Gjykata Kushtetuese

Rastet KO216/22, me parashtrues: Isak Shabani dhe 10 (dhjetë) deputetë të tjerë dhe KO220/22, me parashtrues: Arben Gashi dhe 9 (nëntë) deputetë të tjerë të Kuvendit të Republikës së Kosovës, Vlerësim i kushtetutshmërisë së neneve 9, 12, 46 dhe 99 të Ligjit Nr.08/L-197 për Zyrtarët Publikë

Fjalët kyçe: procedura për miratimin e ligjit, ndarja e pushteteve, përshtatshmëria, shkurtimi i mandatit të përcaktuar me ligj, e drejta për mjete juridike

KO216/22 dhe KO220/22, Aktgjykim, i 2 gushtit 2023, publikuar më 13 shtator 2023

Gjykata Kushtetuese e Republikës së Kosovës, ka vendosur lidhur me kërkesat e bashkuara, në rastin KO 216/22, me parashtrues: Isak Shabani dhe dhjetë (10) deputetë të tjerë dhe KO 220/22, me parashtrues: Arben Gashi dhe nëntë (9) deputetë të tjerë të Kuvendit të Republikës së Kosovës, të parashtruara në Gjykatën Kushtetuese bazuar në përcaktimet e paragrafit 5 të nenit 113 [Jurisdiksioni dhe Palët e Autorizuara] të Kushtetutës së Republikës së Kosovës, lidhur me vlerësimin e kushtetutshmërisë së neneve 9 (Kriteret e përgjithshme për pranimin në detyrë të zyrtares/it publik), 12 (Qeveria e Republikës së Kosovës), 46 (Emërimi dhe mandati në pozitat e nivelit të ulët dhe të mesëm drejtues) dhe 99 (Dispozitat kalimtare) të Ligjit Nr.08/L-197 për Zyrtarët Publikë.

Gjykata (i) njëzëri ka vendosur që të deklarojë kërkesat e pranueshme; dhe (ii) me shtatë (7) vota për dhe një (1) kundër, të konstatojë që procedura e ndjekur për miratimin e Ligjit të kontestuar nuk është në kundërshtim me nenet 77 [Komisionet] dhe 78 [Komisioni për të Drejtat dhe Interesat e Komuniteteve] të Kushtetutës së Republikës së Kosovës. Ndërsa, në lidhje me përmbajtjen e Ligjit të kontestuar, Gjykata, njëzëri ka vendosur që (i) kriteri i “përshtatshmërisë’ i përcaktuar në paragrafët 2 dhe 5 të nenit 9 (Kriteret e përgjithshme për pranimin në detyrë të zyrtares/it publik) të Ligjit të kontestuar nuk është në përputhshmëri me paragrafin 1 të nenit 3 [Barazia para Ligjit] dhe paragrafin 1 të nenit 7 [Vlerat] të Kushtetutës; (ii) formulimi “si dhe mbikëqyrë implementimin e tyre” i pikës 1.1 të paragrafit 1 dhe paragrafi 2 i nenit 12 (Qeveria e Republikës së Kosovës) dhe nën-paragrafët 1.1, 1.2, 1.5 dhe 1.9 të paragrafit 1 dhe paragrafët 3, 4 dhe 5 të nenit 13 (Ministria përgjegjëse për administratë publike) të Ligjit të kontestuar nuk janë në përputhshmëri me paragrafin 1 të nenit 4 [Forma e Qeverisjes dhe Ndarja e Pushteteve] dhe paragrafin 2 të nenit 101 [Shërbimi Civil] të Kushtetutës; (iii) formulimi “në rastet e parapara sipas këtij ligji” i paragrafit 3 të nenit 27 (E drejta për informim për marrëdhënien e punës dhe e drejta e ankesës) të Ligjit të kontestuar nuk është në përputhshmëri me nenet 32 [E Drejta për Mjete Juridike] dhe 54 [Mbrojta Gjyqësore e të Drejtave] të Kushtetutës; (iv) paragrafi 6 i nenit 27 (E drejta për informim për marrëdhënien e punës dhe e drejta e ankesës) dhe paragrafët 3 dhe 4 të nenit 88 (E drejta për ankesë e nëpunëses/it të shërbimit publik) të Ligjit të kontestuar nuk janë në përputhshmëri me paragrafin 1 të nenit 4 [Forma e Qeverisjes dhe Ndarja e Pushteteve], nenin 32 [E Drejta për Mjete Juridike] dhe nenin 54 [Mbrojta Gjyqësore e të Drejtave] të Kushtetutës; (v) paragrafi 6 i nenit 67 (Lista e pritjes) të Ligjit të kontestuar nuk është në përputhshmëri me paragrafin 1 të nenit 3 [Barazia para Ligjit] dhe paragrafin 1 të nenit 7 [Vlerat] të Kushtetutës; (vi) paragrafët 1, 2, 3, 4, 5, 6 dhe 7 të nenit 99 (Dispozitat kalimtare) të Ligjit të kontestuar nuk janë në përputhshmëri me paragrafët 1 dhe 2 të nenit 46 [Mbrojtja e Pronës] të Kushtetutës në lidhje me paragrafin 1 të nenit 1 (Mbrojtja e Pronës) të Protokollit nr. 1 të Konventës Evropiane për të Drejtat e Njeriut; dhe (vii) paragrafi 2 i nenit 104 (Shfuqizimi) të Ligjit të kontestuar nuk është në përputhshmëri me paragrafin 1 të nenit 3 [Barazia para Ligjit], paragrafin 1 të nenit 4 [Forma e Qeverisjes dhe Ndarja e Pushteteve] dhe paragrafin 1 të nenit 7 [Vlerat] të Kushtetutës; ndërsa (viii) me shtatë (7) vota për dhe një (1) kundër që neni 46 (Emërimi dhe mandati në pozitat e nivelit të ulët dhe të mesëm drejtues) i Ligjit të kontestuar nuk është në kundërshtim me paragrafin 2 të nenit 19 [Zbatimi i së Drejtës Ndërkombëtare] dhe nenin 101 [Shërbimi Civil] të Kushtetutës.

