë do t’u ruhej atyre kur dispozitat që rregullojnë pagën e tyre “të vjetër” – e që supozohej “të ruhej” – do të shfuqizoheshin. Me këtë rregullim të shkujdesur ligjor rezulton se ligjvënësi do t’i kishte lënë funksionarët në fjalë pa asnjë rregullim ligjor. E dyta kishte të bëjë me konceptin e ruajtjes së pagave të Gjyqësorit vetëm deri në fund të vitit 2022 dhe më pas uljen drastike të pagave pas asaj date. Një skenar i tillë nuk u konsiderua se mund të kontribuojë në garantimin e një Gjyqësori të pavarur. Përkundrazi, zgjidhja e tillë legjislative do të vendoste në një presion të pakëshillueshëm Gjyqësorin kundrejt pushtetit Legjislativ dhe Ekzekutiv.

Për të arritur në këto përfundime, Gjykata kishte parasysh aspektet vijuese.

Përkitazi me Kuvendin, Gjykata potencoi se pushteti ligjvënës e ka ingerencën kryesore kushtetuese për ligjvënie në nivel vendi. Në aspekt të rrethanave të rastit konkret, ishte rrjedhimisht i padiskutueshëm autorizimi i Kuvendit që në ushtrim të kompetencës së tij për “miratim të ligjeve” të rregullojë pagat në sektorin publik sipas një politike të caktuar publike të votuar nga vet Kuvendi. Ky i fundit ka autorizim të plotë që të zgjedhë modalitetin më të mirë dhe më të përshtatshëm që konsideron se në aspekt të politikave publike i përshtatet sistemit të pagave për Republikën e Kosovës. Të vetmin kufizim që Kuvendi e ka në ligjvënie është që të respektojë procedurat e ligjbërjes dhe të votojë ligje që janë në përputhshmëri me Kushtetutën dhe vlerat e parimet e proklamuara aty.

Gjatë analizës së Ligjit të kontestuar, Gjykata është fokusuar qëllimisht tek “uljet” arbitrare të pagës dhe jo te “rritja” e pagave për faktin se, Kuvendi gjatë ligjbërjes është dashur të përkujdeset për të drejtat e personave të cilëve iu shkurtohet paga. Arsyet për ulje pagash duhet të jenë shumëfish më të qëndrueshme se sa arsyet për rritje pagash, ngase të parat pakësojnë një të drejtë ekzistuese ndërkaq të dytat shtojnë mbi një të drejtë ekzistuese. Thënë këtë, Gjykata potencon që Ligjvënësi është në të drejtën e tij që pas këtij Aktgjykimi të ndërmerr çfarëdo lloj hapi për të rritur pagat në sektorin publik ashtu që të përmbush çdo synim të politikës publike për rritje pagash në sektorë të caktuar. Nuk është detyrë e Gjykatës që të shprehet se ku dhe si duhet të bëhen rritjet e pagave. Modalitetet e mundshme për këtë çështje ngelen plotësisht në diskrecion të Kuvendit dhe të Qeverisë. 

Përkitazi me rolin e Gjykatës Kushtetuese në vlerësim abstrakt të kushtetutshmërisë së Ligjit të kontestuar, u sqarua se në të gjitha rastet kur një Ligj i Kuvendit kontestohet para Gjykatës Kushtetuese nga palët e autorizuara, fokusi i vlerësimit është gjithmonë respektimi i normave kushtetuese dhe të drejtave dhe lirive të njeriut – e asnjëherë vlerësimi i përzgjedhjes së politikës publike që ka dërguar deri tek miratimi i një Ligji të caktuar. Kompetenca e Gjykatës në rastin konkret ishte që të vlerësojë, in abstracto, nëse Ligji i kontestuar është kushtetues apo jo dhe varësisht nga përgjigja – të vulosë kushtetutshmërinë e tij ose ta shfuqizojë të njëjtin si kundërkushtetues. E dyta ishte e domosdoshme në këtë rast.