Bazuar në konstatimet e mësipërme, Gjykata gjithashtu vendosi: (i) të konstatojë që në bazë të nenit 43 (Afati) të Ligjit për Gjykatën Kushtetuese, Ligji i kontestuar i dërgohet Presidentes së Republikës së Kosovës për shpallje, pa dispozitat e konstatuara në kundërshtim me Kushtetutën dhe sipas specifikave të përcaktuara në Aktgjykimin e Gjykatës; (ii) në pajtim me paragrafin 1 të nenit 116 [Efekti Juridik i Vendimeve] të Kushtetutës, të urdhërojë Kuvendin e Republikës së Kosovës që brenda gjashtë (6) muajve nga hyrja në fuqi e Aktgjykimit, të ndërmarr veprimet e nevojshme për plotësimin dhe ndryshimin e: (a) paragrafit 6 të nenit 67 (Lista e pritjes); (b) paragrafit 6 të nenit 27 (E drejta për informim për marrëdhënien e punës dhe e drejta e ankesës) dhe paragrafëve 3 dhe 4 të nenit 88 (E drejta për ankesë e nëpunëses/it të shërbimit publik) dhe nenit 6 (Nëpunësja/i civil me status të veçantë) të Ligjit të kontestuar, në pajtim me Kushtetutën dhe këtë Aktgjykim; dhe (iii) të përcaktojë që Aktgjykimi hyn në fuqi me publikimin e tij në Gazetën Zyrtare të Republikës së Kosovës.

Aktgjykimi fillimisht sqaron që parashtruesit e kërkesave, në thelb, pretendojnë që (i) procedura e ndjekur për miratimin e Ligjit të kontestuar është në kundërshtim me nenet 77 dhe 78 të Kushtetutës; dhe (ii) nenet 9 (Kriteret e përgjithshme për pranimin në detyrë të zyrtares/it publik), 12 (Qeveria e Republikës së Kosovës), 46 (Emërimi dhe mandati në pozitat e nivelit të ulët dhe të mesëm drejtues) dhe 99 (Dispozitat kalimtare) të Ligjit të kontestuar janë në kundërshtim, ndër tjerash, me nenet 3 [Barazia para Ligjit], 4 [Forma e Qeverisjes dhe Ndarja e Pushtetit], 7 [Vlerat], 16 [Epërsia e Kushtetutës], 19 [Zbatimi i së Drejtës Ndërkombëtare], 46 [Mbrojtja e Pronës] dhe 101 [Shërbimi Civil] të Kushtetutës. Në esencë, parashtruesit e kërkesës pretendojnë që Ligji i kontestuar (i) cenon parimet kushtetuese që ndërlidhen me shërbimin civil/administratën publike, me theks në pavarësinë e institucioneve të pavarura kushtetuese, përmes ndërhyrjes dhe mbikëqyrjes së pushtetit ekzekutiv; dhe (ii) cenon të drejtat dhe liritë themelore të zyrtarëve publikë, me theks, në kategorinë e ulët dhe të mesme drejtuese, ndër tjerash, përmes shndërrimit të pozitave të kësaj kategorie zyrtarësh nga mandati i përhershëm në të përkohshëm, përfshirë me efekt prapaveprues në të drejtat e tyre të fituara, duke rezultuar kështu, ndër tjerash, edhe në mungesë të stabilitetit dhe ndërhyrjeve politike në administratën publike, në kundërshtim edhe me detyrimet e Republikës së Kosovës përkitazi me reformën në administratë publike përmes ratifikimit të Marrëveshjes së Stabilizim Asociimit. Pretendimet e parashtruesve të kërkesës, në parim, mbështeten edhe nga Avokati i Popullit, ndërsa kundër-argumentohen nga Kryeministri i Republikës së Kosovës dhe grupi parlamentar i Lëvizjes VETËVENDOSJE!. Të gjitha argumentet dhe kundër-argumentet e palëve para Gjykatës janë të reflektuara detajisht në Aktgjykimin e Gjykatës.

Aktgjykimi më tej sqaron që Gjykata (i) e ka kufizuar vlerësimin e kushtetutshmërisë së Ligjit të kontestuar në fushëveprimin e dispozitave të kontestuara nga parashtruesit e kërkesës dhe atyre të ndërlidhura me to; dhe (ii) përgjatë këtij vlerësimi, ndër tjerash, ka shtjelluar dhe aplikuar parimet e përgjithshme të vendosura nga Gjykata, me theks në Aktgjykimin në rastin KO203/19, përkitazi me vlerësimin e Ligjit nr. 06/L-114 për Zyrtarët Publik, praktikën gjyqësore të Gjykatës Evropiane për të Drejtat e Njeriut (GJENDJ), Opinionet dhe Raportet relevante të Komisionit të Venecias, përfshirë edhe kontributin e gjykatave kushtetuese dhe/ose ekuivalentëve përkatës anëtare të Forumit të Komisionit të Venecias, si dhe parimet themelore të Organizatës për Bashkëpunim dhe Zhvillim Ekonomik (OECD/SIGMA) për administratën publike.

Në Aktgjykimin e Gjykatës, parimet e lartcekura, janë aplikuar në shqyrtimin e secilit nen të vlerësuar të Ligjit të kontestuar. Thënë këtë dhe për qëllime të kësaj përmbledhjeje, Gjykata do të sqarojë të gjeturat dhe konstatimet kryesore përkitazi me Ligjin e kontestuar, përkatësisht: (i) procedurën e ndjekur nga Kuvendi për miratimin e Ligjit të kontestuar; (ii) pavarësinë e institucioneve të pavarura kushtetuese në raport me kompetencën mbikëqyrëse të Qeverisë; (iii) përcaktimin e mandateve të kufizuara lidhur me pozitat e nivelit të ulët dhe të mesëm drejtues në administratën publike; (iv) efektin e kufizimit të mandateve ndaj zyrtarëve publikë që aktualisht ushtrojnë funksione të nivelit të ulët dhe të mesëm drejtues në administratën publike; (v) të drejtat dhe detyrimet e zyrtarëve publikë që vendosen në “Listat e Pritjes” të administratës publike; (vi) “përshtatshmërinë” si kriter për t’u pranuar në detyrën e zyrtarit publik në administratën publike; dhe (vii) garancitë dhe të drejtat kushtetuese për mjet juridik efektiv dhe mbrojtje gjyqësore të të drejtave të zyrtarëve/nëpunësve të administratës publike.

• procedura e ndjekur nga Kuvendi për miratimin e Ligjit të kontestuar

Aktgjykimi fillimisht sqaron që, parashtruesit e kërkesës pretendojnë se procedura e ndjekur për miratimin e Ligjit të kontestuar është në kundërshtim me nenet 77 dhe 78 të Kushtetutës dhe me Rregulloren e Kuvendit, duke vënë theks, ndër tjerash, në faktin që i njëjti, është miratuar në Kuvend pa u shqyrtuar në komisione të përhershme, përkatësisht, “është miratuar pa u shqyrtuar fare në Komisionin e Përhershëm për Buxhet, Punë dhe Transfere dhe Komisionin për të Drejtat dhe Interesat e Komuniteteve dhe Kthim”.

Në vlerësimin e këtij pretendimi, Aktgjykimi fillimisht sqaron që Ligji i kontestuar është shqyrtuar në Kuvend sipas Vendimit [Nr.08-V-449] të Kuvendit të 15 dhjetorit 2022, të nxjerrë bazuar në nenin 123 (Shmangia nga afatet procedurale) të Rregullores së Kuvendit për shmangie nga afatet procedurale, dhe përmes këtij vendimi, është kërkuar nga komisionet e përhershme që komentet përkatëse, t’ia dorëzojnë Komisionit funksional për Administratë Publike, Pushtet Lokal, Media dhe Zhvillim Rajonal, deri në afatin e përcaktuar përmes vendimit të lartcekur. Po ashtu, bazuar në shkresat e lëndës, rezulton që Komisioni për të Drejtat dhe Interesat e Komuniteteve, ka dorëzuar kontributin përkatës, ndërsa ky nuk është rasti edhe me Komisionin për Buxhet, Punë dhe Transfere. Në kontekstin e lartcekur dhe duke marrë parasysh, (i) përmbajtjen e nenit 77 të Kushtetutës, për aq sa është relevante për rrethanat e rastit, e cila saktëson kompetencën e Kuvendit për të emëruar komisionet e përhershme dhe funksionale, ndërsa delegon përcaktimin e procedurave respektive në nivel të Rregullores së Kuvendit; dhe (ii) përmbajtjen e nenit 78 të Kushtetutës lidhur me Komisionin për të Drejtat dhe Interesat e Komuniteteve – i vetmi komision procedura përkitazi me të cilin është e përcaktuar në Kushtetutë, që saktëson se pas kërkesës të anëtarit të Kryesisë së Kuvendit dhe vendimmarrjes së komisionit të lartcekur, i njëjti ka afat deri në dy (2) javë për të bërë rekomandime në lidhje me ligjin e propozuar, por meqenëse në rrethanat e rastit konkret, ky komision, ka dorëzuar komentet përkatëse në komisionin funksional, atëherë Gjykata duhet të konstatojë që procedura përkitazi me nxjerrjen e Ligjit të kontestuar, nuk është argumentuar të jetë në kundërshtim me nenet e lartcekura të Kushtetutës.

Thënë këtë, dhe në kontekst të përdorimit të nenit 123 të Rregullores, përkatësisht shmangies nga afatet procedurale nga ana e Kuvendit përgjatë procesit ligjbërës, Gjykata vë në pah dy çështje: (i) përcaktimin e vet Kuvendit, përmes miratimit të neneve 85 (Procedura e përshpejtuar e shqyrtimit të projektligjeve) dhe 86 (Procedura e urgjente për shqyrtimin e projektligjit) të Rregullores së punës së tij, që procedurës së përshpejtuar dhe/ose urgjente të shqyrtimit të projektligjeve t’i nënshtrohen vetëm projektligjet që ndërlidhen me sigurinë kombëtare, shëndetin publik, çështjet buxhetore dhe financiare, ose marrjen e masave për gjendjen e jashtëzakonshme sipas nenit 131 [Gjendja e Jashtëzakonshme] të Kushtetutës, ndërsa Ligji i kontestuar qartazi nuk përkon me këto kategori; dhe (ii) përcaktimin e Kuvendit që përmes nenit 123 të Rregullores së tij, të mundësojë shmangien e afateve procedurale të përcaktuara me Rregulloren e punës, me shumicë më të ulët se ajo që kërkohet për miratimin e Rregullores së punës, përkatësisht dy të tretat (2/3) e të gjithë deputetëve, përcaktuar sipas nenit 76 [Rregullorja e Punës] të Kushtetutës. Aktgjykimi, në kontekstin e lartcekur, sqaron që para Gjykatës nuk është kontestuar përputhshmëria me Kushtetutën e nenit 123 të Rregullores së punës, megjithatë, rikujton që ushtrimi i pushtetit legjislativ është funksioni primar dhe më thelbësor i Kuvendit të Republikës së Kosovës, siç është përcaktuar në nenet 4 [Forma e Qeverisjes dhe Ndarja e Pushtetit], 63 [Parimet e Përgjithshme] dhe 65 [Kompetencat e Kuvendit] të Kushtetutës dhe se këtë funksion, sipas nenit 74 [Ushtrimi i Funksionit] të Kushtetutës, përfaqësuesit e popullit janë të detyruar ta ushtrojnë në pajtim me Kushtetutë, ligjet dhe rregullat e procedurës së Kuvendit.

• lidhur me pavarësinë e institucioneve të pavarura kushtetuese në raport me kompetencën mbikëqyrëse të Qeverisë