Në nivel parimesh që Kushtetuta përcakton, Gjykata potencoi se ndër vlerat themelore të mishëruara në Kushtetutë mbi të cilat bazohet rendi kushtetues i Republikës së Kosovës, ndër të tjera, janë edhe “ndarja e pushteteve” dhe “sundimi i ligjit”. Funksionimi i shtetit demokratik të Republikës së Kosovës bazohet në parimin kushtetues të ndarjes së pushteteve dhe kontrollit e balancit në mes tyre. Bazuar në nenin 4 të Kushtetutës përkitazi me formën e qeverisjes dhe ndarjen e pushteteve: (i) Kuvendi ushtron pushtetin legjislativ; (ii) Qeveria është përgjegjëse për zbatimin e ligjeve dhe politikave shtetërore; dhe (iii) Gjyqësori është unik dhe i pavarur dhe ushtrohet nga gjykatat. Këto tri pushtete, përbëjnë trekëndëshin klasik të ndarjes së pushteteve. Raporti në mes të “tri pushteteve” mbështetet në parimin e ndarjes së pushteteve dhe kontrollit e balancimit në mes tyre. Ndarja e pushteteve si parim thelbësor i nivelit më të lartë kushtetues është i mishëruar në frymën e Kushtetutës së vendit dhe si i tillë është i panegociueshëm.

Secilit nga tri degët klasike të ndarjes së pushteteve, Kushtetuta i ka dedikuar një kapitull të veçantë. Në të tre këta kapitujt [për pushtetin Legjislativ; Ekzekutiv dhe Gjyqësor] parashihen parimet e përgjithshme, si dhe detyrat dhe përgjegjësitë e secilit pushtet. Përveç kësaj, aty parashihen edhe mekanizmat e kontrollit dhe balancit në mes tyre që përbëjnë thelbin e mënyrës se si këto pushtete duhet të kontrollojnë dhe balancojnë njëra tjetrën pa krijuar ndonjë “ndërhyrje”, “varësi” apo “vartësi” kundërkushtetuese në mes tyre që potencialisht do të mund të ndikonte në pavarësinë e njërit apo pushtetit tjetër. Logjika e parimit të ndarjes së pushteteve është që ndikimi i njërit pushtet në tjetrin gjatë procesit të ndërveprimit institucional të tyre, kurrsesi nuk duhet të krijoj një raport ndërhyrës apo të varësisë ose vartësisë që do të mund të rezultonte në humbje të pavarësisë për të vepruar si pushtet i lirë dhe i pandikuar. Kjo përbën esencën e ekuilibrit kushtetues që Kushtetuta ka përcaktuar e që kërkohet të mbahet në çdo instancë ndërvepruese në mes të pushteteve të pavarura.

Përveç kësaj, Gjykata theksoi se Kushtetuta i ka njohur një status dhe rol të veçantë e të rëndësishëm në mbarëvajtjen e detyrave publike shtetërore edhe Institucioneve të Pavarura të referuara në Kapitullin XII të Kushtetutës, të cilat janë veçuar si të tilla jo pa arsye. Në këtë kapitull bëjnë pjesë: (i) Avokati i Popullit; (ii) Auditori i Përgjithshëm i Kosovës; (iii) Komisioni Qendror i Zgjedhjeve; (iv) Banka Qendrore e Kosovës; (v) Komisioni i Pavarur i Medieve; dhe (vi) Agjencitë e Pavarura.