Në kontekst të pretendimeve të parashtruesve të kërkesës për cenimin e pavarësisë së institucioneve të pavarura kushtetuese përmes nenit 12 të Ligjit të kontestuar, Aktgjykimi fillimisht sqaron që kjo dispozitë duhet të interpretohet ndërlidhur me nenin 13 (Ministria përgjegjëse për administratë publike) të tij, i cili saktëson mënyrën e zbatimin të nenit 12, si dhe ndërlidhur me nenin 104 (Shfuqizimi) të tij, i cili shfuqizon çdo dispozitë të ligjeve tjera që është në kundërshtim me Ligjin e kontestuar. Aktgjykimi në këtë aspekt, ndër tjerash, sqaron që (i) sipas nenit 12 të Ligjit të kontestuar, Qeveria e Republikës së Kosovës miraton dhe koordinon politikat e përgjithshme shtetërore për punësimin e zyrtares/it publik, si dhe “mbikëqyr implementimin e tyre”; (ii) sipas nenit 13 të Ligjit të kontestuar, Ministria përgjegjëse për administratë publike, përkatësisht Ministria e Punëve të Brendshme, ndër tjerash, është përgjegjëse për mbikëqyrjen e zbatimit të politikave dhe legjislacionit për zyrtarët publikë në institucionet e administratës shtetërore, merr nga institucionet e Republikës së Kosovës çdo informacion të nevojshëm në fushën e marrëdhënies së punës dhe është i vetmi institucion shtetëror që ka kompetencë për të ofruar shpjegime lidhur me rregullimet e Ligjit të kontestuar; ndërsa (iii) sipas nenit 104 të Ligjit të kontestuar, me hyrjen në fuqi të tij, “shfuqizohet çdo dispozitë tjetër në kundërshtim me këtë ligj”. Në vlerësimin e kushtetutshmërisë së dispozitave të lartcekura të Ligjit të kontestuar, Aktgjykimi, duke shtjelluar parimet kushtetuese të ndarjes dhe balancimit të pushteteve dhe atyre të përcaktuara përmes praktikës së saj të konsoliduar gjyqësore në kontekst të institucioneve të pavarura kushtetuese, përfshirë ato lidhur me Këshillin e Pavarur Mbikëqyrës për shërbimin civil të Kosovës, vë theks në dy çështje thelbësore: (i) pavarësinë e institucioneve të pavarura kushtetuese të përcaktuara me Kushtetutë, përfshirë atë të Agjencive të Pavarura të themeluara nga Kuvendi sipas përcaktimeve të nenit 142 [Agjencitë e Pavarura] të Kushtetutës; dhe (ii) funksionin kushtetues të Këshillit të Pavarur Mbikëqyrës për shërbimin civil të Kosovës, sipas përcaktimeve të nenit 101 [Shërbimi Civil] të Kushtetutës.

Përkitazi me çështjen e parë, Aktgjykimi sqaron që bazuar në Ligjin e kontestuar, i njëjti aplikohet përkitazi me nëpunësit e institucioneve të përcaktuara në kapitujt IV, V, VII, VIII dhe XII të Kushtetutës, lidhur me Kuvendin, Presidencën, Sistemin e Drejtësisë, Gjykatën Kushtetuese dhe Institucionet e Pavarura të përcaktuara me Kushtetutë, për aq sa “nuk cenon pavarësinë e tyre funksionale dhe organizative të garantuar me Kushtetutë”. Për më tepër, Ligji i kontestuar, kategorizon nëpunësit e institucioneve të lartcekura si “nëpunës civil me status të veçantë”, rregullimi i marrëdhënies së punës të të cilëve, bëhet me ligj dhe akte të veçanta, nën kushtëzimin e fushëveprimit të lejuar nga vet Ligji i kontestuar, por edhe nën mbrojtjen e parimit të pavarësisë së garantuar kushtetuese. Sipas sqarimeve të Aktgjykimit, në parim, një rregullim i tillë, nuk bie ndesh me parimet kushtetuese të balancimit dhe ndarjes së pushteteve të përcaktuara në nenin 4 të Kushtetutës dhe parimeve respektive të shtjelluara përmes Aktgjykimeve të Gjykatës. Thënë këtë, sipas sqarimeve të dhëna në Aktgjykim, ky nuk është rasti lidhur me kategorinë e Agjencive të Pavarura të përcaktuara në nenin 142 të Kushtetutës dhe të cilave, Ligji i kontestuar nuk u garanton pavarësinë edhe autonominë e nevojshme kushtetuese, posaçërisht duke marrë parasysh që bazuar në nenin 104 të Ligjit të kontestuar, shfuqizohen edhe të gjitha dispozitat e  ligjeve të miratuara nga Kuvendi përkitazi me Agjencitë e Pavarura, e që janë në kundërshtim me Ligjin e kontestuar. Aktgjykimi tutje sqaron se përderisa sipas praktikës gjyqësore të Gjykatës, Agjencitë e Pavarura të themeluara sipas nenit 142 të Kushtetutës, jodetyrimisht gëzojnë nivelin e njëjtë të pavarësisë kushtetuese sikurse institucionet e listuara specifikisht në kapitullin XII të Kushtetutës, megjithatë, bazuar në këtë fundit, është e qartë që të njëjtat nuk i nënshtrohen kontrollit dhe mbikëqyrjes së pushtetit ekzekutiv, por mbikëqyrjes nga Kuvendi, bazuar në ligjet respektive që i njëjti miraton sipas nenit 142 të Kushtetutës. Për më tepër, Aktgjykimi gjithashtu thekson që Ligji i kontestuar statusin e “nëpunësit civil me status të veçantë” e përcakton edhe për një pjesë të vet pushtetit ekzekutiv, përfshirë nëpunësit e vet Ministrisë përgjegjëse për administratën publike, përkatësisht Ministrisë së Punëve të Brendshme, ndërsa përjashtimi nga ky status i nëpunësve të Agjencive të Pavarura të përcaktuara në nenin 142 të Kushtetutës, nuk rezulton as të ketë ndjekur një qëllim legjitim dhe/ose të jetë proporcional.

Për më tepër dhe përkitazi me çështjen e dytë, Aktgjykimi thekson që kompetenca mbikëqyrëse lidhur me respektimin e rregullave dhe parimeve që rregullojnë shërbimin civil, përmes nenit 101 të Kushtetutës, i është përcaktuar Këshillit të Pavarur Mbikëqyrës për shërbimin civil të Kosovës. Pavarësia kushtetuese dhe funksioni i këtij institucioni është shtjelluar nga Gjykata përmes një numri Aktgjykimesh, bazuar në të cilat, ndër tjerash, është sqaruar që pikërisht me qëllimin e sigurimit të një shërbimi civil dhe/ose administrate publike të paanshme, të pavarur dhe profesionale, Kushtetuta ka përcaktuar një institucion kushtetues të veçantë dhe të pavarur nga pushteti ekzekutiv me kompetencën e mbikëqyrjes së rregullave dhe parimeve që rregullojnë shërbimin civil të Republikës së Kosovës. Aktgjykimi, më tej, sqaron që (i) kompetenca mbikëqyrëse e Këshillit të Pavarur Mbikëqyrës, e përcaktuar me Kushtetutë, nuk mund të cenohet dhe as përvetësohet nga pushteti ekzekutiv përmes akteve me hierarki më të ulët të normave, përkatësisht ligjit; për më tepër që (ii) kompetencat mbikëqyrëse të Qeverisë, të saktësuara përmes nenit 12 dhe 13 të Ligjit të kontestuar, janë qartësisht edhe kompetenca të Këshillit të Pavarur Mbikëqyrës bazuar në Ligjin Nr.06/L-048 për Këshillin e Pavarur Mbikëqyrës, dhe të cilat cenohen edhe përmes paragrafit 2 të nenit 104 të Ligjit të kontestuar, sipas të cilit çdo dispozitë në kundërshtim me Ligjin e kontestuar shfuqizohet me hyrjen në fuqi të tij. Aktgjykimi sqaron që leximi i përbashkët i neneve 12, 13 dhe 104 të Ligjit të kontestuar, përmes të cilave Këshilli i Pavarur Mbikëqyrës esencialisht zhvishet nga funksionet kushtetuese, e të cilat përvetësohen nga Qeveria, rezulton në kundërshtim me nenet 4 dhe 101 të Kushtetutës, respektivisht.

• lidhur me përcaktimin e mandateve të kufizuara për pozitat e nivelit të ulët dhe të mesëm drejtues në administratën publike – efekti në të drejta pas hyrjes në fuqi të ligjit të kontestuar

Në kontekst të pretendimeve të parashtruesve të kërkesës për cenimin e parimeve kushtetuese përkitazi me shërbimin civil, ndër tjerash, si rezultat i përcaktimit të mandateve të kufizuara lidhur me pozitat e nivelit të ulët dhe të mesëm drejtues në administratën publike, Aktgjykimi fillimisht sqaron që sipas nenit 46 të Ligjit të kontestuar, kategoria e pozitave të nivelit të ulët dhe të mesëm drejtues në administratën publike, do t’i nënshtrohet mandateve të kufizuara, përkatësisht mandatit katër (4) vjeçar, me mundësi vazhdimi edhe për një mandat të njëjtë, nën kushtet e përcaktuara me ligj. Gjykata, duke shtjelluar dhe marrë parasysh parimet themelore kushtetuese përkitazi me sundimin e ligjit, sigurinë juridike dhe hierarkinë e normave, si dhe kontributin e gjykatave kushtetuese dhe/ose ekuivalentëve përkatëse të shteteve anëtare të Forumit të Komisionit të Venecias, vlerësimin e saj, në kontekst të kushtetutshmërisë së nenit të lartcekur, në parim, e fokusoi në: (i) karakteristikat kushtetuese të shërbimit civil bazuar në nenin 101 të Kushtetutës; dhe (ii) detyrimet që burojnë nga Marrëveshja e Stabilizim Asociimit në kontekst të shërbimit civil/administratës shtetërore, e cila si marrëveshje ndërkombëtare e ratifikuar nga Kuvendi i Republikës, bazuar në paragrafin 2 të nenit 19 [Zbatimi i së Drejtës Ndërkombëtare] të Kushtetutës, ka epërsi ndaj ligjeve në rendin juridik të Republikës së Kosovës.

Në kontekstin e lartcekur, Aktgjykimi sqaron që neni 101 i Kushtetutës, përtej (i) kriterit që shërbimi civil duhet të pasqyrojë shumëllojshmërinë e popullit të Kosovës dhe të marrë në konsideratë parimin e barazisë gjinore; dhe (ii) përcaktimit që duhet të formohet Këshilli i Pavarur Mbikëqyrës për shërbimin civil, që siguron zbatimin e normave të shërbimit civil, nuk saktëson më tej çështjen e kategorizimit të zyrtarëve publikë dhe/ose kohëzgjatjen apo kufizimet lidhur me mandatet përkatëse. Aktgjykimi gjithashtu, ndër tjerash, sqaron që përmes Marrëveshjes së Stabilizim Asociimit të ratifikuar nga Kuvendi në vitin 2015, Republika e Kosovës ka marrë përsipër edhe detyrimin e reformimit të administratës shtetërore në bashkëpunim me Bashkimin Evropian, sipas përcaktimeve të nenit 120 (Administrata publike) të marrëveshjes së lartcekur, i cili, ndër tjerash, i referohet edhe zhvillimit të karrierës në shërbimin publik, por nuk përcakton detyrime dhe/ose specifika në kontekst të kategorizimit të zyrtarëve publikë dhe/ose kohëzgjatjen e mandateve përkatëse. Për më tepër dhe në kontekst të të drejtave dhe lirive themelore dhe parimit të sigurisë juridike, Aktgjykimi thekson që të gjithë zyrtarët publikë që përzgjedhen/emërohen në pozitat e nivelit të ulët dhe të mesëm drejtues në administratën publike në të ardhmen, përkatësisht pas hyrjes në fuqi të Ligjit të kontestuar, do të kenë paraprakisht qartësinë dhe parashikueshmërinë e nevojshme në kontekst të detyrimeve që ndërmarrin dhe të drejtave që fitojnë, përfshirë mandatet e kufizuara në administratën publike.

Thënë këtë, Aktgjykimi gjithashtu sqaron që bazuar në shkresat e dorëzuara në Gjykatë nga parashtruesit e kërkesës, rezulton që Opinioni i Zyrës Ligjore të Bashkimit Evropian dhe SIGMA-s, ndër tjerash, kishte tërhequr vërejtjen për mangësitë e reformës së administratës publike. Për më tepër, bazuar në kontributet e dorëzuara në Gjykatë përmes Forumit të Komisionit të Venecias, rezulton që përderisa administratat publike të shteteve respektive, përjashtimisht, përcaktojnë pozita me mandate të kufizuara, në parim, asnjë prej tyre nuk ka ndërmarrë një reformë sipas të cilës pozitat me mandate të përhershme janë shndërruar në të përkohshme, duke afektuar edhe të drejtat e fituara të zyrtarëve të administratave respektive shtetërore.