Për dallim nga institucionet e tjera të referuara në Kapitullin XII të Kushtetutës, “Agjencitë e Pavarura” të parapara me nenin 142 të Kushtetutës “janë institucione të krijuara nga Kuvendi, në bazë të ligjeve përkatëse, të cilat rregullojnë themelimin, funksionimin dhe kompetencat e tyre”. Ky dallim është i nevojshëm të evidentohet si i tillë çfarë është, për një arsye se pesë Institucionet e Pavarura të referuara në pikat (i), (ii), (iii), (iv) dhe (v) janë krijuar si të tilla me rastin e votimit dhe hyrjes në fuqi të Kushtetutës ekzistuese nga ligjvënësi, respektivisht Kuvendi; ndërkaq, Agjencitë e Pavarura nuk janë krijuar si të tilla me rastin e votimit të Kushtetutës ekzistuese – por janë agjenci për krijimin e të cilave Kushtetuta ia jep Kuvendit të drejtën që përmes ligjit t’i krijojë dhe t’i shuaj, varësisht nga nevojat që mund të paraqiten në jetën publike dhe shoqërore. Për dallim nga fakti që Kuvendi mund të krijoj dhe të shuaj “me ligj” Agjenci të Pavarura; Kuvendi nuk mund asnjëherë të shuaj “me ligj” ndonjë nga pesë institucionet e pavarura të lartpërmendura. Kjo përbën diferencën kryesore në mes të Institucioneve të Pavarura të referuara në Kapitullin XII të Kushtetutës – e cila duhet të merret parasysh si e tillë sa herë që ndërmerren veprime që prekin Agjencitë e Pavarura – të cilat dallojnë nga Institucionet e tjera të Pavarura.

Konkluzionet kyçe që Gjykata nxori dhe aplikoi pas analizimit të përgjigjeve të Forumit të Komisionit të Venecias, si dhe Opinioneve të Komisionit të Venecias dhe praktikës gjyqësore të gjykatave të ndryshme kushtetuese dhe supreme, ishin me sa vijon: (i) nuk ekziston një sistem i vetëm i mundshëm i rregullimit të pagave në sektorin publik dhe se nuk ekziston një parim i njohur ndërkombëtar që përcakton rregullimin “pagë e njëjtë për punë të njëjtë”; (ii) shumica e vendeve i rregullojnë pagat përmes ligjeve të ndryshme dhe njëkohësisht aplikojnë metoda të ndryshme duke e rregulluar këtë çështje qoftë përmes ligjeve të veçanta për sektorë të veçantë ose përmes ndonjë rregullimi më të koncentruar ligjor; (iii) Kuvendi, si organ ligjvënës, ka kompetencë dhe të drejtë organike që të nxjerrë çfarëdo lloj legjislacioni për rregullim të pagave në sektorin publik, me kushtin që i njëjti të jetë në përputhje me Kushtetutën; (iv) parimi i ndarjes së pushtetit dhe balancës ndërmjet pushtetit Legjislativ, Ekzekutiv dhe Gjyqësor nuk nënkupton izolimin e pushteteve dhe mungesën e varësisë së ndërsjellë; mirëpo, i njëjti nënkupton evitimin e situatave sipas së cilave mund të krijohet “ndërhyrje”, “varësi” ose “vartësi” kundërkushtetuese në mes të pushteteve të pavarura; (v) pavarësia e gjyqësorit, si njëra nga degët e pushtetit, nënkupton që gjyqësori është i lirë nga presioni i jashtëm dhe nuk i nënshtrohet ndikimi nga dega ekzekutive; (vi) burimet e mjaftueshme janë esenciale për të garantuar pavarësinë gjyqësore nga institucionet e tjera shtetërore dhe nga palët private – ashtu që gjyqësori të mund të kryej detyrat e tij me integritet dhe efektivitet; (vii) zvogëlimi i buxhetit nga pushteti ekzekutiv është një shembull se si burimet e gjyqësorit mund të vihen në presion të tepruar dhe të padëshiruar; (viii) nuk ekziston një rregull që krijon garanci absolute se pagat në sektorin publik nuk mund të zvogëlohen per se – por që ulja e pagave duhet të jetë e arsyetuar dhe asnjëherë arbitrare; (ix) ulja e pagave të gjyqësorit mund të ndodhë vetëm nën kushte të një krize të theksuar ekonomike dhe financiare dhe e cila për më tepër duhet të jetë e njohur zyrtarisht si të tillë; (x) sakrificat në kohë krize [meqë theksi tek ulja është gjithmonë kur ka kriza] që rezultojnë me ulje të pagave e të cilat nuk janë universale dhe nuk shpërndahen në mënyrë të barabartë midis të gjithë qytetarëve, në proporcion me aftësinë e tyre financiare individuale – nuk konsiderohet të jenë të pajtueshme me konceptet e shpërndarjes së barrës midis përfituesve të pagave në një shtet.