Megjithatë, Aktgjykimi thekson që bazuar në Kushtetutë, Kuvendi ushtron pushtetin legjislativ, ndërsa Gjykata Kushtetuese është përgjegjëse për interpretimin përfundimtar të Kushtetutës. Marrë parasysh kompetencat përkatëse të përcaktuara me Kushtetutë dhe parimin e ndarjes dhe balancimit të pushteteve, bazuar në praktikën gjyqësore të Gjykatës, kjo e fundit kufizohet vetëm në vlerësimin e përputhshmërisë së aktit të kontestuar me Kushtetutën dhe për aq sa e njëjta nuk është cenuar, nuk vlerëson edhe përshtatshmërinë e politikave publike të përcaktuara nga pushteti ekzekutiv dhe/ose legjislativ dhe të cilat reflektohen në ligjet e miratuara nga përfaqësuesit e popullit në Kuvend. Për pasojë dhe duke marrë parasysh që (i) neni 101 i Kushtetutës dhe neni 120 i Marrëveshjes së Stabilizim Asociimit, nuk përmbajnë detyrime specifike në kontekst të kategorizimit dhe/ose mandateve të zyrtarëve publikë në administratën shtetërore; dhe (ii) përmes këtij neni afektohen zyrtarët publikë që emërohen/përzgjedhen në pozita të nivelit të ulët dhe të mesëm drejtues pas hyrjes në fuqi të Ligjit të kontestuar, Gjykata, konstaton që neni 46 i Ligjit të kontestuar nuk është në kundërshtim me dispozitat e lartcekura të Kushtetutës.

• lidhur me efektin e kufizimit të mandateve për zyrtarët që aktualisht ushtrojnë funksione të nivelit të ulët dhe të mesëm drejtues në administratën publike – efekti në të drejtat e fituara para hyrjes në fuqi të ligjit të kontestuar

Në kontekst të pretendimeve të parashtruesve të kërkesës përkitazi me efektet prapavepruese të Ligjit të kontestuar lidhur me zyrtarët që aktualisht mbajnë pozita të nivelit të ulët dhe të mesëm drejtues me mandate me afat të pacaktuar dhe të fituara bazuar në ligjet ekzistuese për shërbimin civil/zyrtarët publikë, për pasojë cenimin e të drejtave të tyre kushtetuese, Aktgjykimi fillimisht sqaron që neni 99 i Ligjit të kontestuar, ndër tjerash, përcakton që më së voni një (1) vit nga hyrja në fuqi, të gjitha pozitat e nivelit të ulët dhe të mesëm drejtues, do t’i nënshtrohen konkursit të hapur dhe publik. Ligji i kontestuar përcakton që zyrtarët publikë që aktualisht mbajnë këto pozita, kanë të drejtë aplikimi në këto konkurse dhe në rast të mospërzgjedhjes, (i) do të sistemohen në pozita profesionale për të cilat plotësojnë kushtet, si dhe për periudhën katër (4) vjeçare vijuese, do të përfitojnë nga një pagë tranzitore sipas përcaktimeve të ligjit; ose (ii) do të sistemohen në “Listën e Pritjes” dhe mund të lirohen nga shërbimi civil nëse nuk mund të sistemohen në pozita profesionale. Aktgjykimi sqaron që kjo kategori zyrtarësh të administratës shtetërore janë emëruar në pozitat e ulëta dhe/ose të mesme drejtuese bazuar në ligjet në fuqi për shërbimin civil dhe/ose zyrtarët publikë, mbi bazën e të cilave kanë ndërmarrë detyrime dhe/ose fituar të drejta, përfshirë “pritjet legjitime që mund të rezultojnë në pasuri” bazuar në kontratat përkatëse me afat të pacaktuar, mënyra e ndryshimit dhe/ose ndërprerjes të të cilave, është qartësisht e saktësuar në ligjet e aplikueshme në fuqi. Për pasojë, vlerësimi i kushtetutshmërisë së nenit 99 të Ligjit të kontestuar, ngërthen edhe detyrimin e vlerësimit të përputhshmërisë me të drejtat dhe liritë themelore të garantuara me Kushtetutë, me theks në nenin 46 [Mbrojtja e Pronës] të Kushtetutës në lidhje me nenin 1 (E drejta në pronë) të Protokollit nr. 1 të KEDNJ-së.

Në kontekst të të drejtave të garantuara përmes neneve të lartcekura, pas shtjellimit të parimeve të përgjithshme përkitazi me parimin e sigurisë juridike dhe të drejtave të fituara, përfshirë bazuar në praktikën gjyqësore të GJEDNJ-së, Aktgjykimi sqaron që këto të drejta nuk janë absolute dhe mund t’i nënshtrohen kufizimeve/ndërhyrjes bazuar në nenin 55 [Kufizimi i të Drejtave dhe Lirive Themelore] të Kushtetutës, vetëm për aq sa kufizimi/ndërhyrja në të drejtën përkatëse është (i) e “përcaktuar me ligj”; (ii) “ndjek një qëllim legjitim”; dhe (iii) është “në proporcion të arsyeshëm me qëllimin që kërkohet të arrihet”.

Aktgjykimi tutje sqaron që në rrethanat e nenit 99 të Ligjit të kontestuar, nuk është kontestuese që ka kufizim/ndërhyrje të të drejtave dhe lirive themelore të zyrtarëve aktualë të administratës shtetërore të cilët ushtrojnë detyra të nivelit të ulët dhe të mesëm drejtues, ndër tjerash, sepse zbatimi i këtij neni, mund të rezultojë jo vetëm në humbjen e funksioneve që ushtrojnë, por edhe të marrëdhënies së punës, sepse bazuar në dispozitat e Ligjit të kontestuar (i) kategoria e zyrtarëve të lartcekur, nëse nuk rizgjedhen në pozitat që kanë fituar bazuar në ligjin në fuqi, mund të sistemohen në pozita profesionale me pagë më të ulët ose të vendosen në “Listën e Pritjes”, e cila mund të rezultojë me lirimin nga shërbimi civil; (ii) çdo refuzim për t’u sistemuar në pozitën profesionale të ofruar apo edhe refuzimi për t’u vendosur në “Listën e Pritjes”, rezulton me lirimin nga shërbimi civil; për më tepër që (iii) të njëjtit nuk kanë qasje në asnjë mjet efektiv juridik për të kontestuar aktet e autoritetit publik në kontekst të zbatimit të nenit 99 të Ligjit të kontestuar. Thënë këtë dhe duke aplikuar parimet që burojnë nga praktika gjyqësore e Gjykatës dhe e GJEDNJ-së, Aktgjykimi sqaron që nuk është kontestuese që kufizimi/ndërhyrja në të drejtat e fituara (i) është “i përcaktuar me ligj”, përkatësisht i përcaktuar përmes Ligjit të kontestuar; dhe (ii) ndjek “qëllimin legjitim” të reformimit të administratës shtetërore bazuar në parimet e efikasitetit, meritokracisë, gjithpërfshirjes dhe llogaridhënies, por kontestuese është nëse ky kufizim/ndërhyrje në të drejtat dhe liritë themelore përkatëse, është “proporcional në raport me qëllimin e synuar”.