Krejt në fund, Gjykata theksoi edhe disa çështje të rëndësishme.

Në rast të ligjbërjes së re në këtë fushë, Qeveria në cilësi të propozueses së ligjeve dhe Kuvendi në cilësi të votuesit të ligjeve, janë të obliguara që të marrin parasysh parimet e theksuara në këtë Aktgjykim dhe Aktgjykimet e tjera nga praktika gjyqësore e Gjykatës Kushtetuese në interpretim të neneve respektive të Kushtetutës. Pavarësia “institucionale, funksionale, organizative dhe buxhetore” e Gjyqësorit dhe Institucioneve të Pavarura duhet të njihet dhe çdo iniciativë ligjore duhet të respektojë këtë pavarësi. (Shih Aktgjykimet KO73/16 dhe KO171/18).

Gjetja e shkeljeve të lartcituara e bëri Ligjin e kontestuar në tërësinë e tij kundërkushtetues. Gjykata me shumë kujdes analizoi mundësinë e shfuqizimit të pjesshëm të Ligjit të kontestuar. Megjithatë, në rrethanat e rastit konkret një zgjidhje e tillë, për dallim nga rrethanat e Ligjit nr. 06/L-114 për Zyrtarët Publik që u shfuqizua pjesërisht, nuk ishte e mundur për dy arsye kryesore. E para sepse shkeljet kushtetuese të evidentuara në Ligjin e kontestuar janë të një peshe aq serioze sa që të njëjtat ndikojnë në bazën e funksionimit të qeverisjes në Republikën e Kosovës – duke shkaktuar disekuilibrim të ndarjes së pushteteve në disfavor të Gjyqësorit dhe Institucioneve të Pavarura. E dyta, sepse Ligji i kontestuar nuk ofron një mundësi të shfuqizimit të vetëm disa dispozitave dhe të vetëm disa pikave të Shtojcave nr. 1 dhe 2, ngase çdo lloj shfuqizimi do ta bënte Ligjin të pazbatueshëm në praktikë. Dhe, në rastet kur analiza dërgon në përfundimin se Ligji me shfuqizim të pjesshëm bëhet i pazbatueshëm me nenet e ngelura në fuqi si kushtetuese, Gjykata është e obliguar të shfuqizojë Ligjin në tërësinë e tij.

Gjykata, po ashtu theksoi se të gjitha pushtetet pa përjashtim kanë detyrim kushtetues që të bashkëpunojnë me njëra-tjetrën dhe të kryejnë detyrat publike për të mirën e përgjithshme publike dhe në interesin më të mirë të të gjithë shtetasve të Republikës së Kosovës. Në këto detyra publike përfshihet edhe obligimi i secilit pushtet që përgjatë kryerjes së detyrave kushtetuese të përkujdeset për respektim të pavarësisë së pushtetit tek i cili po krijon një “ndërhyrje”. Për shembull, Qeveria dhe Kuvendi, megjithëse e kanë kompetencën për të propozuar dhe votuar ligje, respektivisht, e të cilat do të mund të ndikonin edhe në sferën e Gjyqësorit, si pushtet i tretë; ato [Qeveria dhe Kuvendi] duhet të sigurohen që gjatë hartimit të propozimeve të tyre e deri në finalizimin e tyre me votë të Kuvendit të ruhet pavarësia kushtetuese e pushtetit simotër, respektivisht Gjyqësorit. Kujdes dhe ndjeshmëri të njëjtë, Qeveria dhe Kuvendi, duhet të tregojnë edhe për akterët e tjerë shtetërorë të cilët Kushtetuta i ka pajisur me garanci kushtetuese të pavarësisë funksionale, organizative, strukturore dhe buxhetore. Garantimin dhe sigurimi paraprak i kushtetutshmërisë së iniciativave të Qeverisë dhe Kuvendit duhet të jetë aspekt i përhershëm dhe i pandashëm i krijimtarisë ligjore të këtyre dy pushteteve.