Aktgjykimi, pas aplikimit të parimeve që burojnë nga praktika relevante e GJEDNJ-së, thekson që zgjidhja e përcaktuar përmes nenit 99 të Ligjit të kontestuar, nuk paraqet “ekuilibër të drejtë” mes qëllimit të deklaruar të interesit publik dhe të drejtave dhe lirive themelore, dhe rrjedhimisht nuk është proporcionale, ndër tjerash, sepse (i) qëllimi i njëjtë do të mund të arrihej përmes mekanizmave më pak kufizues/ndërhyrës në të drejtat dhe liritë themelore përmes zbatimit të dispozitave ekzistuese të Ligjit në fuqi për Zyrtarët Publikë, përfshirë edhe dispozitat e detajuara të Ligjit të kontestuar e që ndërlidhen, ndër tjerash, me vlerësimin e performancës dhe/ose masat disiplinore, përfshirë në rast të mos përmbushjes së detyrave të punës; (ii) kategorisë ekzistuese të zyrtarëve të administratës shtetërore që mbajnë pozita të nivelit të ulët ose të mesëm drejtues, në kundërshtim me të drejtat kushtetuese për mjet juridik efektiv dhe mbrojtje gjyqësore të të drejtave të përcaktuara në nenet 32 [E Drejta për Mjete Juridike] dhe 54 [Mbrojtja Gjyqësore e të Drejtave] të Kushtetutës, respektivisht, u është mohuar në tërësi e drejta në ankesë për sa i përket sistemimit në pozitën përkatëse profesionale, futjes në “Listën e Pritjes” ose lirimit nga shërbimi civil; dhe se (iii) bazuar në parimin e sigurisë juridike, por edhe në përgjigjet e pranuara nga gjykatat kushtetuese dhe/ose ekuivalentet përkatëse anëtare të Forumit të Komisionit të Venecias, rezulton që një reformë e tillë e administratës publike, ose nuk është ndërmarrë, ose nuk e ka kaluar testin e vlerësimit të kushtetutshmërisë, me përjashtim të sqarimeve të dhëna nga Gjykata Kushtetuese e Austrisë, lidhur me reformën përkatëse e cila është zbatuar gradualisht dhe pa efekt ndaj zyrtarëve që kishin mandate/kontrata të përhershme, duke u mundësuar të njëjtëve që të zgjedhin vet në mes të sistemit të karrierës ose atij të pozitës, me beneficionet përkatëse nëse vullnetarisht pranojnë kalimin në sistem të pozitës në administratën publike. Për pasojë, Aktgjykimi konstaton që neni 99 i Ligjit të kontestuar nuk është në përputhshmëri me nenin 46 të Kushtetutës në lidhje me nenin 1 të Protokollit nr. 1 të KEDNJ-së.

• lidhur me të drejtat dhe detyrimet e zyrtarëve publikë që vendosen në “Listat e Pritjes” në administratën shtetërore

Aktgjykimi gjithashtu sqaron që nenet 46 dhe 99 të Ligjit të kontestuar i referohen nenit 67 (Lista e pritjes) të tij, përkitazi me “Listën e Pritjes”. Përderisa Aktgjykimi ka sqaruar që neni 46 i Ligjit të kontestuar, përfshirë konceptin e “Listës së Pritjes”, është zgjidhje e Kuvendit e cila, përjashtimisht efektit të përcaktuar në nenin 99 të Ligjit të kontestuar, nuk është në kundërshtim me Kushtetutën, Gjykata vëren që përcaktimet e nenit 67 të Ligjit të kontestuar, megjithatë ngritin çështje të të drejtave dhe lirive themelore të zyrtarëve përkatës të vendosur në këtë Listë. Kjo, ndër tjerash, sepse Ligji i kontestuar, në kontekst të “Listës së Pritjes”, përcakton vetëm detyrimet e zyrtarëve përkatës duke mos përcaktuar gjithashtu dhe të drejtat, por duke i deleguar të njëjtat në përcaktimin përmes aktit nënligjor të Ministrisë përgjegjëse për administratë publike. Më saktësisht dhe sipas sqarimeve të dhëna në Aktgjykim, neni 67 i Ligjit të kontestuar, ndër tjerash, përcakton që gjatë periudhës deri në nëntë (9) mujore të pritjes para sistemimit në një pozitë profesionale dhe/ose lirimit nga shërbimi civil, nëpunësit përkatës (i) kanë detyrimin të mos kenë marrëdhënie tjetër pune ose në të kundërtën, humbin të drejtat që mund të burojnë nga “Lista e Pritjes”; përderisa (ii) të drejtat e tyre, përfshirë pagën dhe/ose nivelin e saj, nuk janë të garantuara përmes Ligjit të kontestuar, por sipas të njëjtit, do të përcaktohen me akt nënligjor. Aktgjykimi sqaron që raporti i tillë në mes të të drejtave dhe detyrimeve nuk është proporcional, dhe për më tepër, në kundërshtim me kriteret e “qartësisë” dhe “parashikueshmërisë” lidhur me ligjin e aplikueshëm, të ngërthyera në parimin e sigurisë juridike, sipas interpretimit të praktikës gjyqësore të GJEDNJ-së, të Gjykatës dhe opinioneve relevante të Komisionit të Venecias.

• lidhur me “përshtatshmërinë” si kriter për t’u pranuar në detyrën e zyrtarit publik në administratën publike

Në kontekst të pretendimeve të parashtruesve të kërkesës përkitazi me kriterin e “përshtatshmërisë”, mbi bazën e të cilit mund të pranohen në detyrë zyrtarët publikë në administratën shtetërore, dhe i cili sipas pretendimit, cenon parimin e sigurisë juridike dhe ndër tjerash, ka pasojën e ndërhyrjeve politike në politikat e rekrutimit në administratën publike, Aktgjykimi fillimisht sqaron që neni 9 i Ligjit të kontestuar, ndër tjerash, përcakton kriteret e përgjithshme për pranimin në detyrë të zyrtarëve publikë, duke shtuar gjithashtu kriterin e “përshtatshmërisë” për emërim në pozita specifike të zyrtarëve publikë, saktësimi/definimi i të cilit, sipas nenit përkatës, delegohet në nivel të aktit nënligjor, të miratuar nga Qeveria me propozimin e Ministrisë përgjegjëse për administratë publike. Në vlerësimin e kushtetutshmërisë së kësaj dispozite, Aktgjykimi shtjellon (i) parimet e përgjithshme që burojnë nga praktika gjyqësore e GJEDNJ-së, praktika e Gjykatës dhe Lista Kontrolluese e Sundimit të Ligjit e Komisionit të Venecias, lidhur me parimin e sigurisë juridike, të mishëruar në konceptin e sundimit të ligjit, e të garantuar me nenet 3 dhe 7 të Kushtetutës, respektivisht; dhe (ii) kontributet e gjykatave kushtetuese dhe/ose ekuivalentëve të shteteve anëtare të Forumit të Komisionit të Venecias.

Aktgjykimi, ndër tjerash, sqaron që ndër kriteret e përcaktuara me paragrafin 1 të nenit 9 të Ligjit të kontestuar, janë edhe “aftësia për të kryer detyrën përkatëse” dhe “arsimi, përvoja e punës profesionale dhe/apo aftësia e kërkuar për pozitën, kategorinë, klasën apo grupin përkatës”, duke i lënë autoritetit publik diskrecion të gjerë vlerësimi në pranimin në detyrë të zyrtarit publik. Thënë këtë, këto kritere, përfshirë ato objektive të saktësuara në të njëjtin paragraf, mund të mbizotërohen në tërësinë e tyre, përmes një kriteri të “përshtatshmërisë”, të saktësuar përmes një akti nënligjor, mbi bazën e të cilit diskrecioni i autoritetit publik është në disproporcion me parimin e “qartësisë” dhe “parashikueshmërinë” së nevojshme në kontekst të ligjit të aplikueshëm, përfshirë lidhur me procedurën e aplikimit dhe të së drejtës pasuese për përdorimin e mjetit juridik të kandidatëve, në një administratë shtetërore, e cila sipas Ligjit të kontestuar, ndër tjerash, është përcaktuar të udhëhiqet nga parimi i ligjshmërisë, meritës, transparencës, profesionalizimit, paanësisë partiake dhe mosdiskriminimit. Për pasojë, dhe marrë parasysh parimet e shtjelluara lidhur me sigurinë juridike, përfshirë detyrimin që dispozitat relevante të ligjit të jenë “të qarta, të qasshme dhe të parashikueshme”, Gjykata ka vlerësuar që përcaktimi i kriterit të “përshtatshmërisë” është i papajtueshëm më garancitë kushtetuese sipas sqarimeve të dhëna në dispozitivin e Aktgjykimit.

• lidhur me të drejtat kushtetuese për mjet juridik dhe mbrojtje gjyqësore të të

drejtave të zyrtarëve publikë në administratën shtetërore 

Aktgjykimi vë theks në faktin që e drejta në mjet juridik dhe e drejta në mbrojtje gjyqësore të të drejtave, të përcaktuara në nenet 32 dhe 54 të Kushtetutës në ndërlidhje edhe me nenin 13 (E drejta në mjet efektiv juridik) të KEDNJ-së, përbëjnë ndër të drejtat më themelore të individëve, përfshirë në kontekst të parimit të qasjes në drejtësi, të përcaktuar përmes nenit 31 [E Drejta për Gjykim të Drejtë dhe të Paanshëm] të Kushtetutës në ndërlidhje me nenin 6 (E drejta në gjykim të drejtë) të KEDNJ-së. Aktgjykimi, ndër tjerash, sqaron që këto të drejta janë cenuar në tërësinë e tyre në kontekst të nenit 99 të Ligjit të kontestuar. Thënë këtë, Aktgjykimi gjithashtu vë theks në faktin që neni 27 (E drejta për informim për marrëdhënien e punës dhe e drejta e ankesës) i Ligjit të kontestuar në ndërlidhje me nenin 88 (E drejta për ankesë e nëpunëses/it të shërbimit publik) të tij, gjithashtu ngritin çështje serioze kushtetuese në kontekst të të drejtave të lartcekura. Kjo së pari sepse, përderisa të drejtat e nëpunësit civil për të paraqitur ankesë në Këshillin e Pavarur Mbikëqyrës dhe më pas, në gjykatën kompetente, janë përcaktuar, këto të drejta janë kushtëzuar vetëm “në rastet e parapara sipas këtij ligji”. Aktgjykimi, duke u bazuar në praktikën gjyqësore të GJEDNJ-së, sqaron që e drejta në mjet juridik efektiv ndaj cilido akt të autoritetit publik që mund të ketë cenuar të drejtat dhe liritë themelore të individit të përcaktuara me ligj dhe/ose Kushtetutë, në parim, nuk mund të kufizohet. Së dyti, Aktgjykimi gjithashtu sqaron që bazuar në nenet 27 dhe 88 të Ligjit të kontestuar, është përcaktuar e drejta e nëpunësit publik për ankesë, përkatësisht mjet juridik, në Inspektoratin e Punës dhe më pas, në gjykatën kompetente. Aktgjykimi thekson që një përcaktim i tillë ligjor është në kundërshtim të plotë me Ligjin e Punës dhe vet Ligjin për Inspektoratin e Punës, i cili nuk i përcakton të njëjtit kompetencën për të zgjidhur konteste nga marrëdhënia e punës dhe për më tepër, me parimin e ndarjes dhe balancimit të pushteteve të përcaktuar në nenin 4 të Kushtetutës, ndër tjerash, sepse (i) Inspektorati i Punës, bazuar në ligjin për themelimin e tij, është autoritet ekzekutiv që themelohet nga Ministria për Punë dhe Mirëqenie Sociale dhe rrjedhimisht, është pjesë përbërëse e pushtetit ekzekutiv; dhe (ii) në rendin juridik të Republikës së Kosovës, i cili bazohet në vlerat dhe parimet e ndarjes dhe balancimit të pushteteve, është pushteti gjyqësor dhe jo ai ekzekutiv, që ka kompetencën për të vendosur në lidhje me kontestet lidhur me të drejta dhe detyrime, përfshirë ato që burojnë nga marrëdhënia e punës. Të gjitha këto parime tashmë janë sqaruar përmes Aktgjykimit në rastin KO27/21, të publikuar më 16 dhjetor 2022, nga Gjykata Kushtetuese e Republikës së Kosovës.